conceptualización prevención de violencia
TRANSCRIPT
Carlos Mauricio Funes Cartagena
Presidente de la República
Ricardo Perdomo
Ministro de Justicia y Seguridad Pública
Douglas Mauricio Moreno Recinos
Viceministro de Justicia y Seguridad Pública
Coordinador del Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia
Ernesto Zelayandía
Ministro de Gobernación
Presidente del Instituto Nacional de la Juventud
Armando Flores
Ministro de Economía
Franzi Hato Hasbún
Ministro de Educación (ad honórem)
Secretario para Asuntos Estratégicos
Humberto Centeno
Ministro de Trabajo y Previsión Social
María Isabel Rodríguez
Ministra de Salud
Alexander Segovia
Secretario Técnico de la Presidencia
Vanda Pignato
Secretaria de Inclusión Social
Zaira Navas
Directora Ejecutiva
Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
Miguel Pereira
Director Ejecutivo
Instituto Nacional de la Juventud
Luis Salazar
Director Ejecutivo
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
Yanira Melara
Directora Ejecutiva
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
Carolina Ávalos
Directora Ejecutiva
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Santiago Flores
Director General
Dirección General de Prevención de la Violencia y Cultura de Paz
Ministerio de Gobernación
Marcelo Cruz Cruz
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Edgardo Amaya, Fátima Ortíz y Nory Morales
Ministerio de Educación
Sandra Alas, Renzo Valencia y Iris Castillo
Ministerio de Trabajo
Lesly Cervellón
Ministerio de Salud
Carlos Escalante, Marina Ávalos y Xiomara Arriaga
Secretaría de Inclusión Social
Matilde Guadalupe Hernández de Espinoza y Berta Rossibel Valle
de Cárcamo
Secretaría Técnica de la Presidencia
Guadalupe Cortés Vega, Roberto Rodríguez y Juan Francisco Meléndez
Instituto Nacional de la Juventud
Manuel Zeledón y Marta Alicia Canales
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
Sonia Montano y Ruth Polanco
Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
Raúl Moreno, Delmy Mejía y María de la Paz Yanes
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Ángela Zamora
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Jenny Lissette Espinoza Miranda, Daniel Carsana, Javiera Blanco y
Wim Savenije
Redacción
Edgardo Amaya con la colaboración de Javiera Blanco
Revisión
Douglas Moreno, Santiago Flores, Nory Morales y Fátima Ortíz
Diseño y diagramación
Contracorriente Editores
CCSP: Consejo Comunal de Seguridad Pública (de Chile)
CDRP: Crime and Disorder Reduction Partnerships
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIPC: Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad
CMPV: Comités Municipales de Prevención de Violencia
CNA: Comisión Nacional Antidrogas
CNODT: Consejo Nacional para el Ordenamiento y Desarrollo Territorial
COAMSS: Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador
CONAMYPE: Comisión Nacional de la Mediana y Pequeña Empresa
CONNA: Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
ECOSOC: Prevención del Delito del Consejo Económico y Social de
Naciones Unidas
ENPV: Estrategia Nacional de Prevención de Violencia en Apoyo a los
Municipios
ENSP: Estrategia Nacional de Seguridad Pública (de Chile)
FAGM: Fondos de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM de chile
FISDL: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FONAVIPO: Fondo Nacional de Vivienda Popular
FSV: Fondo Social para la Vivienda
GOES: Gobierno de El Salvador
INDES: Instituto Nacional de los Deportes
INJUVE: Instituto Nacional de la Juventud
INSAFOCOOP: Instituto Salvadoreño de Fomento del Cooperativismo
INSAFORP: Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
ISDEM: Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
ISDEMU: Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
ISNA: Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
LCSP: London Community Safety Partnership
LEIV: Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia hacia las Mujeres
LEPINA: Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia
LIE: Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres
MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadería
MDN: Ministerio de la Defensa Nacional
MH: Ministerio de Hacienda
MINEC: Ministerio de Economía
MINED: Ministerio de Educación
MINGOB: Ministerio de Gobernación
MINSAL: Ministerio de Salud
MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
MOP: Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano
MTPS: Ministerio de Trabajo y Previsión Social
ODM: Objetivos del Milenio
ONG: Organizaciones no gubernamentales
ONU: Organización de las Naciones Unidas
ONUDD: Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
OPAMSS: Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador
PATI: Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
PCSP: Plan Comunal de Seguridad Pública (de Chile)
PEA: Población Económicamente Activa
PNC: Policía Nacional Civil
PNJSPC: Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PREPAZ: Dirección General de Prevención de Violencia y Cultura de Paz
SAE: Secretaría para Asuntos Estratégicos
SECULTURA: Secretaría de Cultura
SIS: Secretaría de Inclusión Social
SSDT: Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización
STP: Secretaría Técnica de la Presidencia
Presentación ......................................................................................................... 08
Introducción ......................................................................................................... 10
01 | ¿A quiénes se orientan los esfuerzos de prevención? ........................... 141. Esfuerzos gubernamentales y privados en prevención de violencia ................................................................................................... 16
02 | Marco jurídico ....................................................................................................... 20
03 | Marco referencial ................................................................................................ 241. Conceptos esenciales ................................................................................ 242. Niveles de intervención de la prevención ......................................... 293. Tipos de prevención .................................................................................. 31
04 | La necesidad de constituir un gabinete especializado ........................ 341. Fundamentos ............................................................................................... 342. Constitución del Gabinete de Prevención ........................................ 353. Coordinación multinivel .......................................................................... 364. Tipos y niveles de prevención a implementar ................................. 365. ¿Dónde prevenir? Territorialización y focalización ........................ 37
05 | Hacia una agenda de prevención ................................................................. 381. Fortalecimiento del modelo de gestión ................................................ 382. Implementación del modelo en el territorio ....................................... 39
06 | Prevención: una apuesta gubernamental ................................................. 42
Referencias bibliográficas................................................................................ 44
Anexos ............................................................................................................................. 46Anexo 1. Multidimensionalidad y miltiagencialidad en la prevención de la violencia .................................................................. 46Anexo 2. Buenas prácticas en prevención local de la seguridad ............ 47
Figura 1. Clasificación de iniciativas en prevención .................................... 17Figura 2. Consejos Comunales de Prevención ............................................... 50
Tabla 1. Medidas de prevención según tipo y nivel................................... 33Tabla 2. Dimensiones, variables e instituciones involucradas en la prevención ..................................................................................... 46Tabla 3. Etapas para el desarrollo de un programa de seguridad ciudadana .................................................................................................. 48Tabla 4. Evaluación de la Community Safety Partnership ....................... 49Tabla 5. Intervenciones en prevención de la violencia con evidencia de su efectividad por tipos de violencia que previenen ......... 55
La violencia y el delito se cuentan entre los principales problemas de El Salvador. La ciudadanía los califica así en las encuestas de opinión. En los análisis económicos, aparecen como factores que limitan el desarrollo, mientras que los estudios desde la ciencia política han alertado sobre las consecuencias negativas que estos males —junto con la inseguridad subjetiva de la población— pueden tener sobre el apoyo al sistema democrático.
Atender y gestionar de manera oportuna y efectiva los fenómenos señalados se convierte en uno de los principales desafíos del país. De manera consecuente, el Gobierno debe disponer de los instrumentos y procesos adecuados para abordar esta problemática.
Dado que el fenómeno tiene una estrecha vinculación con lo que las leyes salvadoreñas definen como infracciones o delitos, la intervención de las instituciones de control y aplicación de la ley, como la Policía Nacional Civil (PNC), es un componente necesario de tal abordaje. Si bien estas instancias tienen un efecto disuasivo y preventivo en dar advertencias a potenciales infractores, su función principal opera fundamentalmente de manera reactiva, hasta que uno o varios delitos han sido cometidos y, entonces, se requiera de su intervención.
Si bien las acciones de control son necesarias e imperativas, lo deseable es que esos conflictos no sucedan pues se traducen en dolor y sufrimiento para las personas. Adicionalmente, las circunstancias o procesos que
favorecen el conflicto regularmente permanecen intactos, por lo que su eventual reaparecimiento se vuelve altamente probable. Basarse solo en la aplicación de la ley puede convertirse en un trabajo cuesta arriba en el que, siempre, casi al llegar a la cima, se desmorona, y se debe comenzar una y otra vez.
Es por lo anterior que en nuestra Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia (PNJSPC) se establece la prevención de la violencia y del delito como uno de sus ejes principales. Es un hecho comprobado que la prevención contribuye de manera sustantiva a reducir los costos de la aplicación de la ley, pero fundamentalmente ayuda a reducir el impacto negativo que tiene la violencia y el delito en la vida de las personas y las comunidades, y fomenta el fortalecimiento de la cohesión social.
Dada la complejidad y la multidimensionalidad de los contextos que rodean las diversas expresiones de la violencia y del delito, la calidad de las respuestas debe ser de la misma naturaleza, lo que implica la participación de múltiples actores gubernamentales y no gubernamentales.
En razón de lo anterior, presentamos este documento que constituye el enfoque conceptual del trabajo en materia de prevención de la violencia y del delito, que ha sido discutido y validado por el Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia como un instrumento guía para la definición de los planes, programas y estrategias a implementar en los territorios.
Finalmente, queremos patentar nuestro agradecimiento a los miembros del Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia y a su Comité Técnico, por su labor de revisión y aportes a este documento; de igual manera, al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por brindar asistencia técnica en su elaboración y publicación; también, transmitimos un agradecimiento al Dr. Wim Savenije, investigador académico que contribuyó con la elaboración de comentarios y aportes al texto.
Douglas Mauricio Moreno RecinosViceministro de Justicia y Seguridad Pública
Coordinador del Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia
Los fenómenos de la violencia y del delito obedecen a múltiples factores de carácter social, económico, institucional y cultural que requieren de un abordaje acorde a su complejidad y multidimensionalidad. Por eso, la prevención de la violencia y la criminalidad camina entre diferentes campos de políticas: las de seguridad ciudadana y las sociales.
En la actualidad, existen múltiples compromisos internacionales, así como instrumentos legales e institucionales orientados a la prevención de la violencia y la delincuencia en diferentes facetas del fenómeno, en un claro esfuerzo de dar un tratamiento integral a la compleja situación de la violencia y la delincuencia en el país.
El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), a través de su PNJSPC, ha contemplado dentro de sus ejes de trabajo el relativo a la «prevención social de la violencia y del delito», cuyo objetivo específico es:
Prevenir y reducir los factores y causas que propician la violencia y el delito, identificando los recursos y potencialidades de la comunidad para incrementar la protección y fomentar la convivencia armónica, la participación ciudadana y los mecanismos de resolución pacífica de conflictos.
Tal como se desprende del texto, la prevención de la violencia y el delito no se restringe a una mera reducción de las incidencias delictivas sino que implica otros aspectos que mejoran el contexto comunitario y la convivencia, es decir, se orienta hacia el fortalecimiento de la cohesión social.
En esta lógica, junto con la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SDT) de la Secretaría para Asuntos Estratégicos (SAE), se produjo en 2010 la Estrategia Nacional de Prevención de Violencia en Apoyo a los Municipios (en adelante ENPV) como una propuesta metodológica de trabajo para la constitución y el funcionamiento de los Comités Municipales de Prevención de Violencia (CMPV), con el objetivo de que estos funcionen como puntos de articulación entre el Gobierno Central y los gobiernos locales para trabajar de manera conjunta en esta materia1.
Por su parte, en los últimos años, la Asamblea Legislativa también ha emitido diversos instrumentos jurídicos relacionados de manera directa o indirecta con el ámbito de la prevención, tales como: la Ley General de Juventud, la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA), la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas y la Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia hacia las Mujeres (LEIV), las cuales son cuerpos normativos que incorporan esta visión de prevención ligada a la mejora de otras condiciones comunitarias y sociales.
Dada la multiplicidad de iniciativas en diferentes ámbitos y la necesidad de establecer mecanismos de articulación interinstitucional, el Gobierno de El Salvador (GOES) creó un Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia2, en adelante, Gabinete de Prevención, el cual reúne a las principales instituciones del Ejecutivo vinculadas, a partir de su especificidad, con servicios y oportunidades relacionadas con la prevención de la violencia y el delito, a fin de generar intervenciones interinstitucionales y aprovechar las capacidades y los recursos de cada actor.
1. En el año 2012, ese instrumento fue sometido a revisión y mejora. El resultado de ese proceso es
el documento Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia y del Delito, que desarrolla además
todo el Sistema Nacional de Prevención de la Violencia y del Delito.
2. Decreto N.° 157 del 23 de agosto de 2012, publicado en el Diario Oficial N.° 167, Tomo 396, del
10 de septiembre de 2012.
La importancia de la prevención ha trascendido el marco de diferentes iniciativas de cooperación internacional y de relaciones internacionales. Por ejemplo, la implementación de estrategias locales de prevención en diferentes municipios es un compromiso consignado en los indicadores del componente «Estado de Derecho», de los Fondos de la Cuenta del Milenio. Mientras, el eje relativo a la «prevención social de la violencia y el delito» de la PNJSPC es uno de los lineamientos de trabajo del componente de seguridad del Asocio para el Crecimiento, firmado con el Gobierno de los Estados Unidos de América. La reducción de los niveles de violencia también forma parte de los compromisos adquiridos en el marco del logro de los Objetivos del Milenio (ODM).
Este contexto impone el desafío de la organización y la coordinación entre estas diversas iniciativas e instancias, a fin de asegurar su efectiva realización en el plano territorial.
El presente documento constituye el enfoque conceptual de trabajo gubernamental en materia de prevención de la violencia y del delito, como una iniciativa política y metodológica para mejorar la organización y la gestión de las iniciativas y esfuerzos gubernamentales en la materia, orientándolos a su articulación y focalización funcional y territorial.
Si se tiene en cuenta que actualmente los fenómenos de violencia y delincuencia presentan una complejidad para su explicación —multidimensionalidad— y requieren de un abordaje integral —multiagencialidad— (ver anexo 1), es importante poder realizar un proceso de selección de prioridades y poblaciones meta a fin de focalizar adecuadamente los recursos estatales.
Sin duda, uno de los bienes jurídicos más preciados en cualquier sociedad es la vida, en tanto es el presupuesto esencial para el goce del resto de derechos. De esta forma, las mediciones sobre la violencia en diferentes contextos geográficos toman los homicidios como el principal indicador. Tal como lo plantea la PNJSPC en sus antecedentes (MSJP, 2012), la violencia letal es una de las principales preocupaciones y prioridades para la seguridad pública. Los datos muestran que los hombres jóvenes entre 15 y 29 años constituyen el segmento mayoritario de víctimas por homicidio, mientras que la tasa de muertes violentas de mujeres se incrementó en los últimos años, con especial énfasis en el segmento de 15 a 19 años. Sin embargo, existen diferencias importantes en la naturaleza de la violencia según el sexo, lo que destaca la necesidad de mantener estrategias diferenciadas para hombres y mujeres.
En el ámbito penitenciario, si se toman los datos de las estadísticas del mes de diciembre de 2012, las edades de mayor prevalencia entre las personas privadas de libertad eran de los 18 a los 25 años, con un 31% de representación; y el rango de edad entre los 26 y 35 años, con un 42.14%. Al sumar ambos rangos se concluye que un 73.14%, es decir, casi tres cuartas partes de la población privada de libertad tenían entre 18 y 35 años.
En general, una gran proporción de los homicidios se encuentra asociada al accionar de las pandillas, ya sea por rivalidades entre ellas, cadenas de venganza u otros hechos relacionados, como por su participación en labores de sicariato3.
En esta materia, el Plan Quinquenal de Desarrollo del GOES ha señalado como punto de partida que:
El fracaso del actual modelo económico y social en la generación de crecimiento económico sostenido y de equidad social y de género ha tenido graves consecuencias, ya que, por una parte, ha imposibilitado avanzar con paso firme hacia el desarrollo integral de todos los habitantes del país y, por otra, ha puesto en peligro la gobernabilidad democrática al imposibilitar que se propicien oportunidades de vida digna para los jóvenes, quienes ante la falta de empleo decente y de oportunidades de desarrollo personal se ven expuestos a sucumbir frente al fenómeno de la violencia disruptiva, que se expresa a través de la actividad de las pandillas juveniles y de las maras (e incluso de las redes del crimen organizado), o bien deciden emigrar hacia el exterior en busca de mejores opciones de vida (GOES, 2010).
De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2010 del PNUD, una elevada presencia de población juvenil masculina excluida o marginada aumenta el riesgo de hechos violentos o delictivos debido en parte a factores bioculturales asociados, como el mayor vigor físico o el ímpetu. Sin embargo, el mismo informe
3. La tregua entre pandillas que inició en el mes de marzo de 2012 generó rápidamente una
drástica caída en las estadísticas de homicidios, lo que sirve de indicador sobre el peso que la
violencia pandilleril tenía en la violencia letal en El Salvador. Es importante destacar que más del
35% de la población privada de libertad tiene filiación pandilleril.
destaca la tendencia hacia la maduración de la población, lo que implicaría la reducción de la proporción del segmento poblacional joven y el crecimiento de los segmentos de mayores edades (PNUD, 2010), sin que esto vaya acompañado por un incremento similar de las capacidades de atención por parte del Estado, ni por parte de la base productiva nacional que provee ocupación a la Población Económicamente Activa (PEA).
Con estos antecedentes, queda claro que las poblaciones objetivo se ubican en las edades tempranas e intermedias de la PEA, y sus procesos de inserción se conectan con sus necesidades personales y vitales más inmediatas, como el acceso a empleo, ingresos, educación e integración social, así como con la reducción de las dinámicas y ambientes que propician su victimización.
Existe una gran cantidad de iniciativas gubernamentales y no gubernamentales (organizaciones no gubernamentales [ONG] y organismos de cooperación internacional) en materia de prevención, que se desarrollan tanto en el terreno como en espacios más amplios. Sin entrar en el detalle de cada una de ellas y de sus ejecutores, y sin el ánimo de simplificar el amplio espectro y matices entre unas y otras, se propone tres modos de clasificar estas iniciativas (ver figura 1).
La mayoría de las iniciativas gubernamentales y no gubernamentales se desarrollan en los dos primeros modos de intervención (orientación/sensibilización y atención/capacitación). Esto se debe al reconocimiento de las dificultades y la necesidad de recursos que implica el tercer modo de intervención (inserción y seguimiento) en un contexto socioeconómico afectado por el desempleo y la informalidad, con poblaciones excluidas de múltiples oportunidades, sin desarrollo educativo ni habilidades incorporadas para el trabajo formal.
No obstante lo anterior, la no inserción efectiva de poblaciones intervenidas implica la alta probabilidad de que estas vuelvan a la situación previa a la intervención. Por ello, es necesario formular e implementar procesos permanentes y sistemáticos
que permitan romper con el círculo vicioso de la exclusión social y la autoexclusión individual y grupal, mediante la creación de modalidades especiales de intervención para poblaciones en situaciones especiales, no susceptibles de los dos primeros modos de intervención arriba indicados.
En la actualidad, diversas agencias gubernamentales se involucran, ya sea de manera coordinada o por cuenta propia, en materia de prevención de la violencia y delincuencia. Entre estas agencias, se encuentran: a) el MJSP, a través de la Dirección General de Prevención de Violencia y Cultura de Paz (PREPAZ), que trabaja en el desarrollo de prevención en el nivel local; b) el Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE), con su modelo de prevención con participación juvenil; c) las iniciativas de prevención y atención de la violencia hacia la mujer, que desarrolla el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU); d) el trabajo de prevención de la violencia hacia la niñez y la adolescencia, que realizan instituciones como el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA) y el Instituto Salvadoreño
Iniciativas cuyos énfa-sis se orientan a la do-tación de información y/o sensibilización, cambio de actitudes sobre determinadas fenomenologías de violencia
Comprende las inicia-tivas orientadas a la dotación y generación de capacidades y habilidades en su po-blación objeto con el fin de facilitar un uso positivo del tiempo o el acceso a oportu-nidades de inserción laboral o social
Esta intervención es un nivel avanzado en el que se pretende garantizar la inserción laboral y social de la población objeto, procurando espacios productivos reales, fun-cionales y sostenibles, dando además segui-miento a continuidad de dicho proceso
para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA); y e) las labores de prevención en escuelas y en el nivel local que realiza la PNC.
Asimismo, existen otros esfuerzos que de manera indirecta contribuyen a la prevención, como: a) las tareas de fortalecimiento familiar y atención en salud mental que realiza el Ministerio de Salud (MINSAL); b) los esfuerzos por ampliar y mejorar la cobertura educativa por parte del Ministerio de Educación (MINED); y c) la generación de capacidades productivas o la inserción económica a través del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), que realiza el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL). Asimismo, esfuerzos similares realizados por instituciones como la Comisión Nacional de la Mediana y Pequeña Empresa (CONAMYPE), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto Salvadoreño de Fomento del Cooperativismo (INSAFOCOOP), y los proyectos de mejora de comunidades y barrios que realiza el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP).
Además de los actores del Órgano Ejecutivo, se debe tomar en cuenta la participación de los gobiernos locales y organismos de la sociedad civil que se suman a estos esfuerzos.
La multiplicidad de actores y de atribuciones legales de cada uno hace imprescindible la coordinación y articulación de todos ellos bajo una instancia que permita unificar criterios y estrategias de trabajo a fin de implementar de manera ordenada y dedicada las políticas gubernamentales en la materia.
Si bien el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo asigna al MJSP las tareas de prevención de la violencia y la delincuencia, ello supone un enorme desafío para una sola institución, en tanto que implica dar tratamiento a distintas facetas y fenómenos desde áreas de atención que no son de su competencia funcional. La prevención de la violencia y del delito implica intervenciones orientadas a la disminución del impacto de problemas sociales como la falta de escolarización, el desempleo, las economías informales, el consumo de drogas, el desorden urbano, la falta de oportunidades laborales, etc. Todas estas variantes involucran aspectos de trabajo de otras instituciones gubernamentales o privadas que difícilmente pueden ser suplidas desde una sola institución. Abordar estos aspectos implica necesariamente la gestión de servicios por las entidades competentes para evitar duplicación de esfuerzos y procurar la mejora y el aprovechamiento de otras
instituciones y servicios gubernamentales, fundamentalmente los especializados en el campo de los aspectos sociales y económicos relacionados con la problemática de la violencia y delincuencia.
Si bien la entidad responsable de la prevención de la violencia no puede decidir sobre las planificaciones globales de las otras instituciones, puede facilitar la coordinación y articulación entre ellas, así como aportar y solicitar algunos énfasis sobre poblaciones y territorios específicos de acuerdo a la fenomenología que aborda4.
4. Para más detalle de la multidimensionalidad y multiagencialidad ver anexo 1.
En el artículo 1, la Constitución de la República establece que la persona humana es el principio y el fin de la actividad del Estado, el cual debe procurar el bienestar común y la protección de los individuos. Adicionalmente, según el artículo 2 de la Carta Magna, es obligación del Estado procurar la protección de los derechos a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad y a la seguridad de las personas, y debe protegerlas en la conservación y defensa de esos derechos.
El artículo 168 ordinal 3.º de la Constitución establece como atribución y obligación del Presidente de la República «procurar la armonía social, y conservar la paz y tranquilidad interiores y la seguridad de la persona humana como miembro de la sociedad», por lo que el cumplimiento de esta obligación faculta al Presidente y a sus Ministros a tomar las medidas e iniciativas que consideren necesarias para su cumplimiento.
De acuerdo con el artículo 159 de la Constitución, las Secretarías de Estado de cada ramo son las instituciones del Ejecutivo encargadas de gestionar los asuntos públicos. En este orden, corresponde en particular al MJSP la conducción de las políticas de prevención, conforme el artículo 35 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo en sus numerales 1, 2, 4 y 11:
Art. 35.- Compete al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública:
1) Elaborar, en coordinación con los organismos que constitucionalmente tienen a su cargo asignadas las tareas relacionadas con la seguridad pública, los planteamientos y estrategias que integran la política de Estado sobre seguridad pública, debiendo incorporar obligatoriamente en los mismos, la prevención de la violencia y del delito, la rehabilitación y reinserción del delincuente y las medidas de represión necesarias para contrarrestar toda actividad delincuencial, con estricto apego a la Constitución y en el debido cumplimiento de las leyes secundarias correspondientes;
2) Promover, estimular y fortalecer una cultura de paz y el mantenimiento del orden público, por medio de programas permanentes en los que participen los gobiernos locales, organismos no gubernamentales y la ciudadanía, en general;
4) Coordinar los esfuerzos en materia de cultura y responsabilidad ciudadanas, dándole impulso a proyectos como la creación de Comités de Seguridad Ciudadana u otras formas de organización de la sociedad civil en todo el territorio nacional, sobre la base de un amplio ejercicio de participación de los diversos sectores en las respectivas comunidades;
11) Coordinar cuando sea necesario y legalmente pertinente, las acciones de seguridad pública y la elaboración e implementación de las políticas de seguridad pública con las distintas Secretarías de Estado que fueren procedentes;
Es destacable que la primera de las atribuciones dadas al MJSP es precisamente la de formular los planteamientos y estrategias sobre la prevención de la violencia y del delito, la seguridad pública y la reinserción y rehabilitación. Dicho de otra forma, el MJSP es el responsable de establecer las políticas públicas del Estado salvadoreño en esas materias.
En el numeral 2 de las atribuciones del MJSP se destaca el mandato para jugar un papel activo en materia de prevención de la violencia mediante la ejecución de programas, es decir, fungiendo además como ente ejecutor en coordinación con los gobiernos locales y la sociedad civil.
En los numerales 4 y 11 del artículo 35 citado, se establece la facultad de coordinación, la cual consiste en establecer enlaces interinstitucionales de nivel gubernamental
o intergubernamental (central-local), o con la sociedad civil, para la ejecución de determinadas tareas o iniciativas públicas. Para el caso, las tareas preventivas a las que hacen referencia los numerales 2 y 4 se pueden hacer, según dicha atribución, a través de alianzas o con la participación de otros actores públicos o privados, del nivel central o local, así como con la ciudadanía en general, donde se insertan, por ejemplo, los Consejos Municipales de Prevención de Violencia.
Los antecedentes legales citados llevan a concluir que el MJSP juega un papel rector y encargado de la conducción y ejecución de la política de prevención social de la violencia y del delito. Sin embargo, esta tarea no es unívoca sino que, de acuerdo con el carácter multidimensional del fenómeno de la violencia y la delincuencia, existen algunos énfasis que se deben considerar e incorporar.
Otros desarrollos legislativos han establecido rectorías específicas por materia, como en el caso del ISDEMU, que es el ente rector de la Política Nacional de la Mujer (PNM), así como de la LEIV y de la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres (LIE). El ISDEMU como ente rector, entre otros aspectos, desarrolla acciones de asesoría para la elaboración de planes de prevención de la violencia hacia las mujeres con las instancias públicas e implementa iniciativas en la materia. Asimismo, garantiza el control, el seguimiento y el monitoreo de su implementación a escala nacional, departamental y local.
La LEPINA establece la rectoría del CONNA en el sistema de protección y atención de la niñez y la adolescencia, y en todas las políticas relacionadas con esta población. Esa misma ley designa al ISNA como la entidad del sistema encargada en materia de atención a la niñez y la adolescencia.
Por otro lado, la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas, de acuerdo con la autonomía municipal, otorga a los gobiernos locales la facultad de crear instancias e instrumentos jurídicos propios (ordenanzas) para la prevención de la violencia y del delito.
Finalmente, en el mes de agosto de 2012, entró en vigencia el Decreto de Creación del Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia, el cual es la instancia que reúne a las principales instituciones del Órgano Ejecutivo cuyas atribuciones y competencias se relacionan de manera directa o indirecta con la prevención de la violencia y del delito, a través de intervenciones relacionadas con las políticas
sociales y productivas, principalmente, con el propósito de generar acciones coordinadas y articuladas para intervenir territorios y campos de acción de manera conjunta.
Se entenderá la prevención de la violencia y del delito como el conjunto de políticas, medidas y técnicas destinadas a evitar la ocurrencia de hechos definidos como violentos o delictivos, así como la reducción de los daños asociados a estos, incluyendo las estrategias o medidas que permitan la adecuada inserción social de aquellas personas en conflicto con la ley.
La reducción de las incidencias de la violencia y del delito son los fines inmediatos de las políticas de seguridad ciudadana y de las políticas de prevención como parte integrante de las mismas. Sin embargo, ese enfoque es muy restringido. La PNJSPC enfoca la seguridad ciudadana como parte de la seguridad humana.
Como lo sostiene la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su convención de Alkire (2003), la seguridad humana «consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con la realización humana a largo plazo». La seguridad humana, en coherencia con su integralidad, contiene siete dimensiones de acuerdo a igual número de grupos de amenazas:
la inseguridad económica, la alimentaria, la de salud, la del medio ambiente, la personal, la comunitaria y la política.
En lo que interesa al objeto que ahora se analiza, la seguridad personal —como una de las dimensiones de la seguridad humana— es la que se encuentra dentro de los fines de la seguridad ciudadana y la prevención de la violencia. La seguridad personal se define como protección contra el delito violento o predatorio, pero también se refiere a la reducción de la inseguridad y del temor de las personas a ser víctimas de la violencia y de la delincuencia cotidiana (PNUD, 2010).
Por su parte, la seguridad ciudadana, si bien se centra en la protección de las personas contra daños o afectaciones a su vida, su integridad y sus bienes por acciones externas de tipo criminal o violento, también tiene como finalidad garantizar el libre ejercicio de los derechos de las personas despojadas de temores frente a amenazas como las señaladas. A diferencia de la seguridad pública, que es un concepto de carácter público más vinculado a la aplicación de la ley y a la existencia de una burocracia especializada en ella (fuerzas de seguridad, policía), la seguridad ciudadana involucra la intervención de muy diversos actores públicos y privados así como un amplio catálogo de acciones diversas a la sola aplicación de la ley.
Tal como se deriva del enfoque gubernamental expresado en la PNJSPC, la prevención —como elemento de la seguridad ciudadana— también se orienta al contexto de los eventos o de los actores involucrados en el fenómeno, y su finalidad va más allá pues se orienta a favorecer condiciones de desarrollo social, comunitario e individual como presupuesto para evitar el aparecimiento de procesos sociales derivados de la vulnerabilidad y minimizar o neutralizar su influencia negativa.
La vulnerabilidad se entiende aquí como aquellos procesos multidimensionales «que confluyen en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o grupo de personas, de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencias de situaciones externas o internas (…) tales como el desamparo institucional» (Savenije y Beltrán, 2012), es decir, la baja o nula oferta de servicios para el desarrollo de las comunidades y sus habitantes, lo que limita sus capacidades de desarrollo grupal e individual y genera dinámicas de precarización.
Dada la amplitud de esta definición, siempre se opta por establecer o delimitar un ámbito de afectación por la vulnerabilidad social. Para los fines de este documento,
se hace referencia a aquella que lleva a las personas a ser afectadas por la violencia y el delito, ya sea como víctimas o como victimarios, debido a su menor dotación de recursos sociales y personales que limitan su capacidad de respuesta y resiliencia.
Los modelos económicos de inspiración neoliberal de las últimas décadas promovieron la reducción del Estado y las políticas sociales. De esta suerte, la exclusión y la marginación social no son fenómenos espontáneos ni «naturales», sino que se encuentran condicionados por una diversidad de factores que tienen que ver con la presencia o ausencia del Estado en la sociedad. En este sentido, existiría un círculo vicioso generado por la ausencia de inversión estatal y la marginación social, aplicable al contexto salvadoreño:
a) La ausencia de atención estatal acelera la descomposición de la infraestructura institucional autóctona de las comunidades, tanto formal como informal.
b) Lo anterior facilita la generalización de formas de vida anómicas y la generación de violencia pandémica que alimenta el envolvente clima de temor y desconfianza, destruyendo vínculos sociales y redes comunitarias de contención.
c) Da lugar e ímpetu al florecimiento de la economía de la ilegalidad (Wacquant, 2001).
Estos procesos se retroalimentan e impulsan entre ellos. Los efectos visibles desde el exterior hacen pensar que son el producto de la dinámica interna de las zonas de exclusión y marginación, cuando en realidad son el producto de la retirada o ausencia del Estado, mientras que la principal respuesta a estas dinámicas fue la estigmatización de los territorios y sus habitantes, y el incremento de la respuesta policial y penal ante el crecimiento de la violencia (Wacquant, 2001).
Los factores de exclusión y marginalidad se pueden expresar en aspectos tales como la falta de incorporación, la expulsión o la deserción del sistema educativo, y la falta de inserción económica. La educación y el empleo constituyen formas de articulación o vinculación de la sociedad con el proceso político alrededor de un sistema de necesidades. Tanto la educación y el trabajo deberían dotar de herramientas a las personas para gestionar ese sistema de necesidades. La ausencia de conexiones entre grupos o personas con la educación o el trabajo significa una desconexión o exclusión total o parcial del proceso político y sus beneficios (Young y Lea, 2001).
Por lo anterior, el resultado de un proceso de reversión o reducción de las vulnerabilidades busca incrementar la cohesión social y el capital social de las
comunidades y municipios. Por cohesión social, se entiende el sentido de pertenencia de las personas a su comunidad y a la sociedad en general. Si bien tiene una dimensión subjetiva (percepción, sentimientos), también involucra mecanismos por los cuales esas dimensiones se desarrollan, que tienen que ver con la conexión entre las personas, las comunidades, la sociedad y el Estado, las cuales se materializan a través de la provisión de espacios y procesos de integración tales como la satisfacción de derechos, tanto individuales como sociales (inclusión) (CEPAL, 2007). De acuerdo con la CEPAL:
… la cohesión social es un fin y un medio a la vez. Como fin, es objetivo de las políticas públicas, en la medida que estas apuntan a que todos los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella, como aportantes al progreso y como beneficiarios de este (…) también es un medio, y esto en más de un sentido. Las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesión social brindan un mejor marco institucional para el crecimiento económico y operan como factor de atracción de inversiones al ofrecer un ambiente de confianza y reglas claras (CEPAL, 2007).
Mientras que el concepto de capital social se refiere al patrimonio inmaterial y/o simbólico que posee un grupo social que integra la existencia de normas, redes y relaciones o lazos de interactuación, los cuales definen el nivel de confianza intersubjetivo y del grupo hacia la sociedad, lo cual establece una capacidad del grupo de actuar de manera organizada para adaptarse a las condiciones del medio social y responder ante las necesidades. Esto se expresa, de alguna manera, en el nivel de organización de las comunidades y sus niveles de participación colectiva en la implementación de estrategias comunes.
Esas normas y redes de relaciones no necesariamente son lícitas (como las pandillas, por ejemplo), por lo que la literatura distingue el capital social positivo del negativo o perverso (Cruz, Carranza y Santacruz, 2007). En este sentido, se trata de fortalecer el capital social positivo y minimizar o neutralizar el capital social negativo.
La prevención del delito ha sido mal interpretada desde hace mucho tiempo, debido a que se establece un continuo dicotómico entre «prevención» y «castigo», transmitiendo la idea de una política «blanda» versus una «dura». Sin embargo, se puede establecer que estos enfoques (control y prevención) no son dicotómicos sino que pueden actuar de manera complementaria. Esta distinción resulta clave también para el debate público porque instala temas de confusión y discusión con los ciudadanos y la opinión pública (Sherman, 1997).
La prevención de la violencia y del delito está constituida por todas aquellas acciones orientadas a evitar que un hecho delictivo ocurra y que las personas con mayor vulnerabilidad social se vinculen con el delito y la violencia, ya sea como víctimas o como victimarios. Tal como lo expone Kleiman, «los “delincuentes” y las “víctimas” no son poblaciones diferentes. Muchas víctimas no cometen delitos, pero pocos criminales escapan de la victimización y la mayoría fueron víctimas antes de llegar a ser perpetradores, la victimización es criminógena» (Kleiman, 2009).
En este sentido, se interviene sobre los procesos y dinámicas subyacentes del fenómeno, lo que implica un trabajo transversal con instituciones pertenecientes al Gobierno Central, a los gobiernos locales y a la sociedad civil, involucrando diversas áreas como salud, educación y desarrollo social, comunitario, local e infanto-juvenil, entre otros, e integral, incorporando diversos ámbitos del conocimiento y del quehacer: sociología, psicología y trabajo social, jurídico y policial, entre otros.
Estas complejidades son reconocidas por las Directrices para la Prevención del Delito (2002) del Consejo Económico Social de la ONU, las cuales establecen ocho principios básicos en los que deben basarse las políticas y estrategias de prevención:
Función rectora del gobierno 7. El gobierno, a todos los niveles, debe asumir una función rectora en la elaboración de estrategias eficaces y humanas de prevención del delito y la creación y el mantenimiento de marcos institucionales para su aplicación y examen.
Desarrollo e inclusión en el plano socioeconómico 8. Se deberían integrar consideraciones de prevención del delito en todos los programas y políticas sociales y económicas pertinentes, incluidos los que tratan del empleo, la educación, la salud, la vivienda y la planificación urbana, la pobreza, la marginación social y la exclusión. Se debe hacer particular hincapié en las comunidades, las familias, los niños y los jóvenes en situación de riesgo.
Cooperación y asociaciones9. La cooperación y las asociaciones deben formar parte integrante de una prevención eficaz del delito, en razón de la naturaleza tan variada de las causas del delito y de las calificaciones y responsabilidades necesarias para abordarlas. Entre las asociaciones figuran las que se establecen entre ministerios y entre autoridades, organizaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales, el sector empresarial y los ciudadanos a título individual.
Sostenibilidad y rendición de cuentas 10. La prevención del delito requiere recursos adecuados para asegurar su sostenimiento, inclusive fondos para estructuras y actividades. Debe haber una clara rendición de cuentas respecto de los fondos, la ejecución y la evaluación, así como del logro de los resultados previstos.
Base de conocimientos 11. Las estrategias, políticas, programas y medidas de prevención del delito deben tener una amplia base de conocimientos multidisciplinarios sobre los problemas de la delincuencia, sus múltiples causas y las prácticas que hayan resultado eficaces y prometedoras.
Derechos humanos, estado de derecho y cultura de la legalidad 12. En todos los aspectos de la prevención del delito se deben respetar el estado de derecho y los derechos humanos reconocidos en los instrumentos internacionales en los que los Estados Miembros son parte. Se debe promover activamente una cultura del imperio de la ley.
Interdependencia 13. Cuando corresponda, las estrategias y los diagnósticos de prevención nacional del delito deben tener en cuenta la vinculación entre los problemas de la delincuencia nacional y la delincuencia organizada internacional.
Diferenciación 14. Las estrategias de prevención del delito deben tener adecuadamente en cuenta, según corresponda, las diferentes necesidades de los hombres y las mujeres, así como las necesidades especiales de los miembros vulnerables de la sociedad.
Este documento conceptual retoma los principios expuestos como guías para el desarrollo del marco del trabajo del Gabinete de Prevención.
Tradicionalmente, la literatura sobre prevención ha intentado establecer y agrupar tres niveles clásicos de intervención bajo la clasificación de primaria, secundaria y terciaria, esto sobre la base de la diferenciación de las características de las poblaciones a intervenir.
De acuerdo con este esquema, la prevención primaria es el conjunto de políticas y medidas sociales que realizan ordinariamente el Estado y los grupos sociales a través de los procesos de inclusión social y satisfacción de los derechos de las personas, como por ejemplo, acceso a educación y salud, generación de empleo, acceso a vivienda, servicios básicos, etc. Sus destinatarios son la totalidad de la población.
El siguiente nivel, relativo a la prevención secundaria, comprende las intervenciones orientadas a determinados grupos (generalmente niñez, adolescencia y juventud), situaciones y territorios en los que una serie de desajustes sociales o la falta de cumplimiento de los satisfactores propios de la prevención primaria han fallado, y se tiene un ambiente social y cultural de tendencias anómicas e individuos y grupos ubicados en una frontera muy tenue entre la legalidad y la ilegalidad.
En este esquema, la intervención estatal difiere del carácter ordinario del nivel primario y adquiere características especiales de acuerdo con el contexto. Se visualiza en una población y territorios más acotados de acuerdo a las características expuestas.
Este nivel de prevención está revestido de una gran complejidad porque, además de los campos de atención arriba señalados, existen diferentes modalidades de intervención de acuerdo con el sexo de la víctima o con el lugar que ocupa en el conflicto. Por ejemplo, en los casos de violencia hacia la mujer, buena parte de los esfuerzos de orientación y atención se orientan a las víctimas o potenciales víctimas. Mientras que en otros tipos de violencia se trata de intervenir principalmente a los potenciales transgresores o victimarios.
Finalmente, en el nivel terciario o prevención terciaria, se encuentra la intervención basada en las personas que han sido sancionadas por la comisión de infracciones penales y se encuentran en el cumplimiento de tales sanciones, a fin de evitar la reincidencia delictiva; o en las que han sido víctimas anteriormente, para evitar que se vuelvan víctimas de nuevo. En el primer nivel de prevención se encuentran los instrumentos generales de política social y económica del Estado, así como las entidades de socialización primaria como la comunidad, la familia, la Iglesia y la escuela.
En el nivel secundario, la situación de una eventual conflictividad con la ley marca un parámetro de clasificación y ubicación del fenómeno en espacios y poblaciones más acotadas y con necesidades de intervención diferenciadas a las ordinarias.
Dado que este criterio clasificador se encuentra relacionado con el campo de la seguridad pública, la convivencia y la justicia penal, esto lleva a la incorporación de instrumentos propios de tales campos y a la coordinación de esfuerzos con otros actores gubernamentales y no gubernamentales. Resulta claro que en este nivel se utilizan instrumentos especializados, diferentes a los de la política social ordinaria propia del nivel primario.
El nivel terciario de prevención está compuesto por las políticas, medidas o estrategias orientadas a personas en conflicto con la ley penal procesadas por el sistema de justicia y a las víctimas del delito. Estas políticas buscan la reinserción y la prevención de la reincidencia criminal, en el caso de las personas sancionadas; mientras que en el caso de las víctimas, la restitución de sus derechos mediante la recuperación de los daños ocasionados por el delito o la violencia.
En el nivel terciario de la prevención, el énfasis está puesto en las personas en conflicto con ley penal y en las víctimas del delito o la violencia y, en el caso de los victimarios o infractores, se da un mayor peso de los instrumentos de seguridad y de justicia penal, respecto de los de carácter social.
Este esquema de distinguir niveles de prevención, inspirado en disciplinas relacionadas con la salud pública (epidemiología), si bien puede resultar insuficiente para agrupar diferentes tipos de estrategias de trabajo preventivo —pues en la práctica es difícil establecer fronteras precisas— resulta ser útil para efectos de la definición de actores institucionales y sociales involucrados, intervenciones y sus características respecto de las poblaciones beneficiarias.
La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) ha propuesto una clasificación diferente basada en tipos de prevención, que integra los niveles antes descritos, ya sea de acuerdo al objetivo que busca la estrategia de prevención o al contexto donde opera (ONUDD, 2011). Entonces, se puede hablar prevención social, comunitaria, situacional y de reinserción.
La prevención social o prevención del delito mediante el desarrollo social se define en los términos de las Directrices sobre Prevención del Delito adoptadas por el Consejo
Económico y Social de la ONU en 1995 y 2002 en el literal «a» del artículo 6 como las que promueven:
… el bienestar de las personas y fomentan un comportamiento favorable a la sociedad mediante la aplicación de medidas sociales, económicas, de salud y de educación, haciendo particular hincapié en los niños y los jóvenes, y centrando la atención en el riesgo y los factores de protección relacionados con la delincuencia y la victimización...
La prevención de tipo comunitaria se orienta a aquellas zonas con mayores niveles de posibilidad de comisión de hechos delictivos o victimización, generalmente zonas con déficit sociales, y promueve la generación de cohesión y capital social comunitario. Combina la prevención social y situacional, por ejemplo, consolidando sistemas de control social (comités de vigilancia de vecinos), estrategias de policía comunitaria o de mayor cercanía a la población, y mediación de conflictos, entre otros. Sin embargo, esta estrategia no se limita a la prevención o disminución del delito y la violencia, sino que incorpora elementos de mejora de la calidad de vida comunitaria.
La prevención situacional está orientada a la reducción de oportunidades para la comisión del delito y también está dirigida a la reducción de la violencia y la actuación de los delincuentes. Busca aumentar los riesgos y reducir eventuales ganancias o beneficios al proteger o alertar a potenciales víctimas. No está basada en un contexto social principalmente, sino en un abordaje espacial para la mejora del control de los espacios públicos y la disuasión del delito. Sus intervenciones incluyen: focalización en puntos críticos, vigilancia natural y mejoras situacionales.
La reinserción se refiere, en el caso de los infractores, a los procesos de atención a personas en conflicto con la ley penal, a fin de lograr su incorporación al medio social al reducir las condiciones que puedan estimular la reincidencia delictiva. En el caso de las víctimas, se refiere a los procesos de restitución de derechos y protección contra la revictimización.
En la tabla 1, se combinan los tipos de prevención con los diferentes niveles de intervención (primario, secundario y terciario), estableciendo a manera de ejemplo algunas de las actividades en cada tipo y nivel.
TIPOS SOCIAL COMUNITARIA SITUACIONAL REINSERCIÓN
Primaria Educación y socia-lizaciónConciencia públicaCampaña de pro-paganda masivaVigilancia vecinal
Policía comunitariaOrganización de vecinos
Focalización en puntos críticosVigilancia (a gente sospechosa)Reducción de oportunidadesDiseño medio ambientalDisuasión general
Secundaria Trabajo con grupos en riesgo de delinquir: jóvenes, desempleados, regeneración comunitariaConsolidación de la comunidad
Policía comunitariaOrganización de vecinosContratos de seguridad
Focalización en puntos críticosDiseño de medidas en grupos de alto riesgoPredicción de riesgo y valoraciónDisuasión
Sensibilización comunitaria a procesos de reinserción (participación comunitaria en la reinserción)
Terciaria RehabilitaciónRespuesta frente al comportamiento criminalReparación de consecuencias
Policía comunitariaMediación comunitaria de conflictosJusticia restaurativa
Disuasión individualIncapacitaciónValoración de la peligrosidad y el riesgo
Servicios penitenciarios o comunitarios de incorporación a la vida en libertad
Tal como lo sostiene la ONUDD, no existe un enfoque que por sí solo sea más efectivo que otros, sino que la mejor alternativa es la combinación de ellos, lo cual plantea importantes necesidades de coordinación y articulación entre los diferentes actores involucrados en las diferentes modalidades de intervención (ONUDD y CIPC 2011).
De acuerdo a todo lo anterior, la existencia de una instancia especializada que sirva para esa coordinación y articulación adquiere gran relevancia y legitimidad. Una labor de tal instancia es la preparación y la ejecución de las estrategias de intervención en contextos especiales, con presencia de grupos poblacionales con elevados niveles de vulnerabilidad, donde la labor del Estado y sus instituciones requiere de un abordaje más allá de lo ordinario.
El Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 establece como una de sus apuestas estratégicas:
Lograr la paz social y un ambiente de seguridad humana que favorezca la cohesión social, el desarrollo económico equilibrado y la gobernabilidad democrática.
Con base en esta apuesta, el Gobierno de la república se compromete a ejecutar una estrategia integral de seguridad ciudadana que reduzca los niveles de violencia social y de género, y los niveles de inseguridad, y que incida de manera simultánea en la dimensión estructural del problema. Esto implica movilizar recursos externos e internos, y dirigirlos hacia el sector de seguridad y, además, diseñar mecanismos institucionales que permitan la unidad nacional en torno a este tema.
Por su parte, las Directrices para la Prevención del Delito del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC, por sus siglas en inglés) establecen que:
El gobierno, a todos los niveles, tiene la responsabilidad de crear, mantener y promover un contexto en que las instituciones pertinentes del gobierno y todos los sectores de la sociedad civil, incluido el sector empresarial, puedan cumplir mejor la función que les corresponde en la prevención del delito (ECOSOC, 2003).
Para lograr los niveles de integralidad arriba indicados, así como la coordinación necesaria para tal fin, es imperativa la creación de una instancia gubernamental ad hoc —el Gabinete de Prevención— que ponga en común los esfuerzos en la materia y facilite la convocatoria de las diferentes instituciones involucradas, a fin de orientar esfuerzos conjuntos en aspectos, poblaciones y territorios específicos.
Tal gabinete se constituye como una instancia de alto nivel político, por lo que debe ser conformado por los titulares de las instituciones de mayor proyección territorial y participación en la política social del Gobierno; asimismo, como un espacio de decisión política y para la toma de acuerdos interinstitucionales; igualmente, como un ente de seguimiento de las actividades realizadas y sus impactos, todo ello en el marco de sus necesidades e iniciativas. Además, para fomentar la participación y la transparencia, el gabinete podrá convocar a otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales, o a las personas que considere conveniente para aportar a los objetivos y fines del mismo.
En vista de los mandatos legales en la materia ya expuestos, la coordinación de ese gabinete corresponde al MJSP como entidad responsable de la formulación y la coordinación de las estrategias de prevención.
PREPAZ, entidad especializada del MJSP y de carácter ejecutivo, realizará las funciones de secretaría ejecutiva y de coordinación en un segundo nivel: el técnico, compuesto por representantes ejecutivos de las instituciones representadas en el nivel político. Este nivel debe estar orientado a las tareas de planificación y articulación concreta, seguimiento de labores y mandatos, preparación de agendas y apoyo técnico en el nivel político.
El Gabinete de Prevención debería contemplar niveles de coordinación y articulación intergubernamental con los Gabinetes de Gestión Departamental y con los gobiernos locales para implementar medidas de prevención en los territorios.
En el nivel intermedio, los Gabinetes de Gestión Departamental, en ejercicio de las facultades que les da su decreto de creación, se convierten en los enlaces naturales del nivel central con los gobiernos locales, así como en espacios para la revisión y adecuación del desempeño institucional en cada territorio de su competencia.
En el nivel local, los Comités Municipales de Prevención de Violencia, impulsados en el marco de la ENPV, son espacios fundamentales para la acción conjunta entre el nivel local y el central, y son fuente de alimentación principal de información sobre las principales problemáticas que enfrentan los territorios desde un punto de vista multidimensional.
Si bien el gabinete cuenta con espectro amplio de posibilidades de intervención a partir del perfil y los recursos de sus miembros, aquel se enfoca en el tipo de prevención comunitaria, con orientaciones al desarrollo social y a la reinserción, en los términos expuestos en el marco de referencia; mientras que en el ámbito de los niveles de intervención, se orienta preferentemente en los niveles secundario y terciario de la prevención.
La planificación en materia de prevención debe ser esencialmente descentralizada, pues debe ser flexible a las características propias de los territorios y sus problemáticas. En este sentido, el nivel central debe prever en su planificación un esquema amplio y genérico que sea adaptable a las necesidades del nivel local.
Un aspecto esencial de la planificación, el seguimiento y la evaluación de las políticas y planes de prevención es el involucramiento y el empoderamiento de la ciudadanía, tanto organizada como no organizada:
… la participación activa de las comunidades y otros sectores de la sociedad civil es una parte esencial de la prevención eficaz del delito. Las comunidades, en particular, deberían cumplir una función importante determinando las prioridades de la prevención del delito, la aplicación y la evaluación, y ayudando a determinar una base sostenible de recursos (ECOSOC, 2003).
Para la priorización de los territorios y las modalidades de intervención se proponen tres criterios básicos, sin perjuicio de añadir otros para mayor precisión según las necesidades.
a) Tomando como base los patrones de exclusión social que rodean el fenómeno de la violencia (por ejemplo: falta de acceso a educación, empleo u oportunidades productivas; precariedad de la vivienda y la comunidad; y falta de servicios estatales), es necesario concentrarse en aquellos territorios más expuestos a estas vulnerabilidades. En este sentido, los mapas de pobreza son herramientas imprescindibles para el análisis.
b) Un segundo criterio es el relacionado con los niveles de violencia y delito registrados en los territorios, así como con la presencia de grupos delictivos como pandillas. En esta materia, datos objetivos como la incidencia de delitos relevantes por municipios son el principal parámetro, pero otros comportamientos —no necesariamente delictivos— también sirven de indicadores, tales como el maltrato infantil, el embarazo adolescente o la comisión sistemática de diversas contravenciones administrativas que deterioran la convivencia.
c) El tercer criterio tiene que ver con la determinación de los lugares de origen de las personas en conflicto con la ley penal. Si se parte de la base de que la violencia y el delito no son fenómenos estrictamente personales o individuales, sino que se enmarcan en una ecología comunitaria (factores ambientales) o social concreta, entonces es necesario tener en cuenta el lugar donde viven (municipios, comunidades) las personas que han cometido algún ilícito.
El cruce de estos criterios, podría contribuir a la priorización de los lugares donde las intervenciones son más necesarias y estratégicas, a fin de garantizar que la acción gubernamental se coloque donde efectivamente hace más falta.
Conscientes de que los recursos son limitados, es necesario concentrar esfuerzos en aquellos lugares donde las inversiones e iniciativas sean realmente estratégicas y respondan a necesidades urgentes de la población en materia de prevención; es decir, se requiere la creación de un modelo de gestión que permita identificar problemas y demandas relacionadas con la seguridad ciudadana y la convivencia, seleccionarlas, intervenir y monitorear de manera efectiva los avances, resultados e impactos tenidos en el terreno.
Tal modelo de gestión se enmarca dentro de una visión propuesta por la PNJSP y se rige por algunos elementos, entre ellos:
a) Liderazgo. Existencia de una entidad políticamente responsable del área de prevención de la violencia, que realiza esfuerzos de articulación y coordinación interinstitucional a fin de focalizar los esfuerzos gubernamentales en zonas y situaciones estratégicas bajo objetivos comunes.
b) Orientado a la ciudadanía. El modelo debe incorporar las expectativas de la ciudadanía y de la comunidad, dentro de sus iniciativas.
c) Sustentación técnica. El modelo debe contar con herramientas científicas y criterios técnicos que sustenten las decisiones políticas y las intervenciones en el terreno, para lo cual se considera indispensable el uso sistemático de información.
d) Desarrollo profesional. El personal involucrado en la gestión e implementación de la prevención debe estar debidamente empoderado del modelo y entrenado con las habilidades necesarias para su desempeño.
e) Visión de largo plazo. La intervención no se limita a una planificación temporalmente limitada, sino que debe responder a un trabajo permanente y sostenido del Gobierno.
f) Seguimiento y evaluación. Se debe contar con un sistema de indicadores que permita realizar un seguimiento de lo realizado y una evaluación de los impactos obtenidos que sean atribuibles a las acciones realizadas en el terreno.
Las labores de prevención en el nivel territorial, tienen como modelo básico la ENPV, la cual es una propuesta político-metodológica para el trabajo en el nivel municipal y comunitario5.
La ENPV supone los siguientes pasos:
a) Constitución de Comités Municipales de Prevención de Violencia, entidades regidas por el alcalde o alcaldesa local, como principales autoridades políticas del territorio, con la participación de las instituciones del Gobierno Central en el municipio y los representantes de la sociedad civil en el territorio.
b) Realización de un diagnóstico de la violencia y la delincuencia, factores de riesgo y recursos gubernamentales y no gubernamentales presentes en el territorio.
c) Priorización de zonas y modos de intervención. d) Elaboración de un plan de trabajo conjunto. e) Monitoreo y seguimiento periódico.
5. La ENPV está inspirada en otras experiencias internacionales de prevención de violencia
y delincuencia. Para más detalle, ver anexo 2 (Buenas prácticas en prevención local de la
seguridad).
La ENPV, al concretizarse, deberá procurar la canalización o focalización de recursos gubernamentales hacia las zonas o problemas priorizados, a fin de garantizar un tratamiento especial, más allá de lo ordinario, como presupuesto para la mejora de la calidad de vida y la convivencia en los lugares de intervención.
Tanto el nivel departamental como el central deberán procurar la facilitación de recursos o la flexibilidad para las adaptaciones requeridas en los territorios.
En materia de seguimiento y monitoreo, es deber de las instituciones que generan información, proveerla y ponerla en común a fin de facilitar el análisis y los avances en la ejecución de los planes establecidos y la detección de necesidades de mejora o ajuste.
No obstante lo anterior, el gabinete puede disponer del tratamiento de otros fenómenos bajo estrategias diferenciadas según sus características o alcances.
En palabras del presidente Mauricio Funes: “Lo más importante para nosotros sigue siendo la prevención, por más política represiva que implementemos, nunca vamos a dejar de combatir la delincuencia si no prevenimos, si no evitamos que haya más delincuentes”6.
El trabajo interinstitucional en materia de prevención no se limita a la reducción de las incidencias delictivas, sino que tiene como misión principal generar intervenciones orientadas a romper los círculos viciosos de la exclusión, la violencia y el delito, así como la de promover las alternativas y oportunidades necesarias para la transformación positiva de la vida familiar, comunitaria y local que contrarresten las dinámicas negativas y fortalezcan la cohesión social, el capital social de las comunidades y la resiliencia individual y grupal.
6. Discurso del Presidente de la República el día 7 de febrero de 2012, posterior a la
juramentación de varios funcionarios. Recuperado en
http://presidencia.gob.sv/index.php/novedades/discursos/declaraciones/
item/2107-posterior-a- la- juramentaci%C3%B3n- de -nuevos-funcionarios .
html?tmpl=component&print=1
En tal sentido, el trabajo en materia de prevención debe estar a la altura de los desafíos en materia de seguridad del país, lo cual implica la necesidad de articular esfuerzos y recursos para realizar sinergias en el trabajo gubernamental orientado de manera directa e indirecta a la prevención. Se debe procurar, mediante un ejercicio riguroso y técnico de priorización, planificación y focalización, un aprovechamiento eficiente de los recursos disponibles para el logro del resultado esperado, la mejora de la calidad de vida, la convivencia en los territorios y la reducción de la violencia y la delincuencia en el país. Otra forma de reducir la violencia y el delito es posible.
Alkire, S. (2003). A Conceptual Framework for Human Security. CRISE Working
Paper 2.
CEPAL (2007). Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América
Latina y el Caribe. (P. 19). Santiago: CEPAL.
Cruz, J. M.; Carranza, M.; y Santacruz, M. (2007). Teoría y método: capital social
y pandillas en Centroamérica. En: Maras y Pandillas en Centroamérica.
Pandillas y Capital Social. Volumen II. (Págs. 41-49). Antiguo Cuscatlán:
UCA Editores.
Dammert, L. y Lunecke, A. (2004). La prevención del delito en Chile. Una visión
desde la comunidad. (P. 16). Santiago: Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana. Universidad de Chile.
ECOSOC (2003). 2002/13 Medidas para promover la prevención eficaz del
delito. En Resoluciones y decisiones aprobadas por el Consejo Económico
y Social en su período de sesiones sustantivo de 2002 (1 a 26 de julio de
2002), página 66, Naciones Unidas, Nueva York, 2003. Recuperado
el 6 de mayo en http://www.cinu.org.mx/negocios/resoluciones.
pdf?Open&DS=E/2002/INF/2/
GOES (2010). Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. Pág. 23.
Kleiman, Mark A. R. (2009). When brute force fails: How to have less crime and less
punishment. (Págs. 2-3). New Jersey: Princeton University Press.
MJSP (2012). Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia. San
Salvador. Págs. 8-11.
ONUDD y CIPC (2011). Manual sobre la aplicación eficaz de las directrices para la
prevención del delito. (Págs. 12-16.). Nueva York: Naciones Unidas.
PNUD (2010). Informe sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010. Abrir
espacios a la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. (Págs. 31 y 32). Bogotá:
PNUD.
Savenije, W. y Beltrán, A. (2012). Conceptualización del modelo de prevención social
de la violencia con participación juvenil. (Pág. 30). San Salvador: INJUVE.
Sherman, L. (1997). Thinking about Crime Prevention. En Sherman, L. (ed.), Preventing
crime. What works, what doesn t, what´s promising. Report to the US Congress
prepared for the National Institute of Justice. Washington, DC.
Wacquant, L. (2001). Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del
milenio. Buenos Aires: Manantial.
Young, J. y Lea, J. (2001). ¿Qué hacer con la ley y el orden? Buenos Aires: Editores del
Puerto.
DIMENSIÓN VARIABLES INSTITUCIONES RELACIONADAS7
Demográfica Edad (niñez, adolescencia, adultez) •Sexo (hombres, mujeres)•
CONNA/ISNA, INJUVE, ISDEMU, MINED, MJSP, SIS
Social Educación•Salud•Vivienda•Arte y cultura•Ocio-entretenimiento•
MINED, MINSAL, INDES, MJSP, FSV/FONAVIPO, SECULTURA
Económica Desigualdad•Ingresos/recursos•Actividad económica•Trabajo•Desarrollo productivo•
MH, MTPS, MINEC, MTPS, INSAFORP, STP, CONAMYPE, INSAFOCOOP, Banca para el Desarrollo
Espacial Territorialidad•Uso del suelo•Espacios públicos•Movilidad y vías de comunicación•
MINGOB/Gobernaciones, SAE-SSDT/CNODT, COAMSS/OPAMSS, FISDL, MOP, ISDEM, PNC, Municipalidades
Cultural Relaciones de género asimétricas•Formas violentas o extralegales de •gestión de conflictos interpersonales o grupalesConsumo abusivo de alcohol y otras •drogasCirculación y uso de armas de fuego•
MJSP/PREPAZ/Dirección de Toxicología, CNA, MDN, MINSAL, MINED, ISDEMU, PNC Municipalidades
7. La definición de las siglas se encuentra al inicio de este documento.
El Ministerio de Seguridad Pública de la provincia de Quebec desarrolló en el año 2004 una serie de proyectos piloto en cinco municipalidades de esa jurisdicción para mejorar la implementación de las acciones de prevención. Aun cuando no se dispone, a la fecha, de evaluaciones de impacto de estos pilotos, se mencionan como factores de éxito:
a) Contar con un responsable de la gestión e implementación del programa.b) Utilizar la pericia de los actores locales.c) Identificar y focalizar en grupos críticos.d) Intervenir tanto en espacios públicos como privados.e) Descentralizar la gestión de los proyectos.f) Tener flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad local.g) Procurar financiamiento permanente y continuidad de las acciones
emprendidas.
Bajo el liderazgo del Ministerio de Seguridad Pública como institución encargada de la seguridad ciudadana y la prevención del delito, aseguraron un adecuado diseño y planificación de los programas de prevención a implementar a escala municipal. En esta materia, la política ministerial retomó las principales conclusiones desarrolladas por el Comité Intersectorial para la Seguridad. En particular, se identificaron cuatro etapas que debe cumplir cada programa de seguridad ciudadana y prevención del delito, según se muestra en la tabla 3.
ETAPAS ACTIVIDADES
1. Realizar un diagnóstico en seguridad ciudadana
Recopilar información.•Identificar causalidades entre fenómenos observados.•Identificar soluciones potenciales.•Validar el diagnóstico con la comunidad local.•
2. Determinar el tipo de intervención a desarrollar
Definir prioridades con base en el diagnóstico establecido.•Definir objetivos y metas asociadas.•Definir una estrategia de intervención.•Difundir la estrategia de intervención para su validación.•
3. Implementar la estrategia de intervención
Trabajar sobre los denominados factores estratégicos, claves •para la correcta implementación de una intervención (apoyo de grupos específicos, aspectos organizacionales, etc.).Organizar y planificar las intervenciones en terreno, de manera •secuencial y eficiente.Monitorear la gestión de las intervenciones durante su •realización.
4. Evaluar las intervenciones
Evaluar los resultados obtenidos.•Evaluar la intervención realizada y la estrategia como un todo.•
En 1998, en paralelo al Programa de Reducción de la Criminalidad, el Gobierno británico dictó la ley Crime and Disorder Act, que originó el programa de alianzas denominadas Community Safety Partnership. Este programa unificaba, en todo país, los protocolos de trabajo a través del Crime and Disorder Reduction Partnerships (CDRP). En 2006, el programa se implementó en Londres con el objeto de coordinar la Estrategia de Seguridad Ciudadana de la ciudad, y se creó la alianza London Community Safety Partnership (LCSP).
La LCSP se materializó en consejos, cuyos miembros eran elegidos por la comunidad local. Estos consejos estaban a cargo de definir desde el diagnóstico en seguridad ciudadana hasta el plan de acción en prevención del delito.
Se instauró la obligación, para cada autoridad local, de establecer una asociación entre múltiples actores sociales —los consejos— para coordinar y mejorar la implementación de las acciones de prevención a nivel local. Como miembros de esta alianza, destacaban las fuerzas de orden, los bomberos, los servicios sociales, el sector privado y el voluntariado.
Se estableció un protocolo de trabajo uniforme a lo largo del país, que garantizara una adecuada participación de las comunidades locales, tanto en el diagnóstico, como en el plan de acción e implementación de los programas de prevención del delito ejecutados a nivel local. Este protocolo definió una estrategia de cuatro etapas, que se debía incorporar en cada una de las acciones de prevención del delito implementadas: diagnóstico, elaboración de un plan de acción, implementación y evaluación. La estrategia ponía énfasis en la promoción de los liderazgos locales; la creación de alianzas entre escuelas, servicios de salud, servicios sociales, etc.; y la capacitación respecto a los factores de riesgo a intervenir.
PROBLEMAS MEJORAS SUGERIDAS
Ausencia de liderazgo.•Dificultad en la definición de un plan •de acción que tome en cuenta tanto las prioridades locales como la política nacional en seguridad ciudadana.Débil gestión municipal que termina •amenazando el buen desempeño de los programas de prevención.Ausencia de conocimiento respecto a •experiencias exitosas implementadas en otras comunas.
Definir más claramente los roles de cada •miembro de las alianzas locales.Entregar suficientes recursos para •garantizar la permanencia de las acciones exitosas, así como su validación y la participación de las comunidades locales.Mejorar los estándares de gestión.•Definir indicadores de cumplimiento y •metas.Establecer un fuerte liderazgo.•
8. Detectados por la Audit Commission, un órgano independiente a cargo de fiscalizar las
autoridades locales, que evalúa la eficiencia del accionar de las autoridades locales, los servicios
de salud y también los programas de prevención del delito, en Inglaterra.
Es una red europea de 300 autoridades locales establecida en 1987, en Barcelona. Su propósito es reforzar las políticas de reducción de la criminalidad y promover el rol de las autoridades locales en las políticas nacionales y europeas. Una de sus estrategias fundamentales es la creación de los Consejos Nacionales, Provinciales y Comunales de Prevención de la Delincuencia (ver figura 2).
Política social+Política de seguridad
a. Prioridad temáticab. Metodologíac. Programasd. Responsablese. Experiencias
a. Fuentes oficiales (cifra negra)
b. Encuestas cualita-tivas, marchas ex-ploratorias, mapas perceptuales, etc.
c. Objetivo: «lograr el consenso de los problemas, priori-dades y posibles soluciones»
a. Autónomab. Permanentes
(Consejos Municipales)
c. Específicas (objetivos concretos)
d. Operatividad (Intercomunal;
municipal; barrios)
Frente a las demandas de seguridad, el Estado colombiano adoptó una estrategia centrada en abordar los factores que generaban violencia e inseguridad, bajo un enfoque de prevención integral que consideraba la coproducción de la seguridad mediante el trabajo multisectorial (la ciudadanía, la policía, el Gobierno y las autoridades civiles, entre otros). Junto a esta estrategia, se desarrolló un fuerte control de la portación de armas y el consumo de alcohol, principales factores de riesgo identificados.
La implementación de esta política de seguridad descentralizada tuvo cuatro ejes principales:
a) Un diagnóstico de la situación de la ciudad, como herramienta fundamental y central del resto de la política.
b) Reformas y/o cambios a nivel institucional que crearon un soporte para las estrategias:b.1) Mayor autonomía y descentralización del gobierno local. Hubo un
reordenamiento de la ciudad para mejorar su gestión.b.2) Un acercamiento de la administración de justicia que facilitó la resolución
de problemas cotidianos, generalmente ligados a la violencia, a través de la cercanía física de los servicios y la agilización de los procesos. Como ejemplos de esta medida estuvieron las Comisarías Familiares y las Unidades de Mediación y Conciliación.
b.3) Fortalecimiento de la policía mediante capacitación a sus miembros, para acercarlos y prepararlos para el trabajo con la comunidad y para formarlos en su rol de agentes de prevención, de formación de ciudadanos y de reguladores de comportamientos. Aumento de dotación y recursos a ese cuerpo de seguridad para mejorar la cobertura policial en la ciudad. Un ejemplo fueron los Frentes Locales de Seguridad, de los que en Bogotá hubo 6,600 (en el año 2003): un tipo de organización comunitaria de apoyo cívico-policial que, en coordinación con la policía del área, cubría cuadras o sectores de barrios, para vigilar y reaccionar ante situaciones anómalas.
c) La asociación con la ciudadanía. Mediante la participación de la comunidad, los vecinos se transformaron en socios del gobierno local para la aplicación de las políticas de seguridad. Se trabajó en la formación de una “cultura ciudadana” que disminuyera los problemas de violencia e inseguridad de la ciudad.
d. La definición de líneas de acción. Finalmente, se definieron e implementaron líneas de acción (complementarias entre sí) que constituyen el trabajo específico de prevención. Por ejemplo, el Programa Misión Bogotá se orientó a generar espacios de convivencia alrededor de la seguridad ciudadana y —mediante acciones conjuntas de las instituciones distritales, la policía y la comunidad— se dedicó a trabajar sobre factores que generaban una alta sensación de inseguridad. Cubría tres áreas de trabajo: a) programas de policía y vigilancia comunitaria, b) generación de espacios de orden y recuperación de zonas de alta percepción de inseguridad, y c) programa de convivencia y formación de guías cívicos en grupos de riesgo (jóvenes, trabajadoras sexuales, desempleados, desplazados, habitantes de la calle).
El Programa Comuna Segura-Compromiso 100 nació en 2001, con la perspectiva de descentralizar las políticas públicas en seguridad ciudadana y prevención del delito.
Su principal objetivo fue fortalecer las capacidades y la participación de las autoridades y la comunidad local en el desarrollo de estrategias integrales, descentralizadas y eficientes en materia de seguridad ciudadana y prevención.
Para ello, transfirió a los municipios conocimiento, metodología de trabajo, poder de decisión y recursos en seguridad ciudadana y prevención del delito. Se creó mediante la figura del Secretario Técnico y los denominados Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana (CCSC) y las Mesas Técnicas Comunales para fortalecer la institucionalidad municipal en el tema de seguridad ciudadana.
El Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana constituyó un espacio de representación y participación ciudadana, cuyo objeto era diseñar la política comunal en seguridad ciudadana, fomentando y fortaleciendo las alianzas entre comunidades, policías y gobierno local. Tenía un máximo de 21 miembros. Generalmente estaba compuesto por autoridades locales (alcalde, concejales, representante de Carabineros, representante de la Policía de Investigaciones, fiscal) y por representantes de la sociedad civil (juntas de vecinos, organizaciones comunitarias).
Su objetivo era:
a) Elaborar y difundir el diagnóstico comunal en seguridad ciudadana.b) Evaluar y seleccionar los proyectos presentados con cargo al Fondo Concursable
de Seguridad Ciudadana, en el marco del Programa Comuna Segura.c) Asignar los fondos concursables.d) Efectuar el seguimiento de los proyectos seleccionados.
En el año 2007, en el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) 2006-2010, el Programa Comuna Segura-Compromiso 100 fue remplazado por el Plan Comunal de Seguridad Pública (PCSP), con el fin de aumentar el impacto de las acciones implementadas en términos de victimización y percepción de inseguridad.
En el PCSP, el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana se transformó en el Consejo Comunal de Seguridad Pública (CCSP), y al eliminarse el Fondo Concursable, el Consejo perdió la facultad de asignar fondos a los proyectos presentados, y cumple un rol más bien de orientación, discutiendo y aprobando las inversiones financiadas por el Ministerio del Interior mediante los Fondos de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM), y realizando su seguimiento. Sus principales funciones entonces fueron:
a) Conocer y analizar el estado de la situación de seguridad pública de la comuna.b) Sancionar el Plan Comunal de Seguridad Pública.c) Sancionar la focalización territorial y temática y las acciones propuestas en el
respectivo plan.d) Sancionar las propuestas de inversión que se realicen en el marco del plan.e) Apoyar la ejecución y supervisión de los proyectos y acciones que se desarrollen.f) Informar a las organizaciones sociales y la comunidad, sobre las acciones
desarrolladas en prevención del delito.
Se mantuvo una instancia técnica local, llamada Mesa de Coordinación Municipal, en la cual participaban aquellas direcciones municipales que tenían relación con los objetivos planteados en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública y contemplados en el Plan Comunal.
Al mismo tiempo, se mantuvo la figura del Secretario Técnico, financiado por el Ministerio de Interior pero contratado desde el municipio. Sus tareas eran las siguientes:
a) Coordinar la implementación del programa PCSP en la comuna, generando y actualizando el diagnóstico comunal en seguridad ciudadana.
b) Informar y asesorar al alcalde en seguridad ciudadana y prevención del delito.c) Coordinar el diseño y la implementación de los proyectos financiados por el
Ministerio de Interior a través de los FAGM, y velar por el cumplimiento de las metas asociadas a estos.
d) Coordinarse con las entidades públicas y privadas para el óptimo desarrollo del programa a nivel local.
e) Entregar toda la información y los reportes según lo solicite el Ministerio de Interior, y participar en todas las actividades convocadas por la coordinación zonal y/o nacional del programa.
f) Los componentes e instrumentos que se mantuvieron con las mismas funciones fueron la Secretaría Técnica Comunal, el Diagnóstico Comunal de Seguridad y el Plan Comunal de Seguridad.
En su último informe internacional el Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (ICPC, 2010), en el que analiza tendencias y perspectivas en prevención de la criminalidad y seguridad cotidiana en todo el mundo, constata que existe una tendencia en las políticas de prevención a orientarse hacia el mejoramiento de la calidad de la vida cotidiana y de la «convivencia», en el sentido de no limitarse a reducir las tasas de criminalidad y que, no obstante esto, continúan siendo marginalizadas al interior de políticas de seguridad más amplias.
En función de estas tendencias, recomienda que en las políticas de seguridad pública deba darse prioridad a la prevención:
a) Como políticas públicas propias y no anexas a otras. Esto implica proveer recursos adecuados y específicos, tanto en términos financieros como de gobernabilidad, garantizando que tengan capacidades propias de gestión, promoción, seguimiento y evaluación.
b) Incorporando la evaluación de los programas y estrategias de prevención, a modo de retroalimentar el mejoramiento continuo de las acciones e identificar las prácticas más eficaces o prometedoras.
c) Debe fortalecerse el nivel local y regional, mediante capacidades legales, medios financieros y de gestión reales, durables e institucionalizados a partir de los recursos movilizados para satisfacer las necesidades de las poblaciones.
d) Se debe integrar a las habilidades propias de las profesiones las metodologías y habilidades específicas de la prevención.
Respecto de la violencia, la organización Mundial de la Salud (OMS, 2010) ha declarado que aquella se puede prevenir, y propone estrategias efectivas en función de la evidencia disponible en la literatura científica. Tales estrategias se presentan en la tabla 5 siguiente.
INTERVENCIÓNTIPO DE VIOLENCIA
MI VP VS VJ M3 S
1. Promoción de relaciones seguras, estables y nutritivas entre padres, tutores y niños
Entrenamiento parental incluyendo visitas de enfermera a domicilio
Programas de padres e hijos
2. Promoción de habilidades para la vida en niños y adolescentes
Programas de enriquecimiento para preescolares
Programas de desarrollo social
3. Disminución de la disponibilidad y abuso de alcohol
Regulación venta de alcohol
Aumento precios del alcohol
Intervenciones para bebedores problema
Mejora de los ambientes de consumo de alcohol
4. Reducción del acceso a armas de fuego, cuchillos y pesticidas
Políticas de restricción a la compra y licencias
INTERVENCIÓNTIPO DE VIOLENCIA
MI VP VS VJ M3 S
Aplicación de prohibiciones al porte de armas en público
Políticas para restringir o prohibir las sustancias tóxicas
5. Promoción de la igualdad de género para prevenir la violencia contra la mujer
Programas escolares dirigidos a normas y actitudes de género
Microfinanzas combinada con entrenamiento en igualdad de géneros
Intervenciones en habilidades para la vida
6. Cambio de normas culturales y sociales que mantienen la violencia
Marketing social para cambiar las normas sociales
7. Programas de identificación, apoyo y cuidado a víctimas
Detección y derivación
Programas de apoyo legal
Intervenciones psicosociales
Ordenes de protección
CLAVESBuen apoyo de la evidencia (estudios controlados aleatorios múltiples con diferentes poblaciones)Evidencia emergente
MI= maltrato infantil, VP= violencia en la pareja, VS=violencia sexual, VJ= violencia juvenil, M3= maltrato tercera edad, S= suicidio u otra forma de violencia autodirigida.
La violencia y el delito se cuentan entre los principales proble-mas de El Salvador. La ciudadanía los califica así en las encuestas de opinión. En los análisis económicos, aparecen como facto-res que limitan el desarrollo, mientras que los estudios desde la ciencia política han alertado sobre las consecuencias negativas que estos males —junto con la inseguridad subjetiva de la po-blación— pueden tener sobre el apoyo al sistema democrático.
Atender y gestionar de manera oportuna y efectiva los fenóme-nos señalados se convierte en uno de los principales desafíos del país. De manera consecuente, el Gobierno debe disponer de los instrumentos y procesos adecuados para abordar esta problemática.
En razón de lo anterior, presentamos este documento que cons-tituye el enfoque conceptual del trabajo en materia de preven-ción de la violencia y del delito, que ha sido discutido y validado por el Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia como un instrumento guía para la definición de los planes, pro-gramas y estrategias a implementar en los territorios.
con el apoyo del pnud en el marco del:
FONDO PARA EL LOGRO DE LOS ODM
Programa Conjunto Reducción de Violenciay Construcción de Capital Social en El Salvador