ciudadanía y previsión social - biblat.unam.mx

Ciudadanía y previsión social1

Sergio FiscellaE-mail: [email protected]

Resumen

El Estado se convierte en el garantede ágiles canales de acumulación paralos sectores más dinámicos de la econo-mía: En el Estado liberal-democrático,se plantearía el pleno desarrollo de laciudadanía, lo que para el caso de lospaíses latinoamericanos, se desarrollamás bien como un compromiso o tute-laje de los sectores populares. En el Es-tado neoliberal, destaca mas que suausencia, su ineficacia. A lo largo de suevolución, desde su forma oligarca,puede observarse que los derechos deciudadanía son para ciertos sectores,

por lo que la seguridad social, fue im-plementada y estructurada sobre estalógica. Después de este examen socio-histórico, -que tiene como propósitoreconstruir la relación Estado-socie-dad para descubrir el tipo de ciudada-nía alcanzado a lo largo del siglo XX ysus efectos en las políticas sociales deprevisión-; se propone como alternati-va, un modelo inspirado en el paradig-ma universal de los sistemas de pen-siones, a partir del estudio de casos,especialmente el argentino.

Palabras clave: Políticas sociales, política y seguridad social, envejecimiento,pensiones, reforma del Estado.

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______________________________________ Revista Gaceta Laboral, Vol. 9, No. 3. 2003

Recibido: 26-11-02 . Aceptado: 09-06-03

1 El Presente trabajo reproduce fielmente, aunque en versión reducida, la tesis inédi-ta presentada por el autor “Ciudadanía y Previsión social”, dirigida por la ProfesoraMaría Julieta Oddone para aplicar a la Maestría en Políticas Sociales de la Facultadde Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, defendida el 10 de abril de2002.

Citizenship and Social Precariousness

Abstract

The state has been converted into aguaranteer of swift accumulationchannels for the more dynamic sec-tors of the economy. In the liberal-democratic state, full development ofcitizenship is proposed, which in thecase of Latin American countries be-comes more like the development of apromise or tutelage of the more popu-lar (impoverished) sectors. The neo-liberal state is distinquished more byits social absence that its social ineffi-cacy. Throughout its evolution fromits oligarchichal form, it can be ob-

served that the rights of citizens aremore for certain sectors, and that so-cial security was implemented andstructured on this logic. After thissocial-historical analysis, the purposeof which is to reconstruct the state-society relation in order to discoverthe type of citizenship reached duringthe XXth Century and its effects in so-cial prevision policy, a model inspiredby the universal paradigm of a pen-sion system is proposed based on casestudies, specially those made in Ar-gentina.

Key words: Social policy, social security, aging, pensions, state reform.

Introducción

Las políticas sociales latinoameri-canas transitan, a lo largo del SigloXX desde la lógica Estado-céntrica delos años ‘40 a la Neoliberal de nues-tros días. El alcance y la modalidad deestas políticas (seguro social, seguri-dad social y acciones contra la pobre-za), establecen y conforman los rolesarticuladores entre actores sociales,instituciones y agencias estatales quedinamizan la relación entre Estado ySociedad en la que se observan conti-nuidades y rupturas.

En el caso de los programas de pre-visión: “Las sociedades y los gobiernoshan creado diversos mecanismos paraproveer seguridad económica a sus

ciudadanos ancianos, como parte de lared de seguridad social que tiene porobjeto reducir la pobreza. Esos meca-nismos son de interés universal paratodos nosotros -ricos y pobres, jóvenesy viejos-, porque pueden estimular elcrecimiento económico u obstaculi-zarlo.

Hoy en día, al ir envejeciendo la po-blación, los sistemas destinados a pro-veer seguridad económica en la vejezestán en una situación difícil en todoel mundo. Los sistemas informales ybasados en las comunidades y fami-lias se están desintegrando; los pro-gramas formales tienen el enormeproblema de los costos crecientes-cuyo financiamiento requiere im-

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puestos de tasa alta que afectan des-favorablemente al crecimiento delsector privado- y no logran proteger alos ancianos” (Banco Mundial, 1994:1) Una de las principales cuestionesque se plantean en la formulación delos programas de previsión es la de laimportancia relativa de las funcionesde ahorro, distribución y seguro, y elpapel que ha de desempeñar el Estadorespecto de cada una de éstos.

Así formulada la problemática delas políticas de previsión, parece cen-trarse en problemas demográficos y fi-nancieros. Lo cual es cierto, pero deesta manera no se plantean problemastanto o más relevantes como es el de larelación entre ciudadanía y políticassociales, por ejemplo, estudiando cómose define el carácter universalista o fo-calizado de estas políticas en funcióndel grado de ciudadanía alcanzado.

En este sentido,este trabajo proponeenfatizar el carácter dinámico de la re-lación entre Estado y Sociedad, en laque el proceso interactivo de las relacio-nes de fuerzas sociales en la configura-ción de las políticas sociales, determinael contenido de su formulación.

En concordancia con dicho propósi-to,nos hemos fijado el objetivo generalde reconstruir, para los casos de Ar-gentina, Brasil, Chile y Uruguay, larelación Estado/Sociedad, en los mo-mentos históricos en que se observancambios en las formas de Estado, ana-

lizando dentro de esta relación el de-senvolvimiento de la ciudadanía. Y entérminos específicos hemos estudiadola correlación entre los derechos deciudadanía y las políticas sociales deprevisión.

Esta tarea la emprendimos como elintento de dar respuesta a los perma-nentes interrogantes que, como agen-te de los organismos de la SeguridadSocial nos formuláramos y que a lolargo de nuestro estudio de posgradoen políticas sociales, cobraron la for-ma de preguntas preliminares.

El intento de responder a las mis-mas, nos habilitó por una parte, a for-mularnos los objetivos de nuestra in-vestigación y la premisa central y porotra parte, presentar en este docu-mento la pertinencia de la misma, uti-lizando los mencionados interrogan-tes como ejes ordenadores del trabajo.

¿Cuál es el tipo de ciudadanía al-canzado a lo largo del siglo XX en lospaíses objeto de nuestro estudio y espe-cialmente en Argentina?

Finalmente, y a modo de epílogo,exponemos un modelo de previsión so-cial posible,que a nuestro entender, seerigiría sobre la base de la concepciónde la ciudadanía plena2.

Estado, Ciudadanía y PolíticaSocial

Para lograr una mejor aprehensióndel concepto y facilitar su abordaje en

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2 Por razones de espacio en esta versión no se incluyen la reconstrucción de la historiaprevisional de los casos nacionales, como así tampoco el anexo de entrevistas trans-criptas efectuadas en el trabajo de campo. Todo este material está a disposición dellector que lo desee.

el estudio, desagregaremos el términociudadanía en los mismos tres ele-mentos constitutivos que lo hizo Tho-mas Humphrey Marshall: los dere-chos civiles, los derechos políticos y losderechos sociales.

Por derechos civiles Marshall(1998) entiende los derechos de la li-bertad individual, incluidos la liber-tad de la persona, la libertad de pala-bra y conciencia, los derechos de pro-piedad, el derecho de trabar contratosy la igualdad ante la ley. Los derechospolíticos se refieren a esos derechosque crean la posibilidad de participaren el ejercicio del poder político comointegrante de un cuerpo investido dela autoridad pública o como elector delos miembros de ese cuerpo. Los dere-chos sociales incluirían una ampliagama de derechos, desde el derecho aun mínimo de seguridad y bienestareconómico hasta el de llevar a cabo lavida de un ser civilizado conforme alas normas prevalecientes en la socie-dad” (Held, 1997: 43-71).

La distinción de Marshall sobre losderechos civiles, políticos y sociales(Marshall, 1998) como elementosconstitutivos de la ciudadanía, fue loque dio lugar a que nos formuláramosla primera parte de nuestra premisacentral que contiene la idea de que laspolíticas sociales estarían definidaspor el tipo de ciudadanía alcanzada3.

Lo interesante de la consideraciónde Marshall es que le confiere a estosderechos una cierta relación agregati-va: por un lado, en cuanto tipo de ciu-dadanía formalmente alcanzada oconsagrada (civil, política o social). Ypor otro, en cuanto al grado efectivo ono del ejercicio de los derechos ciuda-danos4.

Como punto de partida es necesa-rio responder a la pregunta de ¿cuál esel tipo y grado de ciudadanía alcanza-do dentro de la relación Estado-Socie-dad a lo largo del Siglo XX, en los paí-ses objeto de nuestro estudio y en espe-cial en Argentina?

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3 “La más notable aportación de Marshall fue que dividió el concepto de ciudadanía entres elementos constitutivos: los derechos civiles, los derechos políticos y los dere-chos sociales. Ciudadano pleno sería el que gozase de los tres tipos de derechos. Ciu-dadano incompleto sería el que poseyese apenas algunos de ellos. A los que no se be-neficiasen de ninguno se les consideraría no ciudadanos” (Murilo de Carvalho,1995).

4 “...Vale la pena pedir prestada a Marshall una idea más, la del surgimiento secuen-cial de los derechos en Inglaterra. Primero vinieron los derechos civiles, en el sigloXVIII. Luego, en el siglo XIX, surgieron los derechos políticos. Por último, en el pre-sente siglo se conquistaron los derechos sociales. No se trata solo de una secuenciamás o menos cronológica, sino también de una secuencia lógica. Con base en el ejer-cicio de los derechos civiles y en las libertades civiles, los ingleses reivindicaron elderecho a votar, a intervenir en el gobierno de su país. Y a partir de esa intervención,de la elección de candidatos populares y de la creación del Partido Laborista, se in-trodujeron en la legislación los derechos sociales” (Ídem).

El capitalismo ha evolucionado enAmérica Latina sin contar con condi-ciones de crecimiento autosustentadoy de desarrollo autónomo. Ello nos con-duce a entender que tanto el Estado,como las clases sociales y las relacionesde clase carecen de dinamismos es-tructurales y de los dinamismos de lasociedad esenciales para la integracióny la transformación del orden socialinherentes a la sociedad de clases (Flo-restan Fernandes, 1975).

Desde el punto de vista que propo-nemos para este análisis existe unaconceptualización consensuada pordiversos investigadores latinoameri-canistas, que entiende al Estado comoel modelador de la sociedad civil: “...En buena medida, el Estado no sóloprecede a la sociedad civil, sino que lahace. La explicación se encuentra enla debilidad estructural de las fuerzaso grupos sociales (en compleja fase delucha por constituirse como clases), loque produce un sobredimensiona-miento del papel del Estado en el or-denamiento, cuando no en el estímulocreador, de las relaciones sociales”(Ansaldi y Funes, 1997: 2).

Como consecuencia de la autonomíarelativa que adquiere el Estado,en mo-mentos de su constitución, respecto delas clases, resulta al mismo tiempo unasuerte de apuntalamiento del accionarde las mismas, especialmente de laseconómicamente dominantes, lo queexplicaría la forma oligárquica de ejer-cer la dominación política.

De esta suerte convendría observarque el Estado oligárquico no es nacio-nal, o no lo es del todo; creemos quesólo lo es en el sentido de imponer un

orden, más no en la idea de progresoque requería el capitalismo.

El Estado Oligárquico

El Estado oligárquico es la formacerrada, limitada y capturada que re-sulta del accionar político de las clasesdominantes cuya característicaprincipal es la exclusión tanto en tér-minos políticos como sociales.Este tipode dominación no desarrolla las for-mas de representación democrática.La exclusión de las mayorías se corres-ponde estrechamente con el modelo dela hacienda, como mecanismo de con-trol social, y el clientelismo político.

Por ello, desprivatizar las decisio-nes requería crear el ámbito de lo pú-blico, es decir, dar lugar al nacimientode la política, estrictamente hablando.“Si bien a lo largo del Siglo XIX las dis-putas entre liberales y conservadores,centralistas y federalistas, y otras, in-dicaban proyectos diferenciados de or-ganización, estas polémicas raramen-te trascendieron el marco casi autistade las clases propietarias. El emble-mático Orden y Progreso completó unesquema ideológico en el cual el prag-matismo político fue, quizás, el signomás característico de las generacionesfundadoras de los Estados en AméricaLatina” (Funes, 1998: 4).

A partir de la Primera GuerraMundial se comienzan a evidenciarun conjunto de transformaciones, enla medida que el mundo social adquie-re contornos precisos y definidos aúnen el heterogéneo contexto de Améri-ca Latina. La urbanización, la prole-tarización de la fuerza de trabajo y laampliación de las funciones del Esta-

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do van delimitando y definiendo espa-cios sociales que fundarán pertenen-cias y solidaridades que comenzarán aimpugnar el orden oligárquico. El ras-go distintivo de este período es la cre-ciente politización de los sectores me-dios.

Debido al lugar que ocupan en elaparato productivo, estas capas me-dias son sensibles a las políticas públi-cas referidas a la educación, amplia-ción-reducción de la burocracia estataly distribución del ingreso. Asimismo,el avance del capitalismo sobre los re-cursos productivos conduce a un proce-so de concentración que desplaza a pe-queños y medianos propietarios.

Por la percepción de estos fenóme-nos y a partir de la lucha política, queimplicaba participar de las eleccionesy ampliar la base estatal, estos gruposse irán transformando en sujetos polí-ticos5.

“En este sentido, a lo largo de la dé-cada del veinte se registran movi-mientos políticos llevados adelantepor estos sectores, referidos esencial-mente a la extensión del derecho deciudadanía y a la participación en latoma de decisiones” (Funes, 1998: 8).

Las demandas de participación yampliación del Estado por parte de lossectores excluidos conforman los plan-teos de las clases medias, en cuanto ademocratizar el Poder en torno al con-cepto de la ciudadanía política.

Será entonces la crisis del Estadooligárquico la que permite el tránsitoa una nueva forma de Estado. En estanueva forma,que será más inclusiva yde carácter movimientista con mani-pulación clientelar, irrumpen en esce-na sectores subalternos (en especialsectores medios y bajos urbanos).

A partir de aquí podríamos pensaren la idea de una ampliación de la ciu-dadanía que estará delineada por laforma en que se resuelva la salida a lacrisis del Estado Oligárquico (Refor-mista, Populista, Revolucionaria,Restauradora, o Dictadura).

El Estado de Compromiso

Las ciudades transformaron la fazrural del continente pero no se indus-trializaron como se esperaba ni tam-poco incorporaron el suficiente pro-greso que diera vigencia a relacionessociales plenamente capitalistas. Asíse observa, asociada a la urbaniza-ción, la expansión de economías fami-liares y múltiples escalas de exclusióne integración social como parte de unaheterogénea modernización.

La industrialización del continentese realizó a medias bajo formas depen-dientes de las economías centrales.

El Estado monopolizó la política yse constituyó en el ámbito de los con-flictos sociales, mientras tanto la par-ticipación de la sociedad se encontra-ba compenetrada con la lógica estatal.

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5 El rasgo antioligárquico y antiimperialista constituye el bagaje de estos grupos me-dios, cuyas respuestas y posibilidades de acción varían según cada situación nacio-nal.

El nuevo accionar del Estado con-lleva un proyecto de reforma que in-tenta articular el binomio acumula-ción/legitimación, integrando a lossectores populares al mercado y a lapolítica oficial previniendo la radicali-zación ideológica de dichos sectores.Los conflictos sociales resultaban serlegítimos cuando se expresaban en elseno del aparato estatal, a todo otroaccionar se lo consideraba ilegítimo.De esta manera el Estado dirige elproceso de modernización atrapandoa la sociedad en su seno e inhibiendoel pleno desarrollo de la ciudadaníapolítica, aunque a veces la haya ex-pandido.

“Progresiva y diferencialmente elEstado se convirtió, en la mayoría delos casos, en el principal actor de la es-cena económica, pues tomaba lasprincipales decisiones en cuanto alperfil productivo de las economías na-cionales, acerca del empleo, la distri-bución del ingreso, el consumo colecti-vo y las características de los procesosde industrialización, algunas vecesimpulsando al empresariado nacio-nal, otras actuando directamente, se-gún se tratase o no de un sector estra-tégico de la economía. Con ello se con-virtió en una especie de vaso comuni-cante entre los procesos de inversión,producción, distribución y consumo”(Calderón y dos Santos, 1995: 25).

Los Estados de Compromiso y enespecial aquellos casos nacionales enlos que se observan formas populistas,operaron bajo el ejercicio de prácticaspolíticas autoritarias, caracterizados

por un ejecutivo fuerte con predomi-nio por sobre los demás poderes delEstado y por la creación de estructu-ras corporativas que ligaban al Esta-do con la Sociedad. Esta distinción delrégimen político nos indica la natura-leza de la estructura política al mismotiempo que nos explica la forma de in-corporación de los distintos miembrosde la coalición multiclasista al Esta-do, determinando no sólo quienes es-taban incluidos o excluidos del juegopolítico, sino además señalando elgrado de poder que cada uno de estossectores o fracciones tenía como acto-res sociales.

En estos Estados, la ciudadanía esmás bien política antes que social,debi-do a que esta última alcanza a aquellossectores integrados en el mercado for-mal de trabajo y no a toda la sociedad.

Si pensamos, a modo de ejemplo, enel Seguro Social que en Argentina,Brasil,Chile y Uruguay surge entre laprimera y segunda década del SigloXX, veremos que éstos surgen masbien como una respuesta desde arribay para ciertos sectores. Si en verdaden América Latina, a principios de si-glo, el conflicto social estaba latenteen la expresión casi cotidiana de lossectores trabajadores, es cierto tam-bién que las protestas y las huelgaseran realizadas por reivindicacionessalariales, reducción de la jornada la-boral, etc. y no en reclamo de legisla-ciones sobre previsión o seguro social;antes bien, estas demandas fueronconcretadas por iniciativa estatal(Isuani, 1985).

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Dada la forma contractual del Se-guro Social (Malloy, 1986: 42)6, pode-mos decir que éste responde más auna idea de ciudadanía regulada, a laque preferimos llamar ciudadaníaincluyente regulada (Agostinis yFiscella, 1997) que caracteriza al Es-tado de Compromiso.

Esto nos permite pensar que estemodelo dinamiza, aunque no puederesolver, la contradicción del binomioacumulación-legitimación. En estesentido James Malloy entiende al Se-guro Social como un medio que pro-mueve la cohesión social, ya que: “elseguro social es claramente parte delproceso general de incorporación de laclase trabajadora a la sociedad capita-lista moderna” y que “como un progra-ma ubicado dentro de la economía po-lítica del Statecraft capitalista moder-no, el seguro social obligatorio eratambién un medio para socializar loscostos de generación de legitimidadpara el sistema y también para socia-lizar los costos de acumulación de ca-pital” (Malloy, 1986: 36).

Por un lado, las costumbres pater-nalistas y clientelares propias de lasoligarquías perduraron en la nuevaforma de Estado como relación social.

Mientras que por otro lado, la acumu-lación de capital se agiliza por el desa-rrollo del mercado que acompaña a laampliación y al fortalecimiento delEstado como actor social7.

En este sentido, el Estado intentaidentificarse con la Nación y con elPueblo, interviniendo en los distintosaspectos de la vida social y convirtién-dose en el agente transformador delámbito social y económico (Calderón ydos Santos, 1995, pássim).

Sintetizando, esta forma de Estadoutiliza el modo de dominación prove-niente del Estado Oligárquico, no yasólo en su forma de matriz de hacien-da (agroexportadora de materias pri-mas), sino que a partir de ahora sí seplasman y garantizan claras relacio-nes sociales capitalistas bajo la formade una nueva matriz estado-céntricaen la medida en que este Estado ga-rantiza la reproducción de una mismaestructura social.

En este sentido la política del Segu-ro Social no es en sí un programa paralos pobres ni una distribución progre-siva del ingreso, sino que es un pro-grama destinado a asegurar y estabi-lizar los ingresos sin alterar la distri-bución; en otros términos refiere a un

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6 “Así pues, tanto en los Estados Unidos como en América Latina, si la seguridad so-cial es un derecho ese derecho es un atributo del empleo y se ha obtenido por mediode éste; el derecho se adquiere contractualmente por medio de una aportación, no esinherente a la calidad de ciudadano como tal”.

7 Estado como relación social: sugiere la idea de la instancia política que articula unsistema de dominación social.Estado como actor social: refiere a que sus múltiples unidades e instancias traducenuna presencia estatal difundida en el conjunto de las relaciones sociales y a su invo-cación de legítima autoridad para encarnar el interés general de la sociedad.

programa más bien contenedor y re-productor de la estructura social vi-gente (Malloy, 1986).

El Estado Nacional intenta expan-dir las políticas sociales a modelosmás universales (salud pública, edu-cación y previsión social), pero comomencionamos anteriormente, estascoberturas se encontraban atadas almercado formal de trabajo.

A fines de la década de los 70 estamatriz estado-céntrica se resquebrajadada la crisis petrolera en el contextointernacional y la crisis fiscal e infla-cionaria en el plano local. Esto reflejauna crisis sistémica y de conducciónestatal, donde se pierde la capacidadde regular el conflicto.

El Estado Neoliberal

El modelo de sustitución de impor-taciones resulta ser fuertementecuestionado en lo atinente al tipo deindustrialización y al intervencionis-mo estatal.

Es a partir de este momento dondetoman forma las ideas monetaristasneoliberales para implementar elajuste estructural. El punto clavepara enfocar la nueva cuestión sociales desestructurar el mercado laboral,acompañado por la apertura de la eco-nomía, la privatización de empresasdel sector público e imponer al Estadoun papel subsidiario.

“Los programas ortodoxos estable-cidos en Chile y Argentina hacia finesde la década de 1970 se propusieronreconstruir el mercado de capitales ydisciplinar a los productores naciona-les, forzándolos a ser más eficientes através de la apertura de los mercadosdomésticos a la competencia externa”

(Cavarozzi, 1991). Hacia principio delos años 80 estos programas empujanal modelo estado-céntrico al borde delabismo.

“Los efectos de aplicación de mode-los neoliberales son mucho más nega-tivos que los del deterioro del modelodesarrollista; son, incluso, siniestros.En el terreno económico, político, so-cial y cultural se aprecia: mayor con-centración de la propiedad y del ingre-so (ricos cada vez más ricos y pobrescada vez más pobres y más numero-sos), dominio del componente especu-lativo de las economías (incluso delcomportamiento económico indivi-dual), reforzamiento del poder del ca-pital extranjero productivo y financie-ro. ... En el plano interno, las políticasde ajuste provocan: depresión de losniveles de ingresos, reducción del ni-vel de vida de sectores mayoritariosde nuestras sociedades, que se reflejaen la pérdida del valor adquisitivo delsalario de los ocupados, incrementodel desempleo y subempleo, caída delas asignaciones estatales en los ru-bros salud, educación, vivienda, pre-visión social ...” (Ansaldi, 1998: 83).

En la etapa caracterizada por el re-torno de los regímenes democráticos,se profundiza la desigualdad social,en la medida en que la institucionali-dad social8 (Repetto, s/d; mecan.) de lavieja matriz estado-céntrica no seadapta a los cambios imperantes y elEstado tampoco tiene la capacidad deseguir respondiendo a las demandassociales como lo hacía antes. Los orga-nismos estatales dedicados al área so-cial comienzan a perder capacidad degestión, al tiempo que los sectores em-presariales cobran fuerza al dejar de

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estar presionados por los sectores conproblemas sociales y al ubicarse lossindicatos en posiciones defensivaspara mantener cada vez menores re-cursos de poder que le permitían sen-tarse en la mesa de negociaciones (Re-petto, Ídem).

Se elaboran políticas heterodoxaspara el ajuste económico al tiempoque no se ponen en tela de juicio lasdemandas de los actores sociales quelegitimaban el régimen democrático;el resultado de esta combinación de-semboca en los períodos hiperinflacio-narios.

El desmantelamiento del viejo mo-delo impacta negativamente en laspolíticas sociales, en tanto se requierereducir el gasto público. Al mismotiempo, estas políticas de ajuste sóloson posibles implementarlas con unfuerte liderazgo, resultando una suer-te de paradoja en la que el Estado re-quiere de toda su fortaleza y capaci-dad para llevar adelante el ajuste.

El nuevo esquema de acción que secentra en la tríada Privatización -Descentralización - Focalización atra-viesa al conjunto de las políticas socia-les al mismo tiempo que prevalece lapolítica económica por sobre la social.

En este intento del Estado por reco-brar su autonomía,parecen asomarse,agazapados, viejos componentes oli-

gárquicos que desdibujan el límite en-tre lo público y lo privado que delimi-taba claramente el Estado de Com-promiso, en tanto relación social y entanto actor social.

El neoliberalismo que sólo realizaun buen diagnóstico de los problemasque acarreaba la matriz estado-cén-trica no ofrece soluciones más que lasya conocidas. Y permite el resurgir deviejas modalidades oligárquicas quefueron excelentemente conceptuali-zadas a nuestro entender por NorbertLechner, “El fuerte predominio de lamaquinaria estatal no expresa un in-terés general, sino que se inserta den-tro de la figura de racionalidades par-ticulares. La disgregación social nopuede generar un bloque ideológico,que cohesione a la sociedad en torno aun sistema de símbolos, valores y nor-mas. Dentro de este marco modestodestaco los rasgos típicos de las socie-dades latinoamericanas: 1) subordi-nación del proceso de acumulación delcapital al movimiento del mercadomundial (dependencia en sentido es-tricto) y 2) yuxta y sobreposición dedistintas relaciones de producción(heterogeneidad estructural). El Es-tado relaciona la hegemonía externacon la estructura de dominación in-terna, sin lograr devenir Estado Na-cional” (Lechner, 1977: 389-426).

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8 “La institucionalidad social está constituida por un conjunto de organismos, normassímbolos, reglas de juego formales e informales, cuyas combinaciones disminuyen laincertidumbre y encuadran la relación que en el ámbito de lo público entablan entresí los actores participantes de la cuestión social. La fortaleza o debilidad de la mismaestá ligada, aunque en forma no lineal a un tipo de Estado concreto”.

Reforma del Estado, Ciudadaníay Previsión Social

A la consideración de Marshall quehiciéramos lugar para formular la pri-mera parte de la premisa central de-bemos oponerle ahora, la conceptuali-zación que Giddens efectúa sobre losderechos de ciudadanía, para quienlos mismos son producto de la lucha declases.

Giddens le critica a Marshall laidea unidireccional, secuencial y deproceso irreversible que le imprime alos derechos de ciudadanía; para él,estos derechos deberían entendersecomo áreas de disputa o conflicto vin-culados a particularidades del poder.

Cierto es que estas críticas tienensu cuota de debilidad, toda vez queMarshall distingue la existencia deformas primitivas de derechos socia-les (Held, 1997: 49) antes del sigloXVIII, que desaparecen a principiosdel XIX y que de la mano de la educa-ción pública emergen nuevamente de-pendiendo de la fuerza de distintosmovimientos sociales.

Así, atendiendo a este debate entreestos autores se conforma la segundaparte de la premisa expresando que elcarácter con el que se implementan yreglamentan las políticas sociales res-ponde a la relación de fuerzas que en-tablan los actores sociales involucra-dos que se refleja en la dicotomía am-pliación/restricción de los derechos deciudadanía.

La idea de combinar las considera-ciones que estos autores hacen acercade la ciudadanía nos resulta instru-mental a nuestra observación por en-

tender, en primer lugar,que la secuen-cia histórica que se establece para losderechos de ciudadanía en Inglaterrano es igual a la que tiene lugar enAmérica Latina. Y las disputas queentablan los distintos actores socialespara conquistar estos derechos se ex-presan también de manera particularpara la región.

Reforma del Estado

Las políticas de modernización delEstado parecen organizarse por unlado, a través de la racionalización delas empresas públicas con un perfilpro mercado que incremente su efi-ciencia. “...cada vez adquiere másfuerza una política de privatizaciónde tales empresas que identifica, erra-damente, privatización con racionali-zación. No toda política de privatiza-ción supone una racionalización em-presarial; empero, la tendencia a apli-car este tipo de políticas es dominantey tiende a cambiar el perfil económicoestatal, con insospechadas conse-cuencias sociales y políticas” (Calde-rón y dos Santos, 1995: 73) y por otrolado, con la reestructuración de las es-feras administrativas del Estado.

Esta reestructuración implicaabandonar el carácter universalistade las políticas sociales para dar lugara la selectividad (focalización) comocriterio de formulación de las mismas,renunciando a la búsqueda de la inte-gración social y limitando el accionardel Estado a la elaboración de políti-cas compensatorias para los sectoresmás desposeídos. De esta manera, lamodernización no le reconoce a los ex-

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cluidos su derecho a integrarse a la di-námica del progreso, sino que sólo lesofrece mínimos estándares de vida.

A nuestro juicio y coincidiendo conFernando Calderón y Mario dos San-tos, la modernización del Estado escontradictoria con la demanda de de-mocratización del Estado. Resulta to-lerable una limitada democratizacióndel régimen político, más no un cam-bio institucional orientado al perfec-cionamiento del sistema de represen-tación que tienda a aumentar la re-presentatividad de las decisiones pú-blicas. Ejemplo de ello son los avancesheterogéneos que refleja el grado deciudadanía en cuanto a la plena vi-gencia de los derechos humanos y laslibertades civiles. Ahora bien, mien-tras esto opera en el plano ético, en loque respecta a la idea de la ciudadaníasocial se impone una innegable regre-sión que se observa en el deterioro delas condiciones de vida de la mayoría.“Incluso podría señalarse que la ac-ción social que los gobiernos lograndesarrollar prácticamente consagrala exclusión de los grupos más pobres,lo que está íntimamente relacionadocon la desaparición de opciones de de-sarrollo integral” (Calderón y dosSantos, 1995: 77).

Nueva Definición de lo Públicoy lo Privado

El achicamiento del Estado, en tér-minos administrativos y presupues-tarios, no implica menor intervenciónpor parte de éste, sino una interven-ción diferente que pone énfasis en lomacroeconómico y que a diferencia del

pasado, toma como referente políticoa otros sectores e intereses.

En lo que concierne al ámbito de lopúblico y lo privado, cabe señalar quela consideración que una sociedadhace de éstos no es constante y por lotanto la reforma del Estado tambiénatraviesa estos espacios. Y lo hace ins-titucionalizando y legitimando comopúblicos los intereses de ciertos secto-res y descartando los de otros.

Por ello no compartimos con Agui-lar Villanueva, cuando en su estudiointroductorio expresa: “Me gusta de-cir que los problemas públicos estánhechos de los problemas que los priva-dos no han podido resolver. Añado em-pero que el gobierno no tiene una cien-cia superior, una capacidad lógica ycientífica trascendente a la informa-ción y talento de la sociedad. Tal vezpor su superior capacidad de regla-mentación y coacción, por la magni-tud de recursos que es capaz de movi-lizar, los gobiernos puedan resolverproblemas que los ciudadanos en loindividual o mediante sus organiza-ciones son incapaces de resolver”(Aguilar Villanueva, 1996: 69).

Pareciera que los individuos y susintereses sectoriales intentan pene-trar al Estado en pos de encontrar allísus mediaciones que transformen suincapacidad resolutiva. Si bien esto escierto, creemos que no se observa quetambién una de las características delEstado es su capacidad de penetrar ala sociedad para extraer de ella los re-cursos materiales e inmateriales quedireccionan sus políticas. El Estadono es neutral frente a las pugnas de

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los individuos y actores sociales. “Noes neutral ni tampoco la mera expre-sión de una parcialidad. Él contienedentro de sí mismo la pugna real de lasociedad” (Cardoso, 1995: 33).

Si tratamos de dar cuenta de la eta-pa de delimitación de un problema pú-blico, como es el del sistema previsio-nal, y qué lugar ocupó y ocupa en lasagendas pública y de gobierno vere-mos que en el momento de transfor-mación de dichos sistemas y la políti-ca que los inspiró, respondió a la pug-na entre intereses que existían sobreel modelo económico de sociedad. Que-remos decir con esto que en el caso deArgentina,por ejemplo,a excepción delos técnicos, nunca se discutió sobreprevisión sino sobre la capacidad deextracción de mayores recursos paraotros fines. “... los temas de eficiencia,modernización económica y organiza-ción de la sociedad comienzan a repi-car señalando los dilemas y la direc-ción en la que todavía podría hallar al-gún punto de equilibrio una economíabasada en la acumulación privada,pero que necesita cada vez más del ac-tivo papel del Estado para lograr ysostener las condiciones generales desu funcionamiento” (Oszlak y O´don-nell, 1984: 95).

En la nueva división entre ámbitopúblico y privado en apariencia tanevidente y a partir de la cual el Estadodebería abandonar su rol regulador,asignador y activo en cuanto a encabe-zar transformaciones económicas, le-jos está de ser así. En verdad lo que seseparan son los conceptos de eficien-ciay de eficacia, ya que “las exigenciasde la política económica se tornaron,así,prioritarias, en tanto que el campo

de la economía cobró carácter autóno-mo: la política se redujo a la puesta enpráctica de las exigencias de un fun-cionamiento correcto del campo”(Grassi y otros, 1994: 8).

El Estado sigue hoy a la cabeza delas transformaciones necesarias paracristalizar el nuevo modelo de acumu-lación, a punto tal que ha sido y siguesiendo lo suficientemente eficiente enla reproducción de la estructura socialvía la política y la agilización de los ca-nales de acumulación para los secto-res más dinámicos de la economía através del mercado.

A nuestro juicio lo que se desdoblaes el Estado ocupando tanto el espaciode lo público como el de lo privado.Ejemplificaremos esto centrándonosen el caso de las políticas de previsiónsocial.

En los nuevos términos de la políti-ca social, la idea de la privatizaciónparece tener éxito sobre el Seguro So-cial; éxito en tanto el modelo previsio-nal, que es el ejemplo más claro y legi-timado de nuestros días, permite serpensado dentro de la esfera de la polí-tica económica, en la medida en que esposible entenderlo bajo la lógica delcálculo de la ganancia (cobro de comi-siones por parte de las Administrado-ras de Fondos de Jubilaciones y Pen-siones [AFJP], o fomentando el mer-cado de capitales). En cuanto a lo de-más sigue atado al mercado formal detrabajo y ahora con un doble mecanis-mo contractual: uno, el de la relaciónpatrón/trabajador y otro con el Siste-ma Previsional. Más aún, el primermecanismo contractual no avala al se-gundo; es decir, la relación laboral nogarantiza la entrada o permanencia

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del trabajador en el programa de Se-guro Social, sino que este ingreso opermanencia lo regula la habilidaddel trabajador para mantenerse en elmercado formal de trabajo, dada laalta inestabilidad del mismo, la eva-sión previsional del sector patronal,etc. En este caso, deberá ser hábilcomo para presionar a su patrón paraque no evada; pero hasta cierto límitecomo para no perder su fuente de in-gresos. O bien, asegurarse la capaci-dad de aportar en forma autónoma.

Por otra parte, el Estado transfi-rió parte de sus recursos hacia el sec-tor privado pagando la cuota de ine-ficacia en tanto desarrolla toda laadministración y gestión de su pro-grama con no más del 1% de lo recau-dado en el sistema, mientras que elsector privado realiza parcialmenteesas tareas con el 30% de lo recauda-do en el régimen privado y sólo fi-nancia una parte (hoy no superior al10%) de toda la prestación en el casoargentino.

Expliquemos esto. Los recursos delsistema provienen del 11% del aportede los afiliados en relación de depen-dencia y el 27% de los trabajadoresautónomos; más el 16% de las contri-

buciones patronales para financiar elrégimen público9.

Al régimen de capitalización sedestinan el 11%10 de los aportes de lostrabajadores en relación de depen-dencia y autónomos que optaron poresta modalidad. A estos aportes se lesdeducen las comisiones que corres-ponden a las AFJP por sus costos deadministración. Ahora bien, como lascomisiones se deducen de la nóminasalarial y no del aporte, implica en-tonces, que el 3,3% que en promediocobran las distintas administradorasrepresenta para cada afiliado un 30%de su aporte. Veamos: sobre un sueldode $ 1.000,el 11% en concepto de apor-tes representa $ 110, a esto hay querestarle el 3,3% de comisión para lasAFJP que como se calcula sobre la nó-mina salarial equivale a $ 33, resul-tando de esta operación matemática $77 que tienen como destino la cuentaindividual de cada afiliado. Si quere-mos ver la parte proporcional que re-presenta esta comisión sobre el aportetendremos que dividir el 3,3% (comi-sión) sobre los 11 puntos del aporte (obien dividir los $33 / $110 siguiendo lacuenta de nuestra ejemplificación), delo que resulta el 30%11.

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9 Esta alícuota es menor para aquellas empresas que se vieron beneficiadas por la LeyNº 25.063 que establece rebajas en las cargas patronales y cuyo fin era fomentar lacreación de puestos de trabajo.

10 Dada la crisis de diciembre de 2001 los aportes personales fueron reducidos al 5%.Los correspondientes a los trabajadores encuadrados en el régimen de reparto serestituyeron inmediatamente al 11% a comienzos de 2002. Para el caso de los afilia-dos al régimen de capitalización se irán restituyendo gradualmente hasta el año2004; actualmente se ubican en el 7%.

11 Si bien las comisiones se redujeron, cuando la crisis de 2001, al orden del 2,5% al re-lacionarla con la reducción de los aportes, eleva nuestra relación al 49%.

En otro plano, las prestaciones queel sistema otorga se compone de trespartes: a) prestación básica universal(PBU) a cargo del Estado; b) presta-ción compensatoria (PC) para aque-llos que realizaron aportes al viejo ré-gimen hasta 199412, también a cargodel Estado y c) prestación adicionalpor permanencia (PAP) para los queoptaron por el régimen de reparto y enel caso de los que lo hicieron por el decapitalización esta prestación se ladenomina jubilación ordinaria (JO),siendo esta última la que financianlas AFJP; por eso hablamos de unaparte de la prestación.

Por otra parte, tampoco se requierede eficiencia para hacer una buena in-versión para sus afiliados, porqueaproximadamente el 75% de lo con-centrado en las cuentas han sido colo-cados en títulos públicos. Queda claroentonces que la privatización del sis-tema tenía como objetivo inmediato,crear un mercado de capitales con laintermediación de las AFJP, las cua-les obtienen una altísima tasa de ga-nancia sin riesgo empresario alguno.Dichos bonos deberán ser recupera-dos por el Estado, por eso resulta ab-surdo hablar de capitalización, cuan-do los bonos son estatales. Simple-mente lo que este sistema asegura alos afiliados, tanto del régimen de ca-pitalización como a los del de reparto,es una mayor carga impositiva a futu-ro para poder financiar las prestacio-nes, porque esto no es más que deuda

pública. En otros términos, el Estadotransfiere ingresos al sector privadoque percibe ganancias como interme-diarios y luego, estos recursos vuelvena ser colocados en títulos públicos conlos intereses correspondientes.

Quiere decir, entonces, que el Esta-do no regula aquí el conflicto sino quegarantiza la agilidad de los canales deacumulación hacia los sectores másdinámicos de la economía.

A través de estas políticas, parece-ría imponerse una suerte de ciuda-danía excluyente regulada (Agos-tinis y Fiscella, 1997), en tanto exclu-yen del espacio de lo público, aún alciudadano con derecho contractual,regulando la canalización de la acu-mulación de capital.

El Binomio Eficiencia/Eficacia

Desde el discurso neoliberal el Es-tado fue caracterizado como ineficien-te e ineficaz y por contraposición, elámbito privado, en especial en lo que aactividad económica se refiere, fue ca-racterizado como eficiente y eficaz.

A través de los ejemplos en materiade previsión puede observarse que ladivisión entre lo público y lo privado,con imágenes negativa y positiva res-pectivamente, se basó y se basa en ladesarticulación de los actores colecti-vos, sus intereses y sus demandas.Esto fue posible gracias a la generali-zación de valores centrados en lo indi-vidual, particular y privado, frente aun Estado catalogado como intrusivo.

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12 Vale decir que esta prestación desaparece en el tiempo ya que todo trabajador que seincorpora al mercado de trabajo a partir de 1994 no percibirá la misma.

La relación existente en el binomioeficiencia/eficacia parece presentaruna imagen invertida; la eficacia delos sectores privados se alcanza vía laeficiencia del sector estatal. Y a la in-versa, la ineficacia del Estado se pro-duce por la no eficiencia del sector pri-vado. En este caso la no eficiencia noes sinónimo de ineficiencia, sino queni siquiera los sectores privados nece-sitan preocuparse por el grado de laeficiencia, ya que todas las tareas ad-ministrativas (desde el registro de laopción por el sistema privado, pasan-do por la recaudación y hasta la reali-zación de los trámites para percibir laprestación) son responsabilidad delEstado.

La opción entre lo público y lo priva-do es una falsa opción en tanto el Esta-do sigue siendo el regulador pero ya nodel conflicto entre capital-trabajo, sinoel regulador de los canales de acumu-lación, en la medida que redefine la de-limitación entre los dos ámbitos pararedireccionar a los actores sociales ha-cia cada uno de éstos a partir de su pro-pio desdoblamiento; imponiendo laidea de eficiencia a través de la focali-zación-selectividad en el plano de lopolítico y a través de la eficacia, insta-lando el cálculo de la ganancia que le

permite regular el ámbito del merca-do, en el plano de lo económico.

Hoy en día se intenta poner en discu-sión desde ciertos sectores el alto por-centaje que perciben las AFJP en con-cepto de comisiones.Este tema como losejemplos desarrollados anteriormenteno forman parte de la agenda pública,la mayoría de los actores ignoran estascuestiones, que parecen ser reservadassólo a los cuadros técnicos.

Si pensamos, nuevamente, en lostérminos de Aguilar Villanueva, que“para que un asunto tenga acceso a laagenda necesita cumplir tres requisi-tos: que sea objeto de atención ampliao al menos de amplio conocimientopúblico, que buena parte del públicoconsidere que se requiere algún tipode acción y que a los ojos de los miem-bros de la comunidad la acción seacompetencia de alguna entidad gu-bernamental... para poder hoy colocardeterminados asuntos como prioridadde gobierno se requieren sólidos cono-cimientos, cálculos muy elaborados yevidencia relevante” (Aguilar Villa-nueva, 1996: 34-47), observamos queestas cualidades aún no han desper-tado en la sociedad de manera genera-lizada. La discusión que hoy se da, si-gue ocultando el verdadero debateque se encuentra permeado por el altogrado de individualismo y especula-ción: ¿quién me ofrecerá una mejorprestación? ¿Qué me conviene más: elrégimen público o el privado? No sediscuten los avances, retrocesos o li-mitaciones que encierra esta políticasocial, respecto de la calidad y tipo deciudadanía.

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ESTADO

PUBLICO

PRIVADO

EFICIENCIA

EFICACIA

INEFICACIA

NO EFICIENCIA

REDIRECCIONAMIENTO

DE ACTORES

REDIRECCIONAMIENTO

DE ACTORES

MERCADO

Historia de la Previsión Socialen América Latina

Las políticas de Previsión Social enArgentina, Brasil, Chile y Uruguay, co-menzaron con la creación de progra-mas de jubilaciones y pensiones paralas Fuerzas Armadas, que luego se ex-tendieron a los servidores públicos.

Estos programas de protección so-cial, de carácter prebendario y res-tringido a los actores estatales, sur-gen como instrumento estratégicopara facilitar la construcción y conso-lidación del Estado Nacional, comopoder central legítimo y base de laidentidad nacional.

El agotamiento del modelo agro-ex-portador como consecuencia del con-texto económico internacional y laPrimera Guerra Mundial, transformóla estructura productiva de los paísesen estudio.

Con las nuevas cuestiones políticasy sociales producto de los procesos deindustrialización y urbanización, laconsecuente formación de los sectorestrabajadores y la expansión de los sec-tores medios concentrados en el apa-rato administrativo del Estado,irrumpe en la escena política el con-flicto distributivo entre los sectoresdel capital y el trabajo, lo que requierede una mayor intervención estatalpara regular el conflicto político.

La composición migratoria,de ideo-logía anarquista, de los sectores obre-ros de estos países dio lugar a las mu-tuales como mecanismos de autopro-tección, antes que la cuestión de laprotección social fuera planteada porel Estado.

La dominación oligárquica de corteliberal, respondía a las demandas so-ciales tanto por la vía represiva comoasí también por la simple no atenciónde la cuestión.

“El hecho de que la cuestión socialhaya sido puesta inicialmente en es-tos términos, va a marcar, de maneraque no puede ser desconsiderada, elcurso posterior de estos países. Enprimer lugar, porque la cuestión de laprotección, al ser puesta como una au-todefensa del trabajo delante del capi-tal, circunscribió política e ideológica-mente la escena y los actores centra-les. Por otro lado, el aprendizaje insti-tucional proveniente del modelo delos Socorros y Mutuales pasó a im-pregnar y moldear las posibilidadesfuturas de acción en el campo de laprotección social. La entrada del Es-tado no se da, pues en un escenarioneutro, sino en un campo político ins-titucional repleto de significaciones”(Fleury, 1997: 234).

De esta forma, el Estado respondióa las demandas de manera selectiva,en una primera instancia, incorpo-rando la protección social como partede la estrategia de desarrollo, erigien-do al Estado como el agente del nuevomodelo de desarrollo nacional, condu-ciendo el proceso de sustitución de im-portaciones, promoviendo el procesoproductivo y regulando la reproduc-ción social, asumiendo una posicióncentral en el nuevo pacto de poder.

La impugnación al Estado Oligár-quico no implicó el alejamiento de laescena de las fuerzas socioeconómicasque lo encarnaron. Ello fue productode la dependencia de los sectores me-

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dios sobre el excedente generado porlas actividades tradicionales.

A su vez, el Estado requiere de lasmasas populares para fundar su legi-timación en un amplio espectro de sec-tores sociales en detrimento de la an-terior hegemonía conservadora, lo quele permite colocarse como árbitro deintereses específicos.

El proceso de ampliación de la ciu-dadanía, particularmente por la am-pliación de los derechos políticos, ge-nera las condiciones para nuevos lide-razgos a través de la relación líder-masas.

Siguiendo a Carmelo Mesa-Lago yFabio Bertranou (1998) podemos de-cir que el desarrollo de la SeguridadSocial en América Latina tuvo comofuerza motora a la relación entre elEstado y los grupos de presión.

En este proceso podemos distinguircuatro grupos de presión:

A) El militar cuyo poder no sólo re-side en las armas sino en que también,en los países que ocupan nuestraatención, han ejercido el control delEstado. Las Fuerzas Amadas tienensus propios regímenes separados delrégimen general.

B) El político administrativo quetiene a su cargo la administración delEstado.

C) Los profesionales cuyo poder ra-dica en su alta calificación y en su or-ganización en asociaciones profesio-nales.

D) El sindical que construye su po-der sobre su capacidad de paralizar laproducción.

Excluidos de la Seguridad Socialpodemos distinguir otros dos grupos:

1) El de altos ingresos cuya capaci-dad adquisitiva le permite proveersesu propia protección.

2) Los más pobres (servicio domés-tico, trabajadores del sector informal,campesinos y sectores rurales no or-ganizados), que no cuentan con nin-gún poder y raramente acceden a al-gún tipo de cobertura.

Por otra parte, el Estado jugó unpapel activo y en ocasiones no neutralen propulsar programas de SeguridadSocial. Diversos gobiernos utilizaroneste instrumento ya sea para neutra-lizar, cooptar o controlar a los gruposde presión. En el intento de promoverel orden social han utilizado a estosgrupos para continuar en el poder ycomo apoyo popular.

La nueva relación entre Estado ySociedad se refleja en las transforma-ciones de las áreas administrativas es-tatales que posibilitan el ejercicio defunciones intervensionista, confor-mando una nueva dinámica y estruc-tura de poder, a partir de incorporar alos sectores medios como cuadros en latoma de decisiones por un lado y por laregulación y organización de los secto-res trabajadores por el otro,a través deprogramas de protección social.

En América Latina la SeguridadSocial evolucionó de dos maneras:una estratificada y otra relativamen-te unificada (Mesa-Lago, 1985). En elcaso de la evolución estratificada tuvoun fuerte predominio de los grupos depresión característicos de los regíme-nes populistas y democráticos-plura-listas como es el caso de Chile y Uru-guay. En tanto que el predominio es-tatal es más característico de regíme-nes autoritarios o de corte corporativo

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como es el caso de Brasil o Argentina(Mesa-Lago y Bertranou, 1998). A me-dida que se producía el desarrollo eco-nómico los grupos desprovistos deprotección adquirieron suficiente po-der para obtener la cobertura dentrode subsistemas ya existentes o pro-pios. Esta generalización de la cober-tura, a veces acompañada de presta-ciones generosas y condiciones de ac-ceso demasiado liberales, ocasionó de-sequilibrios financieros en muchossubsistemas.

La ampliación de los derechos deciudadanía, a través de la nueva rela-ción entre Estado y Sociedad que he-mos dado en llamar ciudadanía inclu-yente regulada, marcó un patrón enlos sistemas de previsión social carac-terizado por una estructura fragmen-tada en una multiplicidad de institu-ciones con distintos parámetros defuncionamiento en lo atinente a la re-caudación, concesión y cálculos de be-neficios, para las diferentes catego-rías ocupacionales, relacionados a lacapacidad de negociación y presión decada sector.

“La vinculación de la política sociala la acumulación, a través del estatu-to de la ciudadanía regulada por la in-serción en la estructura productiva,denota el modelo de relación Esta-do/Sociedad, en el cual el Estado asu-me la centralidad de la conducción delproceso de industrialización sustituti-va de importaciones, capitaneando eldesarrollo económico y regulando lareproducción social por medio de la in-troducción de instrumentos de media-ción del conflicto entre capital y traba-jo. La cooptación política de las frac-ciones más organizadas y estratégicas

de la clase trabajadora a través de losaparatos de políticas sociales, trans-forma a los ciudadanos en clientes delas estructuras burocráticas del Esta-do y consumidores potenciales de laproducción nacional. La dimensiónjurídica de la ciudadanía, en tantoigualdad formal delante del estado, estransformada en una desigualdad po-lítica en la concesión diferencial deprivilegios acumulativos a algunossectores de la clase trabajadora”(Fleury, 1997: 244-245).

A modo de síntesis podemos decirque los distintos grupos señalados an-teriormente tuvieron sus propios sis-temas y que cuanto mayor fuera supoder de presión, más temprano reci-bieron protección, mayor cobertura yprestaciones más generosas con con-diciones flexibles para acceder a losbeneficios (Mesa-Lago y Bertranou,1998).

La expansión de los regímenes deprevisión social, aún cuando ya exis-tiera una concepción más amplia de laSeguridad Social, terminó reforzandoy profundizando el carácter fragmen-tado y estratificado que poseían.

La lógica subyacente de compatibi-lización de intereses distintos que en-vuelve la relación entre incorporaciónselectiva y la distribución, comienza acontradecirse con la expansión y mo-dernización de los sistemas. Ello gene-ra un alto grado de insatisfacción res-pecto de las expectativas creadas porlas propias políticas previsionales.

El desarrollo de un nuevo contextosociopolítico y económico como conse-cuencia del agotamiento del modelode sustitución de importaciones, laentrada de capitales extranjeros, el

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déficit fiscal y la creciente inflación,sumado a la incapacidad de controlarel poder sindical y de los partidos polí-ticos, expresan en parte, la crisis de laetapa del Estado de Compromiso13.

Los sistemas de previsión mani-fiestan la crisis de su estructura origi-nal en la imposibilidad de compatibili-zar las demandas, la creciente insatis-facción de expectativas y la complejaestructura política que fue generandorelaciones clientelares que actúancomo mecanismos proclives a incre-mentar los privilegios corporativos.

La reducción de desigualdades so-ciales intentada a través de la previ-sión social como herramienta de la po-lítica social del propio modelo de in-dustrialización por sustitución de im-portaciones, no logrará superar lacontradicción de intereses generadosen torno a las instituciones de la Segu-ridad Social.

Y en este sentido, la Previsión So-cial “como política compensatoria,acabará por cosificar las inequidadesdel mercado; como instrumento decontrol de participación terminó porconvertirse en un poder para los tra-bajadores que escapará al dominio delas élites técnicas y políticas; como ar-ticulación de una alianza nacional de-sarrollista acabará por aislar a los

trabajadores en el momento de crisiseconómica e integración subordinadade sus posibles aliados al capital in-ternacional” (Fluery, 1997: 259-260).

La nueva relación entre Estado ySociedad va a encaminarse hacia elintento de reposicionarse en el con-texto internacional articulando unanueva visión sobre la cuestión socialque se traduce en intentos reformis-tas en materia de Seguridad Social.

Numerosos estudios señalaban lanecesidad de una reforma de la Segu-ridad Social. En ellos se prescribía launificación y uniformidad de los sub-sistemas y la eliminación de los privi-legios. Pero los intentos de reforma,tendientes a la uniformidad y unifica-ción de los regímenes encuentran sulímite en las redes políticas circuns-criptas al mismo sistema de protec-ción social.

Las dictaduras militares, que seinstauran desde mediados de los años’60, inspiradas en la Doctrina de la Se-guridad Nacional, reformulan el sis-tema político reprimiendo a variossectores sociales, a partir de eliminarsus representaciones y particular-mente excluyendo a los trabajadoresde los espacios de toma de decisiones.Al mismo tiempo, promueven la aper-

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13 Entendemos por Estado de Compromiso a la relación en la que éste asume el rol degarante central en la conciliación de intereses contrapuesto entre capital y trabajo.Algunos autores utilizan las categorías de populismo y desarrollismo para denomi-nar esta etapa de la relación entre Estado y Sociedad. No coincidimos con la cons-trucción categorial, principalmente con la de populismo, ya que entendemos que lamisma se constituye en una categoría polisémica. En tal sentido, y dado que no es eltema central de esta tesis, preferimos sustituirla por la de Estado de Compromisoaunque la misma no esté completamente desarrollada.

tura de la economía con la entrada decapitales y el financiamiento externo.

De esta manera, el nuevo patrón deacumulación estará dirigido a favordel capital financiero, trasnacionali-zando la estructura productiva, entanto que la cuestión social es atendi-da desde una postura meramente téc-nica y eliminando la representación yorganización de las demandas socia-les, suprimiendo, de este modo, la ciu-dadanía política y restringiendo laciudadanía social.

Aún en este contexto, en un primermomento el Estado continuó como ac-tor principal en la conducción de lanueva estrategia, como inversor en lossectores productivos articulando capi-tales nacionales e internacionales ycomo proveedor de los beneficios socia-les, sumado a su accionar represivo so-bre las demandas políticas y sociales.

Los gobiernos militares continua-ron ponderando el papel del Estado enla protección social, sin que ello impli-cara un incremento en la participaciónde los recursos fiscales, para financiarestas políticas. Aún en los casos en quese amplió la cobertura, como conse-cuencia de índices adecuados de em-pleo antes que por la incorporación desectores históricamente excluidos, o decreación de nuevos beneficios, los regí-menes no se financiaron con nuevascuantas del tesoro. Situación que se re-fleja en la reducción del gasto socialque marcó a todo el período.

Así, el desequilibrio financiero delos sistemas previsionales no sólo con-tinuó sino que se agravó por las expe-riencias de disminución, sustitución y

en algunos casos eliminación de lascontribuciones patronales.

Por otra parte, se apeló a la depre-ciación del valor real de los beneficios,vía las elevadas tasas de inflación y alaumento de los aportes personalespara financiar el déficit.

En la década de los ’70 el Estado re-cobra su poder y recorta el de los gru-pos de presión, a través del accionarde las dictaduras y esto facilitó el pro-ceso de reformas. En el caso de Argen-tina y Uruguay se centralizaron e in-tegraron diversas instituciones y selas dotó de un sistema un poco másuniforme;y en el caso de Chile se logróen cierto modo la unificación y elimi-nación de privilegios para el antiguosistema y se erigió uno nuevo basadoen la capitalización individual.

Finalmente, pese a algunos cam-bios, la estructura general de los siste-mas de previsión social, aunque rela-tivamente centralizados, en términosde la gestión administrativa, mantu-vo la estratificación, los regímenes es-peciales y el creciente índice de eva-sión.

En la década de los ’80 los países es-tudiados, al igual que toda AméricaLatina, se encuentran con el escollono superado de la crisis económica delos años 70 y a lo que se suma el fuerteendeudamiento externo de sus econo-mías.

En la etapa de la transición demo-crática, es el momento en que tienenlugar las políticas de ajuste recesivo,monitoriado por el FMI, con elevadísi-mos costos sociales como el desem-pleo, con tasas insospechadas hasta

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entonces, bajas de salarios y del poderadquisitivo.

Todas estas variables afectan alsistema de Seguridad Social agravan-do su desequilibrio financiero,al versereducidos los ingresos genuinos, loque conduce a una fuerte desvaloriza-ción de las prestaciones.

A comienzos de la década de los ’90Argentina completó la unificación,modificó en varios aspectos el sistemaanterior y creo a su vez un sistemamixto que combina prestaciones bási-cas y uniformes con prestaciones regi-das por la capitalización individual.

En 1996 en Uruguay se pone en vi-gencia la reforma estructural que im-plementa, al igual que en Argentinapero con algunas diferencias, un siste-ma mixto que se conforma con un régi-men de reparto y uno de capitaliza-ción individual.

Por último, los diagnósticos que in-dujeron las reformas estructurales delos sistemas de seguridad social deAmérica Latina son claramente coin-cidentes:

A) Multiplicidad de regímenes, al-gunos especiales y con mayores privi-legios.

B) Baja o nula cobertura para lossectores más empobrecidos.

C) Descenso de la relación entreaportantes y beneficiarios como pro-ducto del envejecimiento poblacional,el crecimiento del desempleo, etc.

D) Evasión y mora en las cotizacio-nes.

E) Débil relación entre contribucio-nes y beneficios.

F) Poca eficiencia y falta de traspa-rencia en la gestión.

G) Cargas sociales elevadas queafectan la competitividad de las em-presas.

Merece ser destacado, también,que estas reformas no estuvieron aje-nas a los procesos políticos-sociales,por lo que el diseño final de estos regí-menes resultó ser más bien el produc-to de los condicionamientos políticosantes que por verdaderos análisis enla materia.

Análisis Comparativosde los Casos Estudiados

Las reformas económicas de lospaíses analizados han propulsadonuevos regímenes de Previsión Socialque debían evolucionar de maneraacorde a la transición del proceso deajuste económico.

Los cuestionamientos a los siste-mas anteriores se centraron en el altogrado de estratificación dado por losseguros sociales que cubrían a los di-ferentes grupos distinguidos por cate-goría ocupacional y que, en muchoscasos, permitían exacerbados privile-gios para ciertos colectivos. Estas crí-ticas, que enumeramos recientemen-te en el apartado anterior, son válidase incluso, algunas, en gran parte com-partidas.

Pero paradójicamente, las refor-mas estructurales que mencionamosno han subsanado en nada estos pos-tulados. Veamos:

A) La multiplicidad de regímenesno se ha eliminado, algunos conside-rados especiales o de privilegio handesaparecido pero no el de los gruposcon mayor capacidad de presión y po-der (ej. Legisladores, Jueces, etc.) LasCajas de previsión de las Fuerzas Ar-

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madas y Policiales, han quedado almargen de las reformas.

B) Los sectores que originalmentese hallaban excluidos, lo siguen estan-do (cuenta propistas, sector informal,sectores agrícolas, amas de casas,etc.). Es más, su exclusión se ha pro-fundizado. En lo único que operaronlos procesos de reforma fue en la in-corporación voluntaria de estos secto-res. “La posibilidad de acceder volun-tariamente al sistema es un elementoque ya existía en todas las legislacio-nes por lo que su señalamiento comonovedad es cuestionable” (BonillaGarcía y Conte-Grand, 1997).

C) La relación aportante/beneficia-rios se ve agravada, por los factores yaseñalados como el envejecimiento po-blacional y desempleo, y además porla creciente y fuerte tendencia a labaja cobertura que se refleja en la dis-minución de afiliados cotizantes.

D) La evasión y la mora se ha pro-fundizado por el trabajo en negro ytambién por la retención de aportes notransferidos a los entes recaudadoresgenerando deudas que luego, general-mente, son saldadas con bonos estata-les adquiridos en el mercado bajo lapar y tomados a su valor nominal.

E) La relación contribuciones/be-neficios se debilita aún más, en tantose siguen reduciendo contribucionespatronales y eliminando, de estemodo, ingresos genuinos de la Seguri-dad Social, debiéndose implementar eincrementar impuestos para destinaral pago de prestaciones.

F) La gestión, más que ineficientese ha convertido en ineficaz, productode las tareas que debe asumir el Esta-

do como la recaudación y la gestión, yen algunos casos a costo cero para lasadministradoras privadas, lo que en-cubre una transferencia de recursos.Por otra parte, los costos administra-tivos en los regímenes de capitaliza-ción resultan ser más elevados.

G) Está claramente demostradoque las cargas sociales no afectan lacompetitividad de las empresas. Dehecho se han reducido fuertemente yla problemática del desempleo no me-joró, peor aún, se agravó. Esta reduc-ción además no se implementó en lasempresas competitivas solamente,sino que se generalizó.El tema es muycontrovertido, pero existen dos for-mas de transferir las contribucionespatronales: una es hacia precios, loque afectaría la competitividad, obien, transfiriéndolas al trabajador,neta relación capitalista de plusvalor,que algunos analistas denominan sa-lario diferido.

Distintas Posturas en el Debate

Si bien en los momentos previos alas reformas pueden visualizarse dis-tintas posiciones frente a los proyectosoriginales, elaborados por los poderesejecutivos de los países estudiados, po-dríamos afirmar que la situación setornó en una fuerte polarización finalentre capitalización vs. reparto.

“... el debate en torno a la reformade la seguridad social se ha polarizadode tal manera que hay una gran in-comprensión entre los copartícipes so-ciales que, por un lado, defienden lacompleta privatización de los siste-mas y,por otro, los que quieren mante-

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ner los sistemas públicos de seguridadsocial” (Lagares Pérez, 1997).

Llamativamente, en el caso de Chi-le esta oposición partió principalmen-te del gobierno militar.

“Pero el silencio fue roto por un co-ronel, para disparar desde otro frentecon artillería pesada, dirigida tantosobre el proyecto como en mi contra-Quiero saber, señor ministro, dóndeexiste un régimen previsional como elque usted quiere implementar en Chi-le, utilizando el poder, la popularidady además el prestigio de las fuerzasarmadas de su gobierno. Yo me pre-gunto ¿cómo se atreve... cómo es posi-ble que se esté comprometiendo al ré-gimen militar en un experimento tanincierto y tan discutible como esta re-forma?” (Piñera, 1991: 103).

Derecho de Opción

Tanto las reformas de Argentina yUruguay que estructuraron regíme-nes mixtos, como la de Chile que im-puso uno de capitalización, promocio-naron sus nuevos modelos con la op-ción que debían efectuar los afiliados.Esto suele ser entendido como un de-recho que se agrega a la legislaciónprevisional.

Analizada las normativas corres-pondientes a este punto en cada casonacional, sumada a la bibliografía re-colectada sobre la materia y las con-sultas realizadas a los informantesclaves, nuestra conclusión es que laopción por el tipo de régimen en que sequiere cotizar antes que ser un dere-cho incorporado es una restricción delos derechos de la ciudadanía.

Porque entendemos que la inten-ción de conducir a los afiliados hacia el

régimen de capitalización quedó cla-ra, por ejemplo, con la indiscutible in-ducción en los casos de Chile y Uru-guay, con aumentos indirectos de sa-larios.

“... si el trabajador opta por el nue-vo sistema tendrá, sólo como conse-cuencia de su traslado, un alza real ensu remuneración neta del doce porciento. Por cierto, esto permitirá altrabajador no sólo aumentar su nivelde vida, sino también realizar ahorrosvoluntarios en su cuenta individualque mejoren sus perspectivas de la ju-bilación” (Piñera, 1991: 168).

“En el Nuevo (régimen) hay genteque está cautiva e inclusive quienespodían optar tenían la posibilidad deobtener una mejora en el cálculo de subeneficio si optaban por el nuevo régi-men. Por ejemplo la prestación se mul-tiplicaba por 1,5% y podían optar (pordestinar) hasta la mitad (del aporte)para el básico y la otra mitad para elcomplemento. ... Cuando se hace la re-forma el 85% de los afiliados al Bancode Previsión Social de Uruguay esta-ba por debajo de los $5.000. Por lo tan-to, a ellos no los afectaba tanto. Peroqué sucede. Que se agrega el artículo 8(a la Ley N° 16.713) que implementauna incentivación para que la gente setraspasara a la capitalización, por loque ninguno creía que perdería y pen-saban que podían ganar” (AdolfoAguirre Bayley; entrevista).

Merece destacarse para estos ejem-plos que la opción tiene un límite en eltiempo ya que en ambos casos sólo po-dían optar quienes ya estaban afilia-dos al sistema previsional, es decir, losnuevos ingresantes no tienen posibili-dad de optar y son incorporados al

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nuevo régimen. Y en el caso de Uru-guay lo podían hacer sólo los mayoresde 40 años.

La modalidad en que se debía ejer-cer la opción para el caso de Argenti-na, tiene una lógica invertida: quienno hace uso explícito de la opción, esconsiderado como indeciso y quedacomprendido dentro del régimen decapitalización.

Desde nuestro parecer, no es posi-ble entender que alguien, aun por fal-ta de participación, se postule indeci-so ante un derecho a ejercer, máximecuando la opción tiene el carácter deobligatoria. Desde este punto de vis-ta, la no-participación como la indeci-sión son resultado de la desinforma-ción y por lo tanto ésta inhibe el dere-cho a dicha opción.

“Yendo a un punto concreto como elderecho de opción. Pues bien, si yo nocapacito a la gente sobre el derecho a laopción, esa opción no me vale de nada.Porque, opción significa tener variasalternativas. Y si no conozco las dis-tintas alternativas, mi elección no valede nada” (Mario Paganini- entrevis-ta).

Si la opción es un derecho, el noejercicio del mismo no debería afectaren nada la situación hasta la efectivi-zación de la misma. Si lo hace por defi-nición (esto es, que quien no opte que-dará comprendido en el régimen decapitalización), estamos frente a unaclara inducción antes que a un dere-cho.

Nuestra opinión, al respecto, es queno sólo el Estado restringe el derechoal no brindar la suficiente y necesariainformación para ejercer la opción,

sino que además abandona la funciónprotectora que le encarga el artículo14 bis de la Constitución Nacional.

El invertir la lógica de la opción esuna clara señal de un Estado parcialen la que juega su intención a favordel régimen de capitalización. Valedecir que, si la Seguridad Social esuna institución estatal protectora deciertas contingencias, nadie deberíadejar de permanecer en esta esferahasta tanto no haga explícita su op-ción por el régimen de capitalización.

Reforma sin Participacióne Imposición

La restringida posibilidad de parti-cipación de la sociedad, aunque en-mascaradas en el ficticio juego parla-mentario ha quedado evidenciada,entre otros ejemplos, por la falta o dis-torsión de información necesaria y su-ficiente; la inhibición del plebiscito enel caso de Uruguay; el limitado accesoa los medios de comunicación de lossectores opositores, etc.

“Se convocaron a distintos actores,mesas de jubilados, compañías de se-guros, partidos políticos, lo que sí, quela consulta se limitó al parlamento, nohubo una convocatoria más amplia”(Aldo Isuani; entrevista).

Por último, el grado de imposiciónque registraron las reformas, ya seapor condicionamientos de organismoscrediticios (BM; BID; FMI), como en lamisma percepción de los participan-tes cuando expresan que esta reformase debía hacer sí o sí y que política-mente no había posibilidad de otromodelo.

“La imposición de estos sistemasen América Latina se ha caracteriza-

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do por varias coincidencias: la faltade información, de consulta a la ciuda-danía, de debate. Ya sea en los gobier-nos democráticos,dictatoriales o auto-ritarios. Impuestas por leyes o decre-tos, o la combinación de ambos, junto aotros hechos” (Murro, s/d).

“Cuando vos escuchas a los propioshacedores de la reforma que dicen: -enrealidad los problemas de la reformason porque salió mal. La pregunta quecabe es: ¿para qué la sacaron? Estoprueba que había una decisión políti-ca tomada; había que sacarla comofuera” (Rubén Lo Vuolo; entrevista).

“También se puso sobre la mesa queesta era una reforma que iba a venir sío sí, el hecho era tratar de mejorarla yhacerla lo más potable posible, que sa-liera por ley y no por decreto” (AlfredoGamietea; entrevista).

Tensión entre Ampliacióny Restricción de los Derechos

de Ciudadanía

De acuerdo con la información reco-gida, su transformación en datos y elestudio realizado, estaríamos en con-diciones de sustentar las explicacio-nes a los interrogantes y a la premisacentral que motivaron nuestra inves-tigación

El grado de desarrollo de la ciuda-danía que se establece en la dinámicahistórica de la relación Estado/Socie-dad, define el tipo de política social, sualcance y los actores sociales que invo-lucra.

Y a su vez, el carácter con el que seimplementan y reglamentan estas po-líticas refleja la relación de fuerzasque entablan los actores involucrados(dirigentes políticos, burocracia esta-

tal, sindicatos, empresarios, beneficia-rios, etc.), ampliando o restringiendolos derechos de ciudadanía.

La primera parte de la premisacreemos quedó expresada y sustenta-da con la historia de la previsión so-cial que reconstruimos para cada casonacional en el trabajo original y sinte-tizada en este artículo.

Allí, observamos que desde princi-pios del siglo XX comienzan a expan-dirse los derechos de ciudadanía, enlos momentos en que se modifica la re-lación entre Estado y Sociedad.Dondela forma del Estado Nación se consoli-da y la cuestión social es tomada comobase para su legitimación, incorpo-rando a nuevos sectores sociales a laescena política y social.

Esta nueva relación Estado/Socie-dad, caracterizada por el patrón dedesarrollo impulsado por el modelo deindustrialización por sustitución deimportaciones, permite un mayor de-sarrollo de la ciudadanía, pero, sobretodo la expansión de los derechos polí-ticos.

Así, entendemos, que la ampliaciónde los derechos de ciudadanía, a tra-vés de la nueva relación entre Estadoy Sociedad, que hemos dado en llamarciudadanía incluyente regulada, mar-có un patrón en los sistemas de previ-sión social, caracterizado por una es-tructura fragmentada en una multi-plicidad de instituciones, con distin-tos parámetros de funcionamiento enlo atinente a la recaudación, conce-sión y cálculo de beneficios, para lasdiferentes categorías ocupacionales,relacionados a la capacidad de nego-ciación y presión de cada sector.

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Posteriormente, al resquebrajarsela lógica estado-céntrica, a partir de ladécada de los 70, como producto de lacrisis petrolera en el contexto interna-cional y la crisis fiscal e inflacionariaen el plano local, tiene lugar una crisissistémica de conducción estatal y derepresentación donde el Estado pier-de la capacidad de regular el conflicto.

En este nuevo contexto, la relaciónentre Estado y Sociedad va a encami-narse hacia el intento de reposicionar-se en el escenario internacional arti-culando una nueva visión sobre lacuestión social.

El desmantelamiento del viejo mo-delo impacta negativamente en laspolíticas sociales, en tanto se requierereducir el gasto público. De este modo,las áreas sociales del Estado comien-zan a perder capacidad de gestión y enel plano sectorial esto se traduce enintentos reformistas en materia deSeguridad Social.

De esta manera, el nuevo patrón deacumulación estará dirigido a favor delcapital financiero, trasnacionalizandola estructura productiva, en tanto quela cuestión social es atendida desdeuna postura meramente técnica y eli-minando la representación y organiza-ción de las demandas sociales, supri-miendo la ciudadanía política y res-tringiendo la ciudadanía social, impri-miendo de esta manera una suerte deciudadanía excluyente regulada.

La segunda parte de nuestra pre-misa también puede ser explicada através de los ejemplos históricos parael caso de Argentina, que reproduci-mos sintéticamente:

En la ley 10.650 que crea la Caja deJubilaciones para Empleados Ferro-

viarios es posible apreciar que por unlado, se brindan derechos socialesmientras que, a través de su artículo11, se restringen los derechos políti-cos al prohibirse el derecho a huelgade este sector.

La ley 24.347, llamada “de Solida-ridad Previsional”, restringe los dere-chos a entablar juicios contra el Esta-do en función de deudas previsiona-les.

Como otros ejemplos de esta ten-sión pueden señalarse la opción por eltipo de régimen que implementaronlas reformas estructurales y que enpárrafos anteriores de esta sección yahiciéramos lugar. También la amplia-ción de la cobertura que protagoniza-ron los regímenes previsionales de lospaíses estudiados hasta alcanzar ín-dices de casi universalidad.

Pero aún cuando haya sido signifi-cativa la expansión de la cobertura,siempre guardó una forma contrac-tual ligada a la incorporación al mer-cado formal de trabajo y al caráctercontributivo de los regímenes previ-sionales, que los estructura bajo elmodelo de Seguro Social.

En este punto, y como producto deesta investigación, deducimos que laprevisión social bajo estas formas deseguro social lleva intrínseca una ten-sión entre los derechos de ciudadanía.Esta tensión que observamos, enten-demos que se produce entre la enun-ciación ‘universalizadora’ de los dere-chos previsionales y el ejercicio indivi-dual de los mismos. Trataremos deejemplificar esto:

Las leyes genéricas en materia pre-visional establecen su alcance paratodos los trabajadores que aportan a

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la Seguridad Social, los que tendránderecho a determinados beneficios.Pero luego, por las características pro-pias de cada actividad (tareas peno-sas, envejecimiento prematuro, etc.)se incorporan regímenes especiales,algunos más privilegiados que otros,que se vuelven más o menos corporati-vos, inhibiéndose así el camino haciala universalidad.

Esto determina una configuraciónde los sistemas previsionales alta-mente estratificada que culminanotorgando ante las mismas contingen-cias derechos desiguales, para algu-nos sectores de manera más amplia ypara otros en forma restringida, lo quedependerá de la capacidad de presióny negociación de cada uno de estos sec-tores.

Conclusiones

La Falacia de Creer que elEstado Desertó

En las sociedades latinoamerica-nas, como la Argentina, la condiciónde ciudadano de amplios sectores dela población parece verse cuestionadao en claro proceso de retracción y ellorecupera a su vez, viejas situaciones yprácticas clientelares que refuerzanla subalternidad de distintos sectores.El acceso a determinados bienes bajola forma de igualdad de derechos ciu-dadanos es ampliamente sustituidapor relaciones entre individuos, másque entre actores sociales, a través delintercambio de favores. “La prácticaefectiva de la ciudadanía se restringea segmentos determinados de la po-blación. En términos generales, puedeafirmarse que las ciudadanías

‘realmente existentes’ en la mayoríade los países de América Latina sinte-tizan una conjugación de ingredientespropiamente ciudadanos con la per-sistencia, o la reaparición, de elemen-tos de clientelismo” (Vilas,1999:129).

El ajuste estructural efectuado ennuestras sociedades generó escena-rios políticos comparables al estadode naturaleza de Hobbes, no tanto porla idea de guerra de todos contra todospor la obtención de recursos escasos,sino por la falta de mediación entrelos poderosos y los desposeídos. Noexisten garantías ni defensas sin másderechos que los propósitos de quie-nes ejercen el poder o quienes domi-nan.

Y en sintonía con esto podemos ob-servar que el Estado lejos está de ha-ber desertado, sino que cada vez sevuelve más ejecutivo e indiferenciadorespecto a su división de poderes. Cor-tes Supremas cada vez menos inde-pendientes y más adictas a las pre-bendas del Ejecutivo, Parlamentosineficientes e ineficaces a los fines dela representación que ostentan, De-cretos de necesidad y urgencia, etc.

El Estado, entonces, conduce elproceso de redireccionamiento de losdistintos actores definiendo el cuadrode situación de nuestras sociedades altiempo que se erige en el garante deágiles canales de acumulación paralos sectores más dinámicos de la eco-nomía.

Con esto no se dice nada nuevo,Fernando H. Cardoso entiende que enel Estado se concentran las mismaspugnas que se dan en la sociedad.

El problema es que esta pugna so-cial se despliega de manera anómica e

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impune y se manifiesta en distintasformas, como evasión fiscal sobre todode parte de quienes más tienen; flexi-bilización laboral para bajar los costosempresariales y curiosamente paralas empresas que obtienen mayoresganancias; bajas en las cargas patro-nales para que con ello descienda elíndice de desempleo y sin embargoéste crece al tiempo que decae la re-caudación del Estado para atenderprogramas sociales. En el ámbito delmercado, empresas que efectúan pu-blicidad engañosa respecto de sus pro-ductos; incumplimientos de contratosal brindar servicios por debajo de lacalidad pautada y al mismo precio fi-jado; desconocimiento y falta de infor-mación por parte de los ciudadanos encuanto a su defensa como consumido-res. Y en otro orden, conductores devehículos que usurpan carriles detránsito y estacionamientos para dis-capacitados, violación de señaliza-ción, excesos de velocidad en lugaresde alta densidad poblacional, etc. Pri-vatizaciones de la vía pública por par-te de asociaciones vecinales que seconforman en defensa contra el delitoy para ello cierran calles con barreras,alambrados o muros; plazas públicasenrejadas que disponen de horarios deacceso.

A todo esto debería agregarse laineficacia de los partidos políticos yasociaciones sindicales para respon-der a las demandas de sus representa-dos a lo que se suma la falta de traspa-rencia en el actuar de muchos dirigen-tes, cuando no con prácticas corruptaspreocupados por ocupar cargos parasus propios negocios y el uso clientelarde los mismos,antes que fijar políticas

determinadas basadas en los proble-mas planteados por la ciudadanía a laque deberían representar.

Como decíamos anteriormente, elproblema es la forma en que se expre-sa la pugna social que en su manifes-tación anomica rompe con todo inten-to de equidad, profundiza la desigual-dad y conduce a procesos de alto ries-go de ingobernabilidad. Con una ma-yor exclusión social se lesiona demuerte el sentimiento de pertenenciahaciendo difícil que quienes son ex-pulsados (de la educación, de la salud,de sus viviendas, de la seguridad so-cial, etc.), se sientan parte del conjun-to social.

Se genera de este modo un mundode violencia signado por la inseguri-dad y el miedo. “Miedo a la brutalidady la impunidad de la policía; del cri-men y la violencia;del desempleo y delhambre. Es decir, el miedo y la insegu-ridad son suscitados por cuestionesreales y concretas que forman partede la cotidianidad de la gente. En ta-les condiciones, cuando la gente votatiende a preferir las opciones que pa-recen asegurar mejor la seguridadque les falta. Se establece así una re-lación ocasional entre la poblaciónempobrecida y los detentadores y os-tentadores del poder o de los atributosconvencionalmente asociados al po-der” (Vilas, 1999: 126).

La pugna, de la que hablamos, nopuede dejar de existir porque es lo quehace a lo social, entonces, no se puedeesperar ni pretender su resolución(guerra total), ella debe estar encau-sada en los espacios de la política. Yeste espacio no es precisamente, el es-pacio estatal, es más concretamente

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el espacio de la esfera pública. Es laidea de lo público no estatal, confor-mado por la representación de institu-ciones y órganos específicos y fuertes(en cuanto a representación), capacesde controlar el actuar de la empresaprivada y del Estado.

Este espacio tan simbólico comoconcreto, es un espacio destinado a laacción conjunta y deliberativa de losciudadanos en pos de un interés gene-ral, que no exige la presencia de todospero sí el que se lo haga con transpa-rencia para todos y que lo que allí su-ceda siente las bases para la toma dedecisiones. De esta manera los proble-mas sociales que cobran envergadurase vuelven problemas políticos. “Esteespacio, tanto institucional (parla-mento) como el informal (asociacioneslibres de la sociedad civil) es una esfe-ra de comunicación de los ciudadanospreocupados por los asuntos comunes.Pero lo común entre ellos, a diferenciade los que pensaba Arendt, no es sóloel tema de la libertad política (y de laslibertades civiles) sino también lacuestión social. Es el lugar, entoncesdonde acaece el diálogo político y cívi-co entre los hombres... se podría efec-tuar una distinción analítica entre laesfera pública política (espacio del Es-tado y los partidos) y la esfera públicacivil (el espacio de lo social) que ayudea diferenciar territorios: lo público es-tatal de lo público societal (o, vistodesde otro ángulo, lo privado social,según Aníbal Quijano)” (Quiroga,1996: 81-97).

Es muy común escuchar en la opi-nión pública y generalmente en losmedios de comunicación frases como:“el Estado está ausente”, o “el Estadodesertó” y en debates más encumbra-dos encontrar posiciones privatistas oestatistas.

En la era neoliberal el Estado pare-ce diluirse, al menos en la función so-cial que le atañe. Pero, paradójica-mente es cuando podemos registrarinnumerables proyectos que en el len-guaje moderno podríamos encuadrardentro de las políticas sociales.

En Argentina, por ejemplo, se creala Secretaría de Desarrollo Social de-pendiente de la Presidencia de la Na-ción y con rango de Ministerio14. Allíse pueden observar un número signi-ficativo de programas sociales, algu-nos muy buenos, varios ineficientes eineficaces y otros con objetivos super-puestos.

El punto a pensar aquí no es la au-sencia del Estado sino su ineficacia. Yello se debe, en parte, a la gran trans-ferencia de recursos que ejecuta el Es-tado hacia el sector privado. Por ejem-plo, en Argentina la AdministraciónNacional de la Seguridad Social (AN-SES) recibe la opción de todas aque-llas personas que eligen el régimen dejubilación basado en la capitalizaciónindividual que se encuentra en manosprivadas a través de sociedades anó-nimas, las Administradoras de Fon-dos de Jubilación y Pensión (AFJP).En este programa, quienes no hacenexplícita su opción (indecisos) son ins-

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14 Actualmente Ministerio de Desarrollo y Acción Social.

criptos en el régimen privado. Y esteacto administrativo lo realiza la AN-SES. Se estima que el número de inde-cisos asciende a los treinta mil casosmensuales, y ello demora la ejecuciónde expedientes de quienes eligieronquedarse en el régimen estatal, todavez que es necesario (hasta la actuali-dad) efectuar un sorteo y transferirlos ingresos a la AFJP que tocara ensuerte. Todo esto no implica costo al-guno para las administradoras priva-das pero sí para el Estado y sobre todoporque parte de los aportes de estosindecisos no ingresará a las arcas delEstado y generan grandes gananciaspara las AFJP. Si partimos de suponera la Seguridad Social como protectora,y de allí la función indelegable que elartículo 14 bis de la Constitución Na-cional le impone al Estado, los indeci-sos tendrían que quedar incorporadosal régimen estatal hasta tanto haganexpresa su opción por el régimen decapitalización.

Volviendo sobre los ejemplos ante-riores de los programas de emergen-cia social, muchos fueron financiadosa partir de endeudamiento con orga-nismos internacionales (Banco Mun-dial; BID, etc.), o con el producido delas privatizaciones de compañías deluz, gas, teléfonos, etc. que se encon-traban bajo la órbita estatal. Es decir,en ellos no existe ninguna política dis-tributiva y denotan su desfinancia-miento en el corto plazo.

Así las políticas sociales bajo el pa-radigma del neoliberalismo pierden elsentido universalista, distributivo yde financiación a través del tiempo en-

tre generaciones y lo sustituyen por elcarácter focalizado y de ataque a lapobreza.

Con esta suerte nos encontramosquienes nos especializamos en las po-líticas sociales, corriendo detrás delas acciones y relaciones entre indivi-duos intentando encontrar actores so-ciales donde no los hay ni los habrá.Usamos herramientas, siempre demanera equivocada, del managmentpara terminar gerenciando la crisis yfacilitar el cálculo de la ganancia delsector privado. Implementamos indi-cadores de gestión y la evaluación delimpacto social (que por continuas ter-giversaciones finalizamos midiendoresultados).Nos abocamos a la reinge-niería para mejorar la calidad de ser-vicio, atacando siempre la coyunturapero nunca la estructura. Así, porejemplo, entendemos que el punto esresolver el cuello de botella que se ge-nera entre el front office y el back offi-ce y para ello no hay nada mejor queponer un peinador de colas y hacerque los empleados trabajen polifun-cionalmente, ya que hemos armado unmanual de procedimientos según lasnormas internacionales que consta de14 tomos de 1.000 hojas cada uno,para que el personal lo consulte encualquier momento, en el mostradormientras atienden un cliente.

A las prestaciones sociales de anta-ño, jubilaciones, subsidios por desem-pleo, asignaciones familiares, etc, lasllamamos productos y a los destinata-rios de las mismas clientes. Armamosplanes estratégicos y nos preparamospara la gestión por resultado.

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Estas políticas conducen a mitigarla miseria y en el mejor de los casosson la anestesia del ajuste estructuralque sufrimos, pero no construyen losmecanismos sociales de integraciónque permitan abortar el proceso de ex-clusión.

El neoliberalismo no contemplamás relación que la que existe entreindividuos, no existen en este modelolas nociones de actores sociales, ni lade ciudadanos y mucho menos la desociedad.

La crisis, a la que asistimos en losúltimos tiempos, sobresale por la in-congruencia entre economía y políticay la disociación entre intereses priva-dos particulares y la voluntad gene-ral.

Ello transforma nuestras socieda-des “en un país de víctimas y no de ac-tores, con lo que se corre el riesgo dedevenir en un lugar en vez de una na-ción. Sólo los actores constituyen mo-vimientos sociales; las víctimas seagotan en la explosión de la protesta.Si estas últimas no se transforman ensujetos, y el émbolo para ello es la polí-tica, las bases sociales para un proce-so de cambio se angostan y el mercadogobierna sin límites... La crisis puedetener otra productividad, menos de-primente, si se abren las esclusas paraprovocar un verdadero debate nacio-nal sobre la equidad. Este debate su-pone necesariamente el retorno de lapolítica porque permite transformar alas víctimas en actores, en protagonis-tas, junto con el Estado, del diseño dealternativas, más allá del soliloquiode los técnicos.Si es verdad que no haysociedad sin economía, también es

cierto que no puede haber economíasin sociedad. Hoy eso significa refor-zar el Estado, en gobernabilidad, ytambién regular al mercado para de-tener la exclusión social; nuestro pro-blema central” (Portantiero, 2000).

A Modo de Síntesis Final

Nos ha quedado una pregunta for-mulada en la introducción que, creo,quedó contestada aunque de maneraimplícita a lo largo del presente análi-sis. Pero vale la pena intentar respon-derla de manera explícita, aunquemás no sea para que nos sirva de repa-so general.

Entonces: ¿el tipo de ciudadaníaalcanzado permite ser observado enlas políticas de previsión. Y a su vez, elinterjuego entre ampliación y restric-ción de los derechos de ciudadanía seda de manera homogénea para los be-neficiarios de estas políticas?

En forma sintética podemos decirque sí. Que el tipo de ciudadanía al-canzado es posible visualizarlo en laspolíticas de previsión, en donde se ob-servan los tres tipos de derechos. Perocabe la salvedad de que la ciudadaníasocial sólo se cumple de manera con-tractual, esto es, relacionada al mer-cado formal de trabajo. Por lo tanto,esto hace que su ejercicio pleno estefuertemente condicionado por la va-riable empleo.

En cuanto al interjuego entre am-pliación y restricción de los derechosde ciudadanía, los mismos revistenuna forma heterogénea para los bene-ficiarios de estas políticas. Resultan-do de esta manera que el grado deejercicio efectivo de los derechos ten-gan una forma diferencial para los

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distintos actores sociales beneficia-rios de los mismos.

Ahora, si bien es cierto que pode-mos observar los derechos de la ciuda-danía para ciertos sectores, debemosentender que los mismos no alcanzana toda la sociedad y que la PrevisiónSocial en Argentina, en sus casi yacien años de historia,nunca fue imple-mentada ni estructurada sobre estalógica.

“Otro punto importante es que laSeguridad Social nunca estuvo es-tructurada sobre la lógica de la ciuda-danía. Es decir, que estuvo basada enla lógica de las contribuciones” (AldoIsuani - entrevista).

De ahí que su forma se restrinja alSeguro Social, más allá de haber am-pliado su cobertura, sin devenir porello en Seguridad Social.

Pero tratemos de responder con elmismo esquema que desarrollamos enel trabajo, es decir, en los tres momen-tos en que se producen cambios en lasformas de Estado15.

Estado Oligárquico:La previsión por ese entonces era

casi inexistente ya que sólo accedían aalgunas formas de pensión los jefesmilitares y los altos escalafones de laAdministración Pública. No se reque-rían aportes previos y se obtenía luegode un cierto tiempo de servicios y endeterminadas condiciones.

Las políticas de previsión, bajo laforma del Seguro Social, las podemos

caracterizar a partir de 1896-1904para Uruguay; 1904 Argentina; 1923Brasil; 1924 Chile. De aquí en adelan-te los regímenes se irán expandiendocon la creación de nuevas Cajas dis-tinguidas por categorías ocupaciona-les.

En el caso de Argentina, la más em-blemática a los fines de nuestra hipó-tesis resulta ser la Caja de Jubilacio-nes para Empleados Ferroviarios quese crea en 1919.

Los intentos de creación de leyes deprotección para la clase obrera datandesde 1912 y son impulsadas por labancada socialista pero fracasan añotras año hasta la creación de esta cajaen 1919.

Lo interesante es que los emplea-dos ferroviarios reclamaban mejorasen las condiciones de trabajo y en lossalarios y por ello se habían declaradoen huelga afectando fuertemente a loque por ese entonces resultaba ser elsector capitalista más dinámico delpaís. Dada esta situación el Estadoimpulsa la iniciativa de sanción de laLey 10.650 que ofrece jubilaciones aeste sector a cambio de que levanta-ran la huelga.

Esto que parecería ser una nego-ciación, no es tal cosa porque la ley ex-presa textualmente en su artículo 11:

“los empleados u obreros que vo-luntariamente abandonen sus servi-cios o los presten de modo que se inte-rrumpa o perturbe la continuidad o

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15 “...sería más propicio entender estos cambios como crisis en las formas de Estado an-tes que como una crisis del Estado. En tanto esta última se da sólo cuando lo que estáen cuestión es la matriz fundamental de dominación que le es inherente y sobre laque se constituye” (Graciarena, 1984: 39-74).

regularidad de la marcha de los ferro-carriles, serán considerados como se-parados del servicio y deberán sersubstituidos, perdiendo todo derechoque hubieran adquirido a las jubila-ciones, pensiones o retiros a que estaley e refiere y a los aportes que hubie-re hecho, sin perjuicio de las demásresponsabilidades en que pudiera ha-ber incurrido” (Flier, en prensa).

A los fines de nuestra hipótesis po-demos corroborar con estos hechosque si bien existe una ampliación de laciudadanía al otorgárseles derechossociales, al mismo tiempo existe unafuerte regulación que les restringe susderechos civiles y en ciertos aspectostambién los políticos.

Estado de Compromiso:En cuanto a las políticas sociales,

éstas irán cobrando un carácter uni-versalista. Se tratará de pasar de laforma del Seguro Social, en términosde previsión, a la idea floreciente de laSeguridad Social inspirada en Ingla-terra con el Plan Beveridge.

A nuestro entender esto no se lograen primer lugar porque los programasde Seguridad Social, no evolucionansobre la base de sistemas integradossino de manera yuxtapuesta (se creanlos programas de asignaciones fami-liares, accidentes de trabajo, pensio-nes y también diversos regímenes ju-bilatorios que brindan cobertura demanera diferenciada a los distintosgrupos de trabajadores.) Y en segundolugar, porque no se rompe con la figu-ra del Seguro Social toda vez que el ac-ceso a las prestaciones guarda una re-lación contractual y es sólo para aque-

llas personas que están incorporadasal mercado formal de trabajo y por ca-tegoría ocupacional.

En este sentido la política del Segu-ro Social no es en sí un programa paralos pobres ni una distribución progre-siva del ingreso, sino que resulta serun programa destinado a asegurar yestabilizar los ingresos sin alterar laforma de distribución. En otras pala-bras, es un programa más bien conte-nedor y reproductor de la estructurasocial vigente hasta ese momento.

Para esta etapa consideramos quela hipótesis que nos hemos planteadoresulta pertinente porque paraMarshall el pleno desarrollo de la ciu-dadanía sentaría sus bases en las for-mas de un Estado de Bienestar libe-ral-democrático.

La existencia de esta forma de Es-tado la cuestionamos para el caso delos países latinoamericanos, porqueentendemos que lo que se desarrollaes un tipo de Estado de Compromiso omás bien Tutelar, en la medida que in-tenta articular el binomio acumula-ción/legitimación incorporando a lossectores populares al mercado demodo de prevenir su radicalización.

De esta manera, los conflictos so-ciales resultarán ser legítimos siem-pre que se expresen dentro del apara-to estatal. Así el Estado dirigirá elproceso de modernización atrapandoa la sociedad en su seno e inhibiendoel pleno desarrollo de la ciudadanía,aunque a veces la haya expandido.

Entonces, la forma contractual delSeguro Social responde a la idea deCiudadanía Incluyente Regulada.

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Estado neoliberal:En el plano de las políticas sociales,

el intento de realizarlas como univer-salistas se cambiará por la idea de lafocalización, lo que resulta ser tauto-lógico, ya que toda política social pordefinición va dirigida a una poblaciónobjetivo. Y en este sentido detrás deesta idea de focalizar (para que el pro-ducto de estas políticas llegue a los po-bres), se esconde la intención de selec-tividad que habilita el acceso a lasprestaciones. Imponiéndose de estaforma, una suerte de Ciudadanía Ex-cluyente Regulada que se puede ejem-plificar, en el caso de la previsión so-cial argentina con los decretos que es-tablecen la condición de aportantesregulares o irregulares al sistema deprevisión.Una persona que aportó du-rante toda su vida laboral,por razonesde desempleo no lo hace durante untiempo establecido y sufre alguna con-tingencia de invalidez o fallece y tantoesta persona como sus derechoha-bientes pierden sus derechos a perci-bir una jubilación por invalidez o bienuna pensión por los que aportó.

También a través de la llamada Leyde Solidaridad Previsional que res-tringe el derecho a entablar juicioscontra el Estado por parte de los bene-ficiarios por movilidades adeudadasen sus haberes. En la medida queenuncia que las costas del mismo co-rrerán por cuenta y cargo del deman-dante sea cual fuera el resultado dellitigio. Y si el mismo resultara ser fa-vorable al beneficiario, la deuda seabonará en los tiempos y formas enque el Estado pueda destinar parte desu presupuesto para tal fin.

Otro ejemplo de restricción de de-rechos que podemos señalar es el de lalimitada participación de la sociedaden los momentos de las reformas es-tructurales de la previsión social quesufrieron los países analizados.

Entendemos que la restricción dederechos es una forma de exclusióndel mismo modo que resulta ser inob-jetable la exclusión para aquellos queno recibirán ningún beneficio de laSeguridad Social, por no haber reves-tido como cotizantes, o que aún ha-biéndolo hecho quedaron fuera delmercado laboral y que sin embargo, si-guen financiándola a través del pagode sus impuestos.

Queda claro entonces que no hayigualdad ante la Ley; violándose deesta manera los derechos ciudadanos.

En nuestros días resulta indispen-sable propulsar una reforma integraly estructural de la Seguridad Social.Pero para ello se requiere la creativi-dad y el profesionalismo que induzcana un consenso general para establecerderechos y responsabilidades que per-mitan una cobertura sobre bases ver-daderamente universales, arraigadaen los derechos inalienables de la ciu-dadanía.

El modelo posible

El modelo de Seguridad Social queconsideramos posible se inspira en elparadigma universal sobre los siste-mas de pensiones de OIT (Iyer, s/d:187-207).

El presente modelo contempla lanoción de ciudadanía y el ejercicioefectivo de los derechos sociales, polí-ticos y civiles, ya que estarían garan-

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tizados por los beneficios, la participa-ción en la gestión y la libertad de elec-ción respectivamente. Estableciendoclaramente derechos y obligacionespara toda la población y generando elespacio de la acción conjunta de losciudadanos en pos del interés general.Este espacio no es precisamente el es-pacio estatal, sino concretamente elde la Esfera Pública, que es la idea delo público no estatal, conformadopor la representación de institucionesy órganos específicos y fuertes, capa-ces de controlar el actuar de la empre-sa privada y del Estado.

Así, el primer pilar otorga derechosa todas las personas a partir de de-terminada edad sin contempla la rela-ción contributiva a través de hallarseincorporado al mercado formal de tra-bajo y cubre las necesidades básicasde subsistencia.

El financiamiento del sistema sebasa en una clara noción de relaciónsocial como es la de imponer a travésde toda transacción económica, subor-dinando de esta manera lo económicoa un principio social solidario.

La contribución patronal se enmarcaen un esquema redistributivo; por unlado, si lo tomamos como costos labora-les o impuesto a la actividad empresa-rial, por otro, si entendemos que estacontribución es pagada por el emplea-dor a través de transferir al trabajadorel producido de su actividad y que al fi-nanciar la prestación universal setransforma en salario diferido de esemismo trabajador, lo que denota unaequitativa distribución de la renta.

El segundo pilar intenta reproducirla suerte que tuvo el trabajador en el

mercado al relacionar su historia la-boral. Su cotización le crea una res-ponsabilidad e interés directo paraque una porción de sus ingresos sedestine a prever sus contingencias deinvalidez, vejez y sobrevivencia.

La participación de los interesadosen la administración y la gestión losacerca a la toma de decisiones de ma-nera colegiada, acorde a lo establecidoen nuestra Constitución Nacional.

La sustentación del pilar basado enla capitalización de reservas fomentael financiamiento de programas so-ciales (por ejemplo planes de vivien-das) y productivos a tasas razonables.

Este pilar limita fuertemente laevasión, puesto que si al segundo pi-lar ingresa el aporte del trabajador,nopuede estar ausente en el primero lacontribución patronal y a la inversa.

El tercer pilar se basa pura y ex-clusivamente en relaciones de mer-cado bajo los modelos de seguros, en-tablando contratos de derecho priva-do a través de AFJP, Compañías deSeguros de retiro, Cajas Complemen-tarias, Profesionales etc., que actúacomo complemento de los pilares an-tecedentes. Por ejemplo, una ama decasa que no trabaja en el mercado for-mal contribuye al primer pilar vía elimpuesto, también puede contratarun seguro de retiro en una adminis-tradora de fondos de pensión, regidapor el tercer pilar como complementode la prestación universal. Idénticoresultaría ser el caso de un trabaja-dor que contribuye al primer y segun-do pilar del sistema. Luego, si lo de-sea, complementa su beneficio en eltercer pilar.

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Pilar UniversalPilar universal de carácter obliga-

torio con administración estatal, es-tructurado en un régimen de repartopuro que brinda una prestación homo-génea basada en las necesidades desubsistencia. A la misma se accede apartir de una determinada edad, queserá establecida al igual que su mon-to, por cálculos actuariales sobre va-riables sociodemográficas.

Este pilar se financia por un im-puesto único y específico a toda tran-sacción económica destinado a la Se-guridad Social, más las contribucio-nes patronales estipuladas por unatasa fija y uniforme sobre los salariosy/o ingresos laborales en concordanciacon el financiamiento del beneficio aotorgar.

Pilar PrevisionalPilar previsional obligatorio basa-

do en la forma del Seguro Social, bajoel régimen de reparto con capitaliza-ción de reservas a través de obras pú-blicas, otorgando una prestación defi-nida relacionada a la historia laboraldel afiliado. Equivalente a un porcen-taje del promedio histórico de sus in-gresos y proporcionales a los años deservicio,menos la suma recibida por elprimer pilar.

Se financia por el aporte de los tra-bajadores sobre su nómina de ingre-sos.

La administración se encontraría acargo de una entidad pública no esta-tal de corte técnico/profesional, geren-ciada en forma colegiada por sus re-presentantes y supervisada por sindi-catura estatal.

Pilar ComplementarioPilar complementario de ca-

rácter voluntario basado en una re-lación contractual de derecho priva-do.

Financiado por una contribucióndefinida que, a su vez también, otorgauna prestación definida.

La administración se encontraría acargo de entidades privadas en elmarco de la competencia, AFJP, Com-pañías de Seguro de Retiro, CajasComplementarias, Profesionales, etc.

Principios Rectores– La universalidad de la prestación

y su clara concepción de derecho.– La solidaridad social, en el primer

pilar al extender su financiamien-to al conjunto de la sociedad.

– La solidaridad de financiamientointergeneracional y social en elsegundo pilar.

– La participación en la adminis-tración y gestión para la toma dedecisiones en forma colegiadaacorde a lo establecido en la Cons-titución Nacional.

– La reproducción de la historia la-boral basada en el esfuerzo contri-butivo.

– La subsidiaridad al incentivar alos individuos a ser los artífices desu propio desarrollo y progresoeconómico.

– La libertad de contratación de unseguro complementario acorde areglas de mercado, como un inter-cambio entre iguales.

– Integralidad, uniformidad y fun-cionalidad administrativa encada uno de los pilares señalados.

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Ciudadanía y previsión social / Sergio Fiscella _____________________________________P

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Fortalezas del Modelo– Promueve la cultura de la Seguri-

dad Social al invocar su base enlas relaciones sociales, respetan-do los derechos de ciudadanía.

– Es realmente universal.– Es fuertemente equitativo.– Tiene un enorme efecto redistri-

butivo.– Es el Estado Nacional quien lo ga-

rantiza y sus interesados quieneslo gerencian.

– Por primera vez se cumple el prin-cipio de que todos contribuyen, yque todos reciben una prestación.

– Se separa definitivamente el de-recho a la prestación de subsisten-cia de cualquier contraprestacióncomo requisito para acceder aella.

– El segundo pilar financia y pro-mueve obras tendientes al bienes-tar social.

– Establece la unificación y eliminalos privilegios.

– Concentra la recaudación en unúnico impuesto.

– Facilita los controles de evasión yla fiscalización de los ingresos

– Simplifica la gestión en el primery segundo pilar, eliminando lascajas negras y el clientelismo polí-tico y asistencial

– Posibilita la realización de estu-dios prospectivos para prever lasacciones a tomar.

– Habilita el camino hacia políticasde estado estables, limitando elaccionar político en la esfera esta-tal.

– Se ajusta en un todo a la Constitu-ción Nacional.

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ENTREVISTADOS

Rubén LO VUOLO:Lic. en Sociologíay especialista en Políticas Socia-les13/12/2000

Graciela CIPOLLETA: Especialistaen Derecho del Trabajo y SeguridadSocial 14/12/2000.

José Luis DI LORENZO: Abogado;especialista en seguridad social; Expresidente del Instituto PrevisiónSocial de la Provincia de Buenos Ai-res 20/12/2000.

Ernesto Aldo ISUANI: Politólogo; es-pecialista en seguridad social; Secre-tario de la Tercera Edad y Acción So-cial de La Nación (1999-2001)20/12/2000.

María América GONZÁLEZ: Dipu-tada Nacional, Presidente de la Co-misión de Previsión de la HonorableCámara de Diputados de La Nación.Abogada, especialista en seguridadsocial. 21/12/2000.

Jorge SAN MARTINO Lic. En Cien-cias Políticas. Secretario de Seguri-dad Social (2000-2001) 22/12/2000.Gerardo GENTILE: Lic. en econo-mía; Posgrado Instituto Torcuato DiTella sobre Economía Pública, Espe-cialización en Deuda Pública y Fi-nanciamiento; especialista en segu-ridad social, 28/12/2000.

Alfredo GAMIETEA: Lic. en Econo-mía; Master en Seguridad SocialCISS; ex Gerente General de CAS-FEC; ex Subgerente General deAsignaciones Familiares y Desem-pleo ANSES 8/1/2001.

Mario PAGANINI:Abogado,especia-lista en seguridad social; Integrantedel Consejo Federal de Previsión9/3/2001.

Adolfo AGUIRRE BAYLEY:Secreta-rio General Letrado de la Caja de Ju-bilaciones y Pensiones Bancarias dela República Oriental del Uruguay.20/4/2001.

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