CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES

     

Descentralización

Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2020

Guatemala, enero de 2011

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la autorización previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue preparado por Werner Ramírez Avila con la colaboración de Heidy Ramos Escobar.   

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Índice 

Sumario _______________________________________________________________ 3

Introducción ____________________________________________________________ 4

1. Situación actual de la descentralización de servicios sociales__________________ 6

1.1. Educación _____________________________________________________________ 8

1.2. Salud ________________________________________________________________ 21

1.3. Aporte municipal ______________________________________________________ 26

2. Marco institucional para la descentralización _____________________________ 30

2.1. Normas constitucionales ________________________________________________ 31

2.2. Leyes de descentralización_______________________________________________ 32

3. Posibilidades para la descentralización __________________________________ 38

3.1. Desafíos en educación, salud y vivienda ____________________________________ 39

3.2. Participación y subsidiariedad ___________________________________________ 46

Conclusiones __________________________________________________________ 47

Recomendaciones_______________________________________________________ 49

Bibliografía____________________________________________________________ 51   

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Sumario

El análisis de la situación actual de la descentralización de competencias del gobierno central a entidades locales en las áreas de educación y salud es el punto de partida para indagar ¿por qué, veinticinco años después de promulgado el mandato constitucional de descentralizar la administración pública en Guatemala, los resultados son escasos?

Punto de revisión obligado es el ordenamiento jurídico mediante el cual se han desarrollado las normas constitucionales sobre descentralización. Desde la perspectiva que las políticas públicas son decisiones que se concretan en normas, se organizan en planes y se ejecutan mediante acciones del aparato del Estado, se hace evidente que el discurso progresista a favor de la descentralización choca con dinámicas institucionales centralistas que datan de la época colonial.

A esa barrera política se suma otra, de la misma índole, por la cual los gobiernos municipales no reclaman para sí competencias que han sido declaradas prioritarias para la descentralización. Es más ventajoso, políticamente, actuar con buena voluntad que asumir el compromiso de garantizar el derecho de la población a la salud y a educarse.

Práctica inveterada para sobrevivir y progresar, la organización comunitaria se ha activado en dos procesos exitosos de descentralización. Son los procesos de ampliación de cobertura de servicios básicos en salud y educación. Esas experiencias indican que la participación comunitaria es potente en procesos con objetivos bien definidos, que conllevan oportunidades de mejora para sus condiciones de vida y les permiten acceder a recursos para realizar ese potencial.

Del análisis se derivan recomendaciones estratégicas para el impulso de políticas públicas de descentralización que respondan a los ingentes desafíos que la sociedad guatemalteca está llamada a resolver en materia de salud, educación y otros servicios sociales.

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Introducción

Proteger a las personas y familias, así como garantizar los derechos y libertades de sus habitantes, son las razones por las cuales se organizó el Estado de Guatemala, estipula la Constitución Política de la República de Guatemala en sus artículos 1 y 140. En el primero agrega que el fin supremo del Estado es “la realización del bien común”. Y en su artículo 2 define como deberes del Estado garantizarles a los habitantes del país la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral.

Ese enfoque de garantías es avanzado y compatible con las concepciones de seguridad humana. Tanto las amplias nociones originales, efectividad de los derechos humanos en sus distintos ámbitos (Nef, 1995); como las más recientes y precisas, referidas a la protección de las oportunidades básicas para todas las vidas humanas frente a “riesgos graves y previsibles”, de modo adecuado para la “realización humana” a largo plazo (PNUD, 2009).

Por su misión como garante de los derechos de sus habitantes, en su artículo 119 la Constitución Política de la República le asigna un conjunto de obligaciones al Estado. Todas están referidas a promover el desarrollo económico. Para hacerlo, en la literal b) de ese mismo artículo se especifica como obligación estatal “Promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país”. Este mandato implica optar por una forma, descentralizada, de estructurar las funciones del Estado, con el propósito de impulsar el desarrollo de las distintas regiones del país de manera equilibrada.

Veinticinco años después de promulgada la Constitución de la República, los avances en materia de descentralización son limitados. Sólo está consolidada la descentralización funcional que la misma Carta Magna estableció hacia entidades autónomas: educación superior, deporte, seguridad social, municipalidades; o descentralizadas: electrificación (art. 134). En otras áreas el mayor progreso fue especificar, en la legislación ordinaria, el imperativo constitucional. Educación y salud presentan otros avances. Útiles, está comprobado, para ampliar la cobertura de estos dos servicios sociales básicos. Pero desarrollados fuera del patrón municipalista que establece la Ley General de Descentralización.1

Es obvio que, al tenor de otras normas vigentes, la descentralización puede avanzar de manera distinta a la prevista en la Ley general. Sin embargo, ese proceder no fortalece al

                                                            1Que forma parte de la tríada de “leyes sociales” aprobada en 2002, a la que también pertenecen la Ley de los Consejos de Desarrollo y el Código Municipal.  

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frágil Estado de derecho en el país. Por esta razón es necesario analizar la congruencia de las políticas gubernamentales con el marco jurídico nacional.

Otros aspectos a considerar, para la mejor formulación de políticas son los patrones de distribución del poder político y la eficiencia de la descentralización para el logro de propósitos públicos.

El monitoreo del desarrollo humano muestra que países con índices similares hace dos décadas evolucionaron de manera distinta y tienen niveles de desarrollo desigual en la actualidad (PNUD, 2010:4). Ese es el resultado, entre otros factores, de la aplicación de diferentes políticas públicas por medio de entramados institucionales que son heterogéneos. En ellos, las modalidades de descentralización constituyen uno de los elementos que distinguen la organización del Estado en cada país.

Aunque los procesos de descentralización no lo fueran, sus impactos sí son idiosincráticos. Circunstancias políticas, características institucionales y capacidades administrativas, determinan los resultados que se alcanzan con la descentralización. En tanto que el contexto socioeconómico, político y cultural, condiciona los efectos transformadores de dichos resultados sobre el desarrollo, los niveles de pobreza, las desigualdades y sus causas.

Como la descentralización es un medio, no una finalidad en sí misma, puede ser ineficaz o poco transformadora en determinados procesos. Se necesita, por ello, determinar qué funciones es preferible mantener centralizadas, cuáles descentralizar y cómo hacerlo, para lograr objetivos públicos específicos.

Este documento es parte del proyecto “Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2020” que impulsa el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Su propósito es presentar un diagnóstico del estado de la descentralización de la administración pública de servicios sociales en Guatemala, con énfasis en educación y salud.

En el primer capítulo se presenta el análisis de la situación actual de la descentralización en la administración pública de los servicios sociales de educación y salud. Se indagó acerca de las competencias descentralizadas o desconcentradas, la organización institucional, los recursos aplicados y los resultados que originan.

El marco normativo que regula la descentralización de la administración pública se analiza en el capítulo segundo. En este caso se recopilaron las normas vigentes que regulan la descentralización en el país, con énfasis en la provisión de servicios sociales. También se consideraron las políticas impulsadas por el gobierno de la República en el período 2008-2010.

Luego, en el capítulo tercero se analizan los factores sociales, políticos e institucionales que condicionan las posibilidades de descentralización y sus efectos previsibles.

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A partir de esos análisis se formularon recomendaciones de política pública para acrecentar la efectividad de la descentralización en el mejoramiento de los índices de educación, salud y otros servicios sociales en Guatemala.

El estudio fue realizado por Werner Ramírez Avila, investigador con formación en economía, quien contó con el apoyo de Heidy Ramos Escobar, administradora de empresas; ambos con experiencia en gestión educativa.

1. Situación actual de la descentralización de servicios sociales

Descentralización es la reforma de la gestión pública que consiste en la transferencia de poderes de decisión entre entidades públicas con distinta personería jurídica. Transferencia que puede ocurrir del gobierno central a gobiernos locales, como las municipalidades; a órganos autónomos con dirección colegiada, como la Universidad de San Carlos; o hacia organizaciones de la sociedad civil, lo que Bresser-Pereira denomina el “sector público no estatal” (Finot: 2002).

Por operar un nuevo reparto de poder, cualquier caso de descentralización entraña un proceso político. Boisier, sin embargo, acota como descentralización política, la transferencia de poder que se realiza hacia órganos de gobierno cuyas autoridades son electas democráticamente (Ramírez y Quiñónez, 2001). Más riguroso aún es Finot, quien sostiene el criterio que las decisiones se trasladen a “procesos democráticos sub-nacionales” (2003) pero plantea la restricción que se trate de la capacidad de las comunidades, por medio de sus poderes locales, para proveerse de bienes públicos2 a partir de sus propias iniciativas y aportes (2002). Esto implica controlar todas las decisiones acerca de qué bienes públicos proveer, en cuál cantidad y con qué recursos.

Cuando se transfieren algunas decisiones sobre la producción de bienes públicos, o ésta se abre a la participación privada, lo que hay es descentralización económica. Puede ser para la provisión de insumos; la concesión de servicios públicos, sin transferir la propiedad de activos; o la provisión de servicios finales, en la que es común la participación de organizaciones no-gubernamentales (ONG). En estos casos sólo se transfiere parte de la función de producción, cuyo control de conjunto se mantiene centralizado. Se distingue de la privatización porque con esta última se transfiere la propiedad pública a inversionistas privados.

                                                            2Bienes públicos son los servicios, o bienes producidos por el hombre, que son accesibles a todos los miembros de una comunidad que, por lo mismo, no requieren que los interesados compitan entre sí para consumirlos y cuyo disfrute no beneficia sólo al consumidor directo, sino a la colectividad; por ejemplo, la impartición de justicia.  

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Si la transferencia de poder se produce entre niveles de una misma entidad, de los órganos centrales a los territoriales; o si lo que se traslada son competencias ejecutivas para decisiones operadas centralmente, lo que hay es desconcentración. Los procesos para desconcentrar o descentralizar la administración pública, así como la reestructuración de procesos centrales, forman parte de la modernización del Estado.

La descentralización puede servir para varios objetivos modernizantes. Uno de ellos es profundizar los procesos democráticos, mediante mayor participación ciudadana en las decisiones de política locales. Este fue un importante motivo para descentralizar en la transición a la democracia en América del Sur.

Otro objetivo es propiciar la igualdad de oportunidades. Aunque la evidencia indica que esto depende de las características de la sociedad, más que de la descentralización. En Bolivia hubo avances, con los procesos de descentralización a partir de 1994; pero en África Subsahariana lo que aumentó fue la desigualdad (PNUD, 2010).

Más extenso ha sido el afán por lograr mayor eficiencia o eficacia económica. Este fue un objetivo prioritario en los casos de descentralización asociados a políticas de ajuste estructural. Con la descentralización se buscó que los gobiernos sub-nacionales aplicaran más recursos propios a programas sociales, o reducir los costos de operación para el gobierno central.

En cualquier caso, la descentralización persigue mayor eficiencia. En la participación social, en la provisión equitativa de servicios básicos a la población, o en términos financieros. Por ello, el criterio básico para transferir decisiones es que los procesos descentralizados sean más eficientes que los centralmente gestionados.

Una fuente de ganancias de eficiencia, en procesos descentralizados, es el mejor conocimiento de las características locales. Esto tiene sentido si la demanda está territorialmente diferenciada; e. g. por la diversidad de idiomas, en el caso nacional, para hacer educación bilingüe. O, si es factible la competencia entre productores. Esas son condiciones necesarias, pero insuficientes.

La condición sine qua non para ganar eficiencia cuando se descentraliza es que la participación aumente (Finot, 2002). Que haya más participación ciudadana, si se trata de proveer bienes públicos, porque ello permite especificar mejor necesidades y demandas. Y más participación económica, si se descentraliza la producción de tales bienes, porque la competencia entre oferentes puede reducir costos o mejorar calidades.

Discernir condiciones teóricas permite definir criterios para analizar procesos. Es lo que se hará a continuación con los procesos de descentralización educativa y de servicios de salud. La Constitución reconoce que tanto la educación como la salud son derechos de la

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población, además establece deberes de descentralización. Y los avances en ambos campos impulsan el índice de desarrollo humano (PNUD, 2010).

1.1. Educación

El acceso a la educación básica es uno de los derechos humanos, de acuerdo con el art. 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. La Constitución Política de la República lo preceptúa también como una obligación (art. 74). Pero la sociedad guatemalteca aún no puede garantizar el acceso de todos sus habitantes a los nueve años de educación obligatoria. Lograr que casi todos los niños y niñas entre 7 y 12 años puedan estudiar en primaria, le tomó al país 172 años, contados desde que en 1835 se instituyó este derecho por primera vez, hasta 2007 cuando se logró una tasa de escolaridad neta superior al 95% en este nivel educativo. La participación comunitaria a la que convocó un programa descentralizado fue un factor clave para acelerar la escolarización de la niñez en los últimos 17 años.

1.1.1. Cobertura por descentralización

Saqb’e –camino blanco, en kaqchikel- fue la denominación de un proyecto piloto para ampliar la cobertura educativa. Comenzó en 1993, en Chimaltenango, donde se abrieron las primeras Escuelas de Autogestión Comunitaria (EAC). En ellas, los padres de familia contrataban a los docentes con recursos que les proveía un fondo social. A fin de año, fue creado el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE), que asumió las tareas de identificar poblados sin servicios educativos y promover la organización comunitaria. Pocos meses más tarde fue suscrito el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, por medio del cual el gobierno de la república se comprometió, entre otras cosas, a realizar la reforma educativa, para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación.

Todavía en 1995, de cada cuatro niños en edad escolar, uno no asistió a la escuela.3 Para expandir la cobertura educativa, en 1996 el Ministerio de Educación (MINEDUC) fortaleció al PRONADE, que impulsó dos líneas de descentralización. Una hacia las comunidades para que, organizadas en Comités Educativos (COEDUCA), administraran las EAC. La segunda, a partir del año siguiente, para descentralizar hacia ONG funciones de capacitación y acompañamiento de COEDUCA. Ambas modalidades de descentralización funcionaron con éxito. Entre 1996 y 2001 la inscripción de niños en las EAC creció a un ritmo doce veces mayor que el del sistema educativo en su conjunto. Así, las EAC llegaron a atender a uno de cada 8 estudiantes de primaria. Para entonces la tasa neta de escolaridad en este nivel había ascendido 13 puntos, hasta 86%.

                                                            3 La diferencia es notable. Este año no asistió a la escuela uno de cada 32 niños. 

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Cuadro 1 Cobertura de PRONADE

Niños Tasa de

Matricula Escuelas Docentes ISE

Total estudiantes primaria

1996 27,730 2 477 564 1,510,811 2001 310,119 16 3,423 10,091 17 1,971,539 2006 438,284 18 4,636 14,826 17 2,405,041

Fuente: Elaboración propia con base en datos MINEDUC.

En los años siguientes, hasta su cierre en 2009, PRONADE deceleró su frenético crecimiento inicial, pero mantuvo su dedicación a las pequeñas comunidades dispersas en el área rural. También mantuvo el mérito que las EAC fueran las escuelas con más horas al día y más días al año con actividades de enseñanza-aprendizaje. El tiempo para aprender está relacionado con los logros de aprendizaje. En las pruebas que aplica el MINEDUC (Gráfica 1), los estudiantes de las EAC (“escuelas PRONADE”) obtuvieron resultados similares a los de las escuelas regulares (“escuelas DIGECADE”), cuyos estudiantes tienen condiciones relativamente mejores. En relación con escuelas cuyas condiciones son más parecidas a las de PRONADE, las EAC obtuvieron una leve ventaja en matemática respecto de las escuelas multigrado y, en matemática y lectura, mejores resultados que las escuelas bilingües (DIGEBI)

Gráfica 1 Rendimiento escolar en pruebas de 6º primaria 2006 Resultado satisfactorio y excelente

Matemática Lectura

Fuente: Elaboración propia con base en datos DIGEDUCA.

Cada COEDUCA administraba financiamiento para pagar docentes, dotar con útiles escolares a los estudiantes, adquirir materiales didácticos y sufragar los costos de la refacción escolar. Este sistema de descentralización económica podía ser replicado en las

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demás escuelas del país. Así principió, en 1998, la organización de Juntas Escolares. Esta fue la forma canónica de organización de la comunidad educativa que adoptó el MINEDUC, al que correspondía legalizarlas, lo mismo que a los COEDUCA. Con el cambio de autoridades en el 2000, se suspendió el apoyo a las Juntas Escolares, que fue reanudado hasta 2004.

1.1.2. Nuevo modelo de gestión

Un planteamiento descentralizador más ambicioso es el nuevo modelo de gestión educativa (NMG).

Ideado como “un proceso de construcción institucional, mediante la actualización de las normas que regulan el sistema educativo y el desarrollo de nuevos sistemas de relación entre los actores de dicho sistema y la sociedad en general”; tiene como finalidad “crear las condiciones institucionales para alcanzar en Guatemala educación básica universal, pertinente a la diversidad del país y de calidad internacional” (MINEDUC, 2005).

En línea con esa finalidad y basado en las teorías de las escuelas efectivas,4 el NMG define tres objetivos estratégicos para transformar la gestión educativa en el país:

i) Transformar las escuelas públicas en efectivas comunidades de aprendizaje;

ii) Fortalecer sistemas de apoyo y seguimiento del desarrollo escolar; y,

iii) Estimular la participación social en la transformación educativa, con competencias claras y procesos eficientes.

Las directrices generales del NMG acerca de la distribución de competencias, fueron discutidas y acordadas en el proceso de Visión educación, en el que participaron líderes representativos de la diversidad social de Guatemala.

Distribución de competencias por nivel

Competencia/ Ámbito o nivel Escuelas Regulares/Autogestión/Desde 208

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a)

Organización escolar Selección de la escuela a la que asiste el estudiante. Legalmente a los padres de familia les corresponde elegir la escuela a la que asistan sus hijos. En la mayoría de casos su elección está limitada a la única escuela que existe en la comunidad.

R A

Fijar el calendario y horario escolar. El ciclo escolar inicia tiene un mínimo de 180 R A A

                                                            4Aquellas escuelas que logran resultados superiores a los previsibles, dadas las características socioeconómicas de sus estudiantes.  

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Distribución de competencias por nivel

Competencia/ Ámbito o nivel Escuelas Regulares/Autogestión/Desde 208

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días, con una carga horaria de cinco horas diarias y es definido al nivel central. Las escuelas de autogestión establecen su propio ciclo y horario escolar. Estándares y currículo. Se elaboró un nuevo CNB para la primaria y preprimaria y una propuesta para el ciclo básico del nivel medio. De éste se derivaron los estándares. Este se realiza a nivel nacional y está siendo contextualizado por región lingüística por DIGEBI. Las DDE realizan capacitaciones sobre el CNB.

R A R

Textos y guías. El MINEDUC elige los textos escolares y guías docentes y es el responsable de que estos lleguen a todas las escuelas regulares y por autogestión.

R A

Valija didáctica docentes, útiles y refacción escolar. Cada comunidad educativa decide qué insumos didácticos y alimentación adquirir, con fondos provistos por el nivel central.

R A R A R A

Determinar métodos de enseñanza. Las direcciones de calidad educativa del MINEDUC sugieren metodologías y elaboran guías y textos con base en las mismas, pero cada docente utiliza la que mejor le conviene.

R A R A

Evaluación de los aprendizajes. A partir de 2004 se realizan evaluaciones a escala nacional tanto censales como muestrales en todos los niveles y grados terminales. En cada escuela los docentes y directores deciden el mecanismo de evaluación de la escuela.

R A R A R A

Personal docente Reclutar, administrar, remover y destituir a docentes y directores. En las escuelas regulares (públicas) los docentes sólo pueden ser contratados y removidos por el Ministro. Existe un sistema de Jurados de Oposición, que recomiendan, por medio de un proceso descentralizado, los candidatos para ocupar una plaza del estado. En las escuelas de autogestión los padres y líderes comunitarios organizados en COEDUCAS contratan y despiden a los docentes.

R R R R A

Ampliar la planta docente. Tanto en las escuelas regulares como por autogestión esto se determina a escala nacional. En el caso de las escuelas por autogestión se hace con base en el número de adultos por atender.

R A

Evaluación de docentes y directores. En las escuelas regulares la evaluación y promoción de maestros se da mediante la hoja de servicio, firmada por el supervisor y el director de la escuela, la cual se presenta a la Junta Calificadora de Personal.

R A R A

Fijar o incrementar escala salarial e incentivos. Los salarios de los docentes de las escuelas regulares se definen cada año mediante Acuerdo Gubernativo. En el caso de las escuelas por autogestión, éste es definido internamente por el MINEDUC, tratando de que sea equivalente al de los docentes regulares. Esto, con la salvedad de que los docentes por autogestión no gozan del escalafón.

R

Formación continua. Las direcciones de calidad educativa a escala nacional determinan el tipo de formación en servicio que tendrán los docentes.

R

Sistemas de Apoyo y Dirección Financiamiento del sistema. El sistema es financiado por el nivel central en ambas modalidades. En el caso de los servicios de apoyo este se financia por niño atendido.

R A R A

Crear o cerrar una escuela y establecer su ubicación geográfica. En el caso de las escuelas regulares esto lo determina la DDE y el nivel central; las de autogestión son aprobadas por el Programa, a escala nacional, y son verificadas por las ISEs.

R A R

Sistema de monitoreo de funcionamiento de la escuela. En el caso de las escuelas regulares esto se lleva a cabo a través de la franja de supervisión. En el caso de las escuelas por autogestión esto se realiza por medio de ISEs y el programa mismo.

R A R A

Proyecto Educativo Institucional. En implementación en establecimientos oficiales. R R R R R

Plan de mejoramiento escolar. Las escuelas de autogestión contaban con proyectos escolares.

A A A

Infraestructura (construcción). La construcción de escuelas está en manos de los fondos sociales, el CIV y los Consejos de Desarrollo y las municipalidades

R A R A

Infraestructura (mantenimiento y reparaciones mínimas). No existe un sistema para el mantenimiento de la infraestructura escolar. Los Comités y Juntas reciben fondos del MINEDUC para reparaciones mínimas.

R A

Fuente: Elaboración propia con base en MINEDUC 2005 y Alvarez, Schifelbein, Humpage, et.al. 2007.

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Vista la cantidad de funciones del recuadro anterior y considerando aquellas en las que participan los niveles sub-nacionales, el NMG todavía parece muy centralizado. Sin embargo, está dirigido a fortalecer la desconcentración de funciones hacia el nivel departamental y, también, a intensificar la descentralización a las escuelas. Una innovación que sólo se había introducido en pocas escuelas públicas hasta 2007, pero que ahora ya está presente en miles de escuelas públicas es el Proyecto Educativo Institucional (PEI). Éste es un instrumento clave para la descentralización porque le sirve a las escuelas para planificar con sentido estratégico y para hacer la concreción curricular local.

Descentralización escolar, con escuelas que definen proyectos educativos propios, son dos de varias características que se esperaban con el cambio en el modelo de gestión. En ambos casos hay avances en la implementación del NMG, que como orientación a largo plazo se mantuvo tras el cambio de autoridades gubernamentales en 2008. También hay continuidad de esfuerzos para la ampliación de cobertura educativa, aunque se debilitó el sentido estratégico y se observa deterioro de sistemas. Numerosas áreas de cambio quedaron estancadas.

Características principales del cambio en el modelo de gestión educativa.

Modelo Tradicional Nuevo Modelo de Gestión Enfoque de corto plazo Visión estratégica de largo plazo Centralizado, con excepción de programas de apoyo Descentralizado, con intensa participación social Atribuciones imprecisas de los actores educativos Atribuciones claramente definidas para los actores

educativos y la sociedad Orientado a ejecutar acciones Orientado hacia alcanzar resultados Escuelas sin propósitos específicos Escuelas con su propio proyecto educativo Baja responsabilidad por desempeño Alta responsabilidad con sistemas de rendición de

cuentas y control social Rutinas burocráticas Procesos eficientes de servicio Sistemas de información casi inexistentes Eficaces sistemas de información desde el aula hasta

el nivel nacional Ausencia de coordinación Rectoría sectorial Mejoras en cobertura educativa -resultantes de programas innovadores que no se ajustan a los patrones típicos del modelo-

Cobertura educativa universal, con metas específicas y estrategias focalizadas y descentralizadas

Falta de pertinencia cultural y deterioro de la calidad educativa

Educación con pertinencia cultural y calidad internacional

Fuente: MINEDUC 2005.

La implementación del NMG se previó mediante seis procesos:

i) Reforma del marco jurídico; ii) Reestructuración institucional; iii) Reingeniería de procesos; iv) Formación de cuadros; v) Financiamiento; y

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vi) Movilización social.

Es probable que el orden en el cual se impulsaron los procesos no fuera el más efectivo. Preparar la reforma jurídica, en 2005, tomo tiempo y requirió de la participación de funcionarios de las distintas unidades del MINEDUC. A falta de una coyuntura política promisoria para su aprobación, tres propuestas de legislación quedaron archivados: las reformas a la Ley de educación nacional; la carrera docente y la ley de directores escolares. Propuestas en torno de las cuales se buscó activar la movilización social. Se encontró respaldo y pocas críticas. Todo en el plano ideológico, no en el de las acciones. La reestructuración se inició en 2006 por el nivel central, cuyos procesos fueron objeto de reingeniería. Entonces el trabajo técnico restó atención al necesario trabajo político. Los procesos sociales requieren protagonistas que sólo entran a la escena cuando tienen acciones que realizar. Concentrar los cambios en el nivel central restó atención a las áreas donde la sociedad hubiera podido ponerse en movimiento: las escuelas. Hubo intentos, pero fueron moderados o encontraron desgastante oposición.

1.1.3. Situación actual

Con el cambio de autoridades gubernamentales en enero de 2008, hubo también variación de políticas. Poco en el nivel de las decisiones anunciadas o declaración de intenciones. Las cinco políticas de la administración saliente fueron renombradas. A las políticas generales se adicionó una específica, de cambios en gestión y se enunciaron tres políticas transversales sobre inversión, descentralización e institucionalidad.

Políticas educativas 2008-2012 2004-2008

Avanzar hacia una educación de calidad. Reforma educativa en el aula. Educación en un mundo competitivo.

Ampliar la cobertura educativa. Primaria completa. Justicia social con equidad educativa. La escuela es de la comunidad. Fortalecer la educación bilingüe intercultural. Orgulloso de ser guatemalteco. Implementar un modelo de gestión transparente. Aumento de la inversión Descentralización educativa. Fortalecimiento de la institucionalidad del sistema educativo.

Otro plano de las políticas públicas es el de las acciones, o inacciones. No es raro que este plano, el de las políticas reales, tenga diferencias con el de los enunciados. A veces hay políticas que no se nombran pero se ejecutan con firmeza. En cambio, otras políticas pueden quedar sólo en el texto. Lo más común es que los énfasis cambien en el paso de los documentos de política a las acciones. Diversos factores influyen en ello. Desde la presencia de condiciones favorables, o de dificultades para implementar lo que se ha

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decidido, lo que influye en el ritmo de implementación; hasta el calculado interés por confundir, o la necesidad de ocultar decisiones reprochables.

Nominalmente, el cambio en el modelo de gestión y la descentralización habían ganado importancia dentro de las políticas educativas. En la práctica, la política de justicia social con equidad educativa es la que más energías ha consumido; tanto en acciones ejecutivas, como en explicaciones al Congreso de la República. A esta política corresponde el programa de transferencias condicionadas “Mi familia progresa”.

Pronto comenzó a implementarse una política no enunciada y contrapuesta a la descentralización. La política implícita de “expansión del centro” condujo a crear un nuevo viceministerio, el de diseño y verificación de la calidad, y a la creación de ocho nuevas direcciones. En los organigramas que se presentan en las dos páginas siguientes se pueden contrastar los cambios organizativos en el nivel central.

Los alcances de esta política trascienden la instalación de nuevas oficinas y la contratación de más personal. Retornan al centralismo en la gestión.

Organigrama del MINEDUC 2010

Fuente: MINEDUC.

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Organigrama del MINEDUC 2007

Fuente: Alvarez, Schifelbein, Humpage, et.al. 2007.

En un sistema descentralizado o con tendencia a serlo, las unidades centrales del sistema institucional se concentran en la formulación de políticas. Esto requiere investigación prospectiva, diálogo con actores clave, sistemas de planificación y de retroalimentación. Esas necesidades pueden satisfacerse de varias maneras, ninguna de las cuales implica crear más unidades o contratar más personal permanente o cuasi permanente. Cuando lo que se hace son esas últimas acciones, surge la tendencia a que las unidades centrales asuman funciones ejecutivas. Hacerlo opera en detrimento de su capacidad para la gestión de políticas, en vez de lo cual, con acciones directas, interfieren las operaciones de las unidades desconcentradas territorialmente. Así se debilita a las entidades desconcentradas, que pierden autoridad sobre las funciones y procesos que se les hubiere delegado. Perder autoridad implica menor responsabilidad, con lo cual disminuye el accionar auto-determinado. Las unidades desconcentradas pasan a condición de espera de instrucciones centrales y ejecución minimalista.

Fortalecer entidades desconcentradas en esas circunstancias es más difícil. Sin embargo, se intentó, con la misma estrategia de expansión. Entre agosto 2008 y el primer semestre de 2009 fueron reestructuradas las Direcciones Departamentales de Educación (DDE), para replicar la estructuración del nivel central. De acuerdo con el volumen de servicios, se catalogó a las DDE en tres categorías. En las clasificadas como B y C, se crearon tres subdirecciones, mientras que en las tipo A, sólo se crearon departamentos. En ambos casos a las nuevas unidades corresponden funciones técnicas, administrativas o de fortalecimiento

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de la comunidad. Con la reestructuración, el personal de las DDE se duplicó. Ninguna reporta mayores resultados. La percepción generalizada es que hay más personas haciendo lo mismo que antes. En cambio sí aumentó la conflictividad interna. Como se descartaron los “mercados internos de trabajo” para los nuevos puestos, numerosos empleados quedaron insatisfechos. En otros casos, las personas pasaron a atender funciones para las que no tenían experiencia. Y para todos faltaron explicaciones acerca de las tareas que corresponden a su puesto de trabajo.

No obstante, el debilitamiento de la capacidad central para procesar políticas genera “vacíos de poder” que pueden ser llenados con iniciativas departamentales, distritales, o de las mismas escuelas. En Quiché surgió una iniciativa de gran potencial. Autoridades y técnicos locales diseñaron y pusieron en marcha un “modelo de entrega” denominado Kemtzij (tejer la palabra, en k’iche’). El modelo Kemtzij es un sistema departamental para capacitar docentes y proveerles apoyo técnico con los objetivos de lograr la aplicación del currículum nacional base (CNB) y fortalecer la educación bilingüe intercultural (EBI). Con esta experiencia se busca atender mejor demandas educativas diferenciadas por las especificidades lingüísticas y culturales de la población. Se ha intensificado la participación del personal de la DDE y de la “franja de supervisión”, de docentes y, en menor escala, de padres de familia y estudiantes. Ese es un desafío para asegurar la pertinencia de los servicios educativos.

Políticas de Gestión y objetivos operativos 2008-2012 Implementar un modelo de

gestión transparente Descentralización Fortalecimiento de la

institucionalidad del sistema educativo

Proyecto educativo institucional Fortalecer Direcciones Departamentales

Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de Educación Juntas Escolares Consejos Escolares

Supervisión Educativa Dirección Escolar Consejos y convenios municipales

Dos líneas de descentralización que llegan hasta la escuela son las que más han avanzado en los últimos tres años. La primera es clave en la concepción del NMG. Es la implementación de proyectos educativos institucionales (PEI) en las escuelas. Por medio de los PEI, los centros escolares definen propósitos educativos específicos. Contar con ellos es uno de los elementos que distingue a las escuelas efectivas. Descentralizar esta definición permite especificar desiderata educativos nacionales contenidos en distintos cuerpos normativos, desde la Constitución de la República hasta el CNB. Del mismo modo permite concretar el currículum nacional base (CNB) en el contexto de la comunidad educativa. Esto es descentralización curricular. La participación que genera el PEI, la especificación de necesidades educativas y la autodeterminación para satisfacerlas con recursos ya al alcance de las comunidades educativas, o que las mismas están dispuestas a

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gestionar, establece bases para acentuar la descentralización educativa con la finalidad de mejorar la calidad de la educación.

Hasta octubre de 2010 habían sido presentados, por centros educativos públicos, más de tres mil PEI (Cuadro 2) para su aprobación por la Dirección General de Acreditación y Certificación (DIGEACE). Esto es casi el 10% de planteles oficiales.

La mitad del total correspondía a centros educativos de primaria, casi la tercera parte a establecimientos de preprimaria y el resto a planteles de básico, diversificado o educación de adultos.

Cuadro 2 Proyectos Educativos Institucionales (PEI) Cantidad de escuelas públicas que los han elaborado, Por departamento y nivel educativo. Octubre 2010. Preprimaria Primaria Básico Diversificado Adultos Total ALTA VERAPAZ 43 159 56 2 0 260BAJA VERAPAZ 57 85 13 6 0 161CHIMALTENANGO 0 0 4 4 0 8CHIQUIMULA 0 6 1 5 0 12CIUDAD CAPITAL 0 3 5 12 0 20EL PROGRESO 0 6 3 1 0 10ESCUINTLA 0 4 34 4 0 42GUATEMALA 3 6 10 6 0 25HUEHUETENANGO 73 99 34 4 0 210IZABAL 0 3 39 1 0 43JALAPA 111 142 64 11 1 329JUTIAPA 63 93 23 1 2 182PETEN 4 10 2 4 0 20QUETZALTENANGO 42 49 21 7 0 119QUICHE 23 30 22 5 0 80RETALHULEU 0 2 3 2 0 7SACATEPEQUEZ 0 1 9 3 0 13SAN MARCOS 214 599 72 27 0 912SANTA ROSA 105 162 23 3 0 293SOLOLA 33 31 13 3 0 80SUCHITEPEQUEZ 15 20 9 4 1 49TOTONICAPAN 115 125 6 3 0 249ZACAPA 0 0 36 3 0 39Total general 901 1635 502 121 4 3163

Fuente: elaboración propia con base en datos de DIGEACE.

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De los PEI presentados por escuelas públicas, casi la mitad provenía de tres departamentos: San Marcos, que es el departamento donde más centros educativos públicos han elaborado su PEI (uno de cada tres PEI fue elaborado en ese departamento), Jalapa y Santa Rosa. Retalhuleu, Chimaltenango y El Progreso, en cambio, son los departamentos donde menos establecimientos públicos han preparado su PEI. En la ciudad de Guatemala, donde se concentra la mayor oferta educativa del país, también es baja la formulación de PEI.

Más extendida es la descentralización económica, en educación. Iniciada hace casi 20 años con las EAC, en 2010 abarcó a 19,051 centros educativos oficiales, de acuerdo con los registros de la Dirección General de Participación y Servicios de Apoyo (DIGEPSA), del MINEDUC. Es una cobertura récord.

Cuadro 3 Comunidades educativas organizadas Número de escuelas por departamento y tipo de organización. Octubre 2010.

TIPO DE ORGANIZACIÓN DEPARTAMENTO

COEDUCA CONSEJO DE PADRES

JUNTA ESCOLAR

TOTAL

ALTA VERAPAZ 81 2,080 114 2,275BAJA VERAPAZ 18 659 37 714CHIMALTENANGO 7 762 18 787CHIQUIMULA 3 1,073 7 1,083CIUDAD CAPITAL 0 1 246 247EL PROGRESO 0 361 15 376ESCUINTLA 10 390 39 439GUATEMALA 0 391 272 663HUEHUETENANGO 55 1,469 97 1,621IZABAL 33 470 65 568JALAPA 14 581 60 655JUTIAPA 29 801 89 919PETEN 5 1,272 13 1,290QUETZALTENANGO 161 1 302 464QUICHE 35 1,706 138 1,879RETALHULEU 1 196 24 221SACATEPEQUEZ 0 177 28 205SAN MARCOS 25 1,450 63 1,538SANTA ROSA 59 305 366 730SOLOLA 50 202 367 619SUCHITEPEQUEZ 6 407 10 423TOTONICAPAN 1 871 1 873ZACAPA 1 446 15 462Total general 594 16,071 2,386 19,051Fuente: DIGEPSA.

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Alta Verapaz, Quiché y Huehuetenango, los tres departamentos con mayores desafíos educativos, son también los que tienen más comunidades educativas organizadas. En el otro extremo están Sacatepéquez, que es un departamento pequeño, Retalhuleu y la ciudad de Guatemala, que es la que concentra la mayor cantidad de escuelas públicas del país.

El principal incentivo para que las comunidades educativas se organicen es recibir financiamiento del MINEDUC para cubrir gastos de refacción y útiles escolares, así como para la compra de materiales didácticos (Cuadro 4).

Cuadro 4 Servicios de apoyo escolar Beneficiarios y desembolsos Año 2010, a octubre.

BENEFICIADOS DESEMBOLSOS (en millones de quetzales)

Departamento Escuelas Estudiantes Docentes Alimenta-ción

Escolar Útiles

escolares Valija

didáctica Total Alta Verapaz 2,632 236,275 8,293 41.5 12.9 1.8 56.2Baja Verapaz 807 56,845 2,597 10.0 3.1 0.6 13.7Chimaltenango 854 100,755 3,653 16.9 5.4 0.8 23.1Chiquimula 1,115 75,687 3,388 13.3 4.1 0.7 18.1Ciudad Capital 347 71,408 2,540 9.4 3.6 0.6 13.5El Progreso 376 28,558 1,235 4.9 1.5 0.3 6.7Escuintla 509 80,000 2,952 13.5 4.2 0.6 18.3Guatemala 977 224,098 6,826 37.0 11.9 1.5 50.5Huehuetenango 2,277 209,554 7,534 37.3 11.4 1.7 50.4Izabal 712 59,559 2,276 10.7 3.3 0.5 14.4Jalapa 655 64,713 2,487 11.3 3.5 0.5 15.3Jutiapa 1,019 90,927 3,890 16.0 4.9 0.9 21.8Peten 1,357 115,691 4,984 20.7 6.3 1.1 28.1Quetzaltenango 815 106,391 4,124 18.0 5.7 0.9 24.7Quiche 2,071 207,560 7,435 36.9 11.3 1.6 49.8Retalhuleu 317 36,248 1,545 6.5 2.0 0.3 8.8Sacatepequez 247 43,696 1,496 6.5 2.3 0.3 9.1San Marcos 1,820 174,997 6,636 31.3 9.6 1.5 42.3Santa Rosa 770 70,381 2,870 12.2 3.8 0.6 16.6Solola 821 87,406 3,538 15.0 4.7 0.8 20.5suchitepequez 613 93,896 3,442 15.9 5.0 0.8 21.7Totonicapan 875 84,828 3,149 15.1 4.6 0.7 20.4Zacapa 477 35,422 1,576 6.1 1.9 0.3 8.3

22,463 2,354,895 88,466 406.1 126.9 19.4 552.5Fuente: Elaboración propia con base en datos de DIGEPSA.

Organizarse es un derecho y hay comunidades educativas a las que no les interesa ejercerlo. En estos casos, DIGEPSA transfiere los recursos para servicios de apoyo por medio de la dirección escolar. Esto se hace con casi 3,500 escuelas, el 15% de las que reciben servicios de apoyo. El procedimiento es similar al que se emplea para transferir los recursos de

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“gratuidad” que sirven para cubrir costos de funcionamiento de las escuelas, como la compra de enseres para limpieza.

En 2010 las escuelas beneficiadas con subsidios para servicios de apoyo recibieron más de quinientos millones de quetzales en total. De cada quetzal que recibieron, 74 centavos fueron destinados a financiar la refacción infantil, 23 se destinaron a la compra de útiles escolares y 4 centavos a la adquisición de materiales didácticos. La asignación para cada escuela depende del número de estudiantes, pero en promedio las escuelas administraron casi veinticinco mil quetzales para servicios de apoyo.

Aparte de las modalidades de descentralización auspiciadas por el MINEDUC, hay otras que constituyen casos de descentralización política. Los más antiguos son los institutos por cooperativa. Surgieron en Guatemala como una modalidad única de servicios educativos. No hay institutos de este tipo en otros países. Fueron la alternativa para que los jóvenes de municipios con relativamente poca población y de las áreas rurales pudieran acceder al ciclo básico. Estos centros educativos son administrados por cooperativas de padres de familia. Su financiamiento es tripartito, además de la contribución de las familias reciben aportes de las municipalidades y un subsidio del MINEDUC. En el año 2009 ya eran casi mil los institutos por cooperativa (Cuadro 5).

En la mayoría de municipios del país hay también escuelas e institutos creados y financiados por las municipalidades. Igual que la educación por cooperativa, esta es una respuesta ante la poca disponibilidad de oportunidades para cursar estudios en el nivel medio. La mayoría de institutos municipales sirven el ciclo básico, pero también hay algunos que ofrecen carreras del ciclo diversificado.

Hay en el país más de 22 mil unidades descentralizadas de educación pública. Todas ellas reciben transferencias financieras del Estado, sea por medio del MINEDUC o de las municipalidades. En conjunto constituyen la más amplia experiencia de descentralización en Centroamérica.

Cuadro 5 Descentralización Educativa Establecimientos y comunidades organizadas 2000 2006 2009 2010 Institutos por Cooperativa 625 893 990 Institutos y escuelas municipales 62 227 300 COEDUCA 3,542 4,636 594 Juntas Escolares 7,691 9,962 2,386 Consejos de Padres 16,071 Fuente: Elaboración propia con base en datos MINEDUC.

Los desafíos por las que surgieron los establecimientos educativos descentralizados continúan vigentes. Se trata de brindar oportunidades educativas a la juventud. Antiguas y

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recientes, estas unidades descentralizadas comparten otro desafío: incidir en el mejoramiento de la calidad educativa. Articular las transferencias financieras y los servicios de apoyo con proyectos educativos institucionales, o comunitarios, contribuiría a potenciar sus esfuerzos.

Transformar la “Franja de supervisión”, para convertirla en un sistema de apoyo escolar, será una medida de desconcentración con potencial de impacto positivo sobre la descentralización escolar. Con apoyo de la Cooperación Internacional Alemana (GIZ) y de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el MINEDUC ha perfilado el Sistema Nacional de Apoyo Escolar (Girón y Ramírez, 2010). Se impulsa un proceso de diálogo con los involucrados, para poner en marcha ese sistema en 2011.

1.2. Salud

La salud también es un derecho humano. La Carta Magna (arts. 93-98) lo garantiza expresamente y obliga al Estado a velar por este derecho. Obligación que extiende a todas las personas e instituciones, en particular a las comunidades que deben participar en la planificación, ejecución y evaluación de los programas de salud. Si bien ese no es un mandato para descentralizar, como el que se especifica para la educación, han sido los sistemas descentralizados de salud los que han permitido cumplirlo.

Al igual que en otras áreas de política pública, la descentralización en salud se considera ventajosa porque acerca la toma de decisiones a la población. Tal consideración implica que habrá mejor información para tomar las decisiones localmente, porque los canales de comunicación son más fluidos para que la ciudadanía se pronuncie y porque operarían incentivos para que las autoridades respondan a las necesidades y demandas de la población. Sin embargo, esas premisas no siempre se cumplen. Khaleghian (2003) analizó la vacunación en 140 países y encontró que en los de bajos ingresos había mejoras con la descentralización, pero que en los de ingresos medios no mejoraba la inmunización al descentralizar. Varios factores contextuales ocasionarían las diferencias, entre ellos el grado de influencia que preserven las autoridades centrales, la autonomía que puedan ejercer las autoridades locales, lo extendida que sea la participación comunitaria y lo arraigado que esté demandar que las autoridades rindan cuentas. ¿Qué ha ocurrido en Guatemala?

1.2.1. Descentralizar para expandir cobertura

Ponerle fin al conflicto armado interno, en 1996, propició diversos cambios en la sociedad guatemalteca. Las negociaciones de paz fueron hilvanando una ambiciosa agenda de transformaciones. El Estado se aprestaba a salir de la trinchera de la contrainsurgencia, lo que implicaba ampliar tanto sus horizontes de consideración como la proyección de sus políticas. Intereses sociales e identidades indígenas habían alcanzado carta de naturaleza. Era buen contexto para corroborar que las principales causas de morbilidad en Guatemala

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eran prevenibles, no letales y que su incidencia estaba relacionada con el limitado acceso a servicios sanitarios.

Mejorar los servicios de salud, como se había pactado en los Acuerdos de Paz, requería reformas en el sector público. Fue lo que se hizo en salud al establecer el Sistema Integrado de Atención (SIAS).

En ese marco se implementó el Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud que desconcentró la administración de estos servicios a las Direcciones de Área de Salud, en su mayoría con jurisdicción departamental.5 Un factor estratégico fue desconcentrar la adquisición de medicamentos. Para hacerla posible se estableció el sistema de “contrato abierto”, por medio del cual el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) precalificaba proveedores con los cuales convenían listas de medicamentos y precios, para que cada Área de Salud pudiera comprar las medicinas que necesitara (Bossert, Bowser, Amenyah, et. al., 2003). Previamente, en 1995, se había autorizado la participación de patronatos para administrar, parcial o totalmente, servicios de salud pertenecientes al MSPAS. Algunos servicios hospitalarios funcionaron así hasta que en 2003 se suspendió esta modalidad de descentralización.

Al evaluar la desconcentración de la compra de medicinas, Bossert, et.al. (2003) encontraron que altos márgenes de decisión descentralizada estaban relacionados con mejores indicadores de desempeño en las áreas de presupuesto, cuantificación de necesidades, adquisiciones y asignación de personal a tareas de logística. En cambio, funciones como control de inventarios, transporte, información de logística y supervisión, podían desempeñarse mejor en forma centralizada.

Dentro de las innovaciones que introdujo la Ley del Organismo Ejecutivo en 1997 está el procedimiento de la delegación (art. 3) para transferir competencias a otras entidades. Las funciones delegables comprenden la gestión administrativa, ejecución y supervisión de obras o servicios públicos. Con ese fundamento legal, el Ministerio de Salud estableció el Programa de Expansión de Cobertura (PEC) cuya estrategia central es delegar servicios de primer nivel a ONG.6 Como sucedió con PRONADE en educación, el PEC creció con celeridad durante sus primeros dos años. Al término de ese período atendía ya 2.4 millones

                                                            5 El departamento de Guatemala fue organizado en cuatro áreas de salud, en 2005, para mejorar la administración de la densa red de servicios de salud. Por su extensión territorial y dificultades de comunicación, los departamentos de Quiché y Petén también cuentan con dos áreas de salud cada uno. 6 Los servicios de salud se clasifican en tres niveles. Los de primer nivel son servicios preventivos o curaciones menores, prestados por centros comunitarios y puestos de salud. De nivel II son los servicios de atención hospitalaria no especializada que prestan los centros de salud y los hospitales generales. Y al tercer nivel corresponden los servicios especializados de alta complejidad que prestan los hospitales regionales y de referencia nacional.  

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de personas. En el siguiente bienio su crecimiento fue moderado. La cobertura aumentó en medio millón de personas, mediante servicios organizados en 229 jurisdicciones territoriales, cuya prestación estaba delegada a 94 ONG.

Gráfica 2 Atención en salud Cobertura por oferente

 

  MSPAS IGSS Privado Sin atención

Fuente: Elaboración propia con base en datos PNUD, 2010a.

1.2.2. Municipalización fallida

Mientras la Ley del organismo ejecutivo orientaba la descentralización a “personas, comités, asociaciones o entidades” (art. 3), la Ley general de descentralización decretada en 2002 enfiló la descentralización a las municipalidades o comunidades organizadas con participación municipal. Habían cambiado las motivaciones para descentralizar. En 1997 el interés primordial era ampliar la cobertura de servicios sociales. Cinco años más tarde interesaba fortalecer la participación. Los resultados también fueron distintos. Mediante la delegación prevista en el Dto. 114-97, PRONADE y el PEC pudieron funcionar para expandir la cobertura de educación primaria y en el primer nivel de servicios de salud. En tanto que, en salud o educación, la transferencia de competencias prevista en el Dto. 14-2002 sólo se efectuó una vez, por muy breve tiempo.

El 2 de diciembre de 2005, el MSPAS aprobó la solicitud de la municipalidad de Santa Catarina Pinula, Guatemala, y dispuso transferirle “las competencias de financiación, administración y ejecución de las actividades de extensión de cobertura de servicios de salud en su jurisdicción” (MSPAS, 2005).

Apenas 17 días después, el Ministerio derogó dicha transferencia. Adujo que no se contaba con los estudios que requiere el reglamento de la Ley general de descentralización, que habían sido mencionados en los considerandos del acuerdo de transferencia. En vez de ella, autorizó a la municipalidad de Santa Catarina Pinula para desarrollar el programa “Salud solidaria el médico en tu casa” (MSPAS, 2005a).

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En agosto 2006 se aprobó el programa “Salud solidaria el médico en tu casa”, para atención de urgencias y consultas telefónicas. Se autorizó a las municipalidades para participar en él y fue derogado el acuerdo que autorizó a Santa Catarina Pinula para desarrollar el programa (MSPAS, 2006). Así terminó el único intento de descentralización de los servicios de salud a las municipalidades.

1.2.3. Situación actual

Comparadas con otras políticas públicas en Guatemala, las de salud han sido bastante estables. En materia de descentralización no han variado. El PEC se continúa ejecutando por delegación a ONG.

Cuadro 6 Programa de Extensión de Cobertura Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Año Jurisdicciones ONG

Personas cubiertas (Millones)

1999 2.42001 229 94 2.92003 3.22005 3.82006 4.02010 415 84 4.6

Fuentes: Elaboración propia con base en datos de Bossert, et.al., 2003. OPS, 2007. Castañeda y Maldonado, 2010.

En la actualidad cubre ya a más de 4 millones de personas, que habitan en 8,900 comunidades, de 229 municipios. Este programa no tiene presencia en El Progreso ni Zacapa, porque en esos departamentos la población está cubierta con puestos o centros de salud del MSPAS.

Las funciones delegadas a las ONG ejecutoras consisten principalmente en atención prenatal, entrega de micronutrientes, control de niños sanos y control de niños desnutridos. Estos servicios son prestados por personal ambulatorio, contratado por las ONG. Cada mes, un médico o enfermera visita a la comunidad y atiende a la población en centros comunitarios de salud, o centros de convergencia comunitaria, algunos de los cuales funcionan en viviendas. Además, las ONG operan como concentradoras de información comunitaria.7

                                                            7 El sistema de información de salud opera en línea, mediante un red (intranet) a la cual están conectadas 400 computadoras, distribuidas en las jurisdicciones del PEC.  

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Cuadro 7 Programa de Extensión de Cobertura Convenios con ONG por departamento Departamento Convenios con ONGAlta Verapaz 10Baja Verapaz 4Chimaltenango 6Chiquimula 5Escuintla 1Guatemala 4Huehuetenango 15Izabal 3Jalapa 3Jutiapa 3Petén 1Quetzaltenango 6Quiché 6Retalhuleu 1Sacatepéquez 1San Marcos 7Santa Rosa 5Sololá 5Suchitepéquez 1Totonicapán 5Total general* 92*Algunas ONG tienen más de un convenio. Fuente: Elaboración propia con base en datos del MSPAS.

Están desconcentradas en las Direcciones de Área de Salud la selección, contratación y monitoreo de las ONG que participan en el PEC. Los criterios fueron definidos por el MSPAS. La contratación se hace anualmente por medio de concurso abierto. Para la selección se requiere que las ONG acrediten experiencia previa en programas de salud y administrar, como mínimo, Q 250 mil. El monitoreo trimestral se realiza con la lista de 28 indicadores, de desempeño o de resultados, a los que se comprometen las ONG.

Hay, también, participación comunitaria en el PEC. La mayoría de comunidades cuenta con un facilitador comunitario de salud, encargado de recopilar información y brindar atención primaria. Funcionan con el apoyo de vigilantes de salud. Cada vigilante tiene a su cargo hasta 30 familias. En 2010 estuvieron activos 5 mil facilitadores comunitarios y 24 mil vigilantes de salud. Por ser atención de primer nivel, para atender a la población trabajan con una lista de 33 medicamentos (analgésicos, antibióticos, micronutrientes).

Problemas de finanzas públicas han repercutido en el PEC. En 2010 los pagos a las ONG se retrasaron hasta tres meses, lo que dificultó la prestación de servicios y ha provocado

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protestas.8 Para las ONG cada vez es menos atractivo, desde el punto de vista financiero, participar en el PEC. La perspectiva, a largo plazo, es que la intervención de ONG sea sustituida por servicios desconcentrados del MSPAS.

La desconcentración a las áreas de salud ha sido fortalecida, para mejorar la administración de puestos y centros de salud, que está a su cargo. Los hospitales también operan en forma desconcentrada.

Descentralizar funciones a las municipalidades no avanzó. Pero muchos gobiernos locales apoyan a los centros y puestos de salud con personal (enfermeras o pilotos) y ambulancias. También se ha tratado de fortalecer la participación comunitaria en la auditoría social de los servicios de salud. En 2006, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se identificó a 3 mil líderes de Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) a quienes les interesaba participar en la auditoría social de servicios básicos. Sin embargo, sólo en Izabal y Jalapa se pudieron implementar sistemas de este tipo, con apoyo de Plan Internacional.

1.3. Aporte municipal

Durante los ocho años que tiene de estar vigente la Ley general de descentralización, pocas municipalidades han solicitado que se les transfieran competencias y recursos en el área de educación y salud. Sólo una transferencia se hizo en este tiempo y duró muy poco. Sin embargo, la mayoría de municipalidades invierte recursos en programas y proyectos sociales.

Sus inversiones en estos rubros obedecen un mandato constitucional. A partir de 1986 las municipalidades del país comenzaron a recibir del gobierno central el aporte financiero que establece la Carta Magna (art. 257). Tras la reforma constitucional de 1993, este aporte es equivalente al 10% de los ingresos ordinarios del gobierno central. Su distribución entre las municipalidades se hace considerando población, cantidad de aldeas e ingresos propios del municipio. El mandato constitucional es que 90% del situado constitucional se aplique a inversiones en educación, salud, infraestructura y servicios públicos que “mejoren la calidad de vida” de la población.

Creciente es la asignación de recursos municipales a programas sociales. En los últimos cinco años,9 la inversión en educación, que es la más cuantiosa, aumentó en Q 201.8 millones (Cuadro 8). A salud se ha destinado, en promedio, la tercera parte de lo que se                                                             8 Aunque ha sido común que el primer pago se retrase y las ONG deban comenzar a funcionar con sus propios recursos, no lo era el retardo en los demás pagos ni la incertidumbre acerca de la continuidad del programa.  9 Antes de 2006 no se dispone de información adecuada acerca de los gatos municipales. Ese año ya la mayoría de municipalidades operaba con el Sistema integrado de administración financiera (SIAF) y detallaba sus ingresos y egresos.  

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dedica a educación, pero en el quinquenio aumentó en 59% la asignación de recusos municipales para salud. Comparativamente baja, en cambio, es la aplicación de recursos municipales a programas de previsión social, en promedio Q 30 millones al año.

No obstante las disparidades entre municipios, la inversión de todas las municipalidades en programas sociales (educación, salud y previsión social) ha variado poco como proporción de los gastos municipales totales (6.7%-8.2%).

Además del gasto social primario, las municipalidades invierten cuantiosos recursos en proyectos de agua potable y saneamiento, que tienen alto impacto en la salubridad de la población. Por tratarse de proyectos, no de programas con planificación a largo plazo, los montos de inversión en agua y saneamiento varían año con año. Aun así, su tendencia es creciente. De 2006 a 2011, en promedio, las municipalidades del país invirtieron Q 872 millones en este tipo de proyectos. Sus inversiones en proyectos de vivienda son, en cambio, mínimas. En el mismo período promediaron Q 10.7 millones.

Cuadro 8          Gastos municipales y aporte constitucional      Todas las municipalidades del país        En millones de quetzales                       2006 2007 2008 2009 2010p Salud 72.3 73.8 113.3 156.1 115.1 Educación 268.6 309.7 325.2 420.1 470.4 Previsión Social 29.2  39.1  29.1  29.6  25.1 GASTO SOCIAL PRIMARIO 370.1  422.6  467.6  605.7  610.6 

Agua y saneamiento 694.6  879.0  768.4  1378.9  639.1 

Vivienda 7.5  7.8  6.2  25.6  4.452 

GASTO SOCIAL AMPLIADO 1,072.3  1,309.3  1,242.2  2,010.3  1,254.1 

TOTAL DE GASTO 5,489.0 6,274.1 6,517.2 8,636.8 7,405.2 Tasa Gasto Social Primario 6.7%  6.7%  7.2%  7.0%  8.2% Tasa Gasto Social Ampliado 19.5%  20.9%  19.1%  23.3%  16.9% 

Aporte constitucional 1591.9 1599.5 1887.0 1932.6 1945.5 Gasto social primario/aporte constitucional 23.3% 26.4% 24.8% 31.3% 31.4% Gasto social ampliado/aporte constitucional 67.4% 81.9% 65.8% 104.0% 64.5% P Cifras preliminares, aporte constitucional a noviembre.      Fuente: Elaboración propia con base en datos SIAF-MUNI y Ministerio de Finanzas Públicas.

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Considerando las inversiones en infraestructura de agua y saneamiento, y en vivienda, el gasto social ampliado de las municipalidades ha rondado la quinta parte del gasto municipal total en los últimos cinco años.

El situado constitucional permite cubrir alrededor de la cuarta parte de egresos municipales. Los destinados a educación, salud y previsión social fueron equivalentes hasta el 31% del aporte constitucional a las municipalidades del país. El gasto social ampliado, incluyendo inversiones en agua, saneamiento y vivienda, promedió 77% en el último quinquenio.

Los perfiles de la inversión social, según objeto del gasto, difieren del patrón general de las municipalidades.

Gráfica 3 Distribución del gasto municipal Por objeto del gasto, promedio nacional 2006-2009

0%

20%

40%

60%

80%

Sueldos

Servicios

SuministrosInfraestructura

Otros

Total

Salud

Educación

Fuente: Elaboración propia con base en datos SIAF-MUNI.

El gasto municipal está sesgado hacia a inversión física (gráfica 3), en parte por requerimiento constitucional, pero sobre todo porque las expectativas de la población y sus criterios de evaluación de la gestión edil, están referidos a las obras materiales. Entre los otros rubros principales de erogación, sueldos, servicios y suministros, el gasto municipal es relativamente balanceado. La inversión municipal en salud, en cambio, se distribuye, en

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proporciones casi iguales, entre infraestructura, pago de personal y suministros materiales. Más concentrada aún es la inversión municipal en educación. El rubro principal es la infraestructura, que concentra más de la mitad de las inversiones, el siguiente es pago de personal.

Las políticas públicas quedan en evidencia por sus resultados y por la distribución del financiamiento público. Una política que se enuncia pero no tiene recursos, tampoco tendrá resultados y es, en rigor, demagogia, instrumento para encubrir las políticas verdaderas.

Desde la perspectiva financiera, la descentralización efectiva en educación y salud es superficial. Por descentralización efectiva se denota, en este caso, que las municipalidades asuman algunas funciones en estas áreas, aunque tales actos no estén formalizados en acuerdos de traslado de competencias. Puede que los recursos que invierten las municipalidades sean clave; para que haya docentes o personal de apoyo para la atención en salud, o para que se construyan escuelas o se disponga de medicamentos, ambulancias o combustible para movilizarlas; pero todo ello a pequeña escala, de manera focalizada.

Los recursos financieros que las municipalidades del país invirtieron en educación, entre 2006 y 2009, fueron equivalentes al 5% del presupuesto ejecutado por el MINEDUC (gráfica 4). En salud, el creciente aporte municipal ha llegado al 7% del presupuesto del MSPAS. Lo anterior implica que una de cada 20 escuelas es financiada por las municipalidades, lo mismo que uno de cada 14 puestos de salud. Desde luego, el aporte financiero sólo sería indicio de descentralización económica.

Gráfica 4 Aporte municipal en salud y educación Como porcentaje del presupuesto de los ministerios del ramo.

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

2006 2007 2008 2009

Gasto m

unicipal/G

asto m

inisterial (%

)

Educación

Salud

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN).

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En las áreas de salud y educación, numerosas municipalidades del país actúan con tendencia de “reyes magos”. Atienden necesidades que el gobierno central no resuelve, pero no asumen la competencia por estos servicios públicos. Siguen, así, un patrón político clientelista. Es más ventajoso actuar de buena voluntad que asumir obligaciones respecto de los derechos de la población. Con el agregado que invertir recursos de esta forma se contabiliza como correcta ejecución del aporte constitucional.

No se ha estudiado tal estrategia ni se han ponderado sus efectos. Teóricamente éstos podrían ser mejores en salud, si resuelven carencias críticas para el bienestar de las personas. En educación, en cambio, las intervenciones podrían ser planificadas mejor, para evitar duplicidad de esfuerzos; inversiones descoordinadas, que resultan en instalaciones escolares para las cuales no hay docentes, o escuelas que deben funcionar en edificaciones precarias; y atender con mayor eficiencia las necesidades educativas de las comunidades. Sustituir el conocimiento de las necesidades locales por favoritismo, disminuye la eficacia de la inversión municipal para producir bienes públicos y puede intensificar desigualdades, a cambio de réditos privativos para quienes ejercen funciones de autoridad. Pero una situación así puede ser menos ineficiente que sistemas centralizados con poca información, inconstancia en las políticas, débiles capacidades de planificación, o afanes exacerbados de control.

2. Marco institucional para la descentralización

Presente como posibilidad desde hace tiempo y convertida en mandato para el Estado hace un cuarto de siglo, la descentralización avanza a paso lento y espasmódico en Guatemala. ¿Por qué es así?

En su sentido afirmativo, las políticas públicas son decisiones o acciones. Decisiones que se instituyen en normas, se organizan en planes, o se expresan en discursos oficiales. Acciones que se fundamentan en ley, ejecutan planes, y ratifican lo expresado. Pero las políticas públicas también pueden analizarse en su sentido pasivo como no-decisiones e inacción. Además, en determinadas condiciones, las políticas afirmativas pueden servir justo para lo contrario que aparentan buscar.

Por otra parte, las políticas públicas se definen en contextos sociales específicos, en los cuales constituyen convocatoria para hacer o señal de indiferencia y llamado a detener algún movimiento. En términos ideales, las políticas debieran satisfacer criterios de eficiencia y equidad. Muchas veces no los cumplen y si logran generar simpatías en la sociedad, éstas son de corta duración, insuficientes para sostener los procesos conducentes a los objetivos por los cuales la política se planteó.

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2.1. Normas constitucionales

La Constitución vigente desde enero de 1986 incluye varias normas relativas a la descentralización. En el art. 134 establece el principio de delegación al preceptuar que: “El municipio y las entidades autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado”. Por tal razón, en el mismo artículo se les obliga a coordinar sus acciones con las políticas estatales y sectoriales, informar sobre su gestión financiera y sujetarse a la política exterior que dicte el Organismo Ejecutivo. También estipula que la creación de entidades autónomas o descentralizadas sólo puede hacerla el Congreso de la República, con la aprobación de mayoría calificada.

En tres artículos, la Constitución define mandatos expresos para descentralizar el Estado. En el 224 indica que “La administración será descentralizada y se establecerán regiones de desarrollo…”, en referencia a la administración territorial. Asimismo, en el art. 119 incluye como obligación fundamental del Estado: “b) Promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país”. Así como prefigura la descentralización en tanto que medio para el desarrollo, también la visualiza idónea para la diversidad cultural. En el art. 76, preceptúa que: “La administración del sistema educativo deberá ser descentralizado y regionalizado.” Sólo para la educación y la economía se establecieron obligaciones descentralizadoras. En el caso educativo con manifiesto interés por los pueblos indígenas. Aunque, en materia de salud, sin mandatar la descentralización, sí preceptúa el derecho-deber de las comunidades a participar (art. 98). Además, la Carta Magna (arts. 225-230) introdujo el innovador sistema de consejos de desarrollo, para promoverlo, mediante las políticas correspondientes y el ordenamiento territorial.

Respecto de algunas áreas de la administración pública, la Constitución de la República ordena descentralizar. En otras, para las cuales ya existían instituciones, lo que hizo fue reconocer la autonomía que ya tenían y, con dos excepciones, asignarles fondos del gobierno central para financiarse. Las instituciones a las que delega funciones y asigna recursos son la Escuela Nacional Central de Agricultura (ENCA), la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), la Confederación Deportiva Autónoma de Guatemala (CDAG) y las municipalidades. También reconoce la autonomía del seguro social y del Banco de Guatemala, entidades a las que, por la índole de funciones que les delega, no les asigna financiamiento.

¿Cuál es la diferencia? Hay por lo menos tres. La primera es que descentralizar una función (educación superior, deporte, banca central) es más claro que pretender la descentralización de algo general como el desarrollo, o algo que en el imaginario colectivo depende de un modelo centralizado, como la educación.

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Otra diferencia es que las entidades autónomas fueron creadas en un momento atípico de la historia nacional, el de una revolución triunfante. El punto es que esos momentos ponen en movimiento fuerzas sociales e institucionales que en circunstancias ordinarias sólo actúan de manera tenue.

La tercera diferencia es que por atender descentralizaciones funcionales, con la sola excepción de las municipalidades, tanto las demás entidades autónomas, como las descentralizadas tienen competencia nacional, no territorial.

Cada uno de esos factores diferenciales opera de manera distinta para frenar la descentralización. Delimitar funciones que puedan ser descentralizadas es un ejercicio al que no se aplican las administraciones centrales, interesadas en resultados para sus áreas específicas. Convocar energías sociales para cambiar tramas institucionales centralistas que poseen gran inercia es difícil. Quienes podrían ser receptores del poder descentralizado tienen poco interés en asumirlo. Y a la ciudadanía no le importa demasiado cómo se estructure la administración pública. Cualquier persona podría plantear algún recurso legal por el incumplimiento de los mandatos de descentralización, pero hasta ahora nadie lo ha hecho. Luego, lo “nacional” supedita a lo local, porque controla los recursos. En tales condiciones, pretender independencia puede acarrear pérdidas.

2.2. Leyes de descentralización

Imperativos constitucionales como descentralizar la administración pública requieren ser desarrollados en la legislación ordinaria. A finales del mismo año en que entró en vigencia la Constitución, fue promulgado el Dto. 70-86, Ley Preliminar de Regionalización, con el objetivo de descentralizar la administración pública (art. 1). Basada en estudios hechos dos décadas antes con otros propósitos, esta ley preliminar sigue vigente sin modificaciones ni mayores efectos que reunir consejos de desarrollo regionales. Al año siguiente, fue aprobado el Dto. 52-87, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que estableció una red desde las comunidades hasta el nivel nacional. Por vulnerar la autonomía municipal, el nivel local fue suspendido. En los siguientes seis años los consejos departamentales y regionales, que eran los que funcionaban, languidecieron. Sólo se reanimaron, en 1993, con la creación del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario, cuyas inversiones eran determinadas por los Consejos Departamentales.

El siguiente hito en la legislación descentralizadora fue la promulgación, en 1991, de la Ley de educación nacional. Por su medio, se reiteró la instrucción que el sistema educativo fuera descentralizado y regionalizado, con la adición que también fuera participativo. Sin embargo, no desarrolló la normativa para lograr las características que la Constitución ya demandaba, como sí lo hizo para la participación, al instituir el Consejo Nacional de Educación (CNE).

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Acuerdos de paz: 10 razones para descentralizar

La suscripción de los Acuerdos de paz, para finalizar por medios políticos el conflicto armado interno que se libraba en el país desde 1960, renovó los compromisos estatales con la descentralización. En el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, para: 1. Adaptar el sistema educativo a las especificidades lingüísticas y culturales de la población. 2. Que la administración pública atienda las características económicas, sociales, lingüísticas,

culturales y ambientales. En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, para: 3. Definir mejor, con la participación de los actores locales, las prioridades y programas

gubernamentales. 4. Propiciar la participación social, en el marco de la autonomía municipal. 5. Impulsar el ordenamiento territorial. 6. Mejorar la administración de recursos e inversiones públicas. 7. Asegurar la existencia de programas de salud en los distintos niveles de atención. 8. Ampliar la cobertura de los programas de capacitación. 9. Modernizar y hacer efectiva y ágil la administración pública. En el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, para: 10. Fortalecer la participación comunitaria. Fuente: Elaboración propia, con base en los acuerdos respectivos.

2.2.1. Delegación desde el Ejecutivo 

En el contexto de la paz recién lograda se promulgó el decreto 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo. Sus fines: modernizar la administración pública, hacerla más eficiente y descentralizarla conforme el principio de subsidiariedad.10 Esta fue la primera ley que desarrollo la normativa para descentralizar y la única que resultó exitosa para tal cometido.

Los asuntos clave para descentralizar quedaron definidos en el artículo 3º de esta ley. Dicho artículo especificó qué funciones pueden transferirse: las de gestión administrativa, ejecución y supervisión de obras o servicios públicos. Indicó a qué sujetos podrían delegarse tales funciones: personas, comités, asociaciones o entidades. Delimitó el propósito de la descentralización: lograr mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de las funciones públicas. Y estableció la figura jurídica para hacerlo: la delegación.

Otros artículos de la Ley del Ejecutivo detallan qué funciones deben descentralizar sus dependencias.

                                                            10 De acuerdo con el cual el Estado no debe arrogarse funciones que puedan ser atendidas por los ciudadanos en forma individual, o asociados libremente.  

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Ley del organismo ejecutivo: 21 funciones para descentralizar

Dependencia Función a descentralizar Secretaría de planificación y programación de la presidencia

Mecanismos financieros de preinversión. (art. 14)

Ministros de Estado. Funciones y servicios públicos correspondientes a su ramo. (art. 27, d)

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA)

Ejecución de la política de ordenamiento territorial. (art. 29, c) Ejecución de la política de servicios públicos agrícolas. (art. 29, d)

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)

Mejoramiento y modernización del sistema de áreas protegidas. (art. 29 “bis”, b)

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

Diseño, construcción, rehabilitación, mantenimiento y supervisión de obras públicas. (art. 30, a) Aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico. (art. 30, f) Servicios de información meteorológica (art. 30, g). Mecanismos financieros del sector público para el desarrollo habitacional. (art. 30, j)

Ministerio de Cultura y Deportes. Ejecución de la política de fomento, promoción y extensión cultural y artística. (art. 31, a) Preservación y mantenimiento del patrimonio cultural de la nación. (art. 31, b) Operación de los medios de comunicación oficiales de radio y televisión. (art. 31, c) Recreación y deporte no-federado y no-escolar. (art. 31, g)

MINEDUC Autogestión educativa y recursos económicos para servicios de apoyo (art. 33, f) Producción de textos, materiales educativos y servicios de apoyo. (art. 33, g) Sistema de becas y bolsas de estudio estatales. (art. 33, h)

MINFIN Sistema aduanero. (art. 35, k) Ministerio de Gobernación Registros y sistemas de documentación de identidad

ciudadana. (art. 36, d) MSPAS Programas de promoción, prevención, rehabilitación

y recuperación de la salud. (art. 39, a) Sistema de capacitación y formación de recursos humanos en salud. (art. 39, e)

Ministerio de Trabajo y Previsión Social Sistemas de información que faciliten la inserción y movilidad laboral. (art. 40, f)

Fuente: Elaboración propia a partir del Dto. 114-97, Ley del organismo ejecutivo.

Ya se mencionó que el Dto. 114-97 habilitó posibilidades que fueron rápidamente aprovechadas en educación y salud. Las facultades para delegar funciones de autogestión educativa y administración de servicios de apoyo, promover la organización de las

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comunidades educativas y reconocer su personalidad jurídica, fueron empleadas por el MINEDUC para ampliar la cobertura educativa y asegurar suplementos alimenticios para los escolares. Un efecto colateral, poco estudiado, de estas acciones fue fortalecer el sentido de legitimidad de la organización comunitaria, que había sido afectado por las estrategias contrainsurgentes. De los COEDUCA y de las Juntas Escolares surgieron nuevos comités para el mejoramiento de las comunidades. Con altibajos a lo largo del tiempo, debidos a la volubilidad de las políticas gubernamentales, miles de comunidades educativas han tomado parte en esta experiencia de descentralización económica. También suman miles las comunidades que participan, con facilitadores y vigilantes de salud, en el Programa de Expansión de Cobertura (PEC) de servicios de salud. En esos dos procesos han participado, asimismo, más de un centenar de ONG. ¿Por qué fueron exitosas estas experiencias?

La organización comunitaria ha sido clave para la sobrevivencia de la población, especialmente en áreas rurales y entre los pueblos indígenas. Un factor favorable para la descentralización a las organizaciones de las comunidades educativas fue su compatibilidad con formas de organización comunitaria habituales, comités, asociaciones, consejos. Por lo general, esas organizaciones tienen propósitos específicos de mejoramiento: introducir servicios (agua, electricidad), construir infraestructura (caminos, puentes), cuidar los bosques. En este aspecto, los programas de educación y salud con participación comunitaria también han sido pertinentes, porque convocan a perseguir objetivos concretos, para mejorar las condiciones de vida de la población.

Favorable para el éxito de estas experiencias fue, también, que no sólo se reconociera que las comunidades podían atender determinadas funciones, sino que se les transfiriesen recursos para hacerlo. Este factor también influyó en la participación de ONG, cuyas posibilidades para cumplir con sus propios objetivos se vieron ampliadas.

2.2.2. Leyes sociales 

Ideológicamente opuesto a su antecesor, el gobierno del período 2000-2004 trató de tomar distancia de las políticas precedentes. No interrumpió los programas descentralizados de ampliación de cobertura en salud y educación, pero contuvo su empuje. Y, declarando el propósito de fortalecer la participación, promovió cambios legislativos. En 2001, con la Ley de desarrollo social (dto. 42-2001) reconoció “la descentralización económica y administrativa como parte de la reforma del Estado y como una de las principales estrategias para atender las demandas sociales de la población”.

El desarrollo normativo de la descentralización comenzó con la emisión de una nueva Ley de los Consejos de Desarrollo (dto. 11-2002). Concebida como el medio principal para la participación de los pueblos (art.1), esta ley restableció el sistema de consejos, desde el nivel local, hasta el nacional. Especificó como principios del sistema el respeto a las culturas y la interculturalidad. Definió como objetivo de los consejos “coordinar la

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administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada” (art. 3). E incluyó dentro de sus funciones proponer la distribución de recursos de pre-inversión e inversión pública; misma que se convirtió en su función principal, en desmedro de procesar políticas públicas.

Las reformas continuaron con la emisión del nuevo Código Municipal (dto. 12-2002). Para fortalecer el poder local, se instituyó la mancomunidad, como asociación libre de municipios (art. 49).11 Y, en lo que suponía un avance para la descentralización, le asignó a las municipalidades, en términos de “competencias propias”, funciones susceptibles de ser compartidas con el gobierno central. Entre ellas, por ejemplo, velar por el cumplimiento de las normas de control sanitario de alimentos (art. 68, f), cuando el control de alimentos procesados lo asigna el Código de Salud ( art. 130) al MSPAS; o la gestión de la educación preprimaria, primaria y bilingüe (Código Municipal, art. 68, g); cuando en la estructura del sistema educativo, la Ley de Educación Nacional sólo considera al Ministerio, las comunidades educativas y los centros educativos (art. 5). La ambivalente distribución no sirvió para modificar competencias en la práctica.

Organizaciones de la sociedad civil manifestaron beneplácito con las “leyes sociales”, que también incluyeron la Ley General de Descentralización (dto. 14-2002). En ella se definió la descentralización como el proceso para transferir: poder de decisión, titularidad de competencias, funciones y recursos financieros para la aplicación de políticas públicas nacionales. Traslado que puede hacerse del gobierno central a las municipalidades, otras entidades estatales y comunidades organizadas con participación municipal (art. 2). Nueve objetivos se especificaron para este proceso. Entre ellos, mejorar la eficiencia de la administración pública, universalizar la cobertura de servicios básicos y mejorar su calidad, así como facilitar la participación y el control social en la administración pública (art. 5).

Para avanzar en la consecución de los objetivos, se previó un proceso gradual. Su inicio sería la solicitud de los receptores potenciales, que debía ser atendida “sin demora” (art. 6). Luego debían suscribirse convenios por los destinatarios y las dependencias del Organismo Ejecutivo (art. 8). Indicativo para los solicitantes fue que la ley estableciera ocho áreas prioritarias para descentralizar: educación, salud, seguridad ciudadana, recursos naturales, agricultura, infraestructura y vivienda, economía, y cultura (art. 7).

En vez de normar un buen proceso, la ley optó por uno progresivo. El reglamento de la ley (A.G. 312-2002) extremó las precauciones para que fuera así. La solicitud municipal o de la población organizada debe dirigirse al presidente de la República e ir acompañada de un                                                             11 Forma de organización territorial aplicada en España desde inicios del siglo XX, primero en forma obligatoria, para los municipios con menos de 2,000 habitantes y luego como asociación libre de municipios. Desde 1967 esta figura fue introducida al ordenamiento jurídico de Bolivia.  

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estudio técnico-financiero y una estrategia coherente que justifiquen la descentralización (art. 9). El estudio técnico debe especificar la competencia y funciones que se solicitan, la cobertura, el presupuesto, las capacidades técnicas de la entidad solicitante, sus aportes de contrapartida, un diagnóstico para verificar los criterios de descentralización, y una estrategia para armonizar la competencia con los planes de desarrollo integral del municipio (art. 10). Con el epígrafe “decisión”, el art. 11 reitera que la transferencia de competencias será gradual y, aunque la ley no lo pide, señala que deberá formalizarse mediante acuerdo gubernativo de aprobación de los convenios suscritos entre el titular de la competencia y el destinatario.

Por supuesto que hay que establecer procedimientos adecuados de transferencia, para asegurar que los servicios públicos no se tornen deficientes en el proceso de descentralización. Mas eso es distinto de imponer “barreras de entrada” mediante los requisitos para la solicitar que alguna competencia sea descentralizada.

Un proceso gradual podría comenzar con una solicitud simple. Proseguir con un análisis del servicio cuya competencia se solicita y hacer diagnóstico de las capacidades institucionales de la entidad solicitante. De ser necesario, podría establecerse un programa de fortalecimiento institucional, para adecuar dichas capacidades. Programa que puede hacerse compatible con un período de administración conjunta con la dependencia del Organismo Ejecutivo correspondiente. Tras ello podría haber otro período de ejecución supervisada por el ente receptor. Hasta llegar al punto donde la ejecución sólo es evaluada por la entidad responsable de establecer políticas acerca del servicio que se trate.

Las “barreras de entrada” son útiles para disuadir. En el caso de la descentralización en Guatemala parecen eficaces. Pocas municipalidades han solicitado competencias. Menos de diez lo hicieron en educación. En salud sólo una fue aprobada y pronto revocada. El único caso donde las competencias se han transferido es el de regulación del tránsito por policías municipales. Pero en varios casos, la transferencia es anterior a la Ley General de Descentralización.

Políticas divergentes expresan la ley y su reglamento. Además que, constituyendo en sí una política, la ley le requiere al Ejecutivo que expida una. La emitió en 2005. Su contenido postula bondades de la descentralización y repite fragmentos de la ley.

Este año fue reformado el Código Municipal. Con el dto. 22-2010 la distribución de competencias volvió al centralismo tradicional. Competencias concurrentes o compartidas con los ministerios, que habían sido atribuidas a las municipalidades como propias fueron incluidas dentro de las competencias “delegadas”, lo que en términos prácticos significa: teóricamente delegables. Además, fueron suprimidas dos competencias propias, lo que debilita a los gobiernos municipales. Una se refería a la modernización de sus sistemas. La otra, a las licencias de construcción que eran un medio para el ordenamiento territorial y

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para captar recursos propios. A cambio se agregaron, como nuevas competencias propias, la generación de energía eléctrica y la autorización de establecimientos públicos (restaurantes, hoteles). La primera se relaciona con el desarrollo económico, pero requiere inversiones cuantiosas, que exceden las posibilidades municipales, que no incluyen la obtención de financiamiento a largo plazo. El reformado art. 110 del Código Municipal prohibe que las municipalidades contraten financiamiento cuyo plazo de amortización exceda al período para el cual fue electo el Concejo Municipal. Cómo máximo, al inicio de un período administrativo, podría contratarse financiamiento por cuatro años. Es un plazo corto para infraestructura urbana, pero obviamente adecuado para intereses partidistas.

3. Posibilidades para la descentralización

Una de las ventajas principales de la descentralización es que acerca las decisiones a la comunidad donde surtirán efecto. Cuando se busca eficacia, tal acercamiento permite que los sistemas descentralizados sean más sensibles a las necesidades locales; lo cual tiene pleno sentido si existen diferencias en las demandas en las distintas circunscripciones en las que se organice el territorio para la provisión de bienes públicos.

En función de la eficiencia, satisfacer mejor necesidades que están geográficamente diferenciadas requiere que existan capacidades para producir bienes públicos con tales especificaciones y que se puedan aprovechar economías de gama. Si la demanda no está diferenciada, descentralizar tiene sentido si las capacidades locales de producción permiten economías de suministro (disponibilidad oportuna, ahorro de costos de logística, facilidad de control) mayores que las economías de escala de un sistema centralizado.

Para fortalecer la democracia lo importante es que la población pueda participar en las decisiones que afectarán su vida. Los procesos participativos pueden iniciarse a partir de la descentralización operativa. Puede ser suficiente si con ello la participación se enfila por derroteros propios. Pero también puede ser útil, para algún servicio público específico, pasar a la descentralización económica, para que la población decida cómo combinar los recursos que se le asignen, de manera que pueda satisfacer mejor sus necesidades.

La experiencia internacional indica otro efecto de la descentralización. Al romper el monopolio del poder que concentra el gobierno central y acercar las decisiones a la población, se amplían las posibilidades de ejercicio de control social sobre las acciones del poder público. Esto incide en reducir la corrupción (Shah, 2006).

El desarrollo humano en el país requiere avances en esos cuatro aspectos: eficacia, eficiencia, participación y auditoría social. La descentralización es buena alternativa. Sin embargo, prevalece una cultura política centralista. ¿Hay posibilidades de cambio? ¿Cómo aprovecharlas y potenciarlas?

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3.1. Desafíos en educación, salud y vivienda

Conforme la Ley Marco para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz (Dto. 52-2005), éstos son compromisos de Estado que se honrarán mediante procesos graduales. Avanzar en el cumplimiento de las obligaciones relativas a la ampliación de cobertura de los servicios sociales fue resultado de exitosos programas descentralizados en salud y educación. Su impacto, además de mejorar condiciones de vida de la población, fue modificar los desafíos en ambas áreas.

3.1.1. Calidad y educación para jóvenes

Tres grandes desafíos debe resolver el sistema educativo nacional: calidad, atención a jóvenes y formación para el trabajo.

El primer desafío es mejorar la calidad en todos los niveles educativos. Las pruebas a graduandos y estudiantes del último grado de cada ciclo revelan graves deficiencias. En 2008 sólo 4% de los graduandos obtuvo resultados satisfactorios o excelentes en matemática y 11% en lectura. Ese mismo año en las pruebas a tercer grado de primaria, 50% de los niños que recibía educación bilingüe respondió correctamente más de la mitad de preguntas en la evaluación de matemática. Similar logro alcanzaron el 34% de estudiantes de escuelas monolingües. En las pruebas de lectura, aunque ambos grupos obtuvieron pobres resultados, fue mejor el de los niños en escuelas monolingües, 10% respondió con acierto más de la mitad de preguntas, logro que sólo alcanzó el 5% de los estudiantes de escuelas bilingües.

Otro desafío es ampliar las oportunidades educativas para los jóvenes. Más de doscientos mil adolescentes (13-15 años) no tuvo acceso a la escuela en 2009. Esto significa que uno de cada cinco no pudo ejercer su derecho a la educación. La situación es más grave si se considera que quienes sí asistieron a la escuela se dividen, casi en partes iguales, en un grupo que tuvo atención oportuna, pues cursó estudios del ciclo que correspondía a su edad (básico) y otro que recibió atención tardía porque aún estudiaba primaria, con sobre edad o que, en los 81 casos más dramáticos, recibió educación preprimaria bilingüe.

Sólo el 40% de adolescentes entre 16 y 18 años asistió a la escuela en 2009. De acuerdo con el diseño de los niveles educativos en el país, les hubiera correspondido estudiar en el ciclo diversificado. Dos de cada diez pudieron hacerlo. Una proporción similar estaba aún en básico, o en primaria. El resto tampoco pudo ejercer su derecho a educarse.12

Vinculado estrechamente con el desafío de atender con educación a los jóvenes, está el de fortalecer la formación ocupacional. Si a los estudiantes de diversificado, ciclo que prepara para la universidad y para el desempeño de profesiones técnicas, agregamos a quienes                                                             12 La Ley de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia (dto. 27-2003) establece que la educación debe ser gratuita y obligatoria hasta el último grado del ciclo diversificado (art. 37). 

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reciben formación técnica en cursos y carreras de corta duración en el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad, que en 2008 totalizaron el equivalente al 11% de la población entre 16 y 18 años13 (Ramírez, 2010a), tenemos que, como máximo, tres de cada diez jóvenes recibe algún tipo de formación que le prepara para insertarse en el mundo del trabajo. Es patente que eso limita sus oportunidades ocupacionales a corto plazo y condiciona sus posibilidades de vida a futuro. Con ello se restringen también, verdad de Perogrullo, las facilidades para el desarrollo nacional.

Gráfica 5 Cobertura educativa por grupos de edad 2009

Fuente: elaboración propia con base en datos MINEDUC.

Algo que tienen en común los tres desafíos es que implican la necesidad de hacer la educación más significativa y pertinente para la población. La diversidad cultural y socioeconómica no es nada más un contenido a desarrollar en la escuela. Es el referente que le da sentido a lo que se hace en ella.                                                             13 Tasa bruta, porque incluye personas mayores de 18 años.  

De 5 a 6 años De 7 a 12 años De 13 a 15 años De 16 a 18 años0.0

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2.0

2.5Sin cobertura

Cobertura TardíaCobertura Oportuna

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es de pe

rson

as

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Descentralizar es la mejor estrategia para atender la diversidad. Ergo, también lo es para mejorar la calidad. Pero hay otra razón para considerarla idónea para este propósito. Las soluciones que se planifican y ejecutan centralmente parten del supuesto que todos los docentes tienen similar dominio de las disciplinas que deben enseñar, semejante competencia didáctica y experiencia equivalente. Falso. En esos tres aspectos, los docentes son heterogéneos. Se pueden atender mejor sus características específicas con programas descentralizados. Pero, incluso si fueran homogéneos, las opciones centralizadas son de progresión lenta, trátese de programas de formación superior o de cursos de corta duración, la posibilidad de atender docentes es limitada. Al ritmo que marcha el Programa Académico de Desarrollo Profesional Docente (PADEP), tomaría veinte años que todos los docentes en servicio en escuelas oficiales del país reciban formación universitaria. Estrategias de acompañamiento o asesoría a los docentes en servicio harían posible elevar la calidad educativa en menos tiempo. Pero requieren información contextual (qué necesidades tienen los docentes, con qué expertos se cuenta en la localidad) y decisiones (qué metas de mejora específica resultarían factibles, cómo organizar el acompañamiento para alcanzarlas), que pueden procesarse con mayor efectividad a nivel local.

El mejoramiento de la calidad se puede descentralizar a cada escuela. Sus planes para lograrlo deberían formar parte del PEI. Sistemas desconcentrados de coordinación servirían para integrar las demandas (cuántas escuelas requieren qué), a escala de distrito escolar, o municipio. Lo mismo puede hacerse si la clave de calidad se ubica en la dotación de textos escolares. En cambio, si la clave fuesen otros medios de conocimiento, como computadoras para niños, podría funcionar mejor un sistema centralizado

Modalidades descentralizadas de educación para jóvenes, que incluyan formación para el trabajo, también serían efectivas. En este caso, considerar el potencial productivo de cada área es imprescindible. No obstante, dadas las dimensiones de la economía nacional, podría impulsarse una descentralización “por núcleos”. Sólo en un área, la de mayor potencial, habría que instalar centros de formación técnica especializados en alguna actividad. Para que sean descentralizados deberían depender de mancomunidades municipales, grupos promotores del desarrollo local, o asociaciones de productores. Así, los centros de formación serían parte integral de los procesos productivos del área. Estudiantes de otras partes del país podrían acudir a ellos mediante becas, entendidas como estímulos a la demanda, para resguardar el derecho de la población a elegir la educación que quiera recibir. Una modalidad así favorecería que la educación recupere su sitio como locus social para el encuentro de la diversidad.

3.1.2. Prevención de enfermedades y recuperación de la salud

El estado de salud de la población depende de numerosos factores. Sus determinantes principales corresponden, de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) a

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cuatro categorías: estructurales, individuales, asociados al sistema de salud y del contexto socio-político (Delgado y Bitrán, 2005). Entre los determinantes estructurales están el ingreso, la educación y la pertenencia étnica de las personas. Los determinantes individuales incluyen el grupo de riesgo al que pertenecen las personas, su estilo de vida, disponibilidad de alimentos y acceso al agua potable. El acceso a servicios de salud es el determinante asociado al sistema de salud. Mientras que el contexto abarca factores como la cultura y la seguridad pública.

La históricamente alta prevalencia de enfermedades respiratorias, infecciones estomacales y deficiencias nutricionales (gráfica 6), es indicativa del peso de los determinantes estructurales en Guatemala. En estas condiciones, actuar sobre el acceso a los servicios de salud, no basta. Es alta la probabilidad que los resultados de inversiones ampliadas sean limitados y no sostenibles (Delgado y Bitrán).

Gráfica 6 Morbilidad, principales enfermedades. Casos reportados 2004-2009 y proyecciones. Miles de personas

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6,000

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10,000

12,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Miles de

 Personas

Respiratorias

Infecciosas

Sistema circulatorio

Tumores

Lineal  (Sistema circulatorio)

Lineal  (Tumores)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del MSPAS.

Las proyecciones indican que las infecciones respiratorias y estomacales continuarán siendo las de mayor incidencia sobre la población, en los próximos cinco años. También figuran en la lista de principales causas de mortalidad, pese a que su naturaleza no es letal, pues son afecciones tratables, y prevenibles, de manera relativamente fácil.

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En los últimos dos años ocurrió un cambio en los patrones de mortalidad. Las enfermedades del sistema circulatorio desplazaron a las IRA como primera causa de muerte en el país. Este cambio se derivaría de modificaciones en los estilos de vida e implica necesidades de atención médica especializada, a diferencia de las infecciones respiratorias y estomacales, cuyo tratamiento, excepto en casos graves, corresponde al primer nivel de atención.

Por tal razón, mientras las principales causas de morbilidad pueden atenderse con modalidades descentralizadas, la causa número uno de mortalidad requiere servicios especializados que sólo están desconcentrados en unidades del sistema nacional de salud.

Gráfica 7 Mortalidad, principales causas Casos 2004-2009 (en miles)

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Miles de

 personas

IRA

Inf./parasit.

Sist. Circulatorio

Tumores

Fuente: elaboración propia con base en datos del MSPAS.

El gran desafío en salud es, todavía, reducir la mortalidad derivada de enfermedades curables. Las proyecciones indican que, sin cambios en los determinantes de salud, las infecciones respiratorias y transmisibles por agua y alimentos, mantendrán prevalencia, detrás de las enfermedades cardio-vasculares.

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Orientar las acciones del sistema de salud pública hacia metas de impacto, en vez de indicadores de atención, sería un paso adelante. Esto se hace ya con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, para los casos de mortalidad materna e infantil.14 Las unidades desconcentradas y los programas descentralizados de salud tendrían mayor claridad de lo que se espera de su accionar.

Respecto de grupos de riesgo, como los menores de 5 años o los adultos mayores, habrá que emprender innovaciones. Por ejemplo, la estrategia de internación abreviada que emplean Chile y Argentina para disminuir los riesgos por infecciones respiratorias entre la niñez (Naciones Unidas, 2008).

3.1.3. Vivienda y servicios básicos

Estimaciones oficiales sitúan en 1.2 millones de unidades el déficit total de vivienda en el país (FOGUAVI, 2011). La mayor proporción de dicho déficit (61%) corresponde a deficiencias cualitativas: viviendas precarias, carencia de servicios básicos, o ubicación en zonas de alto riesgo frente a desastres naturales. El resto del déficit está constituido por familias que carecen de vivienda.

Para atender la problemática de la vivienda en el país, el principal instrumento gubernamental es, desde 1992, el Fondo Guatemalteco para la Vivienda (FOGUAVI). Este Fondo es una entidad financiera de segundo nivel, adscrita al Ministerio de Comunicaciones Infraestructuva y Vivienda (MCIV), dedicada a facilitar el acceso al crédito para vivienda a familias pobres, a las que otorga subsidios directos. El subsidio que recibe cada familia, en cualquiera de los tres programas que ejecuta FOGUAVI,15 asciende a Q 20 mil. Dicho subsidio equivale al 75% del valor de la solución en los programas de menor costo, para construir en lote propio o afrontar emergencias.

La meta de FOGUAVI es proveer 200 mil soluciones habitacionales en el período 2008-2012. Si el déficit habitacional no creciera, se necesitarían 24 años para resolverlo, con ese ritmo de atención.

Debido a la pobreza de la mayoría de la población, el principal valladar para acceder a soluciones habitacionales es de índole financiera. Las familias tienen dificultades para optar a créditos para vivienda porque sus bajos ingresos no los califican como sujetos de

                                                            14 Ambas han disminuido. La mortalidad materna de 219 por cien mil nacidos vivos, en 1989 a 135 por cien mil en 2008. Mientras que entre 1987 y 2008, la mortalidad de menores de 5 años disminuyó de 110 a 42 por cada mil nacidos vivos (PNUD, 2010). 15 Los programas de FOGUAVI son: 1. Descentralización, para construir o reparar vivienda en lote propio, sin crédito bancario, sólo con subsidio y aporte de beneficiarios. 2. Fortalecimiento: para adquirir vivienda con valor de hasta Q 200 mil, o lote hasta Q 45 mil, con subsidio, aporte del beneficiario por Q 6,667 y financiamiento bancario. Y, 3. Alto riesgo y emergencia, que financieramente es similar al programa 1, pero sólo aplica para población en situación de riesgo o afectada por emergencias. 

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crédito, porque no reúnen lo suficiente para cubrir el enganche comercial de viviendas o lotes, o porque las tasas de interés de mercado determinan cuotas que exceden sus posibilidades de pago.

Sin embargo, la problemática de la vivienda no es sólo financiera. También se necesitan normas y controles para lotificar terrenos y construir viviendas, que prevengan riesgos por desastres naturales y garanticen acceso a servicios básicos.

La finalidad regulatoria se mantiene en cuanto respecta al ordenamiento territorial, que el Código Municipal reconoce (art. 3) como uno de los atributos de la autonomía municipal y como la segunda atribución del Concejo Municipal (art. 35). Pero con las reformas a dicho código (Dto. 22-2010) se suprimió la capacidad de regular la construcción.

También se mantiene como competencia propia del municipio la prestación de servicios básicos: suministro de agua potable, alcantarillado, alumbrado público, etc. El primero de ellos es, probablemente, el servicio más descentralizado en el país. Aún así, sólo 77% de la población guatemalteca tenía acceso a agua potable en 2006 (PNUD, 2010a).

En el área rural es común que el abastecimiento de agua esté a cargo de organizaciones comunitarias. Los vecinos aportan recursos propios para la compra de fuentes de agua y para la construcción de las redes de conducción y distribución. De sus niveles de organización y capacidades de gestión depende que obtengan apoyo municipal o gubernamental, para construir más que sistemas artesanales. Pero incluso en esos casos, son los comités de vecinos los que asumen la responsabilidad de administrar y mantener los sistemas de suministro de agua.

Por la disminución del manto freático, los proyectos de agua requieren cada vez inversiones más cuantiosas, debido al aumento en la distancia de las fuentes a las comunidades, o porque es necesario perforar pozos a mayor profundidad. Las organizaciones comunitarias presentan debilidades para gestionar proyectos más complejos y de mayor inversión. Ese es un factor adverso para este tipo de descentralización.

A mediano plazo, además, la descentralización comunitaria de los servicios de agua resulta perniciosa en otro sentido. Sin autoridad suficiente para recaudar cuotas por servicio, los comités sólo pueden hacer mantenimiento correctivo en los sistemas de agua, cuando los daños interrumpen el suministro y ello obliga al pago de contribuciones especiales a los beneficiarios. Por falta de mantenimiento preventivo, las inversiones originales terminan perdidas y, cuando se han hecho con aportes municipales o gubernamentales, la necesidad de inversiones de reemplazo se convierte en restricción para atender a más comunidades.

En materia de vivienda y servicios básicos se pueden discernir tres grandes desafíos en el país. El primero es el efectivo ordenamiento territorial, que implica contar con planes y con eficaces medios para regular el uso del territorio. El segundo, reducir los costos y las

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barreras para acceder a soluciones habitacionales, mediante programas de construcción participativa, que requieren organización comunitaria. Y, el tercero, la expansión de servicios de agua y saneamiento a las áreas rurales. Frente a esos desafíos, la descentralización a escala municipal puede ser más eficiente que programas centralizados, o que proyectos descentralizados a escala de la comunidad.

3.2. Participación y subsidiariedad

Los desafíos más acuciantes en educación, salud, vivienda y servicios básicos, pueden atenderse mediante procesos descentralizados. Pero sin voluntad en el gobierno central para descentralizar ni interés en las municipalidades, Consejos de Desarrollo u organizaciones de la sociedad civil por lograr que se transfieran competencias y recursos, la descentralización sólo puede seguir la ruta iniciada en 1997. Se desconcentra la ejecución de programas, no las decisiones estratégicas. Es lo que se ha hecho ininterrumpidamente en salud, con el PEC y, sin constancia, en educación, con los comités, juntas o consejos escolares.

Las barreras para profundizar esos procesos son políticas y sociales, no jurídicas.

Hay, por lo menos, un modo de franquearlas. La descentralización que surge de no trasladar nada, sino de reconocer que la comunidad puede hacer algo. Si nada se transfiere, los órganos centrales no pierden poder. Si se reconoce a la comunidad la potestad de hacer algo específico, sin trámites engorrosos y con posibilidades ciertas para mejorar, lo hará.

Ya está sucediendo con los PEI. Todavía balbuceante, la planificación escolar que contienen identifica necesidades desatendidas, comienza a interesarse por la concreción curricular en el ámbito local y plantea líneas de acción para mejorar la escuela. Las necesidades pueden ser “agregadas” por algún órgano desconcentrado, para orientar la planificación ministerial. El desarrollo de los esbozos de adaptación del currículum nacional base también puede ser apoyado por órganos desconcentrados con jurisdicción distrital o municipal, para mejorar la calidad educativa. Y, hacia las líneas de acción que la comunidad educativa ha previsto, se pueden canalizar recursos del situado constitucional a las municipalidades. El quid del asunto es que diversos actores, públicos y privados, pueden sumarse a procesos con potencial para unir a la población y edificar cambios a partir de lo que le interesa.

En salud ya hay una larga experiencia de descentralización a ONG para prestar servicios de control y atención primaria. Habría que dar el paso siguiente y orientar su desempeño hacia indicadores de salud, no sólo de ejecución de acciones.

Acabar con los déficit de vivienda y acceso a agua potable con las modalidades actuales de atención de tales necesidades, sería tarea de más de un cuarto de siglo. El desafío de

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encontrar otras formas de acción puede resolverse con programas descentralizados a los gobiernos municipales.

La efectividad de programas descentralizados en educación, salud, vivienda y agua potable, no depende del apego a normas cuya ineficacia está comprobada. Que estos procesos sean más eficientes que los sistemas centralizados dependerá, para seguir los criterios de Finot (2003) de su correspondencia con las demandas locales; de los aportes que haga la propia población, no sólo de los que le transfieran; y de propiciar mayor participación democrática.

Conclusiones 

1. Un cuarto de siglo después de promulgada la Constitución que conmina al Estado a descentralizarse y transcurridos catorce años desde la suscripción de los Acuerdos de Paz por medio de los cuales el gobierno central reiteró ese compromiso; son pocas las experiencias de procesos orientados a descentralizar. Las hay en educación y salud, donde fueron clave para ampliar la cobertura de esos servicios sociales. Basadas en normas emitidas para modernizar al Organismo Ejecutivo, estas experiencias han consistido en la delegación de funciones a ONG y organizaciones de las comunidades educativas.

2. La descentralización política que se pretendió impulsar con las llamadas Leyes sociales emitidas en 2002 ha sido inefectiva. Los Consejos de Desarrollo no asumieron sus funciones para el procesamiento democrático de políticas públicas, sino que devinieron en órganos para disponer una pequeña parte de las inversiones estatales. En tanto que la municipalización que instituyó la Ley General de Descentralización no se ha concretado en ningún caso en las áreas de salud y educación.

3. La inefectividad de la Ley General más que a una crasa discrepancia entre una política y sus instrumentos, está asociada a las divergencias entre la política que la ley regula y la que expresa su reglamento. La primera declara la intención de descentralizar, que las normas reglamentarias obstaculizan con los procedimientos que establecen.

4. Sin embargo, no son jurídicas las barreras a la descentralización. Son políticas. Así como es débil e inconsistente la voluntad de los centros de poder del Estado para descentralizar, es poco el interés de las municipalidades porque se les transfieran competencias. Y son barreras sociales, porque menor que el interés político es el de los ciudadanos por la descentralización.

5. Del mismo modo que el centralismo es atributo de la cultura política y de la institucionalidad del Estado, la organización comunitaria ha sido, históricamente, clave para la sobrevivencia y el progreso de las comunidades en Guatemala. Por ello son

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exitosos los procesos de descentralización que se orientan a la organización comunitaria, cuya dinámica está vinculada a la especificidad de participación para la cual se le convoque, a la existencia de posibilidades de mejorar la situación comunitaria y a la oportunidad para acceder a recursos financieros o materiales. Pero la organización comunitaria también tiene límites para hacer sostenibles proyectos de gran envergadura, como los que, cada vez más, se requieren para suministrar agua a la población.

6. Expandida, casi al punto de ser universal, la cobertura de los servicios básicos de educación y salud, han sido transformados los desafíos para la sociedad guatemalteca en ambas áreas. Retos que el país puede resolver por medio de procesos descentralizados.

7. Mejorar la calidad educativa en todos los niveles, ampliar las oportunidades educativas para la juventud y vincularlas con la formación para el trabajo, son los tres mayores desafíos que debe resolver el país en materia de educación. Los tres requieren que se atienda la diversidad lingüística, cultural y socioeconómica de la sociedad guatemalteca. Diversidad por la cual la descentralización presenta ventajas sobre los sistemas centralizados, en términos de efectividad, eficiencia y fortalecimiento de la democracia.

8. En salud es imperioso contrarrestar el efecto letal de enfermedades curables como las infecciones respiratorias y del aparato digestivo, que concentran la mayor cantidad de casos de morbilidad y, después de las enfermedades del sistema circulatorio, también de mortalidad en el país. Para lograrlo las políticas de salud y los programas de órganos desconcentrados y de los procesos descentralizados, se pueden enfocar en el logro de indicadores de impacto, mediante estrategias que modifiquen los determinantes del estado de salud de la población. En este caso, se trataría de profundizar los medios de descentralización económica que se han utilizado ininterrumpidamente desde 1997.

9. Reducir los déficit de vivienda, suministro de agua y sistemas de saneamiento básico, son procesos para los cuales la organización comunitaria puede hacer diferencias significativas de costos y ritmos de avance. Sin embargo, la magnitud de inversiones requeridas impone la necesidad de una institucionalidad más perdurable y con mayores capacidades administrativas. Esa necesidad puede resolverse con participación municipal. Ésta, a su vez, dada la naturaleza de las inversiones en infraestructura, requerirá modificar los impedimentos legales para que los municipios puedan optar a recursos de largo plazo.

10. El marco jurídico e institucional del país permite fortalecer el proceso de descentralización en salud e impulsar procesos nuevos en educación, campo en el cual el reconocimiento de la capacidad de las comunidades educativas para esclarecer sus necesidades, concretar el currículum nacional base y proponerse líneas de acción, no implica menoscabo para las funciones que competen a los órganos centrales ni a los

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desconcentrados del MINEDUC. Más bien, ese reconocimiento, por medio de la planificación de PEI, constituye punto de partida para la transformación del modelo de gestión educativa en el país, de manera que las instituciones gubernamentales en el ramo se conviertan en órganos de apoyo al éxito escolar.

11. Desde luego, la descentralización es un modo de organizar la distribución del poder, el entramado institucional y los procesos del Estado. Modo que es preferible al ordenamiento centralizado si satisface mejor las necesidades locales, favorece la autogestión de soluciones y propicia mayor participación democrática. Hay, por ende, procesos que pueden ser más eficientes si se gestionan de manera centralizada. Sin embargo, en el país hacen falta experiencias para discernir en qué casos es preferible una u otra modalidad.

Recomendaciones 

1. Para aprovechar el potencial de la descentralización en materia de salud es oportuno:

a. Definir políticas de salud que incluyan metas de impacto sobre la morbilidad y mortalidad en el país e identifiquen estratégicamente los determinantes del estado de salud sobre los que habrá que actuar para alcanzarlas.

b. El Programa de Expansión de Cobertura (PEC) debiera abrirse a la participación municipal, porque el gobierno local puede convocar una movilización más amplia de la población y sus organizaciones para reducir los efectos letales de las enfermedades curables que concentran las mayores tasas de morbilidad y mortalidad.

c. También debiera fortalecerse la coordinación entre las entidades descentralizadas ejecutoras del PEC y el Sistema de Consejos de Desarrollo.

2. Realizar el potencial de la descentralización en el ramo de educación se logrará mediante:

a. El impulso descentralizado a municipalidades y organizaciones de la sociedad civil, de la planificación y ejecución de Proyectos Educativos Institucionales (PEI).

b. El reconocimiento de la figura del director escolar como líder pedagógico y funcionario ejecutivo para el éxito del PEI, la especificación de los requisito para optar a este cargo, la indicación de los procedimientos de selección y el establecimiento de incentivos para su labor.

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c. La agregación de las necesidades educativas por distritos escolares, municipios y departamentos, como base para la planificación educativa.

d. Estrecha cooperación entre las unidades del MINEDUC con autoridad sobre los PEI y sobre los programas de apoyo.

e. La implementación de sistemas de asesoría o acompañamiento pedagógico.

f. La asignación de recursos financieros a las escuelas, que sirvan como base para la ejecución de los PEI.

g. Atención a las iniciativas escolares para que, en función de la diversidad social de Guatemala, se puedan concretar currículum significativos para los estudiantes y pertinentes a su cultura. Currículum locales que deben servir como base para integrar mesocurrículum.

3. Para ampliar los servicios de suministro de agua y saneamiento, especialmente en el área rural, se recomienda articular las organizaciones comunitarias con los gobiernos municipales, de manera que éstos faciliten sus capacidades administrativas para la gestión y sostenibilidad de proyectos emprendidos por aquellas. La misma vinculación puede contribuir a producir más soluciones habitacionales que reduzcan el déficit de vivienda.

4. La acumulación de experiencias en materia de descentralización de servicios sociales puede aprovecharse para mejorar el marco normativo aplicable, el cual requiere que se revise a corto plazo la correspondencia entre el reglamento y la Ley General de Descentralización.

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