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Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia Secretaría Técnica

Planificando lo justo !

CAPITULO V

CORRUPCIÓN Y SISTEMA DE JUSTICIA

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Si bien la corrupción ha sido un fenómeno tradicionalmente presente en nuestra sociedad y en particular en nuestro sistema de justicia, como lo demuestran las denuncias hechas siglos atrás por viajeros y visitadores en la época colonial, hoy en día es posible afirmar que la corrupción constituye una auténtica amenaza para la convivencia y el orden democrático. Como señala Joaquín Gonzáles, la corrupción responde a una lógica perversa, radicalmente opuesta a los principios y valores en que se fundamentan los Estados democráticos de derecho1. Además, la debilidad institucional, que suele caracterizar a las democracias en proceso de consolidación, contribuye al sostenimiento de un sistema paralelo de corrupción, que deteriora los patrones de confianza, convivencia y gobernabilidad necesarios para su existencia. Rose Ackerman señala, en igual sentido, que “la corrupción tiende a ser tanto injusta como ineficiente y puede socavar las opciones democráticas. La investigación empírica sugiere la existencia de una correlación negativa entre el desarrollo y los altos niveles de corrupción, cuando se tiene en consideración otros factores. Los casos estudiados a nivel mundial, indican que los pagos ilegales pueden desincentivar la inversión privada e incrementar sustancialmente los costos y disminuir la calidad de las obras públicas”2. En este esquema, los Poderes Judiciales suelen ser llamados a actuar como instituciones claves para el control de la corrupción, convirtiéndose en pilares fundamentales del orden democrático. Sin embargo, cuando la corrupción adquiere dimensiones sistémicas, y globales, poco o nada pueden hacer instituciones judiciales que se caracterizan por su debilidad, ineficiencia y falta de independencia. Por ello, una lucha adecuada contra la corrupción requiere transformar la situación de los sistemas de justicia a fin de hacerlos más sólidos, transparentes e independientes, y puedan cumplir a cabalidad su rol de control y promoción de un adecuado funcionamiento del Estado. Esta sección del diagnóstico está dirigida a sistematizar y analizar los datos e investigaciones realizadas en el país sobre la presencia de la corrupción en el servicio de justicia, haciendo hincapié en dos de las instituciones básicas del mismo: el Poder Judicial y el Ministerio Público. Lamentablemente, la información disponible sobre este tema es aún escasa en el país, a pesar del grave período de corrupción vivido en la década pasada, que afectó fuertemente el desempeño de la administración de justicia, por lo que es necesario un mayor esfuerzo por parte del Estado y de la sociedad civil para conocer y superar las condiciones que llevaron a dicha situación.

1 GONZÁLEZ, Joaquín. Corrupción y Justicia Democrática. Madrid, Clamores, 2000. 2 ROSE-ACKERMAN, Susan, «Corrupción: causas, consecuencias y remedios», en Proética, I Conferencia Nacional Anticorrupción, Lima, Proética, 2001, p. 20. Citada por SILES, Abraham. Corrupción en el Poder Judicial peruano: marco conceptual. Lineamientos de una propuesta de participación ciudadana para su control y erradicación. Documento de Trabajo, Comisión Andina de Juristas, 2002. P. 7.

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5.1. La corrupción en el Poder Judicial 5.1.1. Percepciones y realidades de la corrupción judicial El Poder Judicial en el Perú se ha visto afectado, históricamente, por problemas de corrupción, que se han expresado desde simples actos de influencia, por parte de personas dotadas de poder público o de poder de hecho, hasta la absoluta abdicación de sus funciones, y la formación de redes ilícitas a su interior. Ello hace que su tratamiento sea complejo, por lo que su solución exige una voluntad política integral del Estado y de la sociedad para enfrentarlo. Sin embargo, son escasos los estudios que existen sobre este fenómeno en el país, y se enfocan sobre todo en recoger la opinión y percepción que tiene la población sobre los alcances de la corrupción al interior del aparato judicial, lo que suele ser entendido como un indicador importante de su realidad. Un ejemplo preliminar de estos trabajos lo constituyen los sondeos de opinión pública que se realizan en el país, en donde recurrentemente se afirma el carácter poco confiable del Poder Judicial y los niveles de corrupción que la gente aprecia en su interior. Este es el caso del estudio de opinión llevado a cabo por el Consorcio PROÉTICA que en el año 2002, en una encuesta aplicada, reveló que el 73% de la gente considera que el Poder Judicial era la institución pública más corrupta. Si bien en 19933 se señalaba que la corrupción era el principal problema del Poder Judicial (51%), seguido en menor nivel por la interferencia política (12%) y el bajo presupuesto (9%), la tolerancia a la corrupción es un fenómeno que debe causar mayor preocupación, pues en esta misma encuesta de PROÉTICA se señala que un 57% de los entrevistados no encuentra connotación negativa a la palabra “coima”. En otras palabras, para un sector importante de la población del Perú existen conductas reñidas con la ética que no se valoran de manera negativa, lo que revela un importante nivel de tolerancia frente a determinados actos corruptos. Nos encontramos aquí frente a un problema cultural que recorre, en cierta medida, al conjunto de la sociedad peruana y que requiere de grandes políticas públicas de largo plazo, especialmente en el ámbito educativo y observamos que el Gobierno y el Legislativo no vienen dando señales para revertir esta situación, por lo que urge integrar una estrategia general de lucha contra la corrupción y la incorporación de una ética pública que busque la promoción de los valores cívicos y democráticos teniendo como eje articulador el principio de respeto a la persona y a su dignidad inalienable4. De acuerdo con una serie de entrevistas efectuadas a destacados juristas sobre las modalidades en las que se expresaba la corrupción en el Poder Judicial a fines de la década del ochenta, las más comunes eran tres: la corrupción por motivos políticos, la

3 Estudio efectuado por el Instituto Apoyo S.A. Estudios de Opinión. Sistema de Justicia. Mayo de 1993. 4 En la misma encuesta de 1993, se señala que para el 52% de los encuestados el mejor abogado era “el que sabe muchas mañas y poco de derecho” si es que deseaban ganar un juicio, frente a 36% que consideraban que “el mejor abogado era el que nunca pagaba un soborno”. A ello se añade que el 24% opinaba que el abogado siempre soborna durante el proceso judicial.

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generada entre los miembros del Poder Judicial y los sobornos. La primera se expresaba en el sistema de ascensos y nombramientos de los jueces y constituía el principal instrumento de presión del Ejecutivo y del Congreso sobre el Poder Judicial. La segunda modalidad se expresaba a través de la presión de unos jueces sobre otros para modificar sus sentencias aduciendo razones procesales, lo que significaba que jueces honrados, pero faltos de carácter, modificaran sus fallos. Se trataba de problemas individuales antes que institucionales5. Respecto de los sobornos, en algunos casos estos buscaban acelerar trámites, en otros modificar los resultados de las sentencias. En el primer caso supuestamente se configuraban por los escasos ingresos de los auxiliares de justicia. Entre los entrevistados existía el consenso de que el origen de la corrupción se encontraba en toda la sociedad peruana y no sólo en el Poder Judicial. Sin embargo, los litigantes serían los que más auspiciaban la corrupción en el Poder Judicial, así como los abogados y por último las mafias compuestas por abogados y jueces. Uno de los entrevistados afirmó que cinco de los diez principales estudios de abogados de Lima en el área penal pagaban sobornos sistemáticamente. Otro mencionó que los abogados de mayores ingresos eran los que pagaban más sobornos. Ello fue negado por quienes afirmaron que se trataba de un fenómeno extendido. Otro mecanismo de corrupción era que los auxiliares de justicia, en tanto preparaban confidencialmente el borrador de la sentencia, aprovechando el desconocimiento del litigante le cobraban supuestamente por orientar el fallo a su favor. Estos resultados no difieren mayormente de lo que podemos encontrar hoy en día sobre el tema. Un indicador de ello son los resultados de una encuesta aplicada a inicios del 2003 por la Corte Superior de Arequipa sobre un total de 242 personas, entre las cuales se encontraban jueces, abogados, litigantes y auxiliares jurisdiccionales. Al preguntar si existe corrupción en esta sede judicial, el 89.2% de magistrados respondió afirmativamente, frente a un 88% de abogados, un 84.5% de usuarios y el 81.2% de auxiliares jurisdiccionales, lo que muestra pocas diferencias en la visión general sobre el problema. La frecuencia de la corrupción, sin embargo, es visualizada de manera distinta por estos actores: mientras el 46.4% de abogados y el 52.1% de usuarios considera que son frecuentes, el 73% de jueces y el 55.3% de auxiliares considera que son poco frecuentes. Esto puede ser contrastado cuando vemos que solamente el 30.36% de usuarios y el 38.2% de abogados indican conocer actos de corrupción de manera directa, lo que llevaría a pensar que existe una percepción exagerada sobre este fenómeno entre dicho grupo alimentada en parte por los medios de comunicación, los que sirven de mecanismos para conocer de hechos de corrupción para el 21% de estos entrevistados.

5 INSTITUTO APOYO, entrevistas a los juristas Jorge Avendaño, Alberto Bustamante, Javier de Belaúnde, Beatriz Mejía, Luis Pásara, Juan Monroy, Aníbal Quiroga y José Ugaz. Mayo 2003.

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Planificando lo justo ! Con respecto a las principales conductas vinculadas con la corrupción, los usuarios del sistema señalaron las siguientes: el tráfico de influencias (45.5%), la demora en el trámite de expedientes (37.7%); el cobro de dinero o la aceptación de regalos (37%); que todo se tenga que notificar (16.7%) y ,por último, la mala atención al Público (15.8%). Para los abogados, el tráfico de influencias constituye también el principal hecho de corrupción (69.3%), seguido del cobro de dinero o recibo de regalos (52.4%), la demora en el trámite del expediente (39.3%), la mala atención al público (18.7%); y que el magistrado reciba en su despacho a alguna parte o abogado (10.5%). Con respecto a quienes promueven la corrupción al interior del Poder Judicial, los auxiliares jurisdiccionales señalaron a las partes como las principales responsables de la corrupción (33%), seguidos de los abogados (28.9%), de otras personas ajenas al Juzgado (26.4%), de los jueces (19.3%) y de otros auxiliares (10.7%). A su vez, los jueces indicaron que la corrupción judicial proviene en primer lugar de los abogados (40.5%), seguido de los auxiliares jurisdiccionales (24.3%) y de otros magistrados (16.2%). Estas respuestas expresan claramente que la corrupción no es un fenómeno unilateral, sino que es promovida y alimentada por los diferentes actores del sistema, lo cual es percibido de manera similar por todos. Ello se fortalece en su dimensión práctica cuando vemos que el 26.9% de usuarios, el 28.1% abogados y el 7.1% magistrados mencionaron haber tenido la necesidad de intervenir o participar en un acto de corrupción durante un juicio. En resumen, la corrupción es percibida mayoritaria y tradicionalmente como un grave problema de la administración de justicia. Sin embargo, más allá de esta visión común y de alguna medida uniforme que podemos encontrar sobre el fenómeno a lo largo del tiempo, lo cierto es que las prácticas y modalidades de corrupción en el aparato judicial han ido variando en los últimos años, hasta llegar a su clímax durante la década pasada para alcanzar una dimensión sistémica. 5.1.2. La corrupción judicial durante el gobierno autoritario En 1996, se promulgó la Ley Nº 26623, norma que representó un viraje significativo en la ubicación institucional del Poder Judicial y a partir de la cual el sometimiento de la magistratura al poder político se consolidó. La Sexta Disposición Transitoria de esta norma creó la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, encargándole las funciones de gobierno del mismo y la conducción del proceso de reorganización de este poder del Estado. De igual modo, dispuso que a partir de enero de 1997 la Presidencia de la Corte Suprema sería ejercida por el Decano de los Vocales de dicho organismo, con lo que anuló el carácter democrático que la Ley Orgánica del Poder Judicial establecía como mecanismo de elección de la primera autoridad del Poder Judicial. Lo que ocasionó esta intervención política de la justicia, fue el establecimiento de una red de corrupción, conformada por oscuros funcionarios del gobierno de entonces y por

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Planificando lo justo ! magistrados que se colocaron en puestos claves en la organización judicial y en unidades jurisdiccionales creadas especialmente para estos fines. La presencia de esta red fue fortalecida mediante diferentes mecanismos de corrupción, como el pago de dinero extraordinario fuera de las planillas del Poder Judicial a algunos magistrados, lo que era efectuado en el Servicio de Inteligencia Nacional. Fue de público conocimiento que entre éstos se encontraba el anterior Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, Pedro Infantes Mandujano; el ex Presidente de la Sala de Derecho Público, Sixto Muñoz Sarmiento; el ex Presidente de la Sala Superior de Delitos Tributarios y Aduaneros, Raúl Lorenzzi; así como la Vocal Superior de la misma Sala, Eliana Salazar Ordóñez, entre otros. Según investigaciones realizadas por la Procuraduría Ad Hoc, alrededor de 30 magistrados habrían cobrado mensualmente parte de una partida que les era entregada directamente en el Servicio de Inteligencia Nacional. El Presidente de la Corte Suprema fue facultado, asimismo, para designar al Vocal Supremo Jefe del Organo de Control de la Magistratura (OCMA) con lo cual el status del Vocal Supremo encargado de las tareas de control del Poder Judicial dependía directamente del Presidente de dicho organismo. Esa subordinación generó la inacción del órgano de control y la inexistencia de mecanismos de fiscalización de los fallos jurisdiccionales en ámbitos particularmente trascendentes, como el narcotráfico o los delitos tributarios y aduaneros. La autodenominada reforma judicial construyó un andamiaje legal desde donde mediatizó la autonomía del Poder Judicial y afectó la propia independencia de los magistrados. La consecuencia de toda esta política legislativa fue evidente en tanto no solamente se impuso una conducta de pérdida total de la autonomía del Poder Judicial, sino que se dio un mensaje claro a toda la magistratura del país: o se sometía a los dictados de la mafia organizada desde el Estado o ponía en riesgo la posibilidad de mantenerse en el Poder Judicial. Sorprendentemente, en este período se creó, a través de la Resolución Administrativa Nro. 739-98-CME-PJ, el Proyecto Especial de Lucha Integral contra la Corrupción en el Poder Judicial (PELICC) como órgano de apoyo a la OCMA, que dependía de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. A través de este organismo se implementaron los operativos de detección de actos de corrupción en flagrancia, para lo que se proporcionó dinero marcado a las víctimas de los jueces corruptos a quienes éstos extorsionaban patrimonialmente para que, luego de efectuado el pago de la “coima”, intervinieran los órganos de control interno jurisdiccional. Sin embargo, es claro que este organismo actuó mayormente como una suerte de “pantalla” para cubrir a los peces gordos, mediante la detección y control de la pequeña y mediana corrupción. 5.1.3. Los primeros diagnósticos integrales: la Comisión Sivina

Luego de la caída del gobierno autoritario, y de un reconocimiento público del papel cumplido por el Poder Judicial en dicho régimen, el Consejo Transitorio del Poder

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Judicial entonces vigente inició una serie de acciones destinadas a reducir y controlar las acciones de corrupción al interior del sistema de justicia, y una de sus primeras medidas fue la conformación, en enero del 2001, de una Comisión de Planificación de Políticas de Moralización, Eticidad y Anticorrupción, la misma que estuvo presidida por el actual presidente del Poder Judicial, doctor Hugo Sivina Hurtado6. Las conclusiones de esta comisión constituyen un aporte de gran importancia en la materia, por ser el primero en el cual el tema de la eticidad, así como la planificación de políticas de moralización y anticorrupción, se puso en el centro de la reflexión jurisdiccional, por lo que vale la pena reseñar sus principales resultados. La Comisión realizó una clasificación singular de las conductas corruptas, distinguiendo entre corrupción negra, gris y blanca. La corrupción negra comprende las más grandes violaciones de las reglas establecidas y concita el rechazo social prácticamente unánime. La corrupción blanca, compuesta por las corruptelas y los malos hábitos suele ser tolerada. Sin embargo la más riesgosa para la democracia suele ser la corrupción gris, que tiende a ennegrecerse en las sociedades más puritanas y a blanquearse en las sociedades más permisivas. De acuerdo con este estudio, a finales de la década pasada la magnitud de la corrupción negra o permanente en el Poder Judicial era del orden del 30%, mientras que la corrupción gris era practicada por el 50% de magistrados; sólo un 20% se encontraba libres de corrupción. En este marco, la Comisión diagnosticó la existencia de conductas catalogables dentro de los conceptos de “corruptelas”, “conductas infuncionales” o “actos de contenido equívoco”. Las primeras incluyen conductas de relajamiento en las prácticas del servicio público, son actos de corrupción de baja intensidad que se encuentran focalizadas en determinados sectores de la actividad pública. Las segundas son prácticas personales que desnaturalizan la función pública, y que proyectan una imagen de falta de profesionalismo y vulnerabilidad desde la cual se pueden filtrar actos de corrupción. Las conductas equívocas, por su parte, no son tan significativas pero expresarían un contenido vinculado con las relaciones sociales, tales como los favores, agasajos, y padrinazgos que, si son vinculantes, lindan con la corrupción propiamente dicha. Los mecanismos de corrupción, según el estudio, operativizaban los actos de corrupción, haciéndola más fácil y expeditiva y más difícil de detectar y prevenir. Dichos mecanismos tienen grados distintos de actuación y funcionan tanto interna como externamente del Poder Judicial o combinando ambas modalidades. En otros casos sacan ventajas de las deficiencias de control o de las vulnerabilidades personales de los magistrados. Entre estos mecanismos fueron resaltados los lobbies, o acuerdos plurales que actúan al margen de la ley, o se aprovechan de las limitaciones normativas para violar el principio de igualdad de los justiciables; y las redes ilícitas clandestinas al interior de las instancias judiciales para influir en la voluntad de Jueces y Vocales, y traficar con proyectos de autos, sentencias y con resoluciones finales; están integradas

6 Este documento es conocido al interior del Poder Judicial como el “Informe Sivina”

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Planificando lo justo ! por múltiples actores del sistema, cada uno de los cuales cumpliría una función específica en la red. Otros mecanismos estudiados fueron las acciones de copamiento; los estilos de prevalimento; las redes de información; el tráfico de influencias; el nepotismo encubierto; el intercambio de favores y la preferencia en las designaciones de Relatores y Secretarios de Juzgado. Asimismo, fueron identificadas como formas de corrupción el aprovechamiento de las vulnerabilidades personales del magistrado para ejercer presiones sobre su conducta funcional; el acceso irregular a la magistratura, la inobservancia de los cuadros de méritos y antigüedad para las promociones y ascensos; el financiamiento irregular de publicaciones periódicas y el avisaje judicial irregular, todos los cuales fueron modalidades privilegiadas durante el régimen anterior. Otras prácticas reprobables fueron las promociones no fundamentadas de magistrados que asumían funciones en el órgano de control de la magistratura (OCMA); la discrecionalidad en la designación de magistrados suplentes, que llevó a que existiera un alto índice de este tipo de magistrados; el manejo arbitrario en la asignación de expedientes al interior de Salas y Juzgados, sin tomar en cuenta los sorteos; el estrechamiento de la información a los interesados; el cobro de dinero para informar sobre las causas y el sentido de las resoluciones y el incorrecto espíritu de cuerpo, no tan arraigado como en otras instituciones, pero existe. Pero definitivamente el fenómeno de mayor riesgo lo constituyó, a entender de la Comisión, la institucionalización de la corrupción a través de acciones de penetración y copamiento de las instituciones por agentes de la corrupción. Las manifestaciones más relevantes estuvieron constituidas por la alianza de algunos magistrados que ostentaban poder con las redes clandestinas externas al Poder Judicial, compuestas principalmente por políticos y grandes empresarios. Estos últimos eran una suerte de “puente” o mecanismo de relación entre los interesados y los magistrados y sería a través de ellos que las dádivas se proporcionarían a los magistrados corruptos, no directamente como pago de dinero, sino a través de otros mecanismos tales como la posesión de automóviles, entrega de aparatos de menaje doméstico, pasajes para efectuar viajes al extranjero, entre otros. El mecanismo era tan elaborado que todos estos bienes no salían a nombre de los magistrados sino que se encontraban registrados a nombre de las empresas de los beneficiados por estos actos. Frente a este crítico panorama, la Comisión constató que el sistema de control durante este período no tuvo mayores avances en los resultados objetivos de control, si bien se registraron algunos aportes en su ámbito organizativo. La Resolución Administrativa No. 263-96-SE-TP-CME-PJ, del 16 de julio de 1,996, por la cual se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA y su modificatoria, la Resolución Administrativa 491-CME-PJ, así lo muestran. Dichas normas establecieron la descentralización del sistema de control al crear las ODICMAS (Oficinas Distritales de Control de la Magistratura) en cada distrito judicial, definieron la organización y funciones del OCMA; optaron por la flexibilización del proceso disciplinario, crearon un órgano paralelo de lucha contra la corrupción -el PELICC - y establecieron políticas de prevención, tales como la descongestión procesal y la capacitación.

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Planificando lo justo ! Sin embargo, estos avances organizativos no eliminaron la red oculta y sofisticada de hipercorrupción que ya se había enraizado en el Poder Judicial. Estos órganos, según concluyó la Comisión, fueron pasivos frente a las decisiones de los órganos de gobierno que quebrantaron la autonomía del Poder Judicial y permitieron que el diseño de las políticas y estrategias de control fueran elaboradas por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y no por el Organo de Control de la Magistratura, además de aceptar la existencia de un órgano paralelo de lucha contra la corrupción que no dependía del OCMA. Asimismo, los procedimientos eran defectuosos y no existían reglas claras que sustentasen la actividad sancionadora; no existían mecanismos de participación ciudadana ni programas de incentivos que auspiciaran la cultura de la honestidad y la eficiencia. En tal sentido, una de las principales propuestas de esta Comisión fue que las actividades de control deberían incluir “un análisis que abarque tanto a la sociedad como a la administración de justicia. Por eso las políticas sobre la función de control se diseñan en los siguientes ámbitos o niveles: cuando la función de control se ejerce antes que las operaciones se realicen (ex ante); cuando la función de control es concurrente o simultánea a la operación para asegurar que los programas se lleven a cabo en el tiempo establecido y cuando la función se orienta a analizar la información obtenida como resultado de las fases anteriores (ex post).” Asimismo, la Comisión sugirió a mediano plazo la creación de un ente autónomo que ejerza la función contralora en forma permanente diseñando, implementando y evaluando las políticas anticorrupción en el Poder Judicial y que sea el encargado de elaborar el Plan Nacional de Moralización, Eticidad y Anticorrupción del Poder Judicial. En el corto plazo, postuló que el Jefe de cada ODICMA sea elegido por la Sala Plena de la respectiva Corte Superior y que esa función no sea ejercida por el Presidente de dicho organismo; que las ODICMAs propongan a la OCMA la designación de sus magistrados contralores, que actúen con autonomía y se encuentren dotadas de reglamentos y manuales de organización y funciones coherentes y concordados. De otro lado, en un plano más integral, la Comisión propuso que la meta de formulación de políticas de eticidad pasaba por dos planos: el institucional y el individual; esto es, para que un hecho sea considerado corrupto dentro del Poder Judicial debería cuestionar tanto los fines institucionales como los fines individuales del magistrado. Para ello propuso considerar, como fines institucionales del Poder Judicial, el ser garante del Estado de Derecho, constituir una administración de justicia transparente y eficaz, independiente, con una correcta imagen institucional, que practique la defensa de sus magistrados; mientras que entre los fines particulares del magistrado estarían los de su realización personal o vocación, el reconocimiento social vinculado a la autoestima, la estabilidad en el cargo, y las pretensiones económicas y humanísticas (culturales y profesionales). La Comisión consideró también que parte del problema de la corrupción respondía a la falta de definición de un perfil de magistrado que resaltara los aspectos de eticidad y moralidad en el ejercicio de sus funciones. Para ello, señaló que el Juez debería asumir,

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como deberes morales, la lealtad para actuar de acuerdo con la norma y con los principios generales del derecho, la veracidad en el enjuiciamiento de los hechos sin tergiversarlos, la probidad, rectitud u honestidad, la independencia para mantenerse al margen de todo tipo de influencias, la imparcialidad o neutralidad frente a los intereses de las partes, la diligencia, la celeridad y cuidado en su rol jurisdiccional, el decoro expresado en su conducta e imagen y la rectitud o firmeza en sus decisiones. Aparte de la cualidades ya expresadas, los magistrados deberían ser personas que eduquen con el ejemplo, que tengan capacidad de adaptación al cambio, que adecuen la función jurisdiccional a la realidad social, que actúen con dignidad sin dejarse avasallar por los litigantes, que estudien detenidamente los casos mediante un examen atento y un adecuado razonamiento jurídico, que sean firmes sin llegar a ser rígidos, que muestren un compromiso pleno de búsqueda de la verdad, ostenten un marcado espíritu de servicio y conozcan las instituciones jurídicas y procesales de su especialidad. Asimismo, debían defender la vigencia de los derechos y garantías constitucionales que protegen la vida, la integridad física y la dignidad de las personas y conocer el contexto socioeconómico de su comunidad, para poder evaluar el impacto social de sus decisiones. Por lo anterior, la selección de magistrados era fundamental para enfrentar la corrupción, pues les corresponde evaluar sus potencialidades profesionales pero también sus características psicológicas, vocacionales, de madurez emocional y sus potenciales debilidades éticas o vulnerabilidades. Según la Comisión, los problemas de moralidad, ética y corrupción que afectan el sistema judicial peruano requieren la aplicación de políticas integrales destinadas a prevenir y enfrentar dichas conductas con una práctica activa que levante una cultura ética, una mentalidad anticorrupción o una ética de la responsabilidad. 5.1.4. Mecanismos de lucha contra la corrupción judicial implementados en

democracia7 Tras la caída del régimen autocrático en noviembre del 2000, se hizo evidente que el sistema penal peruano no estaba preparado para enfrentar un problema de criminalidad organizada desde el poder, de la magnitud del que se debía investigar. La justicia no está acostumbrada a tratar con fenómenos de criminalidad compleja que incluía aspectos financieros como el que debía ser investigado. Frente a ello y para atacar los intereses de la mafia, fue necesario que las autoridades del gobierno de transición del Presidente Paniagua diseñen e implementen medidas para combatir la corrupción.

Esto llevó a la implantación de un sistema integral de justicia anticorrupción, constituido por cuatro componentes: a) un conjunto de Juzgados y salas especializadas

7 Para la elaboración de esta sección hemos tomado en cuenta el trabajo del Procurador Ad Hoc para el Caso Fujimori y Montesinos, Luis VARGAS VALDIVIA, Propuestas de Reforma del Sistema de Control Penal de la Corrupción en el Perú, 2003. Documento de trabajo remitido a la Secretaría Técnica de la CERIAJUS.

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Planificando lo justo ! para el juzgamiento de los casos de alta corrupción; b) un grupo de fiscalías igualmente especializadas para la investigación preliminar y la denuncia de estos casos, así como de una Dirección de Policía Anticorrupción; c) una Procuraduría Ad Hoc con competencia horizontal a través del Estado para enfrentar la corrupción, y d) un ordenamiento legal adecuado para el desarrollo de la investigación de los delitos en referencia, respetando las garantías del debido proceso. Con respecto a los primeros componentes, por medio de la Ley N° 27380 se creó un Sistema de Fiscales Anticorrupción. Luego, las autoridades competentes del Poder Judicial, conforme con las facultades otorgadas por el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, constituyeron una Sala Superior Penal y Juzgados Penales Especializados, a los que se les encargó el conocimiento de los delitos perpetrados por la organización delictiva. En ambos casos, estos sistemas fueron conformados por magistrados penales titulares de probada rectitud e imparcialidad, constituyéndose equipos de jueces y fiscales probos y capacitados para llegar hasta el fondo de las investigaciones, sin menoscabo de todas las garantías a los procesados. Por su parte, el Ministerio del interior, atendiendo a la importancia de contar con investigadores especializados, creó la Dirección de Policía contra la Corrupción.

Por otro lado, en noviembre del 2000 el Ejecutivo nombró a un Procurador Ad Hoc, al que se le encargó en un primer momento de la defensa de los intereses del Estado en las investigaciones y procesos penales instaurados contra Vladimiro Montesinos. Posteriormente se ampliaron tales facultades a fin de comprender también los delitos cometidos por Alberto Fujimori y los demás integrantes de la organización delictiva montada por este último con Vladimiro Montesinos, durante la pasada década. Finalmente, con respecto al marco normativo anticorrupción, el gobierno de transición democrática dictó un conjunto de normas dirigidas a facilitar la lucha contra la corrupción. Entre estas se encuentran las siguientes:

• Por Ley No. 27379, se facultó a los Fiscales especializados a solicitar a los Jueces la

adopción de medidas limitativas preliminares a fin de, por un lado, garantizar la presencia de los investigados y, por otro, dotar de mejores recursos a los Fiscales para recabar los elementos probatorios necesarios para el debido esclarecimiento de los hechos. Entre estas medidas están: ordenar la detención preliminar, el impedimento de salida del país, la incautación e interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria, exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas, allanamiento de inmuebles, inmovilización de bienes muebles, entre otras.

• Por Ley No. 27378 se estableció un régimen de beneficios por colaboración eficaz

con el objetivo de lograr una adecuada persecución de estos ilícitos. Este régimen permite otorgar beneficios a quienes han cometido determinados delitos, individualmente o – según los casos - en el marco de una organización criminal, con el fin de obtener información relativa a las circunstancias de comisión del delito, autores, instrumentos y efectos del mismo. Esta información debe ser veraz, oportuna y útil para descubrir la verdad de los hechos investigados, identificar a los

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responsables y lograr el resarcimiento del daño causado. Los beneficios que se pueden otorgar van desde la disminución de la pena hasta su exención total. Asimismo, se sujeta al beneficiado a una serie de limitaciones que garanticen su colaboración con la justicia, que no incurra en nuevos actos delictivos y abone la reparación civil correspondiente por el daño causado al Estado.

• Por Ley Nº 27399, se permitía imponer medidas cautelares personales a los

funcionarios con derecho a antejuicio, previstos en los artículos 99° y 100° de nuestra Constitución, entre ellas el impedimento de salida del país.

Junto con las acciones desarrolladas por el sistema anticorrupción, cabe resaltar también la labor desarrollada por otros dos organismos del sistema de justicia encargados precisamente del control funcional de la labor de los magistrados, como son el Consejo Nacional de la Magistratura y la Oficina de Control Interno de la Magistratura – OCMA. Cabe aclarar aquí que en el Perú, el control disciplinario de la magistratura está basado en un sistema mixto, que combina la participación en el control de órganos internos y externos. Corresponde así al Consejo Nacional de la Magistratura la atribución de destituir directamente a los Vocales y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema y de la Junta de Fiscales Supremos, remover a magistrados de otros niveles. Por su parte, la OCMA es el organismo interno del Poder Judicial encargado de imponer las medidas disciplinarias de apercibimiento, multa, suspensión y separación del cargo a los magistrados. Con respecto al primero, en una decisión que fue calificada de histórica, el Consejo Nacional de la Magistratura dispuso la separación en mayo del 2001 de 25 magistrados, incluyendo nueve Vocales y dos Fiscales Supremos, mediante su no ratificación. Entre los Vocales Supremos no ratificados se encontraban el Presidente en ejercicio de la Corte Suprema, Dr. Mario Urrello Alvarez; el jefe de la OCMA, Nelson Reyes Ríos; el ex Fiscal de la Nación, Miguel Aljovín; el ex Fiscal Supremo Pablo Gutiérrez Ferreira; el Presidente de la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema, Luis Almenara Bryson, así como los vocales superiores Hernán Atilio Aguirre, Jaime Beltrán Quiroga, Alfredo Paredes Ferreira, entre otros. Como se menciona en otro capítulo del presente informe, el CNM ha venido haciendo uso de la ratificación como un mecanismo para evaluar la conducta de magistrados que formaron parte o participaron, de manera directa o indirecta, en la red de corrupción montada al interior del sistema de justicia, tal como es reconocido en sus propios Planes Estratégicos. Con respecto al rol desarrollado por la OCMA, luego de la recomposición de su estructura organizativa y de la devolución de sus funciones institucionales en 1998 –las que se vieron limitadas por decisión del entonces Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en 1996-, esta entidad inició en el 2000 una labor de seguimiento y control sumamente estricta. El entonces jefe de la OCMA, Guillermo Cabala Rossand, inició así sendos procesos de investigación disciplinaria a los magistrados vinculados con la red de corrupción de Vladimiro Montesinos, para lo cual impartió órdenes de suspensión o

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Planificando lo justo ! separación de los magistrados a través de medidas cautelares transitorias, que fueron ratificadas en su mayor parte por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. En la actualidad, la OCMA ha visto incrementada su capacidad de trabajo de control sobre la labor funcional de los magistrados. Como puede verse en los cuadros siguientes, entre el 2002 y el 2003 la OCMA ha dictado un total de 4,143 sanciones a magistrados y auxiliares, estableciendo un incremento importante por año, toda vez que en el 2001 solo sancionó a 799 personas, duplicando y triplicando, durante el 2002 y 2003, respectivamente.

Cuadro Nº 1 Tipos de sanciones aplicadas a Magistrados y Auxiliares 2001-2003

AÑOS APERCIBI-MIENTO

MUL-TA

SUSPEN-SIÓN

PROP. SUSPEN-

SIÓN

PROP. SEPARA-

CIÓN

PROP. DESTITU-

CIÓN TOTAL

2001 424 157 28 46 24 120 7992002 1,186 357 73 69 5 97 1,7872003 1,518 540 91 99 2 106 2,356

Fuente: OCMA Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS

Cuadro Nº 2 Sanciones aplicadas a Magistrados y Auxiliares 2001-2003

AÑOS MAGISTRADOS AUXILIARES TOTALES 2001 464 335 7992002 1,088 699 1,7872003 1,501 855 2,356

Fuente: OCMA Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS

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Fuente: OCMA Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS

Esta información revela que hay una actuación productiva que va creciendo año a año. La pregunta pertinente es si es suficiente este trabajo en relación a los problemas sobre percepciones de corrupción en el Poder Judicial. La reciente Ley Nº 28149, que modifica la estructura de la OCMA y oficinas desconcentradas, revela que el problema de control de la magistratura se encuentra en la agenda pública, pero no necesariamente debe pensarse en fórmulas mágicas que implican el ingreso de la sociedad civil en este órgano, pues como ha sucedido en otros espacios, el ingreso de representantes de los Colegios de Abogados y representantes de las Facultades de Derecho no ha significado un cambio cualitativo.

5.1.5. Modalidades de corrupción presentes en la actualidad Lamentablemente, y a pesar de las importantes propuestas hechas por el Informe Sivina para la lucha contra la corrupción judicial, y de las diferentes iniciativas que se vienen desarrollando en la actualidad para desarticular la red de corrupción existente en este ámbito y prevenir nuevos hechos de este tipo, pueden identificarse aún la persistencia de modalidades “históricas” de corrupción en el Poder Judicial. La siguiente lista reseña brevemente algunas de estas prácticas, las que deben tomarse en cuenta para el desarrollo de políticas preventivas y sancionadoras adecuadas para hacer frente a este fenómeno: • El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un magistrado,

auxiliar jurisdiccional, funcionario o servidor administrativo que preste servicios en

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el Poder Judicial, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para si mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización, u omisión, de cualquier acto, debido o indebido, en el ejercicio de sus funciones.

• El ofrecimiento y el otorgamiento, directo o indirectamente a un Magistrado,

auxiliar jurisdiccional, funcionario o servidor administrativo que preste servicios en el Poder Judicial, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para si mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto debido o indebido en el ejercicio de sus funciones.

• Infidencia.- El uso o aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero,

por parte de un Magistrado, auxiliar jurisdiccional, funcionario o servidor administrativo que preste servicios en el Poder Judicial, de cualquier tipo de información reservada o privilegiada de la cual ha tenido conocimiento en razón o con ocasión de la función que desempeña.

• Enriquecimiento Ilícito.- Se presenta cuando un Magistrado, auxiliar

jurisdiccional, funcionario o servidor administrativo que preste servicios en el Poder Judicial, incrementa con exceso significativo su patrimonio respecto de sus ingresos legítimos, tanto personales como los que sean parte de la sociedad de gananciales constituida con su cónyuge, y que no pueda razonablemente ser justificado por éste.

• Tráfico de Influencias.- Se da cuando cualquier persona o grupo de personas, ya

sea uno o varios justiciables, abogados, intermediarios (tramitadores, tinterillos), magistrados, funcionarios, servidores (jurisdiccionales o administrativos), invocando influencias reales o simuladas; recibe, hace dar o prometer para si o para un tercero, donativo o promesa o cualquier otra ventaja con el ofrecimiento de interceder ante un funcionario que preste servicios en el Poder Judicial, que esté conociendo o haya conocido un caso judicial o administrativo.

• Abdicación.- Es la renuncia tácita de los Magistrados, auxiliares jurisdiccionales,

funcionarios o servidores administrativos que presten servicios en el Poder Judicial, a los deberes de función que les imponen la Constitución y la Ley, con fines ajenos, poniéndolos indebidamente al servicio de terceros, del poder político, económico (lobbies o grupos de poder) y mediáticos.

• Sustracción Definitiva o Temporal de Expedientes.- Otra modalidad de

corrupción es la “pérdida” de expedientes, que en muchos casos responde a la sustracción definitiva de procesos; siendo una ultima modalidad la sustracción temporal del Expediente en vísperas de diligencias, básicamente de remates, sacándolo del Archivo de un Juzgado para trasladarlo a otro, con lo cual se logra frustrar la diligencia.

• Pérdida de Consignaciones y Valores.- En muchos procesos judiciales se

incorporan Títulos Valores tales como: Letras de Cambio, Pagarés, Cheques, entre

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otros, con el objeto de cobrar acreencias o saldo deudor, por lo que en algunos casos esos valores son hurtados los mismos que dan lugar a la ejecución, con la finalidad de frustrar el cobro o dilatar el proceso. Asimismo, se presenta la sustracción de las consignaciones efectuadas con ocasión de los procesos judiciales, conducta que generalmente se desarrolla a través de una red de corrupción que va desde el que sustrae el depósito judicial, el que falsifica las firmas y sellos oficiales, el que cobra y el mal empleado del Banco de la Nación que lo abona.

• Venta de Cédulas de Notificación y aranceles “lavados”.- Habiéndose

establecido como ingresos propios del Poder Judicial el producto de la venta de cédulas de notificación y la recaudación por los aranceles judiciales, dichas especies valoradas han originado una modalidad de corrupción, esto es, la sustracción y venta de las cédulas y aranceles judiciales previamente lavados (borrado de sellos de utilizada y recepción) para ser vendidos o utilizados en otros expedientes. Esta modalidad de corrupción se ha cortado definitivamente con las nuevas cédulas de notificación que no se pueden adulterar.

• Litigio encubierto de magistrados o servidores judiciales en concierto con

Estudios de Abogados.- Dentro de las modalidades de corrupción se presenta la posibilidad de que un Magistrado o servidor judicial preste servicios de asesoría y/o patrocinio, aprovechando su posición privilegiada dentro del Poder Judicial en contubernio con abogados y/o estudios de abogados que autorizan los escritos y que en algunos casos brindan sus oficinas para dicha conducta indebida.

• Litigio directo o indirecto de abogados familiares ante el Órgano Jurisdiccional

a cargo de un pariente.- Otra forma de corrupción es el litigio por parte de abogados inescrupulosos que no obstante tener pleno conocimiento que la causa que asisten gira ante el órgano jurisdiccional a cargo de un magistrado familiar suyo, continúan asesorando este ya sea directamente o a través de otro mal profesional del derecho, con el objeto de encubrir su posición privilegiada dentro del mismo, con asesoramiento o indiferencia irresponsable del Magistrado a cargo de los autos, cuya actitud incentiva la continuidad de dicha práctica irregular, generando el desprestigio de la Judicatura, poniendo además en tela de juicio a la Institución.

• Carencia de políticas laborales claras como escenario que posibilita la

corrupción.- Existe un caos laboral debido a la falta de políticas laborales, que genera un trato desigual, un descontento y falta de motivación del personal, que repercute de manera negativa en la prestación del servicio de justicia, lo que va contribuyendo al trabajo ineficiente y sin motivación, a la generación de corrupción y a su impunidad.

La falta de una política de selección y nombramiento facilita la corrupción a través de la incorporación de personal sin requisitos mínimos para el cargo, el nepotismo directo o encubierto (esto es, que se permite el ingreso irregular de parientes en el Poder Judicial, so pretexto de trabajar en diferentes Cortes o, uno en el área administrativa y otro en el área jurisdiccional); así también se presenta el favorecimiento de la posición laboral por “padrinazgo” o “varas”. Estas conductas

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incentivan que se desarrollen estrategias de copamiento de los órganos jurisdiccionales y administrativos por personas vinculadas.

• Apropiación, uso o aprovechamiento indebido de bienes.- Cuando un

magistrado, auxiliar jurisdiccional, funcionario o servidor administrativo que preste servicios en el Poder Judicial, se apropia, usa, o aprovecha indebidamente cualquier tipo de bienes del Estado o el uso indebido de bienes a los que por razones de función tenga acceso y disposición.

• Programaciones irregulares para entrega de oficios, exhortos, consignaciones,

diligencias externas por parte de los auxiliares de justicia.- Con la entrada en funciones de los Módulos Corporativos, se reincide con mayor presencia en la manipulación de las fechas para las prácticas de diligencias como lanzamientos, embargos, entrega de consignaciones y de oficios por parte de los malos auxiliares de justicia, quienes distorsionan los mandatos judiciales que deben cumplirse de manera inmediata, lo que genera corrupción que busca privilegios respecto de la oportunidad de materializar la decisión adoptada por los Magistrados.

• Manipulación del sistema informático.- La implementación de software o

programas de seguimiento de expedientes y servicios conexos, debidamente interconectados a través de redes en algunas sedes judiciales, ha traído como consecuencia la aparición de una nueva modalidad de corrupción: la manipulación indebida e irregular del sistema para quebrar su aleatoriedad, en beneficio propio o de terceros. Esta modalidad se ha visto facilitada debido a una hiper-concentración del poder de la administración de las redes por la Gerencia General y su escasa o nula capacidad para auditar el sistema presentándose las siguientes conductas irregulares:

Direccionamiento de demandas y denuncias.- La implementación de un

programa aleatorio de distribución de demandas y denuncias, tiene por finalidad hacer impredecible a que Juzgado van a llegar estas, lo que ha generado una nueva modalidad de corrupción, esto es, la manipulación del sistema para burlar su aletoriedad y dirigir estas a un Juzgado predeterminado para beneficiarse del “criterio” de dicho órgano jurisdiccional o privilegiarse con los “servicios” de los malos auxiliares de justicia.

Direccionamiento para designación de peritos.- La implementación de un

programa de designación aleatoria de peritos bajo criterios de equidad y transparencia, ha dado lugar a una nueva modalidad de corrupción que se traduce en la manipulación del sistema para seleccionar a un perito predeterminado.

5.2. La corrupción en el Ministerio Público El intervencionismo del poder político durante la década pasada no afectó solamente al Poder Judicial, siendo perjudicados en similar grado otros organismos del sistema de

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justicia, como el Ministerio Público. De esta manera, en este período se consolidó la conducta de abdicación de la autonomía funcional de algunos Fiscales Supremos hacia el régimen autoritario, llevando a esta institución a una de sus peores etapas institucionales. Esta abdicación se formalizó con la creación de una Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, cuya norma dispuso que este organismo contaría con una Secretaría Ejecutiva, la que asumiría las atribuciones de personal y presupuestales correspondientes a la titularidad del pliego del Ministerio Público. Tal mecanismo fue la modalidad a través de la cual la entonces Fiscal Suprema, Blanca Nélida Colán se mantuvo en el ejercicio del poder real del Ministerio Público, luego de haber culminado el periodo en que asumiera la Fiscalía de la Nación. Con la promulgación de la ley de reorganización del Ministerio Público (Ley Nº 26623), el Fiscal de la Nación mantuvo únicamente funciones de representación de la entidad, cuando era realmente la Secretaría Ejecutiva la que ejercía la mayor parte de atribuciones y prerrogativas de gobierno, como aprobar el Plan de Reestructuración y Reforma del Ministerio Público; dictar el Reglamento de Organización y Funciones; emitir opinión aprobatoria del proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público; emitir opinión sobre los asuntos que sometan a su consideración los poderes públicos; decidir el ejercicio de la acción penal contra los jueces de segunda y primera instancia por delitos cometidos en su actuación judicial y remitir los casos de aplicación de medidas disciplinarias al órgano de control correspondiente (Tercera Disposición Transitoria de la Ley No. 26623). Asimismo, la Comisión Ejecutiva determinaba las especialidades en todos los niveles; el número de fiscales superiores y provinciales de cada distrito judicial; designaba fiscales ad-hoc; concedía licencias y ejercía en general su autoridad a todos los funcionarios del Ministerio Público8. El inciso g) de la Cuarta Disposición Transitoria otorgaba también a la Secretaría Ejecutiva la facultad de reformar el sistema de fiscales, el Despacho Fiscal, la carrera fiscal y el Sistema de Control del Ministerio Público. El inciso j) de la misma disposición la facultaba además para separar a los fiscales que no observaran conducta e idoneidad propias de su función. Es decir, también en el ámbito de las facultades de control la Secretaría Ejecutiva asumió plenos poderes. Finalmente, esta norma creó el Bono por Función Fiscal, que se otorgaría desde los Fiscales de más alta investidura hasta el nivel de Fiscal Adjunto Superior, encargándose a la Comisión Ejecutiva la reglamentación del otorgamiento de dicho bono. Adviértase la utilización pragmática del otorgamiento del Bono, ya que su objetivo estuvo orientado a neutralizar niveles de oposición de los estratos superiores del Ministerio Público a la subordinación política.

8 Algunos mecanismos -tales como el nombramiento de Fiscales Ad-Hoc- fueron utilizados durante la gestión de la Fiscal Blanca Nélida Colán para orientar denuncias contra personas vinculadas con la oposición política o para archivar denuncias tales como la de la falsificación de firmas de sectores vinculados con el régimen del ex presidente Fujimori con el objeto de inscribir listas oficialistas ante el Jurado Nacional de Elecciones.

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Planificando lo justo ! El 6 de enero de 1997 se promulgó la Ley Nº 26738, dispositivo que potenció la concentración de poder de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, cuando le sumó a sus facultades primigenias la posibilidad de designar provisionalmente a los Fiscales Supremos, Superiores y Provinciales en las plazas que se encuentren vacantes así como la facultad de designar nuevas plazas en todos los niveles. El mecanismo del nombramiento provisional de fiscales desde los niveles inferiores hasta los de más alta investidura se convirtió desde entonces en una metodología útil para modelar un estilo de gestión obsecuente no sólo a los integrantes de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, sino por su intermedio y aún sin éste a todos los Fiscales que se sometieron a los intereses del poder político o callaron sin haberse conocido tendencias críticas de carácter institucional, salvo connotadas excepciones. De esta manera, las prácticas de algunos representantes del Ministerio Público que denunciaron gran cantidad de personas, con lo que se violó alevemente el principio de imparcialidad, son múltiples. La Fiscal Nina Rodríguez, quien formuló acusación penal por supuesto delito contra la fe pública a los ciudadanos que habían denunciado la falsificación de firmas para respaldar la candidatura de Alberto Fujimori en el 2000, fue una muestra elocuente de este hecho. Las prácticas por omisión también fueron frecuentes en este período, lo que permitió la actuación impune de los involucrados en hechos de corrupción. Ejemplo ilustrativo de ello fue el archivamiento de la investigación de casos de interceptación de comunicaciones telefónicas realizados por el Servicio de Inteligencia Nacional contra los opositores del régimen, o el cierre de la investigación por enriquecimiento ilícito abierta contra Vladimiro Montesinos, al denunciarse la existencia de cuentas secretas por sumas millonarias a nombre de éste en el Banco Wiese. Como es evidente, todos estos hechos llevaron a una situación de profunda falta de legitimidad del Ministerio Público y a la necesidad de una profunda reorganización de este organismo, así como a un repotenciamiento de sus mecanismos de control interno, todo lo cual se ha venido llevando a cabo en los últimos años. 5.2.1. El control de la corrupción en la actualidad Hoy en día, el control disciplinario de los miembros del Ministerio Público, así como la prevención de acciones de corrupción al interior de este organismo, se encuentra a cargo de la Fiscalía Suprema de Control Interno. Esta es presidida por un Fiscal Supremo nombrado por el órgano de gobierno del Ministerio Público, el mismo que ejerce dicho cargo por el período de un año. La Fiscalía Suprema de Control Interno tiene el mandato de asegurar que las Fiscalías, en todos los niveles así como su personal, cumplan las normas legales y administrativas de su competencia, para lo cual puede recibir y procesar las quejas de hecho y reclamaciones contra los fiscales; realizar investigaciones sobre su conducta funcional; rechazar las quejas o denuncias abiertamente maliciosas; llevar un registro de los procesos en trámite; verificar el cumplimiento de las medidas disciplinarias; participar

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Planificando lo justo ! en los operativos del OCMA y las demás funciones que la Ley y su Reglamento le señalen. Esta Fiscalía puede investigar a los fiscales por signos exteriores de riqueza, y disponer que los justifiquen dentro de los quince días naturales desde el requerimiento. En caso de incumplimiento o de no justificación, se abre el proceso correspondiente, conforme con lo previsto en el Art. 5 de su Reglamento. En coherencia con estos fines, la Fiscalía debe contar con un archivo de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas de Fiscales, las que deben ser remitidas oportunamente al área administrativa. Asimismo, le corresponde poner en conocimiento del OCMA en el caso de los Jueces supuestos de hecho de conducta indebida. La Fiscalía Suprema de Control Interno está estructurada del modo siguiente:

• Despacho • Comisiones en la Sede Central. • Comisiones Distritales Descentralizadas. • Área Administrativa, que comprende Secretaría, Mesa de Partes, Archivo y

Notificaciones • Área de Procesamiento de Datos.

La Fiscalía se encuentra compuesta por un equipo de Fiscales Adjuntos Supremos, Superiores, Adjuntos Superiores, Provinciales y Adjuntos Provinciales, a dedicación exclusiva, siendo nombrados a propuesta del Fiscal de Control Interno. Existen además dos niveles de descentralización de este organismo: a) Comisiones existentes en la sede central; y b) las Comisiones Distritales Descentralizadas. Ambas instancias están encargadas de admitir o negar el trámite de las quejas por conducta indebida de los Fiscales Provinciales y Adjuntos Provinciales así como las denuncias por delitos atribuidos a los Jueces Especializados, Mixtos y Letrados; realizar las investigaciones preliminares orientadas a verificar los hechos; calificar las denuncias; imponer sanciones y dictar resoluciones denegatorias o de archivo. En aquellos casos en que la investigación arroje como resultado la necesidad de aplicar la sanción de destitución, el expediente es remitido al Fiscal Supremo de Control Interno con el Informe respectivo. La Fiscalía Suprema de Control Interno tiene también la facultad de efectuar visitas periódicas, de acuerdo al programa de visitas ordinarias o visitas de carácter extraordinario, las que son coordinadas con las Comisiones Distritales. Su objetivo es verificar la actividad funcional de los Fiscales, revisar libros, expedientes, dictámenes, documentación; constatar las condiciones de trabajo, investigar la conducta de los fiscales y del personal a su cargo a través de las quejas o denuncias recibidas en el mismo lugar. Con respecto a los procedimientos de quejas y denuncias, éstos tienen en principio carácter reservado, por lo que debe darse información exclusivamente a los quejados, quejosos, denunciados y denunciantes. Existen dos procedimientos en función de la naturaleza de la inconducta que concluyen en dos modalidades de sanción: a) los que se realizan por infracciones disciplinarias donde, al comprobarse su existencia, se aplican

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Planificando lo justo ! las sanciones de amonestación, multa o suspensión, y b) los que se realizan por infracciones disciplinarias que ameritan destitución. En estos procesos, las Comisiones Distritales suelen actuar como primera instancia, siendo la Fiscalía Suprema la instancia de apelación o revisión del fallo. Asimismo, cabe resaltar que los supuestos de sanción disciplinaria se encuentran delimitados en la Ley Orgánica del Ministerio Público, se incluye entre ellos los de naturaleza grave que, sin ser delitos, comprometen la dignidad del cargo y lo desmerecen en el concepto público. Entre estos supuestos se encuentran:

• La intervención en proceso judicial a sabiendas de estar prohibido o impedido legalmente;

• Haber sido sentenciado a pena privativa de la libertad por delito doloso; • La trasgresión de las prohibiciones contenidas en la Ley Orgánica del Ministerio

Público; • La actuación impropia o la negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones; • La emisión de dictámenes y resoluciones sin un adecuado estudio, motivación y

fundamentación; • El incumplimiento de disposiciones legales, reglamentarias y de carácter

interno; • La desobediencia o falta de respeto a sus superiores o el trato descortés a estos,

así como a otros servidores o a los participantes en los procesos en los que intervienen;

• Faltar al secreto profesional en las investigaciones que conocen; • Interferir en las labores de otras Fiscalías; • Tener conducta deshonrosa a nivel laboral o social, cuando ésta desprestigie la

imagen del Ministerio Público; • Ausentarse de la sede o hacer de uso de licencia antes de que se le haya

concedido, salvo casos de fuerza mayor, etc. El proceso concluye a través de una resolución que declara infundada la queja o con la imposición de las sanciones de amonestación, multa o suspensión; sin embargo, de opinarse por la destitución, la Fiscalía Suprema de Control Interno, previa audiencia del interesado elevará el informe respectivo al órgano de Gobierno del Ministerio Público. Un elemento normativo que debe considerarse es el plazo de caducidad que es de 30 días. Las quejas presentadas después de transcurrido dicho término no serán admitidas, ya que, vencido ese plazo, sólo será admitida la acción disciplinaria de oficio. Asimismo, debe anotarse que el plazo de prescripción es de dos años desde la fecha en que se perpetró la conducta atribuible al Fiscal quejado. Este mecanismo puede convertirse en una modalidad de impunidad pues, al prorrogarse negligente o conscientemente los plazos de investigación, prácticamente no se sancionarían conductas irregulares de los magistrados y los Fiscales trasgresores, los cuales podrían entonces seguir ejerciendo funciones. De acuerdo con datos del Ministerio Público, uno de los principales problemas que tienen las autoridades que encabezan las Comisiones Distritales Descentralizadas de

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Control Interno y las Comisiones Centrales es que los fiscales que las integran no son a dedicación exclusiva; es decir, combinan su presencia en los organismos de control con una carga abultada de responsabilidad en las Fiscalías Provinciales y Superiores, de donde se desprende que las actividades de carácter investigativo y disciplinario no se realizan con la correspondiente diligencia. Otro de los problemas que agobian al sistema de control interno es la acumulación de casos que se encuentran bajo su conocimiento; pero lamentablemente no se cuenta con cifras que permitan verificar esta afirmación9. En todo caso, el Ministerio Público viene tomando medidas para enfrentar dicho problema, como la reestructuración de estas fiscalías y la formación de una Comisión Extraordinaria de Fiscales a fin de resolver las quejas y denuncias pendientes. Asimismo, se tiene previsto modernizar el Reglamento de Control Interno y el Reglamento de Quejas y Denuncias de la institución, a fin de hacerlos más dinámicos y expeditivos. Finalmente, cabe destacar que en la actualidad el Ministerio Público viene diseñando un Programa Anticorrupción que incluye tanto medidas preventivas como de control desde una perspectiva integral; en ese programa se incluyen las siguientes acciones específicas:

o Reforzar el accionar de las Fiscalías Especializadas, a través de un programa específico.

o Mejorar los canales de comunicación con la sociedad civil, precisando acciones concretas.

o Mejorar el accionar de las Fiscalías Provinciales a través del procesamiento oportuno de denuncias y expedientes.

o Rigurosa selección de operadores (asistentes de función fiscal, técnicos) y cumplimiento de un adecuado programa de rotación con el fin de aumentar los niveles de eficiencia, evitando congestionamiento y acumulación de expedientes que contribuya a propiciar casos de corrupción, evitando la infidencia, delito que trae consigo el mal uso de la información para beneficio personal.

o Establecer claramente, lo que implica la reserva de la información, como mecanismo para salvaguardar la presunción de inocencia de todo investigado. derecho fundamental que el Ministerio Público está obligado a tutelar, lo que coincide con la política de difusión y transparencia de las principales acciones de la institución.

o Realizar encuestas a los funcionarios y personal administrativo relacionadas a puntos controvertidos en casos de corrupción que se den dentro de la institución y plantear respuestas adecuadas.

o Formular en forma periódica sondeos de opinión, donde se pueda conocer y medir el grado de honorabilidad, confianza y vulnerabilidad de ciertos cargos o puestos de trabajo.

o Elaborar un plan de prevención de conducta ética que permita reconocer y/o prever los actos de corrupción y acciones indebidas, con participación del órgano de control, que considere medidas efectivas contra el soborno.

9 Ver Informe de la Comisión No. 4 de Modernización Institucional del Ministerio Público: Imagen Institucional y su Proyección con la Sociedad, 2002.

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o Establecer vínculos de cooperación con las diversas entidades públicas que pueden verificar directa o indirectamente sobornos en transacciones financieras o comerciales.

o Institucionalizar, como función permanente del órgano de control, la prevención y comisión del delito, a fin de no dar la oportunidad de que existan acciones que desvíen fondos.

o Promover la participación ciudadana, en la preservación del bien colectivo apoyando esfuerzos a nivel de educación primaria y secundaria orientados a influir en un cambio en la cultura cívica dominante en nuestra sociedad.

o Actualizar y perfeccionar ciertas directivas y procedimientos internos que dificultan la operatividad del funcionamiento institucional.

o Ejecutar programas de difusión a todo nivel para fortalecer la importancia de la colaboración y coordinación de esfuerzos entre los protagonistas de las operaciones y las acciones que promueve el Estado en general y el Ministerio Público en particular.

o Elaborar cartillas de divulgación para mejorar los procesos o actividades específicas que se brindan, con el objetivo de transferir información normativa a la ciudadanía y prestar de esta manera un servicio más eficiente. Elaboración de cartillas y paneles de difusión en todas las fiscalías sobre los derechos de los justiciables.

o Instalar en el primer piso de la Sede Central una oficina, dependiente de Control Interno, a fin de que reciba las denuncias o quejas y actúe de inmediato.

o Implementar un sistema de información normativa y de procesos por el que promueva la oferta de información electrónica sobre la gestión del Ministerio Público, que sea útil para el ejercicio del control social.

o Formular e implementar una política sobre sistemas de información y el uso de redes telemáticas.

o Realizar una campaña masiva de comunicación respecto a las estrategias diseñadas para prevenir la corrupción en todos sus niveles.

o Promover la práctica de valores cívicos orientados al fortalecimiento de la ciudadanía y la participación social en la vigilancia de la gestión pública.

o Implementar un sistema de ingreso de denuncias en la página web del Ministerio Público, donde sea posible denunciar exclusivamente actos de corrupción en el desarrollo funcional del personal de la institución.

o Fomentar el fortalecimiento de las relaciones humanas al interior de la institución, a fin de reforzar valores morales.

o Realizar labor preventiva en caso de Asistentes de la Función Fiscal, a fin de evitar infidencias a los abogados litigantes o a la contraparte.

5.2.2.Modalidades actuales de corrupción A pesar de estos avances, y al igual que en el caso del Poder Judicial, pueden detectarse sin embargo la presencia persistente de algunas modalidades de corrupción institucional, entre las cuales pueden mencionarse las siguientes:

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Planificando lo justo ! a. Encubrimiento de fallos prevaricadores. Se produce cuando al interior mismo del proceso penal los Fiscales advierten evidentes irregularidades de los Jueces o del Fiscal de grado inferior al no aplicar la ley, y a pesar de ser advertible la conducta dolosa de dichos magistrados no se solicita la actuación de los organismos de control. Por ejemplo existen fallos que se fundamentan en hechos o pruebas inexistentes o que se validan de modo abiertamente contrario a lo previsto en los dispositivos legales. Se trata de materias que un fiscal no puede dejar de notar y el encubrirlos es evidentemente una conducta irregular. b. Falta de suficiencia profesional para la elaboración de dictámenes En algunos casos, los mismos fiscales no redactan personalmente los Dictámenes que posteriormente suscriben a título personal sino que encargan esta labor sistemáticamente al personal auxiliar. Este mal hábito, sin ser propiamente una conducta delictiva, revela un grado agudo de falta de compromiso profesional de los fiscales que muchas veces es explicado por el exagerado número de expedientes que tienen que dictaminar. Algunos fiscales revisan los borradores preparados por los técnicos pero otros ni eso. El libre arbitrio y la discrecionalidad de los técnicos auspicia el desarrollo de mecanismos de corrupción. Muchos técnicos cobran dádivas por dictaminar preparando borradores en lo que se opta por la aplicación de penas privativas de libertad de menor cantidad de años que las correspondientes y a veces a través de ellos los Estudios de Abogados patrimonialmente poderosos introducen Dictámenes ya elaborados a favor de sus clientes que el Fiscal firmará creyendo que el borrador ha sido hecho por el servidor que trabaja en su despacho. Los fiscales no deberían revisar solamente el borrador de dictamen o resolución, sino el expediente directamente y las pruebas, si actuaran con profesionalismo y asumieran en forma responsable su función. Son conocidas situaciones en las que los técnicos auxiliares toman la manifestación de personas citadas a las Oficinas del Ministerio Público en el estudio del citado y posteriormente informan al Fiscal que dichas personas concurrieron a la sede del Ministerio Público. Modalidades de pequeña corruptela que generan sobornos de poca cuantía o mecanismos de corrupción de baja intensidad, pero que van creando y consolidando una cultura de servicio al más poderoso que cuestiona el Principio de Imparcialidad. Si bien el origen de este mal radica en la sobrecarga procesal, no deja de ser un tema que debe solucionarse. c. Percepción de dádivas de los familiares de los detenidos en sede policial en

concierto con los operadores policiales.

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Planificando lo justo ! Esta modalidad de corrupción se configura cuando, con el fin de que se reacomoden los hechos en el parte o atestado policial, se permite que se falte al principio de veracidad cobrando dinero por esta “ayuda” a los investigados. Por ejemplo, a un investigado por asalto y robo se le considerará en el atestado policial y en la denuncia fiscal, acomodando una descripción fáctica de los hechos como si se tratara de un robo simple.

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capitulo v corrupciÓn y sistema de justiciajusticiaviva.org.pe/ceriajus/diagnostico/cap5.pdf ·...

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