Capítulo 4

EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN DINAMARCA Martín Paldam*

1. Introducción

Este trabajo es un intento de interpretación de la historia económica de Dinamarca desde mediados del siglo XIX. Obviamente, se trata de una tarea que tiene mucho de bosquejo. El trabajo apela muy escasamente a modelos formales y arriesga generalizaciones, aun cuando hay detalles que compli- carían bastante el cuadro. El enfoque destaca las “discontinuidades” de la historia. y las experiencias que iluminan desde el ángulo de mayor interés los problemas del desarrollo que confrontan hoy los países de ingreso medio.

Las tres características más ampliamente conocidas de la economía danesa revelan, probablemente. que Dinamarca es un estado ti) rico, (ii) socialis- taibenefactor y (iii) con un sector agrícola relativamente grande. El rasgo menos discutible es la riqueza. Dinamarca ha estado en la lista de los 20 países con un mayor PGB per cápita por más tiempo de lo que abarca el período bajo estudio.

En la perspectiva socialista/benefactor, es también un hecho que Dina- marca exhibe uno de los 3 ó 4 más altos niveles de transferencia distributiva en el mundo. No menos del 30% del PGB (ver sección VI) se transfiere, para hacer más equitativa la distribución del ingreso. En consonancia con esto, Dinamarca presenta una presión tributaria muy alta. Hay dos puntos importantes que señalar respecto de este tema. El primero es que el Estado benefactor es de creacion muy reciente. Aunque los programas claves de bienestar se iniciaron cn la década de 1930, no llegaron a ser importantes, en relación al país promedio de la OECD, sino en los últimos años de la década de 1960; es decir, sólo han constituido una experiencia notable en los últimos 20 años. El segundo punto es que las transferencias se dan casi exclusivamente entre personas: cl 90% de todos los impuestos gravan el

* E\tc IrabaJo Ic dcbc mucho a la\ dl\cuîmneT en el grupo, en ran alto grado que me cuesta mencmnar a nadie en panicular Agradezco también los comentarius de Nielr Geelt Bolwip. Jurpen H. Geltinp, Ruth Khnov. Peter Nannestad. Conni Paldam. Peder J Pederwn y Shlomo Yitzhaki Flemming Ntclscn y Jcspcr Iwcrscn han pre<tado w vaina ayuda a la mveWfac16n Ln algunos casos usaré la palabra dancaa, encerrada en paréntesis cuadrado, para ewtar un malentendido cuando la traducaón es ambigua.

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ingreso personal y el consumo, y el 90% de todas las transferencias internas son a personas. El sector productivo de propiedad estatal o nacionalizado es muy pequeño en Dinamarca, y las transferencias (per cápita) al comercio y a la industria son las menores en la CEE. Además, Dinamarca presenta una vigorosa y antigua tradición de libre comercio y un alto grado de integración al mercado mundial. El socialismo danés se funda en un “Gran Compromiso”: el socialismo redistributivo marcha mano a mano con el liberalismo de economía abierta.. cuando se trata de los derechos de propiedad y la pro- ducción.

En lo que respecta al sector agrícola, es interesante observar que la principal unidad de producción durante el período en consideración ha sido la granja familiar. Ya a comienzos del siglo XIX, la granja se transformó en la unidad económicamente dominante, pero el poder político no lo obtuvo sino hasta 1901. Desde entonces la agricultura ha perdido posiciones, en términos relativos. En la actualidad, la producción sectorial (directa) sólo contribuye en un 5% al PGB. El Partido Agrario [Venstre] sólo recibe el 10% de la votación. Aun cuando la agricultura exporta 213 de su valor agregado, su aporte representa sólo el 20% de las exportaciones danesas.

Un hecho importante de destacar es que Dinamarca no tiene recursos naturales, con excepción de la tierra cultivable, que es moderadamente fértil. El único “recurso natural” del país es su afortunada posicihn geográfica: se asienta justo en la cúspide de una de las regiones más ricas y densamente pobladas del globo, y constituye el puente natural de acceso a las grandes áreas, de escasa población, de la Península Escandinava. Las principales vías marítimas entre Europa oriental y occidental son tos estrechos daneses. Esta posición es, quizás, la que mejor explica que Dinamarca haya sido un país relativamente rico durante los últimos cuatro o cinco siglos. Dinamarca era ciertamente más rica que los otros países escandinavos hasta hace bastante poco (ver el Capítulo 1, de Blomström y Meller). Quizás deba argumentarse que los otros países escandinavos son países “periféricos” de Europa, en tanto que Dinamarca pertenece al “centro”.

Una consecuencia menos afortunada de esta posicion permitió que el Rey danés fuera simultáneamente Duque de Schleswig y Holstein; doble papel que condujo a las dos guerras de Schleswig. Desde cierto ángulo, la historia de Dinamarca describe una trayectoria de decadencia política que condujo a una gradual reducción del poder y de la extensión del país. Otra manera de mirar la misma historia es la constatación de un éxito económico notable, a pesar de todos los obstáculos. Esta es la historia que nos interesa.

Una forma simple de penetrar en la historia económica danesa consiste en examinar el gráfico 4.1, que muestra el PGB real desde el tiempo del que existen datos. Los cifras consideran también una base per cápita; se indica el tamaño de la población para determinados años. En ambas curvas son visibles dos quiebres de interés: los quiebres de 1870-90 y de alrededor de 1960 (el segundo está, quizás, atenuado por la caída del PGB durante 1930-45 y por la reconstrucción de 1945-50). Estos quiebres corresponden

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a los períodos más importantes de rápido crecimiento económico en la historia danesa:

Gráfiro 4 / PGB REAL DE DINAMARCA 1820 A 1990 DIBUJADO A ESCALA LOGARÍTMICA

Ni>ru:Constrwda encadenando la larga zene hlatórlca en S A Hanszn í 1972) dradc 1818 hasta 1948 íusando la\ ponderaclones de I92Y y encadenando los cambioa ds ferrk~r~o en 1864 y 1920) con ADAMRK (ver referencm) para 194X-1985 (usando las pundcracwx\ de 1980) La cuwä sube 85 veces o. cum” la población ha crecido 5 veces. 17 YCCC~ cn tCrmlno\ per cáptta DeJando de lado todos los problema dc la\ cwnparauone~ entre período, largos y entre paiser. afo corresponde a la d~fcrcnc~a de hoy entre Dmamarca Y Perú o Mamxcoa

(i) El quiebre de 1870-l 890 registra el impulso que llevó a Dinamarca a situarse, ya entonces, en la lista de los 20 países más ricos del mundo. En ese período el crecimiento se baso en las exportaciones agrícolas, provenientes de granjas de propiedad familiar que empleaban entre 2 y 5 trabajadores. La mejor manera de describir la Dinamarca de entonces es la que apela a la imagen de una economía de luissrzfnire en un contexto de parálisis política, esto es, una economía abierta con un sector público muy pequeño.

(ii) El quiebre de 195% 1974 registra el período en que Dinamarca consiguió una de las tasas de crecimiento más rápidas del mundo desarrollado e ingresó a la lista de los diez más prósperos. La fuerza impulsora de este proceso de crecimiento fue la rápida expansión del consumo público y de los pagos de transferencia distributiva, como asimismo el auge de la construccion de viviendas en gran escala, también consecuencia de la aplicación de políticas públicas.

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Es un tanto paradójico que los dos períodos de crecimiento sean tan diferentes en lo que atañe al papel del Estado. Los historiadores futuros llegarán, probablemente, a la conclusión de que el primer período condujo a un aumento más sostenido del nivel de ingreso que el segundo.

2. La historia preliminar del crecimiento basado en los recursos: 1870-1900

Durante el siglo XVIII, Dinamarca seguía siendo dominada, en un grado poco común, por el feudalismo. El régimen político era una monarquía absoluta, que operaba sin ninguna clase de Parlamento ni elecciones. Vir- tualmente toda la tierra era de propiedad de unos pocos miles de familias nobles (un 0,8% de la población, que probablemente captaba el 35% del ingreso nacional). La clase terrateniente poseía grandes haciendas cultivadas por inquilinosisiervos (alrededor del 55% de la población) que, de,fncto, pertenecían a la tierra [ stavnsbundne] de modo que podían “venderse” junto con ella.

La distribución del ingreso era probablemente más asimétrica que en cualquier país subdesarrollado de hoy: los ingresos de la nobleza eran cen- tenares de veces mayores que los que percibían los siervos, en su mayoría analfabetos’. Con todo, el país no era pobre en comparación con otras naciones. La participación de la producción agrícola en las exportaciones era alta (como el 20% alcanzado en el año 1880); existía un sector naviero de alguna significación (puesto que ocupaba a alrededor del 2% de la po- blación), etc.

La historia que expondremos cn esta sección se puede resumir brevemente en seis puntos:

(i) La base del crecimiento fue la aparición de una nueva clase media, de familias agricultoras, que surgió después de las reformas agrarias que tuvieron lugar entre 1784 y 18 14; dichas reformas alteraron drásticamente la propiedad de la tierra. A las reformas agrarias siguió la reforma escolar de 1814, que introdujo la educación primaria universal (en los comienzos sólo como una promesa).

(ii) El crecimiento se basó en las exportaciones agrícolas (al Reino Unido) de nuevos productos provenientes de las granjas familiares de esta nueva clase. Se trataba de productos con más valor agregado (mantequilla, tocino y, más tarde, queso), que reemplazaron gradualmente la oferta exportable de las grandes haciendas productoras de cereales y ganado en vivo.

(iii) La propiedad de la tierra era estrictamente privada, pero el sector de apoyo fue montado por los mismos agricultores sobre una base cooperativa.

’ Es tambi& de intelés señalar que la cormpcu5n en los asuntos públicos estaba tan difundida entonces como \upuc,tamente lo está hoy dia en algunoî paí\e\ cn dcaarrolk~. La corrupc16n deupareció gradualmente durante el uplo XIX, a través de un proceso dmknlco que aún no re cntlendc del todo Esta ex una parte de la historia cconUrr,ica de indudable nnponanc~a. pero en la cual no entrarem«s por el m«mcnto.

EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO FSTAMI RTNEFACTOR EN x7

El sector de apoyo estaba basado en tres áreas: crédito e intercambio comer- cial, educación de adultos y procesamiento.

(iv) A pesar del rápido crecimiento, la distribución del ingreso se hizo probablemente mucho más igualitaria durante 1850-1900. Esto se debe en parte al carácter afortunado del progreso técnico en el período (ver sección III).

(v) Por un extrafio vuelco de la historia, este fue un período en que el proceso político de toma de decisiones del país estaba paralizado y en que el partido agrario estaba excluido del poder. El desarrollo careció enteramente de planificación y apoyo por parte del gobierno. El sector público era pequeño y existían muy escasas reglamentaciones y restricciones.

(vi) La nueva riqueza condujo a una rápida industrialización, con un retardo de 10 ó 20 años.

A. De las reformas agrarias a la nuew rstructunr de la producción

El cambio en la estructura de la propiedad agraria fue un proceso muy a fondo, que afectó a alrededor de la mitad de la población vinculada a la tierra. Las principales leyes fueron: (i) la abolición de la servidumbre [stavns- bandslosningen] en 1788, que permitió la movilidad de los inquilinosisiervos, y (ii) las que permitieron a los inquilinosisiervos comprar a la nobleza (a bajo precio) las tierras que cultivaban. Un hecho notable es que 40 mil de los 60 mil inquilinos-siervos lograron comprar sus granjas en el período comprendido entre 1790 y 1820. Posteriormente el proceso se detuvo, a causa de la aguda depresión que siguió a las Guerras Napoleónicas. I,a depresión fue seguida por un proceso de considerable aceleración de la inflación [Statsbankerotten]; el último brote de alta inflación que ha experi- mentado Dinamarca.

La inflación licuó la deuda de los nuevos propietarios. Después de 1860, el último tercio de los agricultores-inquilinos pudo comprar rápidamente sus granjas. La otra mitad de la población rural, que carecía de tierras, no se benefició de este proceso sino hasta un tiempo más tarde.

Otra reforma crucial fue la ley escolar de 18 14, que prometió universalizar la educacií>n primaria. La ley vino a coronar casi un siglo de reformas escolares parciales, de modo que a la fecha de su dictación alrededor del 50% de la población danesa ya podía leer textos simples y firmar con su nombre (según se constata a partir de pequeñas muestras). La tasa primaria de alfabetismo mínimo creció a por lo menos el 90% a mediados del siglo XIX, y desde entonces ha conducido gradualmente a un alfabetismo cada vez más significativo.

Las leyes de reforma agraria y la ley escolar fueron propuestas al Rey (no muy ilustrado, pero todavía con poder absoluto) por un pequeño grupo de nobles terratenientes ilustrados, de modo que en su concepción fueron muy moderadas. Aunque es posible sostener que estos reformadores creían estar actuando de acuerdo con sus propios intereses de largo plazo, ésta no es la impresión que dejan los historiadores que han leído sus cartas: en

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general, eran idealistas que trataban de construir una sociedad mejor para todos (en retrospectiva, podemos decir que, por una vez, el idealismo resultó triunfante).

Como consecuencia, hacia 1860-70 existía en Dinamarca una considerable nueva clase de granjas de propiedad familiar. Por esa época las tradicionales exportaciones de cereales empezaron a ser seriamente afectadas por la com- petencia de los granos, más baratos y mejores, que fluían al mercado europeo desde Rusia y los EE.UU. Para mantener sus ingresos los agricultores tenían que cambiar de producción. Esto ocurrió en la práctica en las décadas de 1870 y 1880 (ver el Gráfico 4.7 más adelante). No sólo ocurrió, sino que el proceso tuvo lugar bajo condiciones políticas muy adversas.

B, La parálisis política durante la transformación agraria

Durante el período de los grandes cambios agrícolas el poder político se concentraba en manos de los adversarios de la clase media de agricultores que estaba surgiendo. La historia políticoieconómica esencial del período de rápido crecimiento agrícola danés es la historia de una economía de laissez fuire políticamente bloqueada. Resumamos brevemente la historia política.

Después de una corta sucesión de demostraciones pacíficas, en 1848 el Rey otorgó una constitución democrática. El Gráfico 4.2 muestra la evolución de la estructura partidaria del Parlamento [Folketinget] desde esa época. El poder quedó inicialmente en manos del grupo de los Liberales Nacionales [Nationalliberale], dominado por un pequeño núcleo culto de abogados, clérigos, comerciantes y otros, con la participación de un grupito de “Amigos de los Agricultores”. La antigua clase noble de los grandes terratenientes formaba en el “Partido Derechista” [Hojre], en la oposición.

El Partido Nacional Liberal condujo al país a la Segunda Guerra de Schles- wig de 1864; conflicto que Dinamarca perdió frente a las fuerzas combinadas de Prusia y Austria. La futilidad de esa conflagración y las pérdidas humanas que resultaron de combatir heroicamente contra ejércitos mucho mayores. adquirieron una enorme importancia para los daneses.

Como resultado, el Partido Nacional Liberal se desacreditó a los ojos de muchos votantes, y perdió su antigua base de apoyo. La antigua derecha aumentó su poderío y los agricultores formaron entonces su propio partido -1 Partido Agrari- llamado la Izquierda [Venstre], aun cuando nunca ha sido un partido izquierdista.

Entretanto, el Rey danés había designado un gobierno de derecha y ob- servaba la situación en Prusia (donde cl Rey mantenía, contra la opinión de la mayoría del Parlamento, a un “junker” duro, Otto von Bismarck, como primer ministro). Del mismo modo. no estaba claro en la nueva Constitución danesa que el Rey tuviera que designar al líder de la mayoría parlamentaria como primer ministro: por esa razón, aunque el Partido Agrario creció hasta alcanzar la mayoría, el Rey mantuvo en el poder al Partido de Derecha desde la derrota de 1864 hasta 1901. El cargo dc primer ministro gravitó hacia el

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“junker” más duro y conservador, J.B.S. Estrup, quien gobernó desde 1875 hasta 1894.

Grdfrco 4 Z LA ESTRUCTURA POLíTICA DE LA POBLACI6N DESDE LA INTRODUCCIÓN DE ELECCIONES, 1849

Naru : Las líneas vrrticalea delgadas son lar cIccc~“ncs. Los partidor se representan acumularwamente desde la derecha (abaJo) hasta la tzquwda (arrIba) La línea diwsona está entre los partidos “soc~alis- tasilahoristas” incluyendo al partido social demócrata (PSD) y los pamdos “burgueses”, o bien, incluye a los radicales como el aliad” histórico del PSD,-dc aquí las do\ líneas gruesas. Los partIdo a la izquierda del PSD se denominan la “Izquierda”. Esta incluye a cuatro ” cinc” partidos que han caad” dentro y fuera del Parlamento -tala como los comumstas Además, la lzquerda mcluye a los socialistas populares que se están transformando gradualmente en un partid” roaal demócrata de izquierda. La Centro Derecha son 3-4 partidos, dentro y furm del Pulamento. La ant~pua derecha se dtsolwó cn 1915 y fue reemplazada por los conservadorer -bajo un “UCY” grupo de líderes. A la derecha de los conser- vadores hay normalmente sólo un pantdo, per” no swnpre el mismo Nótese que los partidos founales no exlstían antes de la dkada de 1870 Sm embargo. había alpunos grupos (ver Nannestad. 1972).

A fin de desbancar pacíficamente a Estrup, el Partido Agrario siguió una estrategia que se llamó la “política del agotamiento” [Visnepolitikken]. Dicha estrategia consistía, esencialmente, en rechazar electoralmente toda propo- sición del gobierno, incluyendo la ley de presupuesto, lo que forzó al gobierno a promulgar presupuestos de emergencia que sólo podían financiar los pro- yectos existentes. Al mismo tiempo el gobierno declinaba considerar cual- quier iniciativa proveniente del Parlamento. De esa manera, éste fue un largo período de parálisis política. Como puede verse en el Gráfico 4.6, en esta fase el gasto público total se mantuvo en alrededor de 7-10% del PGB, magnitud que en su mayor parte se destinaba al gasto en defensa*. El proyecto

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público de mayor envergadura fue la fortificación de Copenhague, que im- plicó la construcción a un alto costo de una /ínea Maginat de casi 40 km de extensión. Como se demostró con el tiempo, esta línea no llegó a servir para ningún objetivo militar.

El total de los fondos estatales invertidos en asistencia al nuevo sector agrícola no superó nunca el 1% del PGB, aunque algo se gastó en escuelas e infraestructura de puertos y ferrocarriles. Los agricultores advertían con claridad que la magnitud de su aporte tributario excedía con creces los beneficios que percibían del Estado. Por esa razón, en lugar de obtener ayuda del Estado, los agricultores tuvieron que desarrollar por sí mismos un sistema de apoyo, que operaba básicamente en tres “áreas”.

C. Origen y desarrollo del esquema de autoayuda de tres áreas

Las tres áreas que constituían el programa de autoayuda de los agricultores eran: crédito e intercambio comercial, educación de adultos y procesamiento. En los tres casos se recurrió mayoritariamente a instituciones de formato cooperativo. El proceso de este desarrollo institucional está documentado en detalle. Examinaremos cada una de las tres áreas consideradas en el paquete de autoayuda.

La primera área que floreció fue la del crédito, a través de la operación de un banco cooperativo de ahorro [sparekasse] i. La idea del primer banco de ahorros fue importada en 1810 por uno de los nobles del Grupo de la Reforma Agraria desde Alemania del Sur (Rheinland). Por la misma época se abrieron en Dinamarca algunos otros bancos de ahorros, pero no fue sino hasta 20 ó 30 años más tarde que estas instituciones empezaron a otorgar préstamos y a extenderse. Surgió entonces, con mucha rapidez, un sistema general de bancos de ahorros. Se trataba de instituciones locales de pequeño tamaño: típicamente los registros eran mantenidos por el maestro de la es- cuela, que era hijo de uno de los agricultores. Todos los agricultores prin- cipales formaban la junta directiva, y todo el mundo en la aldea traía sus ahorros. Los préstamos se concedían a bajo interés, pero con altas garantías (en la forma en que operaba el sistema, vivir en la aldea era difícil para alguien que fallaba en la devolución de un préstamo).

Casi en paralelo con el desarrollo de los bancos de ahorros vino el desarrollo de la segunda área: la educación. Las escuelas primarias eran administradas localmente por las municipalidades, que gradualmente fueron cayendo en manos del Partido Agrario. Adicionalmente comenzó a desarrollarse un sis- tema único de educación de adultos [Folkehöjskolen], con el formato de un internado para jóvenes campesinos de ambos sexos, en los que podían pasar

’ Los bancos de ahorros han coexlsrldo siempre con los bancos comerciales, pero, aunque eran más ~mponantes que los bancos comerciales en el periodo en dlscuwk. fueron gradualmente perdiendo posiciones duwtr rsfe siglo. en el que. para poda mantenerse, se fusionaron en fcdcracmnea. Durante afas últimas décadas se han transformado mis y más en bancos ordinarios. Todavía manknen alrededor del 25% de los saldos torales del secfor bancano.

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la estación invernal (3-6 meses) mediante el pago de una matrícula muy moderada. El currículo principal consideraba instrucción de cultura general. y también adiestramiento en temas de interés agrícola. El primero de estos internados se estableció en 1844, por iniciativa de un grupo de seguidores de un clérigo extraordinario, N.F.S. Grundtvig (un profeta reformador y prolífico escritor, que terminó su larga vida como obispo). Una docena de nuevas escuelas de adultos se abrieron durante la década de 1850. con el apoyo de pequeños subsidios. En las siguientes dos décadas las escuelas de este tipo proliferaron en todo el país, ya sin subsidios, y organizadas local- mente. Hacia 1870 llegó a ser una regla que la mayoría de los campesinos, además de haber cursado los 7 años de escolaridad (día por medio) hubiera pasado al menos un semestre en una escuela de adultos. Por esa época la mayor parte de las granjas estaba suscrita a un diario. Nuevamente en este caso, el segmento sin tierras de la población rural se incorporo a estos avances sólo después de algún tiempo.

Fueron también algunos grandes terratenientes los que, en las décadas de 1850 y 1860. importaron desde Prusia las otras formas cruciales de crédito cooperativo -las Uniones de Bonos Hipotecarios [Kreditforcninger]“. El sistema consistía (y consiste todavía) en que el duerio de una propiedad la entregaba en hipoteca a la Unión. Después de una acuciosa verificación por el representante local (elegido por la comunidad), recibía a cambio el monto correspondiente en bonos al portador, que podía vender fácilmente en el mercado abierto. Se desarrolló así un mercado de capitales que, a partir de la década de 1870, transformó a las uniones hipotecarias cooperativas en la principal fuente de financiamiento a largo plazo para la agricultura.

Finalmente, fueron unos pocos grandes terratenientes los que “dcscubrie- ron” la exportación de mantequilla y tocino y construyeron las primeras pequeñas lecherías en sus haciendas. Hasta la década de 1870 era bien sabido que la mantequilla de las haciendas aventajaba a la que se producía en las granjas. Posteriormente, la calidad de la mantequilla de granja se equiparó. y pronto excedió en cantidad a la mantequilla de las haciendas. La primera lechería cooperativa sólo se abrió en 1882, pero después, estas lecherías se extendieron explosivamente. Siguieron rápidamente los mataderos coopera- tivos y, ya en 1890, estas dos formas de unidades cooperativas de producción daban cuenta de 213 de las exportaciones agrícolas; que explicaban alrededor del 7% del total de las exportaciones (ver Gráfico 4.5).

Podemos concluir, en consecuencia, que unos 100 años después de las grandes reformas agrarias, una nueva clase de familias agricultoras dominaba las exportaciones danesas, vendiendo nuevos productos. Está perfectamente claro que dicho desarrollo no habría tenido lugar de no mediar las reformas

i La< mwtucwnei hipotecarias emisoras de bonos sm Rneî de Iucm son todevia hoy cl agente financ~em para todas las propiedades agrarias. pero en la actuahdad ?e han fusmnado cn unab pocas in>tituc~>nc\ gigantes, en las que el control local cs cari una formahdad Las operauone~ co” bonoa hlpotccari<x constituyen todavía el mtercamblo dommantc en la Bolsa de Valores daneaö La operacwne~ dc mercado abierto se realizan con estos bonos. Los fondo< de pcn\wncs y se@wx están en e9«* bono\

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agrarias. Sin dichas reformas, el desarrollo danés habría sido muy diferente; probablemente el país hubiese tenido que forzar después una industrializacicín mucho más costosa desde el punto de vista social.

D. Crecimiento agrícola jen lugar de la búsqueda de privilegios?

En esta historia hemos presentado una trayectoria de crecimiento generada por una nueva clase que se incubaba en el contexto de un sistema político tan bloqueado que excluía la búsqueda de privilegios (“rent seeking”).

En teoría, un individuo dispone de dos caminos para obtener riquezas y poder:

(i) Mediante la actividad empresarial normal; es decir, poniendo en marcha nuevas empresas, mejorando la organización de compañías existentes, in- ventando nuevas técnicas, aumentando las ventas internas o externas, etc. Con varias restricciones, por lo demás bien conocidas, este es el camino del crecimiento económico para el conjunto de la sociedad y, por lo tanto, la actitud del individuo que actúa en consonancia es en gran medida un com- portamiento socialmente deseable.

(ii) Mediante la búsqueda de privilegios (“rent seeking”), definida como la actividad (más o menos legal) de un agente, orientada a la obtención de reglamentaciones públicas que generen utilidades monopólicas (al agente) por encima de los costos incurridos en la obtención de la reglamentacións. Este es, por supuesto, un comportamiento mucho menos deseable social- mente, y su resultado se traduce en pérdida de ingresos y de crecimiento futuro.

Si las condiciones sociopolíticas de un país son las “adecuadas” parecerá mucho más rentable, para la parte más empresarial y dinámica de la población, dedicarse a la obtención de privilegios antes que a la actividad empresarial normal. Después de una búsqueda con éxito de privilegios las firmas antiguas suelen obtener suficientes reglamentaciones como para cerrar el mercado interno a nuevas empresas. El resultado es una producción de alto costo, que se afirma en un respaldo político continuo; dicho respaldo debe comprarse constantemente a los políticos, quienes pasan a depender crecientemente de estos pagos. De este modo se crea un círculo vicioso que es demasiado bien conocido como “la sociedad basada en el privilegio”“.

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Sea como fuere, el hecho es que la nueva clase de propietarios daneses de granjas familiares sabía que tenía que desarrollar sus empresas sin ningún apoyo o protección del Estado, circunstancial y prolongadamente en manos de sus adversarios políticos. Es probable que dichos agricultores no hubieran prosperado de no haber desarrollado por sí mismos el esquema de autoayuda de tres áreas. Es posible que la rápida expansión y el gran éxito de las tres áreas del esquema se expliquen como resultado de la férrea voluntad de los agricultores de controlar su ambiente en un escenario hostil. El mundo está lleno de ejemplos en que instituciones semejantes han fracasado completa- mente, a pesar de haber contado con el respaldo activo de los gobiernos. LConstituye una ayuda el hecho de que el gobierno sea un adversario? No es fácil imaginar lo que habría sucedido si los agricultores hubiesen controlado el poder político en la década de 1870, como pudo ser el caso7. Tampoco es útil especular respecto del papel, más o menos significativo, de cada una de las tres áreas del programa de autoayuda en la generación del auge agrícola danés. Sin embargo, está claro que el gran cambio agrario registrado en el país fue reforzado doblemente por el auge de las exportaciones y la aplicación del programa de autoayuda, a casi cien años de los inicios de las reformas agrarias. La masificación de la cobertura educacional también precedió al auge del movimiento cooperativo; probablemente también contribuyó a la estabilidad de precios observada durante el período.

E. La industrialización ,y el surgimiento de los socialdemócratas

Durante el mismo período, aunque con un retraso de una o dos décadas, se desarrolló también un auge industrial. Ha habido mucha discusión en torno a la secuencia de la revolución industrial y su relación causal con los “anti- guos” intereses comerciales y marítimos, los nuevos bancos y el auge agrícola. La causalidad en procesos históricos complejos es siempre muy difícil de establecer, pero parece que al menos la mitad de la producción, y quizás tanto como el 75% del auge de la industrialización en las décadas de 1880 y 1890, estuvo conectada de alguna manera con el auge agrícola.

Los intentos previos de “industrialización”, desarrollados en menor escala y con menor éxito, habían comprometido a muchos empresarios extranjeros. En esta ocasión la inmensa mayoría de los nuevos empresarios era propia- mente danés, del más diverso origen social, aunque quizás, principalmcntc de las antiguas clases media y alta de comerciantes y navieros. Los empre- sarios extranjeros y las multinacionales jugaron un papel menor en el proceso de industrialización, después de que éste adquirió un vigor real. Es también

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interesante consignar que la nueva industria se orientó a las exportaciones y se desarrolló sin protección.

El hecho es que a comienzos del siglo XX el empleo en la industria igualaba al de la agricultura; con todo, las exportaciones industriales no sobrepasaron a las agrícolas antes de la década de 1950.

En 1901. época en que el Partido Agrario alcanzó finalmente el poder político, en lo que se llamó el Cambio de Régimen [Systemskiftet], el Partido Social Demócrata ya estaba creciendo rápidamente. El período de predominio político de los agricultores resultó ser, por lo tanto, de corta duración. Cuando el Partido Agrario [Venstre] finalmente logró el poder, el grupo dominante de agricultores que lo controlaba ya había alcanzado considerable riqueza y el partido mismo había virado manifiestamente a la derecha. Como conse- cuencia, el partido no pudo mantenerse unido. El ala más izquierdista se separó para formar el Partido Radical -una estructura moderada, de centro, con una fuerte tradición de política exterior neutral-, que era una curiosa coalición de pequeños agricultores con la inrelligentzia de las ciudades. Los radicales formaron pronto una alianza con los socialdemjcratas y gobernaron en conjunto desde mediados de la década de 1920.

Con pequetios quiebres y muchos desacuerdos, la alianza radicalisocial- demócrata gobernó hasta hace poco, cuando los radicales efectuaron un viraje importante para apoyara los conservadores (la nueva derecha), que son ahora los aliados del Partido Agrario.

No entraremos en los detalles de la política danesa; debe mencionarse, no obstante, que el Partido Social Demócrata, como lo muestra el Gráfico 4.2. sólo obtuvo entre el 40 y el 44% de la votación durante el largo período en que fue el partido dominante. De hecho, solo muy rara vez ha existido una mayoría realmente estable y segura en el Parlamento danés. Por su parte, el Partido Radical nunca fue un aliado muy incondicional. Así, en ocasiones los socialdemócratas gobernaron solos, como gobierno de minoría, y otras veces los radicales apoyaron una coalición del Partido Agrario y los conser- vadores.

3. Hacia una distribución igualitaria del ingreso

La distribución del ingreso es un fenómeno complejo, que describe la mo- vilidad de algunos grupos sociales en relación con otros. Cuando se considera la distribución del ingreso danés en una perspectiva de corto plazo, es fácil leer. a partir de los datos, diferentes historias; pero en una perspectiva de largo plazo emerge un cuadro que ilustra la presencia de una fuerte tendencia a la igualdad. Los datos sistemáticos datan sólo desde el fin de la Primera Guerra Mundial. pero, por observaciones dispersas, sabemos que laevolución hacia una mayor igualdad era ya vigorosa durante el siglo XIX.

Como ya se ha señalado, la distribución era extremadamente asimétrica alrededor del 1800, cuando el grupo de grandes terratenientes constituía cerca del 03% de la población y percibía el 2540% del ingreso total. La primera mitad del siglo XIX presenció el surgimiento de una nueva clase

media, de granjeros “familiares”; clase que hacia 1870, cuando los ingresos agrícolas comenzaron acrecer rápidamente, acogía prácticamente a alrededor de 1/3 de la población. La distribución cambió así dramáticamente hacia la igualdad, aun cuando el otro 113 de la población agraria (sin tierras) no lo percibió hasta un tiempo después.

Contrariamente al desarrollo en muchos países, los cambios tecnológicos en las áreas campesinas fueron muy intensivos en trabajo. Hubo además alguna emigración a los EE.UU.* y cierto desplazamiento a las ciudades. en las que se formó un proletariado en las últimas tres décadas del siglo XIX y. Mientras aumentaba la prosperidad de los agricultores, con los avan- ces de la industrialización y la sindicalización, los ingresos empezaron a crecer también rápidamente en las ciudades.

Desde 1920 existen series estadísticas que ilustran algunos aspectos de la distribucion del ingreso. Pero vale la pena mencionar que. ya en la década de 1880, la estructura de los salarios daneses era similar a la que hoy día existe en muchos países de ingreso mediano, donde los salarios de los tra- bajadores calificados casi duplican los de los trabajadores no calificados, y donde los ingenieros, por ejemplo, ganan 4-5 veces lo que un trabajador no calificado. Estos coeficientes han disminuido ahora en Dinamarca a 1.2 y 1,7 --o, si se considera el ingreso global después de impuestos-, proba- blemente alrededor de 1,l y l,25.

El Gráfico 4.3 muestra la distribución de salarios entre los principales grupos de trabajadores a lo largo del tiempo. Se ha calculado la distribución en base a datos antes de impuestos para ingresos por hora. De tomar en cuenta los impuestos y las transferencias, resultaría que los ingresos están distribuidos aún más igualitariamente. La compresión de la estructura del ingreso para todos los que ganan sueldos y salarios ha sido considerablemente mayor que la mostrada para los obreros; pero hay vacíos en las estadísticas.

El Gráfico 4.4 presenta las tendencias a largo plazo para la distribución funcional. Obviamente, ha habido una evolución bastante vigorosa. aunque desigual, hacia una menor participación del capital; evolución que casi al- canzó las dimensiones de una crisis de contracción de las utilidades en 1975 y 1980, con alguna recuperación a partir de entonces.

4. La apertura exterior: una nación de libre comercio

Las políticas económicas para el sector externo seguidas en Dinamarca pueden asociarse a una tradición bastante intensa en favor del libre comercio. Para entender esa evolución hay que considerar tres puntos centrales:

x La emlgraaón desde Dmamarca fue mucho menor que la de «WOP paíw acandmavoc y hubo. además, alguna inmagraclón desde Suecaa y Polonia. de modo que las cifra\ neta\ tucron marpmalc\. sumando a IU más 5% de la fuerza de trabajo a lo largo del transcurso de 70 años.

‘i Se observa que el reclutamiento de soldados está sesgado hacia los pobres. Existe una larga xrie para la altura media de lob reclutas SI tomamos esa altura como un tndlcador del novel de wda dc Iw pobres, entoncw eî notable que ella haya hqado temporalmente en Z-3 cm durante la rcvoIuc~on

industrial dc I870- 1900.

96 MARTíN PALDAM

(i) La carencia de recursos naturales, como los minerales, la mayor parte de la madera y el papel, todas las frutas y verduras tropicales y subtropicales, y casi toda la energía, etc., define un país críticamente dependiente del comercio internacional, como lo sabe todo el mundo. Las personas de edad cuentan historias de “horror” respecto a los brebajes que tenían que beber en lugar del café durante la ocupación alemana, 1940-45, cuando Dinamarca fue excluida del mercado mundial. Parece ser que nunca nadie ha propuesto seriamente, como una meta razonable, que Dinamarca deba llegar a ser autosuficiente, para dejar de apoyarse en el mercado mundial.

hífico 4.3 r)IsrRInucIóN IIE sALARros ENTRE 1.0s PRINCIPAI.ES ~Rwos r)E TRABA- JADORES, 1921.1987

140

130

1920 ,930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Nora. La distnbuclón YS ha calculado haciendo igual a 100 el balzmo medlo para hombres no calificados (ver Pedetsen, 1978b). La serie está actualizada por el aufo~ Los resultados para los f~es grupos principales son representativos. La mayor parte de las mujeres calkadas tiene un sueldo. de manera que la mayoría de Iay muJere$ en IOF datos presentados es no callflcada.

(ii) Una temprana tradición de libre comercio, debida a los azares históricos discutidos en la sección II.B, que se analizará más a fondo a continuación.

(iii) La extraña circunstancia de que Dinamarca ha logrado vivir relativa- mente bien hasta hace poco, a pesar de las permanentes dificultades presentes en la balanza de pagos (sección 1V.B).

A. 7éndencicts de largo pluzo en el comercio internacionul

El Gráfico 4.Sa muestra la historia de la participación de las exportaciones de Dinamarca, hx. Se define como: hx = XIY, en que X son las exportaciones

EL DESARROLLO Dt UN PROSPERO ESTAD” BkNk~ACT”R k!... 97

de bienes (y servicios), mientras que Y es el PGB. Hay algunos problemas para encontrar las cifras del intercambio de servicios en los períodos más antiguos, pero el lector puede hacer una predicción hacia atrás a partir de las cifras, agregando alrededor de 5% (del PGB) a la participación dada para el intercambio de bienes -hasta el ano 1900 hacia atrás, y después, gra- dualmente. una cifra menor. La correspondiente participación de las impor- taciones, h,, puede derivarse de los Gráficos 4.5a y b. El patrún resultante puede resumirse como sigue:

Gnífw, 4 4 PARTICIPACIÓN DEL FACTOR TRABAJO EN EL PGR, 1922-19X7

1920 1930 ,940 195” 1%” ,970 198” 1’9,” (i) Hacia comienzos del siglo las participaciones comerciales (hX y h,)

estaban casi al mismo nivel (35% del PGB) que ticncn hoy; pero hubo grandes fluctuaciones en torno a la Primera Guerra Mundial, una caída durante la Gran Crisis de 1930, y nuevos trastornos durante la Segunda Guerra Mundial. El aumento en la participación de las exportaciones durante la última década incluye los efectos del ingreso a la CEE (Comunidad Eco- nómica Europea) en 1972.

(ii) La revolución agrícola entre 1860-1900 (como ya se ha discutido) duplicó, en números redondos, los volúmenes de intercambio; pero ya 150 años atrás el intercambio comercial danés era más alto de lo que es hoy para la mayoría de los países de ingreso mediano.

(iii) La participación de la agricultura cn las cxportacioncs ha decaído desde 1900. Sin embargo, si se considera la magnitud absoluta de las ex- portaciones agrícolas reales, es mayor ahora de lo que ha sido nunca. En consecuencia, las exportaciones agrícolas no han sido reemplazadas por

9x MAKTIN PALDAM

exportaciones industriales; las exportaciones industriales se han agregado a las agrícolas.

Gráfico 4.5. COMERCIO EXTERIOR DE DINAMARCA. IX26IYXX

R 40

35

25

2”

15

5

0

IR,” ,810 IRI” IR,” 184 1910 1930 1950 1970 IYW

Nora’ La linea superior (delgada) muestra las exportaciones de bienes y ~er%cios. La serir sólo se remonta a 1948 -ante\. sólo existe la serte neta. ver Figura h I.a v~uiente línea (gruesa) muestra las exportaciones sólo de bienes. Antes dc 1835 hay vacío\ cn los datos. dc modo que el rápido aumento de 1820 a 1835 probablemente no es genuino La línea de puntos da las exportaciones agrícolas totalcr. esto es, la diterencla entre la linea gruesa y la linea de puntos son lar exportaciones agrícola> de ungen vegetal (pnncqxalmente cereales) kntre la línea de puntos y la línea infermrdelgada eaán IBS exportaciones industnalcs. La linea mferior(delgada) muestra la? exportacmne~ ögríct>laa de ongen animal, mantequdla, tocino, quesos. etc.

b BALANCE COMERCIAL Y EL BALANCE DE RIF.NES COMO PORCENTAJE DEI. POR

‘8

5

0

-5

-1”

-15 ,810 1830 195” 1970

Nota.La Imea de puntor da el halance de benes y S~TYICIOS y la línea llena (gruesa) da el balance de bienes El único componente unportante que n” se muesrra son los pafo’ de ~“tereses de la deuda extem~.

EL DESmROLLO DE UN PR”SPER0 ESTADO BENEFACT”R EN 99

Es bien sabido que es difícil imponer tributos, especialmente si la gente no sabe leer, escribir y llevar cuentas, y si no se puede confiar en los recaudadores de impuestos. De modo que, para generar los ingresos que el gobierno necesita para una u otra cosa, tiene que encontrar impuestos que sean fáciles de recaudar. Un lugar donde es relativamente fácil recaudar impuestos es en las fronteras; por lo tanto, uno de los signos seguros de subdesarrollo son los altos impuestos al comercio exterior.

Por las complejas razones políticas que se discutieron en la sección ILB, Dinamarca no entró en grandes gastos públicos hasta bastante tarde; un impuesto a la tierra financiaba la mayor parte de esos gastos. De este modo, no hubo necesidad de altos tributos al comercio exterior durante todo el período comprendido desde 1820 a 1920. La carga impositiva total sobre el comercio exterior se mantuvo entonces en aproximadamente el 2% del PGB, correspondiendo a alrededor de 3 a 4% de! valor de las importaciones y exportaciones tomadas en conjunto.

Vale la pena mencionar que Dinamarca nunca ha tenido tipos de cambio múltiples. La política de tener un solo tipo de cambio, fijo y convertible, con las menores restricciones posibles a los flujos de capital, ha sido nota- blemente consistente a través de los últimos 200 años. Sólo ha habido des- viaciones de esta política, en la forma de controles cambiarios, durante las dos Guerras Mundiales e inmediatamente después de ellas, y durante la Gran Crisis de la década de 1930. Estos controles fueron considerados como medidas de emergencia, que debían abolirse tan pronto como fuera posible.

B. La historia de un d$cit pequeño, pero cosi permanente, en la balanza de pagos

El Gráfico 4.5b muestra el balance comercial y el balance de bienes y servicios a partir de 1843. La única cuenta principal que no se incluye es el balance de intereses, al que retornaremos un poco más adelante. El lector puede ver que Dinamarca ha tenido un considerable déficit en la balanza comercial en forma continua; pero al mismo tiempo ha existido un superávit relativamente grande en la cuenta de servicios, que ha cubierto la mayor parte de! déficit en la balanza comercial. La fuente principal de! superávit en los servicios ha sido el transporte marítimo. Sin embargo, ha habido un déficit más o menos permanente en la balanza total de bienes y servicios en forma continua desde 1870 -es decir, por 120 años-; record que merece algunos comentarios.

El punto clave que debe consignarse es que, durante la mayor parte de este tiempo, la presencia de un pequeño déficit de balanza de pagos ha tenido escasa importancia. Dinamarca ha podido financiar ese déficit mediante préstamos a una tasa de interés r que ha sido considerablemente inferior a la tasa de crecimiento y. Se puede demostrar (ver Paldam, 1988) que la carga de la deuda d = D/Y, en que D es la deuda externa e Y es el PGB, converge a:

IGil MARTIN PALDAM

d+d* = h/[r-y], en que h = (X-M)/Y

Como la magnitud promedio del “margen de déficit” [r-y]l” para los dos principales períodos de déficit, 1870 a 1914 y 1948 a 1980, fue no inferior a 3,S% y h era alrededor de l%, la carga de la deuda se mantuvo entre 20 y 30% durante la mayor parte del período. De este modo, la mayoría de las autoridades políticas danesas veía el déficit de balanza de pagos como un problema menor, mientras se mantuviera dentro de ciertos límites. Hay que consignar que los dos períodos descritos terminaron con una carga de deuda relativamente grande, en la medida en que las tasas de interés alcanzaban a la tasa de crecimiento; pero en ambas ocasiones Dinamarca tuvo extrema buena fortuna: en 19 14 logró mantenerse neutral y obtener grandes excedentes de balanza de pagos, que eliminaron buena parte de la deuda; la inflación mundial, durante la Guerra, también contribuyó.

Otro golpe de fortuna similar se registró al comenzar la “crisis del petró- leo”. Cuando Dinamarca se vio afectada por la “crisis del petroleo”, en octubre de 1973, ya se había acostumbrado a mirar con ligereza su permanente déficit de balanza de pagos. Acababa, además, de sufrir un shock político en una elección que había duplicado el número de partidos (ver Gráfico 4.2). Así, la primera reacción al incremento del déficit de balanza de pagos, desde una tasa anual de 1,5 a un 5% del PGB, fue no hacer nada. Pero las tasas internacionales de interés reaccionaron con lentitud ante el brusco salto de la inflación mundial en 1974/75. En consecuencia, una gran parte de la antigua deuda fue eliminada en términos reales durante estos años, aun cuando estaba siendo reemplazada rápidamente por deuda nueva.

Finalmente, a fines de la década de 1970, el problema de la relación balanza de pagosideuda estalló en forma repentina y con virulencia. Después de todos esos años de feliz convivencia con el déficit de balanza de pagos (mientras las catastróficas predicciones de los economistas se oían como en sordina), fue duro para los gobiernos y la población aceptar que finalmente las dificultades habían llegado: las tasas de crecimiento cayeron y las tasas de interés subieron, más que duplicándose en términos reales. Así, repenti- namente la carga de la deuda empezó a elevarse. Desde 1978 hasta 1985 el peso de la deuda danesa subió del 28 al 47% del PGB (una carga casi tan alta como la de Brasil), pasando de ser una dificultad “menor” a ser un problema explosivo y amenazador.

La evolución posterior de este problema ha sido similar a la descrita por la mayor parte de los países en desarrollo, pero gracias a un intercambio comercial mucho más intenso, en Dinamarca la crisis no parece tan formi- dable.

Durante los últimos cuatro años la situación de balanza de pagos ha recuperado una alta prioridad, y el empleo se ha deteriorado, al punto de

EL “ESARR”LLO DI? UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN... 101

que la tasa de desempleo ha remontado a cerca de un 10%. Como resultado, la balanza de bienes y servicios ha mejorado, aumentando de -5 a +3%, de modo que el superávit cubre ahora 213 de la carga de intereses. Con esto, el peso de la deuda se ha estabilizado; pero todavía no comienza a bajar. Hay estimaciones que indican que eso puede empezara ocurrir en los primeros arios de la década de 1990.

5. La estructura industrial y el pacifismo sindical

Si se la compara con la mayoría de los países desarrollados, la Dinamarca industrial tiene tres características:

(i) Un sector industrial relativamente pequeño y un gran sector terciario. (ii) Las pocas firmas de gran tamaño son conglomerados, dominados por

firmas comerciales, mientras que el sector industrial está constituido por compañías relativamente pequenas.

(iii) El mundo laboral está muy centralizado y es muy pacífico.

A. El sector industrial: el desarrollo trunco y la estructuru frugmentada

Entre 1910 y 1920 el empleo en el sector industrial alcanzó el 20% de la fuerza laboral, cifra que se ha mantenido más o menos estable hasta ahora. En forma similar, el sector industrial nunca ha sobrepasado el 22% del PGB. Ese nivel ya se había alcanzado a comienzos de la década de 1950. La participación del sector industrial ha sido, por lo tanto, casi constante por unos 60 años, aun cuando las exportaciones industriales sólo superaron a las agrícolas en la década de 1950. La estabilidad aparente oculta grandes trans- formaciones en la combinación de subsectores y un cambio dramático en los sectores “adyacentes”: el sector primario ha caído y el sector terciario (en particular, el sector público) ha crecido, como se analizará en la sección siguiente.

Cuando se le compara con otros países desarrollados, el sector industrial de Dinamarca ha sido, en consecuencia, 5% menor en todo el período (com- parar con Chenery y Syrquin, 1975).

Otra característica del sector industrial es la ausencia de grandes firmas y la falta de concentración sectorial. Como una parte muy pequeña del sector industrial surgio en tomo a alguna materia prima o producto particular, siempre se ha dado un claro predominio de la industria liviana. Las firmas son de tamaño pequeño a mediano, sin otra razón que el azar para su ubi- cación. En la tabla de insumo-producto de 124 sectores que se usa como base para las cuentas nacionales, el sector mayor es la industria “mecanizada”, que emplea a unas 200.000 personas. La firma más grande de ese sector, Danfoss, que fabrica termostatos, emplea a unas 10.000 personas, la mayor parte en la remota aldea en que nació su fundador F.L. Smith; la compañía de equipo para procesar cemento (y de cemento) es casi igual de grande. Existe alguna concentración en la propiedad de las empresas agroindustriales, pero la mayor planta individual no emplea más que unos pocos miles de

102 MARTIN PALDAM

personas. El fenómeno clave de la industria danesa es la extrema diversifi- cación. En términos de valor agregado, la mayor firma industrial es LEGO, que produce (como probablemente el lector sabe) bloques de plástico para la entretención de los niños. Se trata de una firma de alta tecnología, que exporta el 97% de su producción. Típicamente, LEGO está ubicada en un pueblito de la Jutlandia Central donde nació, hace casi 80 años, el inven- torivendedor original.

Se ha discutido con frecuencia por qué la industrialización no progresó en Dinamarca más allá de donde llegó hace ya unos cuantos años. La industria no ha sido nunca la ocupación principal e, incluso ahora, cuando se ha reanudado el crecimiento industrial, la expansión es claramente más intensa en el sector terciario.

El sector terciario presenta una concentración menor que la de la industria, ya que reúne muchos tipos de ocupaciones altamente calificadas o de alta tecnología, en que la producción material (si hay alguna) tiene lugar en otros países (como los países de reciente industrialización en el Lejano Oriente).

Hay que mencionar dos explicaciones para esta industrialización “frustra- da”:

(i) El sector público creció tan rápidamente que privó al sector industrial de mano de obra a partir de 1964 (la razón por la que recientemente se ha visto un resurgimiento industrial es que el sector público ha detenido (item- poralmente’?) su crecimiento).

(ii) El movimiento sindical convirtió en época muy temprana a Dinamarca en un país de altos salarios.

La primera explicación se discutirá en la sección siguiente. La segunda explicación es, sin embargo, muy discutible, pues el cuadro tiene dos caras. Un lado es, indiscutiblemente, el fuerte dominio del mercado laboral que desde 1920 ha ejercido el sindicalismo centralmente estructurado; pero la otra cara es la notable estabilidad que esa concentrada estructura sindical ha dado al mercado laboral.

De tiempo en tiempo se ha discutido (aunque nunca con mucha seriedad) si la economía podría ganar algo con un mayor grado de planificación central, o con la nacionalización de las industrias claves, etc. Parece haber tres argumentos que se pronuncian decisivamente en contra de esto:

(i) Las pocas firmas estatales y las cooperativas establecidas por los sin- dicatos (en las décadas de 1920 y 1930) han tenido un desempeño relativa- mente mediocre, o incluso malo. Las firmas sindicales están casi todas cerradas en la actualidad.

(ii) Es difícil señalar industrias “claves” para nacionalizar. (iii) La mayor parte de las industrias de crecimiento realmente rápido han

sido originadas por un golpe de suerte impredecible de un empresario, y jamás habrían sido establecidas por un burócrata (pensemos en LEGO)’ t.

” En un momento a medlados de la dCcada dc 1960, cl Partido Social Demócrata escogió como plataforma electoral la creación de un Conîqo del Mercado de Capitales para un mqor manqo de

EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO RENEFACTOR EN 103

Por otra parte, es muy claro el buen resultado de las cooperativas agrícolas en el sector bancario y de procesamiento, de modo que la evidencia quizás no es totalmente clara.

B, La tradición antisubsidios

Otra parte del cuadro es que las organizaciones del sector industrial han combatido con mucha fuerza los subsidios. Por supuesto, en muchas de las ramas menores de las manufacturas y del comercio se pueden encontrar casos de búsqueda de privilegios, según los cuales el sector obtiene una certificación especial que le permite extraer alguna renta (por ejemplo, los taxis tienen una licencia, de modo que son automóviles nuevos de lujo, en los que el transporte resulta caro). Pero las organizaciones industriales se han pronun- ciado vigorosamente contra los subsidios, la interferencia estatal y la pro- tección.

No sabemos las razones por las cuales la Unión Central de Fabricantes [DA, Dansk Arbejdsgiverforening and Industriradet] -designada en adelante UCF- ha combatido con tanta dureza los subsidios y privilegios; probable- mente esto se deba a la convicción de que en un país social demócrata existe un riesgo considerable de invasión de parte del sector público, si en algún momento se abandonan las normas más estrictas de derechos de propiedad. Como resultado, hay relativamente poco de política industrial y muy escasa propiedad pública dentro del sector manufacturero.

C. El desarrollo del Movimiento Laboral Unido PSD-CDS

La sindicalización de la fuerza laboral ha sido considerable en Dinamarca durante largo tiempo. Ya en 1917 alrededor del 40% de todos los obreros y empleados eran miembros de un sindicato (ver Pedersen, 1982). El grado de sindicalización alcanzó al 70% en 1960 y al 80% en 1980, y no hay en absoluto signos de que los sindicatos estén retrocediendo, como ocurre en los EE.UU., en el Reino Unido y en muchos otros países.

El movimiento sindical consta de dos tipos de sindicatos, industriales y por oficios, en una mezcla compleja que tiene raíces históricas. El movimiento sindical no ha logrado nunca, en realidad, encontrar una estructura realmente lógica, de modo que existe una compleja historia de estructuras y de tensiones interxindicales. Con todo, la mayoría de los sindicatos siempre ha estado afiliada a la Unión Sindical o Confederación de Sindicatos -la CDS [LO, Landsorganisationen, De Samvirkende Fagforbund]. La CDS tiene cierto

las mversmnes: pero aunque !&maron la elecc~ón 4 estableaeron ere Conqo con la partripach de funaonanos públicos de alto nivel, nunca llegaron a formuh dlrectiws explícitas para el Conseio, el que munó akncmamente después de una docena de resmnes De la dncusrón de la época se desprende que el r,po de proyectos que un orgamsmo de esa especx debia apoyar era la producwh de bienes sustanciales. como barcos, pero no bienes frívolos y supertluos. Lo que no debía apoyarse. o no se apoyaría, era qwramenle la producción de otm marca de fantasit de cosas que ya se ataban producendo (en madera verdadera). tales como bloques plástx»s para nnios.

104 MARTíN PA, I)AM

poder para hacer que los sindicatos miembros actúen de común acuerdo. Un punto, al que retornaremos pronto, es el fuerte interés de la CDS en la preservación de la paz interna: los sindicatos miembros deben mantener la paz interna y trabajar en conjunto para mejorar los ingresos de todos los que forman la CDS, en oposición a los que están fuera de la organización.

El crecimiento del “movimiento” sindical está en correspondencia con el crecimiento del Partido Social Demócrata (en adelante, el PSD). Siempre ha habido una clara mayoría del PSD entre la dirigencia sindical. En los Congresos anuales, tanto de la CDS como del PSD, muchos prefieren hablar del PSD y de la CDS como del brazo político y el brazo sindical del Movi- miento Laboral. Desde mediados de la década de 1920, en consecuencia, el Movimiento Laboral ha sido la fuerza política individual más poderosa del país. Con todo, es importante no perder de vista las dos restricciones ya enunciadas: primero, que el PSD por sí mismo nunca ha sido mayoría y para gobernar ha tenido que actuar en conjunto con otros partidos no socialistas; segundo, que el sector industrial siempre ha sido relativamente pequeño y con alta diversificación.

De estas restricciones se desprenden dos consecuencias: (i) la meta socialista tradicional, de controlar centralmente el sector in-

dustrial, nunca pareció tener sentido; y (ii) el movimiento laboral ha tenido que ser muy moderado en el campo

ideológico; en los hechos, nunca se desarrolló una ideología socialista fuerte (para no hablar de una tradición marxista) dentro del Movimiento Laboral.

El ala más revolucionaria rompió con el Movimiento Laboral ya en la época de la Revolución Comunista en Rusia (y de las 3 ó 4 revoluciones fracasadas en Alemania). Los años 1918-22 fueron, en la práctica, un período muy dramático para el Movimiento Laboral, con muchas huelgas y lockouts que originaron desenfrenadas fluctuaciones en los salarios nominales y reales. Es difícil imaginar, desde la perspectiva de hoy, que el mercado laboral danés haya sido uno de los más revueltos de aquellos años, y que los salarios reales subieran en 40% en 1919 para caer nuevamente al año siguientet2.

En el Gráfico 4.2 el lector puede ver que a partir de los años 20 ha surgido gradualmente un ala izquierdista, no PSD-CDS, tendencia que experimentó un salto importante en los primeros años de la década de 1970. La existencia de una izquierda en ascenso ha constituido un problema importante para el PSD, haciéndole muy difícil formular políticas desde 1970. Es importante señalar que la izquierda ha ejercido alguna influencia en el movimiento sindical, pero ha tenido siempre muy pocos votos en la Junta de la CDS, ya que ésta es elegida por las mayorías de cada sindicato.

Aun cuando hay muchos matices complejos, y también salvedades, desde

l2 Una historia muy rlmdar de agitación laboral en gran escala y fluctuaciones desenfrenadas de los salarios reales ocurrió ez~ Noruega, en Suecia y en Alemania. pero en tanto que los trch pake? escandinavos lograron genrmr en la década del 20 pobirrno~ socialdemócrata estables y modcradoî y mercados laborales gradualmente más y mác estables, Alemania de volwi> Menor y menos estable hasta el desastre fmal en los pruneros aRos de la dkada del 30.

kL DESARROLLO DE UN PROSPERO F.STA”O BENEFACTOR EN 10s

mediados de la década de 1920 el poder político central en Dinamarca ha sido ejercido por el Movimiento Laboral del PSD-CDS. Como la planificación central y las nacionalizaciones no se han considerado nunca seriamente, la meta principal del movimiento ha llegado a ser la creación del Estado be- ncfactor, como se discutirá en la sección siguiente. El proteccionismo nunca fue realmente una cuestión política para el Movimiento Laboral como tal. En lo que concierne al mercado laboral, el movimiento condujo auna fijación centralizada de salarios y a la desaparición de la huelga desde fines de los años 20 hasta mediados de los 50.

D. El sistema centralizado tripartito de fijación de salarios y la tradicih de políticu de ingreso

Cada dos años, la CDS y la Unión Central de Fabricantes, UCF (mucho más débil), se reúnen para acordar la componente central de los aumentos de salarios. Las sesiones claves tienen lugar con frecuencia en el Instituto de Arbitraje, normalmente con un juez como árbitro principal. Esta componente central del aumento de salarios es alrededor de la mitad de todos los incre- mentos salariales; el mercado laboral público, así como la mayoría de los otros acuerdos salariales, están coordinados de algún modo con las “grandes” negociaciones. Las reglas del juego cambian siempre un poco de una vuelta a la siguiente, pero el elemento central es siempre importante. Las negocia- ciones siempre toman por lo menos medio año, siendo dramáticos los últimos meses.

El gobierno, que tiene la responsabilidad de manejar la tasa de desempleo, la balanza de pagos y el nivel general de la demanda (y es, por otra parte, el empleador de gran cantidad de gente) está siempre participando; rara vez está presente en las grandes negociaciones, pero todo el mundo sabe que está muy cerca. Con frecuencia el gobierno ha intervenido y ha dado al acuerdo final la forma de una ley, sobre la base de una propuesta arbitral -aun cuando una de las partes, o ambas (la CDS y la UCF), haya rechazado la propuesta. Es una tradición llamar “política de ingreso” a la forma en que interviene el gobierno. Sin embargo, la intervención tiene el carácter de un juego, en el que todos saben de antemano que el gobierno podría intervenir y este conocimiento influye en las apuestas de los otros jugadores”.

Antes de discutir los posibles efectos de este juego de política, conside- remos primero los hechos escuetos de los niveles de aumentos salariales, w, y desempleo, u, en los tres períodos más recientes:

(i) 1948-58: una década con w estable en 5-7%, y u estable alrededor de 4.5%.

” Es difícil formalizar el proceso dc ncgoc~aaón en su totahdad, espewdmenre debido a que las reglas están siempre cambiando. pero claramente cs un clcmento clave en la formulach de políticas en hamarca, como tambih en los otros paises escandinavos, ver Calmfors (1990) y Andersen y Rlsager (1989). Un mtento de analizar el juego se encuentra en Paldum y Holler (19X7), donde se da un mejor fundamento para las pocas evaluactones que skyen (pero, es difícil proporcionar pruebas).

1 Oh MARTIN PALDAM

(ii) 1960-74: una década y media con w en aceleración de 6 a 20% y u estable alrededor de 1,5%.

(iii) 1976-89: una década y media con w cayendo de 20 a 4% y u creciendo hasta alrededor de 10% y permaneciendo después a ese nivel.

Al calcular los costos salariales daneses, en relación con los competidores internacionales (ver Paldam, 1989), se ve que los costos salariales relativos cayeron gradualmente en el primer período, pero después subieron persis- tentemente durante el segundo período y la mayor parte del tercero.

Esta historia (estilizada) parece alejarse bastante de la predicción que se basa en la relación estándar de salarios de la teoría económica moderna: la curva de Phillips aumentada por las expectativas racionales, suponiendo una tasa natural de desempleo relativamente estable. La predicción principal de la teoría es que, cuando la tasa de desempleo se mantiene a un nivel extre- madamente bajo. como un 1,5%, los aumentos de salarios deben explotar rápidamente; no crecer suavemente a lo largo de 15 años. Para que la teoría se ajuste a los hechos, es evidente que se necesita un fuerte mecanismo de freno. Las principales posibilidades de freno en Dinamarca son la CDS y las políticas de ingreso.

Se puede sostener. por lo tanto, que el sistema centralizado de negocia- ciones salariales ha tenido como efecto posibilitar la mantención de una tasa de desempleo muy baja durante la década y media del segundo período. Por otra parte. el mismo sistema tuvo el efecto de hacer muy lento el ajuste a una nueva situación internacional durante el tercer período, prolongando dramáticamente la crisis.

Las políticas de ingreso han desempeñado, sin duda, un papel en este sistema. Sin embargo, nadie ha podido mostrar que el efecto neto haya sido mantener bajos los aumentos de salarios, excepto en el corto plazo (de modo notable en 1963). Por otra parte. no cabe duda de que las políticas de ingreso han desatado fuertes tensiones dentro del Movimiento Laboral, y probable- mente han jugado un papel en el crecimiento de la izquierda. En definitiva. resultó demasiado difícil para el PSD persuadir a sus compañeros de la CDS de que moderaran sus peticiones salariales. Por ejemplo, en 1982 fue el gobierno conservador el que finalmente abolió (después de que por muchos años economistas independientes lo venían aconsejando) el reajuste automá- tico de los salarios por el costo de la vida, AACV [Pristalsregulering]. Esto se hizo pasando por encima de las fuertes objeciones del PSD (entonces en la oposición). Pero lo interesante es que el PSD -a pesar de las fuertes incitaciones de la izquierda- no prometió restablecer el AACV.

E. El pncíjko mercado laboral

Un efecto importante de la fuerte concentración sindical fue la desaparición de las huelgas desde fines de los años 20 hasta mediados de los 50. Dinamarca no ha tenido nunca el nivel de conflicto industrial que se ha conocido en los países anglosajones y latinos (Paldam y Pedersen, 1984). En un comienzo, esto se debió al retraso con que crecía el sector industrial. En la época en

EL DESARROLLO DE UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN 107

que ese sector realmente creció, también se había fortalecido el movimiento CDS-PSD: aunque a comienzos de la década de 1920 el nivel de conflicto tendió a alcanzar el “nivel normal” de los países anglosajones (cosa que ocurrió también en Noruega y Suecia), la contlictividad no arraigó en Di- namarca. Por el contrario, el mercado laboral se pacificó rápidamente, para lo cual hay al menos dos explicaciones:

En primer lugar, la “explicación del camino alternativo”, propuesta por Hibbs (1978), que sugiere que la inclusión de la CDS en cl conjunto del Movimiento Laboral abrió otros “caminos” para me,jorar la suerte de los trabajadores, de modo que éstos terminaron por apoyarse en menor grado en acciones de huelga, que perjudican también a los huelguistas. En apoyo de esta teoría cuenta el hecho de que los trabajadores realmente obtuvieron grandes aumentos de salarios, una alta participación del trabajo en los frutos del desarrollo, y un Estado benefactor muy desarrollado. Así pues, ipara qué ir a la huelga?

La segunda explicación es la teoría de la internalización de la estructura salarial (en Paldam, 1989). La hipótesis, en este caso, es que la mayor parte de las huelgas no pretenden cambiar la participación del trabajo, sino mejorar la posición de los miembros de un grupo con respecto a otros grupos; son los cambios en la estructura salarial los que generan la agitación industrial. El crecimiento de una CDS internaliza más y más la estructura salarial y coordina mas y mas los aumentos de salarios y, por lo tanto, hace decrecer los cambios relevantes de la estructura salarial.

Sin duda, un mercado laboral estable y pacífico ha favorecido la indus- trialización danesa. Por otra parte, cierto número de estudios (discutidos en Paldam y Pedersen, 1984) ha demostrado yue las huelgas tienen escaso efecto sobre la producción; las huelgas pueden contribuir a explicar los aumentos de salarios (y viceversa), pero no los de la producción.

6. El segundo período de alto crecimiento: la presión del sector público y el desarrollo del gran compromiso

El sector público danés, que en términos relativos estaba muy por debajo del tamaño promedio para los países de la OECD en una época tan reciente como mediados de los años 50, es en la actualidad el segundo mas grande de ese grupo, superado levemente por el de Suecia. Si se hacen comparaciones más detalladas (ver Lybeck y Henreksson, 1988), se observa que el sector público danés es relativamente pequeño en defensa y, como se ha mencio- nado, en subsidios a la industria. Por otra parte, no está realmente sobre el promedio en educación y salud. Es relativamente grande en pagos de trans- ferencia o, como podríamos llamarlo, en tareas de redistribución.

El desarrollo del sector público se describe en el Gráfico 4.6. Este muestra dos cosas: fi) lo tardío que fue el desarrollo del Estado benefactor, y (ii) la increíble rapidez y suavidad con que se expandió el sector público una vez que empezó acrecer. Volviendo al Gráfico 4.1, se ve que el segundo período de alto crecimiento, 1958-1974, proyectó a Dinamarca hacia un ritmo de

108 MARTIN PALDAM

expansión más acentuado que el de casi todos los otros países de la OECD. En la década anterior, el país había tenido que “batallar” con una mala balanza de pagos y una tasa relativamente alta de desempleo; pero en 1958 se produjo el cambio a una política más expansiva. Esto no es fácil de visualizar en la alta agregación del Gráfico 4.6, pero resulta obvio en los datos más desagregados.

Grúfico4.6. LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PúBLlCO EN DINAMARCA

e

I,W I1,” Il/” ,850 I<,” ,119 IPlO IPX IPI0 1970 Iwm

Notu: La construcción de los datos es como se describe en la nota del Gráfico 4.1. Las finanzas municipales están mucho más mtegradas al presupuesto estatal a panir de los primeros años del lY70. La línea de puntos para @stos durante la 2” Guerra Mundial wn lar confiscaciones alemanas. papada:, con ccrtlficadoa (sin valor) del Banco Cenlral. Fuente principal. Norstrand (1975).

A. El cambio de políticas en 1958

Dista mucho de estar claro por qué cambió la política en lYS8t4, pero quizás se hizo notorio a algunas autoridades que la competitividad internacional danesa había mejorado tanto que se podía permitir alguna expansión, sin

Una cxpl~cawín que defienden mucho\ economista dancrca c& que cn 1958 &c produjo una pequeña variación de In? términos de mtercamhm Sin embargo, c\ta ch una cxpluuón Improhahle, porque ha habido mayores variaciones de los términos de mtercamblo s,” causar el mismo efecto. Otra explicación económica, más probable, es que 1958 fue el afro en que la competitividad extranjera alcarvi, w “pcak”: YU Gclt~ng (1976) y Paldam (19X9a). Fmalmentc, debe señalarsc que 195X fue el aA» en que V~ggo Kampmann llegó â ser mimstro de Hartada y máxima autoridad en materia de política ecundmxa.

EL DESARROLLO DE UN PR6SPERO ESTADO BENEFACTOR EN 1”‘)

demasiado déficit en la balanza de pagos. En cualquier caso, entonces se “decidió” impulsar la expansión del bienestar. Los dos sectores de más rápida expansión fueron el público, como se ilustra en el Gráfico 4.6, y el de la construcción habitacional, en el que Dinamarca tuvo el record mundial entre 1960 y 1973, medido en m2 de área habitacional per cápita. En el modelo macro abierto bisectorial, conocido como el Modelo Escandinavots, esto equivale a una expansión del sector protegido. A la luz del modelo es fácil explicar la razón por la que Dinamarca experimentó serias dificultades de balanza de pagos desde los comienzos de la década de 1960.

B. La gran expansión, 1958 hasta los comienzos de los arlos 80

El desarrollo explosivo del sector público plantea muchas cuestiones intere- santes (lo que sigue es un resumen de Paldam y Zeuthen, 1988). Deben mencionarse los siguientes seis puntos:

(i) La trayectoria extraordinariamente suave de la expansión pública, en que los cambios políticos y otros factores aparentemente importantes no llegan a manifestarse en la forma de altibajos de la curva, plantea la siguiente interrogante: i,En qué medida es deliberado el desarrollo mostrado en el Gráfico 4.6’~ En otras palabras, i este desarrollo es el resultado de una estrategia escogida por los gobiernos y apoyada por la población, o es la expresión de fuerzas demasiado grandes que ningún gobierno puede contro- lar? Esta es una pregunta difícil de responder, puesto que plantea profundas interrogantes respecto de la forma en que se definen los términos “deliberado” y “estrategia”, etc. Un aspecto de la respuesta está dado por el modelo de demanda: se sostiene a menudo que el Estado benefactor se desarrolló como resultado de la reacción del sistema político y económico a la demanda de la población dsto es, la seguridad social se ve como un “bien de lujo”, con alta elasticidad al ingreso. La evidencia en favor de esta opinión es bastante débil, excepto en el sentido circular de que la participación del sector público y los ingresos medios han crecido simultáneamente en muchos países. Si se comparan con más detalle los Gráficos 4.1 y 4.6, y se desglosan en subperíodos, se hace claro que la conexión es extremadamente débil (ver Paldam y Zeuthen, 1988). Sin embargo, si se acepta el argumento, la relación causal va del crecimiento real a la expansión del sector público.

Es mucho menos dudosa la causalidad inversa: la rápida expansión del sector protegido trajo consigo un crecimiento más bien rápido del resto de la economía. Muchos estudios de los multiplicadores de corto y de largo

plazo de una expansión pública equilibrada o desequilibrada (de un modo especial, los experimentos con los dos macromodelos ADAM y SMEC) han mostrado que dichas expansiones son estimulantes del resto de la economía. Está claro que la vigorosa expansión del sector público y otros sectores relacionados es la principal explicación para el rápido crecimiento obtenido entre 1958 y 1974.

(ii) En sus inicios, la expansión del sector público fue de gran ayuda para la estabilización del empleo, en la medida en que absorbía un gran flujo de mano de obra proveniente del sector agrícola. Sin embargo, como la expan- sión continuó y se alcanzó el pleno empleo, el sector competitivo (de tran- sables) sufrió una contracción. Esto explica la falta de crecimiento del sector privado después de 1966 y, en particular, es la razón por la que el renovado crecimiento (relativo) del sector industrial desde mediados de los años 50 haya cesado a mediados de los 60.

(iii) La profesión económica danesa ha estado dominada, hasta el día de hoy, por el keynesianismo16. Lo mismo se aplica a todos los que participan en la formulación de políticas económicas. Bajo esta luz debe consignarse que, a lo largo de todo el período de pleno empleo, hasta 1974, la expansión tuvo lugar con superávit presupuestarios continuos. Como consecuencia, se extinguió la deuda pública interna. Después del shock externo de 1973, esta situación cambió y se produjeron grandes déficit presupuestarios. Sin em- bargo, a partir de 1985 se han detenido los déficit (subiendo los impuestos), de modo que la deuda pública interna esta una vez más bajo control y, de hecho, en disminución. Ciertamente, el crecimiento del sector público danés no obedece a la “ausencia” de una restricción que demande mantener un presupuesto equilibrado.

(iv) El trazado del Gráfico 4.6 se ve como una curva logística, que asciende desde un bajo nivel inicial de alrededor del 9% del PGB hasta un alto nivel final. Este nuevo nivel no está todavía establecido, pero si se extiende la curva en forma simétrica, el nuevo nivel parece estar algo por encima de 100% o, en todo caso, demasiado alto para ser sost.enible. Así, es bastante claro que existe el problema de encontrar un nivel que sea compatible con el crecimiento a largo plazo. No hay ningún mecanismo visible por el cual se pueda alcanzar un acuerdo con respecto a dicho nivel y, aun si “todo el mundo” pudiera llegar a algún acuerdo, cuesta ver cómo podría mantenerse un nivel constante para el sector público.

(v) Como resultado del creciente gasto público, los impuestos han alcan- zado un nivel que llega a ser dramático. Los tributos se aplican a los ingresos personales y al consumo, de modo que el ciudadano medio paga más de la mitad de su ingreso en impuestos. En términos marginales, la gente paga

Ih La fe en Keynes se combmaba a menudo, como en Suecia y Noruega. con una orientación PSD. El modelo PSI>-Keyn~ má\ popular era uno cn que sólo contaba la política fiscal. El dmcro cs sólo un velo. El keynealamsmo/PSD está rctroccdicndo ahora entre lar economistas. aun en Suecia, donde suliu tener Iü mayor fuem

EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN..

típicamente entre 50 y 68% en impuestos directos y alrededor de 1/3 en impuestos indirectos sobre la parte no ahorrada de su ingreso. Esto ha con ducido a varios episodios de “revueltas tributarias” en la forma de bruscos saltos en el apoyo al Partido Antiimpuestos (que se discutirá más adelante). En la actualidad hay un anhelo político muy fuerte de impedir nuevos au- mentos impositivos y lograr una rebaja sustancial en la tasa marginal de tributación.

(vi) Las cuentas nacionales no incluyen los aumentos de productividad del sector público. Con seguridad esto es incorrecto, aun si es difícil medir la productividad del sector público. Se ha discutido con frecuencia si existe una brecha entre la productividad del sector público y la del sector privado; probablemente existe, aunque parece ser pequeña.

C. Las fuerzas detrás dr IU gran expunsión

Podría decirse mucho respecto de los mecanismos que contribuyeron al establecimiento del Estado benefactor. De la historia político-económica que se ha expuesto antes resulta claro que el Estado benefactor se desarrolló después del traspaso del poder desde el Partido Agrario al PSD-CDS. En otras palabras, la expansión del sistema benefactor estuvo fuertemente co- nectada con el crecimiento del Movimiento Laboral como poder político dominante. Pero los obreros propiamente tales han sido siempre una minoría relativamente pequeña de la población (20 a 30%), de modo que, para convencer a la gran mayoría de apoyar esta política, el Movimiento Laboral necesitó el Gran Compromiso’7: la combinación del Estado benefactor con la eficiencia económica de una economía liberal. Debe agregarse, en apoyo del Gran Compromiso, el hecho de que, al menos durante tres décadas, todo el mundo pensó que la combinación funcionaba.

Los (escasos) gobiernos de derecha que efectivamente ejercieron el poder durante el período de construcción del Estado benefactor, especialmente el “gobierno VKR” ( 1968-70) de los conservadores, cl Partido Agrario y los radicales, son indetectables en las series temporales de datos sobre la cx- pansión del sector público. Ellos fueron incapaces de detener el crecimiento del sector público (o no les interesó hacerlo). La dinámica interna demostró ser muy vigorosa: una vez que se ha proporcionado un cierto servicio a algunas personas, el proceso político actúa de modo que estimula a propor- cionar ese mismo servicio (y otros servicios relacionados) a todo el mundo. Una vez que se le da a la gente compensación por un cierto hecho social, hay que compensarla por muchos hechos relacionados, etc.

D. Elfreno , ies permanente?

El Estado benefactor cuenta todavía en Dinamarca con un apoyo abrumador. Aunque mucha gente (cerca de la mitad de los votantes) desea reducirlo. casi todo el mundo quiere de todos modos un Estado benefactor. No obstante. para la mayoría de los economistas está claro que se necesita una cierta reducción del sector público si se quiere volver a una tasa aceptable de crecimiento, tener una deuda externa más manejable y conseguir una menor tasa de desempleo.

Además de las presiones provenientes de la balanza de pagos y la deuda externa, el factor principal detrás del freno necesario a la expansión del sector público es, sin duda, la Revuelta Tributaria. Esta revuelta se inició a mediados de los años 70, con la formación de un nuevo partido de extrema derecha y de protesta antiimpuestos, que ingresó al Parlamento con el 14% de la votación. El hecho notable es que este partido recibió votos desde todos los ángulos del espectro político, de modo que causó un impacto considerable, a pesar de que los otros partidos trataron de ignorarlo.

En la década de 1990, un nuevo factor está influyendo en la misma dirección: los planes de armonización tributaria de la CEE. Las presiones combinadas de la CEE, de la Revuelta Tributaria y de la lógica económica. deberían ser quizás suficientes para prevenir una renovada expansión del sector público. Con todo, las presiones en favor de la reanudación de la expansión son poderosas.

7. Observaciones finales

Puede verse que de este capítulo se desprenden por lo menos tres lecciones: (i) Un alto grado de integración al mercado mundial es un modo eficiente

de controlar la búsqueda de privilegios (y muchas otras ineficiencias) y. por lo tanto, es un motor importante del crecimiento.

(ii) Es posible implantar un importante sistema redistributivoibenefactor después de que un país ha adquirido un alto nivel de eficiencia. sin perder el dinamismo de la economía.

(iii) Es visible que la redistribución produce menores estragos en la efi- ciencia de la economía si se laconfina a los ingresos personales y el consumo. mientras se dejan al mercado los derechos de propiedad y las decisiones relativas a la producción.

La primera lección es probablemente la menos problemática. El clcmento clave es la capacidad del mercado mundial para controlar la búsqueda de privilegios (ni el argumento de las economías de escala ni el argumento de las ventajas comparativas son de igual importancia). Si la única pérdida asociada con un desarrollo económico autárquico fuera una pérdida de escala o de ventajas comparativas, sería limitada; el problema es que la falta de competencia extranjera puede empujara un país hacia una sociedad estancada en la búsqueda de privilegios.

La segunda lección es más discutible. Veo dos problemas principales:

EL DESAKKOLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN ll3

parece haber límites al monto de redistribución a que es posible aspirar en cada caso. El 30% del PGB que actualmente se redistribuye en Suecia y Dinamarca es claramente problemático, pero no tengo dudas de que el 20% sería plenamente compatible con la eficiencia. El problema principal es, como siempre, que la redistribución se lleva a cabo mediante un sistema administrativo-político que tiene sus propios intereses, aparte del “ideal” de hacer más igualitaria la distribución del ingreso. Un segundo problema es que, para tener un sistema de tributacióniredistribución que genere el resultado deseado, es necesario tener una administración capaz de controlar eficiente- mente todos los ingresos en la sociedad. Es difícil imaginar que la adminis- tración de impuestos pueda operar como una pequeña isla de alta eficiencia en medio de una economía subdesarrollada.

La tercera lección se presenta como un resultado natural. Parece que las decisiones principales de los grupos familiares son mucho más robustas (la oferta de trabajo funciona casi verticalmente y la matriz de consumo depende del ingreso de una manera muy estable, de modo que la redistribución tiene escaso efecto en la agregación), mientras que las decisiones de las firmas son influidas mucho más fuertemente por los incentivos. En otras palabras, es fácil alejarse mucho de la eficiencia una vez que se introduce un sistema de impuestos y subsidios a las firmas.

Con todas estas salvedades, parece, sin embargo, que todavía nos quedan algunas lecciones positivas que se aplican a los países que hoy día tienen un ingreso medio.

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