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Calidad de la Gestión Pública: Experiencias en

América Latina

Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPALMarianela.armijo@cepal.org

XXIX Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzasde la República Argentina

Paraná. Argentina 8 al 10 de junio de 2011

Una gestión pública de calidad se expresa por..

• Uso eficiente y eficaz del gasto público

• Eficiencia, eficacia y calidad de las prestaciones de bienes y servicios a los usuarios

• Transparencia en las acciones gubernamentales

• Participación ciudadana y credibilidad en lo público

Lograr resultados de calidad en la gestión pública requiere ….

• Reformas institucionales que apoyen el desarrollo de políticas públicas incluyentes y que afiancen la gobernabilidad

• Condiciones propicias en la administración pública: Profesionalización, Sistemas de Gestión actualizados: Planificación y Evaluación, Sistemas Financieros, de Inversión, RRHH, e-gov, compras, etc.

• Compromisos e involucramiento político por las reformas y modernización del estado

En los últimos años el discurso gubernamental ha estado en lograr la gestión orientada a resultados, cuya esencia es: • Sistemas y procesos públicos que prioricen los resultados mas

que los procesos y los insumos

• Mejorar la eficiencia del gasto público, a través de la evaluación de los resultados de las políticas y programas para orientar las decisiones de asignación de recursos presupuestarios

• Responsabilizar a los directivos públicos por el cumplimiento de objetivos y logro de los resultados

• Generar incentivos por el logro de resultados

Mirada desde ILPES/CEPAL

¿Qué gestión pública en la hora de la igualdad?

1. Construir finanzas públicas de calidad 2. Definir estrategias y planes de

desarrollo3. Desarrollar sistemas de gestión pública

6Fuente: Panorama de la Gestión Pública en América Latina. Ricardo Martner.2011

¿Por qué la hora de la igualdad?

• América Latina es la región más desigual del mundo, no así la más pobre

• El desafío de la igualdad es un imperativo del modelo de desarrollo

• Implica enfrentar deudas históricas y una mala distribución del ingreso

• Políticas macroeconómicas procíclicas y sesgadas a un solo objetivo

• Heterogeneidad productiva creciente• Divergencias territoriales• Segmentación laboral y de la protección social• Mala calidad de la gestión pública

Fuente: Panorama de la Gestión Pública en América Latina. Ricardo Martner.2011

En los últimos años la gestión pública ha tenido un contexto de finanzas públicas más favorable

• La deuda pública se ha reducido drásticamente, y su perfil y composición es más equilibrada

• Los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron

• La disminución del pago de intereses ha generado espacios fiscales importantes

• Con ello, la inversión pública ha revertido la caída de la década anterior

• El gasto público social se ha mantenido, a pesar de la crisis financiera internacional

Fuente: Panorama de la Gestión Pública en América Latina. Ricardo Martner.2011

Y se han fortalecido varios Sistemas e Instrumentos de apoyo a la Gestión

Pública

• SEV: Presupuesto Sistemas de Monitoreo y Evaluación

• SIAF: Sistemas de Administración Financiera

• SNIP: Sistemas de Inversión Pública

• E-Gov

Y también se ha fortalecido la planificación para el desarrollo…

• Algunos países de América Latina han definido estrategias de mediano plazo, con 5 ejes estratégicos:

•La gran mayoría tiene objetivos concretos de crecimiento y de distribución de ingresos a mediano plazo (GINI e IDH)

•Se definen compromisos de incremento de presión fiscal y de cambios en la composición tributaria

•La seguridad ciudadana es preocupación de todas las agendas de desarrollo (metas de disminución de delitos y de percepción ciudadana)

•y de “Buen Gobierno”23

Y también se ha fortalecido la planificación para el desarrollo…

•La infraestructura pública social es prioritaria, conteniendo metas asociadas a ampliar coberturas y reducir brechas territoriales (agua potable, saneamiento básico, caminos, vivienda)

•Los planes se comprometen a metas de transparencia

Abriendo espacios: dos décadas de consolidación de las cuentas públicas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): RESULTADO FISCAL PRIMARIO Y

GLOBAL, 1990-2009(En porcentaje del PIB)

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEUDA PÚBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA DEL SECTOR

PÚBLICO NO FINANCIERO, 1990-2009

(En porcentaje del PIB)

Deuda Externa

Deuda Interna

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

La consolidación se ha dado esencialmente por la recuperación de los ingresos fiscales…

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): INGRESOS FISCALES(En porcentaje del PIB)

Bolivia (Est. Plur. de)

...pues la mayoría de los países se han beneficiado de mejores términos de intercambio

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES, 2009(En porcentaje del total)

La carga tributaria también se ha elevado, excepto en dos casos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES), 1990 Y 2009

(En porcentaje del PIB)

En dos décadas, el gasto público recuperó espacios …

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO TOTAL, 1990 Y 2009(En porcentaje del PIB)

Vene

zuela

(Rep

.Bol.d

e)

Boliv

ia (E

st. P

lur.

de)

…hacia el gasto social, que se mantuvo durante la crisis

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 1990 Y 2009(En porcentaje del PIB)

Vene

zuel

a

(Rep

.Bol

.de)

Bolivia

(Est.

Plur.

de)

… y hacia la inversión pública…

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO, 1990-2009 (En porcentaje del gasto total)

Persisten desafíos de gestión pública en la hora

de la Igualdad• Se recauda poco y mal• Estructura tributaria regresiva• Baja carga tributaria en la mayoría de los países• Alta evasión • Exenciones generalizadas

• El gasto social tiene un bajo impacto redistributivo• Débil pilar no contributivo• En lo productivo: mínimo apoyo a pymes y acceso segmentado

a financiamiento

• La inversión resulta insuficiente para el desarrollo:• En infraestructura• En investigación, ciencia e innovación• En instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento

inclusivo• En matrices más limpias desde el punto de vista ambiental

Fuente: Panorama de la Gestión Pública en América Latina. Ricardo Martner.2011

Avances en los Sistemas de apoyo a la Gestión Pública en América Latina

Principales innovaciones presupuestariasObjetivosEstratégicos

Objetivos Básicos Instrumentos

Objetivos Macroeconómicos

Preservar la solvencia del sector público

Estabilizar la demanda agregada

Marco de programación plurianualEvaluación de Riesgos Fiscales

Objetivos de Políticas Eficiencia distributivaAsignar recursos de acuerdo a las prioridades gubernamentales

Medición de ResultadosEvaluación de Programas

DesempeñoOperacionaly Accountability

Maximización relación costo- efectividad Participaciónciudadana

Indicadores de DesempeñoConvenios de Gestión

Instrumentos para informar el desempeño en el presupuesto son:

• Sistemas de Seguimiento o Monitoreo: Indicadores de desempeño: Productos, Eficiencia, eficacia, calidad, economia

+ • Evaluaciones (Programas, Impactos,

Comprehensivas de Gasto)

Informan sobre Resultados Intermedios y Finales

Informan sobre los productos y su eficiencia, eficacia, calidad y resultados intermedios

Mecanismo de Asignación de Recursos

iii) Decisional iv) Informacional

Nivel de Institucionaliza-ción de los mecanismos de uso de la Información de Desempeño

i) Instituciona-lizado

Relación “mecánica” entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias

Decisiones de asignaciones presupuestarias apoyadas en base a indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva

ii) Ad hoc

Desarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas / actividades determinadas

Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones presupuestarias

TIPOS DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Fuente: Arizti, Manning, Rojas y Lafuente (2009) World Bank

Sistema Integrado de Administración Financiera

• El objetivo principal de los SIAF`s es brindar información financiera (presupuestaria y contable) oportuna, relevante y confiable para la gestión del gasto público en un marco de transparencia y solvencia fiscal.

• De esta forma apoyan el logro de los principales objetivos de la gestión del gasto público:

1. Solvencia Fiscal2. Transparencia Fiscal3. Asignación Eficiente de los Recursos4. Eficiencia Operativa de las Organizaciones

23

PBRGerardo Una. Curso Internacional “Planificación Estratégica y Políticas Públicas”ILPES - CEPAL – AECID. Montevideo, República Oriental del Uruguay, 3 al 14 de Mayo de 2010

Experiencias Internacionales

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La Experiencia Chilena

Prioridades Gubernamentales

Objetivos Estratégicos de los Ministerios

Objetivos Estratégicos de las Agencias

Productos Estratégicos(bienes o servicios)

Productos Estratégicos(bienes o servicios)

Clientes, Usuarios o Beneficiarios

Indicadores de Desempeño

Presupuesto Asociado

Medios de Verificación

Productos Estratégicos

(bienes o servicios)

Valor del Indicador de Desempeño

Ámbito de Control DimensionesMétodo de

Cálculo

Efectividad Eficiencia Economía Calidad de Servicio

Proceso

Producto

Resultado

Formulario A1 de la Etapa de Formulación de Presupuesto

Formulario H de la Etapa de Formulación de Presupuesto

Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Evaluación y Control de Gestión , DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile

TIPOS DE EVALUACIONESEvaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG)

Evaluación de consistencia en diseño, gestión y resultados Basado en la metodología de marco lógico Realizadas por paneles de 3 expertos independientes,

seleccionados por concurso público Informe Final en 6 meses

Evaluación de Impacto (EI) Evaluación de los resultados finales de programas en base a

mediciones de impacto Metodología considera recolección de datos, técnicas de

medición más sofisticadas (“Matching”, LATE), grupos de control Realizadas por consultoras privadas, universidades,

seleccionadas a través de licitación pública Informe Final en 1-1/2 años

Evaluación Comprehensiva del Gasto (ECG) Evaluación del diseño y gestión institucional y resultados y uso

de recursos en la provisión de los productos estratégicos. Se evalúa la posible existencia de duplicidades, inconsistencias,

oportunidades para generar sinergías y ahorros

Los indicadores de resultado que informan al presupuesto constituyen un porcentaje mínimo: Caso Chile

RESULTADO FINAL: 4%

Impacto de la evaluación de programas en Chile

Efectos Porcentaje de los programas evaluados

Ajustes menores 24 %

Modificaciones importantes en componentes o procesos 38 %

Rediseño del programa 25 %

Relocalización institucional 5 %

Término del programa 8 %

Fuente: DIPRES. Período 2000-2006

La evaluación de programas en LatinoaméricaPaises en que se

está trabajando en evaluación de resultados e impactos de programas gubernamentales en forma sistemática.

SINE

SINERGIA

Programa de evaluación de programas gubernamentales

CONEVAL

Fuente: Sistemas de Evaluación y SNIP en América Latina. Eduardo Aldunate. Mayo 2011

Colombia: SINERGIA

Componentes:

•Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno

•Sistema Nacional de Evaluaciones

•Red de Monitoreo y Evaluación de la Política Pública en Colombia

Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno

• Realiza seguimiento a las metas de gobierno de corto (Plan Nacional de Desarrollo), mediano y largo plazo.

Evaluaciones• Evaluación de Operaciones• Evaluación de Resultados• Evaluación de Impactos• Evaluación Ejecutiva• Evaluación Institucional

Evaluación de Impacto

Evaluación de

Resultados

Evaluación Operaciones

Evaluación Ejecutiva

Insumos Procesos Productos Resultados Impacto

México• El 7 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial

de la Federación (DOF) la reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización.

• Los tres órdenes de gobierno deberán evaluar los resultados que obtengan con los recursos públicos, y administrarlos bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía,transparencia y honradez

Sistema de evaluación del desempeño

Planificación estratégica y PbR

Avances a la fecha• Más de 600 programas fedederales cuentan

con su MML.• Se ha capacitado a más de 5.500

profesionales del nivel central y estatal.• Se han realizado cientos de evaluaciones de

los distintos tipos.• Toda la información de estas es pública

– www.coneval.gob.mx– www.shcp.gob.mx

Fuente: Sistemas de Evaluación y SNIP en América Latina. Eduardo Aldunate. Mayo 2011

SISTEMAS DE INVERSION PUBLICA

¿ Qué son los SNIP?• Son Sistemas, con cobertura Nacional, diseñados

para lograr eficacia y eficiencia en la Inversión

Pública.• Comprenden:

– Un marco legal e institucional– Personal capacitado– Metodologías– Un sistema de información (Banco de Proyectos)

• Se han focalizado, principalmente, en la formulación y evaluación de proyectos.

Fuente: Sistemas de Evaluación y SNIP en América Latina. Eduardo Aldunate. Mayo 2011

Los SNIP en LatinoaméricaPaises en que el SNIP está operando por más de una década.

BPIN

SNIP

SINACIP

BAPIN

Fuente: Sistemas de Evaluación y SNIP en América Latina. Eduardo Aldunate. Mayo 2011

Debilidades de los SNIP• Debilidades metodológicas• No han sido “apropiados” por los ministerios de gasto• Falta de integración con sistemas de presupuesto y

contabilidad gubernamental.• Pobre aprovechamiento de la información registrada• Burocratización• Cobertura parcial:

– En términos del Ciclo de Vida de los Proyectos– En cuanto a las fuentes de financiamiento– En los niveles de gobierno– Instituciones “exentas”

• Desconocidos por la opinión pública

Fuente: Sistemas de Evaluación y SNIP en América Latina. Eduardo Aldunate. Mayo 2011

A modo de conclusión

A pesar de los avances en los sistemas de apoyo para mejorar la calidad de la gestión pública..

• El fortalecimiento de los Recursos Humanos es un importante ausente

• Los Sistemas de M&E están desarticuladas de las tomas de decisiones

• Los SNIP aun su fortalecimiento presentan importantes debilidades

• La debilidad de la gestión pública afecta uno de los objetivos básicos de las finanzas públicas ´de calidad¨: Eficiencia operacional en la provisión de bienes y servicios

Los Sistemas de Monitoreo y Evaluación …son poco utilizados..para mejorar la calidad de la

gestión

• No hay evidencia de cómo la información desempeño afecta a la eficiencia del gasto público

• Escaso interés del parlamento para integrar resultados de las evaluaciones en la discusión presupuestaria

• Si hay algunos programas sociales de alto impacto que han sido evaluados, generando información útil

En términos generales aun los Sistemas de M&E ….

• Están desarticulados de las tomas de decisiones políticas y de gasto:

– Programas públicos ineficientes que continúan por años: Gasto Social ineficiente

– Ámbitos más relevantes de debilidades institucionales: salud, regulación, educación, no permiten mejorar asimetrías de información al no estar vinculados con la ciudadanía.

Lecciones aprendidas para avanzar hacia un modelo de mayor integración entre gestión pública y desarrollo

• Definir resultados prioritarios en base a indicadores de impacto, de mediano plazo

• Compartir objetivos: un plan, una meta, varias entidades

• Simplificar los sistemas de seguimiento en base a indicadores intermedios

• Articular las prioridades políticas con los marcos fiscales de mediano plazo, el presupuesto y los sistemas de inversión pública

• Generar responsabilidades al más alto nivel para el cumplimiento de las metas

• Fortalecer sistemas institucionalizados de rendición de cuentas y de evaluación de políticas y programas

Fuente: Panorama de la Gestión Pública. ILPES 2010

Retos de la gestión pública, para la transformación productiva en la hora de la

igualdad

• Consolidar Instituciones, para una mayor calidad de las finanzas públicas

• Fortalecer el “renacimiento” de la planificación para el desarrollo, con foco en la inversión pública y en las alianzas público-privadas

• Promover el Gobierno Electrónico y el desarrollo de los sistemas de gestión pública: presupuesto, administración financiera, inversiones

• Construir el triángulo mágico de las finanzas públicas: el ciclo evaluación-formulación-ejecución

Fuente: Panorama de la Gestión Pública. ILPES 2010