BASE TRIBUTARIA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS: DESAFÍOS EN LA REGIÓN ANDINA

Gilbert TerrierDirector Adjunto

Departamento de Finanzas Públicas del FMIBogotá, Septiembre 29, 2015

Gestión de la riqueza de los recursos naturales:

"Hay pocos aspectos de la política económica donde los réditos de las buenas decisiones

son tan altos - y los costos de las malas

decisiones tan crueles"2

A destacar

1. Diseño de regímenes fiscales para industrias extractivas: un caso especial

2. Nuevo entorno económico y replanteamiento de la arquitectura tributaria internacional

3. Temas a tratar en la conferencia

4. Hacia adelante

1. DISEÑO DE REGÍMENES FISCALES PARA INDUSTRIAS EXTRACTIVAS: UN CASO ESPECIAL

Las industrias extractivas son la principal fuente de ingresos públicos para muchos países…

Objetivos centrales del diseño del régimen fiscal

Encontrar el mejor balance entre:

• Promover la inversión en el sector, incluyendo la inversión extranjera

• Maximizar los ingresos públicos, gestionando adecuadamente la volatilidad

• Minimizar la carga administrativa para las autoridades y para los contribuyentes

Regímenes especiales para las industrias extractivas: ¿Por qué?

• Recursos no renovables

• Presencia de rentas económicas

• Asimetría de la información

• Volatilidad de precios

• Grandes inversiones de capital y largos períodos de producción; empresas estatales

¿Cómo gravar las rentas en el sector?

• No hay un solo modelo:– Bono (pago por obtener la concesión o por producción)– Regalías– Impuesto sobre la renta de las empresas– Impuestos sobre las rentas de los recursos (adicional al

impuesto general)– Contratos de producción compartida– Participación estatal como accionista del proyecto

• La combinación de estos instrumentos determina el “government take”

Mejores prácticas

Las circunstancias de cada país exigen recomendaciones específicas. Sin embargo, el régimen fiscal debe buscar:

• Ingresos desde el primer día de producción

• Que los ingresos públicos aumenten a medida que aumentan las rentas de los recursos nutuales, ya sea por alza de precios o por condiciones favorables geológicas o de costos

• Condiciones de relativa estabilidad jurídica

• Que los contratos/condiciones de licitación sean públicos

Asistencia técnica de FADFAD ha trabajado estrechamente con mas de 40 países productores para perfeccionar sus regímenes fiscales

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2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

M&P

Petroleum

Mining

Non-mission

Misiones y otro tipo de asistencia a países productores de petróleo y minería 2006-2014

2. UN ENTORNO ECONÓMICO COMPLEJO Y EL REPLANTEAMIENTO DE LA ARQUITECTURA TRIBUTARIA INTERNACIONAL

El entorno económico hasta 2014 fue favorable para la región, a pesar de la crisis financiera global

La economía china creció a tasas elevadas durante el periodo 2004-2013…

… contribuyendo a un incremento sostenido en los precios de las materias primas.

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Crecimiento anual del PIB Chino en terminos reales 2004-2014

Fuente: FMI

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Indice de precios de los Commodities (2005=100)

All Commodity Metals Crude Oil

Source: IMFCommodity Market Monthly (retrieved 08/28/2015)

La región andina se benefició notablemente durante el súper ciclo de los commodities

El crecimiento de los países de la región fue sobresaliente en la última década…

… y este crecimiento estuvo acompañado de altas tasas de inversión de capital.

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Bolivia Colombia Ecuador Peru

Crecimiento del PIB 2004-13 (promedio anual, porcentaje)

Fuente: FMI

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Bolivia Colombia Ecuador Peru

Formación de Capital como porcentaje del PIB

2004 2013

Fuente: FMI

El valor de las exportaciones de materias primas aumento significativamente entre 2004 y 2013…

Durante este período las materias primas dominaron la balanza comercial de los países andinos…

… y las exportaciones a China tuvieron un incremento notorio.

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Exportaciones de petróleo, gas y minerales como porcentaje del total de exportaciones

Bolivia Colombia Ecuador Peru

Fuente: Naciones Unidas Comtrade

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2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Exportaciones a China como porcentaje del total de las exportaciones

Bolivia Colombia Ecuador Peru

Fuente: FMI

…y el recaudo tributario tuvo un crecimiento importante

Los ingresos tributarios como porcentaje del PIB tuvieron un aumento importante, en parte impulsado por mayores ingresos de los sectores

extractivos

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Promedio de ingresos tributarios como porcentaje del PIB en la region 2004-2014

Fuente: FMI

Sin embargo, las condiciones han cambiado y el entorno económico se ha ensombrecidoChina se ha desacelerado rápidamente, los precios de los commodities se desplomaron

en 2014-15 y las perspectivas del crecimiento global han disminuido

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Crecimiento del PIB mundial, eje izquierdoCambio anual en el indice de precios de los metales

Crecimiento del PIB mundial vs. cambios en el indice de precios de los metales

Este nuevo entorno coincide con un replanteamiento de la arquitectura tributaria internacional

• El valor de la producción de minerales e hidrocarburos se verá afectado por los bajos precios de las materias primas.

• Actualmente no hay espacio para incrementar el “government take”, subiendo las tasas de los impuestos en el sector.

• Este es un buen momento para repensar los aspectos internacionales del régimen tributario del sector.

3. TEMAS A TRATAR EN LA CONFERENCIA

Esfuerzos multilateral para prevenir la erosión de la base y el traslado de beneficios

• Hace 2 años, la OECD inició una revisión de la arquitectura tributaria internacional.

• El objetivo es enfrentar la erosión de la base y el traslado de beneficios (BEPS).

• La tributación de las industrias extractivas, considerando sus particularidades, debe sujetarse al mismo examen.

Tratamiento tributario de las ganancias de capital en los proyectos extractivos

• Momento de transferencia de la propiedad del negocio es critico.

• A menudo, el tratamiento de las ganancias de capital en ventas directas o indirectas es poco claro u omiso

• La discusión se centra en definir qué jurisdicción tiene potestad tributaria para gravar estas ganancias y de cómo evitar la doble tributación.

Estructuras de financiamiento y administración del riesgo

• Instrumentos financieros derivados: tema polémico.

• Parte de la mitigación de los riesgos del negocio.

• Consecuencias tributarias crean serias preocupaciones en las autoridades tributarias.

• Correcto tratamiento tributario de estos instrumentos es fundamental.

Retos en la determinación de los precios de las materias primas

• Relaciones entre casas matrices y filiales.

• Ventas a intermediarios en paraísos fiscales, y a precios que difieren de los referentes internacionales.

• La diferencia es por lo general una incógnita para las autoridades de los países productores.

• Los sistemas fiscales deben tener los instrumentos para afrontar estos problemas.

• Necesidad de regular el proceso de “netback pricing”.

Tratamiento a las inversiones y el diferimiento de los impuestos

• Tratamiento fiscal de la inversión de capital.

• Diferimiento del pago de impuestos.

• Perímetros fiscales (“ring fencing”) pueden proteger la base tributaria, pero también convertirse en un obstáculo para inversión en exploración.

Administración tributaria y evaluación del riesgo

• El régimen fiscal es tan bueno como la entidadencargada de aplicarlo y administrarlo.

• Las autoridades tributarias tienen recursos limitados y deben planificar su uso con prudencia.

• Esto requiere de un proceso sistemático para identificar, analizar, priorizar y gestionar los principales riesgos de incumplimiento.

• La eficacia de la administración depende de una adecuada coordinación de sus distintas áreas funcionales, así como con otras instituciones reguladoras.

4. HACIA ADELANTE

Próximamente

• Continuar enriqueciendo la discusión sobre la protección de la base tributaria del sector extractivo.

• FAD sigue explorando el desarrollo de las mejoras practicas en esta materia, enriqueciendo su trabajo de asistencia técnica.

• En la reunión anual del FMI (Lima, octubre de 2015), FAD hará publico el modelo que usa para evaluar regímenes fiscales en el sector (FARI).

• Próximamente también publicará un libro sobre los aspectos fiscales internacionales del sector extractivo.