avances en la universalización del servicio de energía eléctrica … · 2013-07-08 · como...
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Avances en la Universalización del
Servicio de Energía Eléctrica en Brasil
Jorge Alcalá Vela
Lima, 30 y 31 de Mayo de 2013
Introducción
En las últimas décadas muchos países liberalizaron las
industrias de servicios de redes y servicios públicos.
Esta reforma quería aumentar la competitividad para
disminuir los precios y también aumentaría la variedad de
servicios y mejoraría la eficiencia de los procesos.
Pero en un mercado de economía liberal esa política
afectó los grupos sociales mas vulnerables de las áreas
rurales.
Así para tentar corregir o adaptar esas acciones fueron
creadas las denominadas políticas de servicios universales
para que todos los ciudadanos tengan los mismos
derechos de acceso a los servicios a precios justos.
Importancia de la Energía Eléctrica
La electricidad es considerada la principal fuerza de
conversión de energía primaria capaz de ser aplicada de
diversas maneras en los sectores industriales,
residenciales y en el campo.
Ella es imprescindible para una vida digna, muy importante
para el desarrollo de toda sociedad pues es esencial para
actividades como cocinar, estudiar y trabajar.
La utilización de la Energía Eléctrica también está
relacionada con los derechos individuales, pues es a través
de ella que se puede alcanzar la libertad individual
permitiendo que los ciudadanos tomen sus propias
decisiones conscientemente.
Situación en Brasil
El acceso de la energía eléctrica en la zona rural también
se torna de gran importancia para la zona urbana, pues al
promover la electrificación de la zona rural muchos de
sus moradores dejarían de migrar para la zona urbana.
La capacidad para la formulación de servicios esenciales
en Brasil fue atribuido al Estado conforme estipula la
Constitución Federal de 1988.
Así, el Estado se encarga tanto del servicio como de la
distribución de energía eléctrica, y en su calidad de Poder
Concedente garantiza las condiciones de este servicio
para que sea accesible a todos.
Políticas Públicas
El proceso para la elaboración de Políticas Públicas puede
ser representado a través de un Ciclo que permite
visualizar e interpretar una secuencia de etapas
interdependientes.
No obstante, no va a reflejar la verdadera dinámica del
proceso, pues muchas veces las fases se presentan
mezcladas, las secuencias se alteran y no existen
comienzo ni fin.
A pesar de eso, el ciclo de políticas públicas organiza las
ideas, simplifica los modelos y ayuda a crear un
referencial comparativo para casos complejos.
Esquema para el Ciclo de Políticas Públicas
Acciones de las Políticas Públicas
El conjunto de acciones practicadas por el Estado
Brasileño en las escalas federal, estatal y municipal, para
atender sectores de la sociedad civil puede ser
desarrollado en conjunto con organizaciones no
gubernamentales y con la iniciativa privada.
Luego, delante de un problema cabe al Estado proponer
acciones normativas por medio de políticas públicas que
sean preventivas de situaciones de riesgo para la sociedad.
Sin embargo, las decisiones pueden ser difíciles teniendo
en cuenta las diversas fuerzas sociales y políticas que lo
integran.
Situación de las regiones rurales
A pobreza está asociada a la insuficiencia, escasez o falta
de renta e incluye a los grupos de personas con renta
media inferior a la establecida por la línea de pobreza.
Datos del Banco Mundial confirman que la pobreza rural
esta concentrada en domicilios agrícolas, donde no se
tiene infraestructura suficiente, poca permanencia local y
baja densidad poblacional.
La pobreza en Brasil se manifiesta de forma significativa
en las áreas rurales, principalmente en la Región
Nordeste.
Población rural y pobreza
Datos extraídos de la Pesquisa Nacional por Muestra de
Domicilios (IBGE, 2009) indican que, en Brasil, para una
población rural total de 30,7 millones de personas, 16,5
millones fueron clasificadas como pobres (renta familiar
per capita mensual de hasta ½ salario mínimo, que en
valores de setiembre de 2009 correspondía a R$ 207,50).
Eso significa que en el año de 2009 aproximadamente
54% de la población rural total era considerada pobre.
De estas, 8,1 millones de personas fueron clasificadas
como extremamente pobres (renta familiar per capita
mensual de hasta ¼ de salario mínimo, que en valores de
setiembre de 2009 correspondía a R$ 103,75).
Región del Nordeste
Del total de personas con domicilio rural clasificadas
como pobres, 53% viven en la Región Nordeste y de ese
total 70% son extremamente pobres.
Considerándose solo la población de la Región Nordeste,
observase que dentro de las personas que viven en áreas
rurales, 30% son clasificadas como pobres y 38% de ellas
como extremadamente pobres, siendo Alagoas la unidad
de la federación con mayor índice de pobreza, seguido del
Estado de Maranhão (MME, 2011).
Problemas del desarrollo
Los modelos de desarrollo socioeconómico implantados
en el siglo XX provocaron el éxodo de la población rural,
pues para alcanzar el crecimiento económico deseado,
precisaban concentrar la población en centros urbanos.
Así, las industrias tendrían una gran oferta de mano de
obra de bajo costo y seria más fácil disponer de los
medios de auxilio al desarrollo, tales como sistemas de
transporte y comunicación, hospitales, escuelas, .. etc.
Esto ocasionó la migración de las áreas rurales, trayendo
un crecimiento económico de enormes consecuencias
negativas sociales, económicas, ambientales y hasta
culturales, en la economía de escala de esos centros.
Electrificación rural o urbana
Una baja densidad poblacional con reducida actividad
económica tornó la expansión del acceso y uso de la
energía en áreas rurales, un gran desafío, pues para el
suministro de energía eléctrica se tuvo que decidir entre
electrificación urbana o rural.
De un lado, pequeñas áreas densamente ocupadas con
usuarios con alta tasa de consumo. De otro, locales de
baja densidad poblacional con habitantes dispersos en
grandes extensiones de área, como el caso brasileño.
La población rural, esta constituída por personas de baja
renta, con padrones culturales diferentes y en la mayoria
de los casos, con bajo poder de ejercer su ciudadania.
Dificultades mayores
Una red eléctrica es extendida hasta donde la relación de
beneficio costo justifique su instalación, esto es, los
responsables por la provisión del servicio esperan hasta
que el nivel de consumo justifique grandes inversiones.
Por otro lado, limitantes de carácter geográfico e
ambiental (islas, florestas, montañas, áreas de
conservación ambiental, reservas extractivitas, etc.)
complicaban la posibilidad de la extensión de la red
eléctrica, haciendo menos atractivo ese perfil de atención.
La posibilidad de generación local con tecnologías
alternativas, trae los mismos problemas de viabilidad
económica y gestión futura incierta de las otras fuentes.
Exclusión eléctrica
A inicios de 2003, se estimaba existían en Brasil cerca de
2 millones de domicilios rurales no atendidos, lo cual
correspondía a 80% del total nacional de la exclusión
eléctrica, o sea, 10 millones de brasileños vivían en el
medio rural sin acceso a ese servicio publico.
Cerca de 90% de esas familias tenían una renta inferior a
3 salarios mínimos y ese grupo era de agricultura familiar.
En esas circunstancias, la Agencia Reguladora del Servicio,
en audiencia pública presentó una nueva propuesta de
regulación, teniendo como premisa el alcance completo
de los servicios hasta el año 2005.
Compromiso contractual
Según esa propuesta, con base en la legislación vigente,
seria extinta la participación financiera de los
consumidores, atribuyéndose a las concesionarias la
responsabilidad integral por las inversiones y las
revisiones tarifarias ordinarias, respetando los
compromisos contractuales de preservación del
equilibrio económico y financiero de la concesión.
Fue observado un significativo aporte de inversiones en
algunos estados de las regiones norte, nordeste y centro-
oeste, dando continuidad a iniciativas del Gobierno
Federal, creando programas como Luz no Campo y otros.
La universalización de energía eléctrica
Así, fue creado un programa nacional de universalización
de los servicios de electricidad, que combinó la atención
del consumidor y el equilibrio económico financiero de
las concesiones.
La política gubernamental instaurada, comportando
mecanismos y plazos apropiados en la consecución de los
objetivos de universalización, fue establecida a partir de
los trabajos realizados en el ámbito del Comité Técnico
creado con este objetivo por decisión del Consejo
Nacional de Política Energética - CNPE.
Programa Luz en el Campo
El Programa Nacional de Electrificación Rural,
popularmente denominado “Luz en el Campo”, creado por
decreto del 02/12/1999 estaba inicialmente estimado en
R$ 2.300 millones, y tenia como meta llevar energía
eléctrica a 1 millón de familias rurales en 3 años.
Alcanzó 42% de la meta en junio de 2002, con 419 mil
unidades consumidoras atendidas.
El Programa Luz en el Campo fue el programa de
universalización de la red rural de energía eléctrica del
Gobierno Federal que antecedió al programa Luz Para
Todos.
PNAD del IBGE
Según datos de la Pesquisa Nacional por Muestra de
Domicilio - PNAD del IBGE, el Programa Luz en el
Campo alcanzó 90,8% en la universalización de
domicilios con energía eléctrica a fines de 2002.
Estaba bajo la coordinación del MME y por Eletrobras y a
fines de 2003 fue incorporado por su programa sucesor.
La PNAD es una investigación hecha por IBGE en una
muestra de domicilios brasileños que, por tener
propósitos variados, investiga diversas características
socioeconómicas de la sociedad, como población,
educación, trabajo, rendimiento, habitación, migración, etc.
La investigación es hecha en todas las regiones de Brasil.
PROCEL
El programa Luz en el Campo fue creado con el objetivo
de abastecer de energía eléctrica a las áreas rurales no
atendidas, mejorando las condiciones socioeconómicas de
las áreas distantes del interior del país, dando especial
atención a las regiones Norte, Nordeste y Centro Oeste,
en razón del bajo índice de electrificación rural.
Su implantación se dio de forma articulada a otros
programas y acciones del gobierno de la época,
especialmente al Programa de Conservación de Energía
Eléctrica – PROCEL, y el Programa Comunidad Solidaria.
Reserva Global de Reversión
De acuerdo a los términos de las Leyes 9.427 del
26/12/1996, y 9.648 de 27/05/1998, a mayor parte de los
recursos del presupuesto fueron obtenidos del fondo de
Reserva Global de Reversión – RGR, que sumaban
R$1.770 millones, para el financiamiento de las
concesionarias de energía eléctrica, agentes ejecutores y
las cooperativas de electrificación rural.
Lo restante que totalizaba R$930 millones provenía del
Uso del Bien Público – UBP, por intermedio de los
agentes ejecutores de los Gobiernos Federal, Estadual y
Municipal.
Generación de Energía Eléctrica
Matriz energética brasileña
Energía renovable en Brasil
Censo de 2010
El Programa Luz para Todos, permitió el acceso a la
energía eléctrica de casi toda la población del medio rural
brasileño según el Censo de 2010 del Instituto Brasileño
de Geografía y Estadística (IBGE, 2010), que muestra que
este servicio fue el que presentó la mayor cobertura,
alcanzando 97,8% de los domicilios brasileños.
Y en las áreas urbanas este porcentaje llega a 99,1%.
Así, del total de 57,3 millones de domicilios existentes en
el país en el año 2010, según el IBGE, 48,7 millones tenian
energía eléctrica proporcionada por una distribuidora en
las ciudades y en las áreas rurales fueron 7,2 millones de
domicilios.
Plazos mayores para cumplir las metas
No obstante, un levantamiento inédito hecho por la
Agencia Nacional de Energía Eléctrica – Aneel, con la
colaboración de las distribuidoras de energía apuntó que
Brasil todavía tiene un millón de residencias sin luz.
Este número es mayor del estimado por el gobierno
federal, que indicaba en setiembre de 2010, con base en
datos del Censo de 2010, solo 378 mil residencias sin
este beneficio.
Con los nuevos números presentados, las distribuidoras
pidieron plazos mayores para universalizar este servicio.
Algunas distribuidoras, como las de Mato Grosso y
Tocantins, quieren postergar la meta para 2027.
Conclusiones
Como contribución de este trabajo debemos mencionar
que al se calificar como derecho fundamental, el acceso a
la energía eléctrica ganó fuerza normativa, y por tanto,
exigibilidad permitiendo la implementación de políticas
públicas por parte del gobierno que visaba la
universalización de ese acceso ampliamente.
Entre las políticas públicas del gobierno con ese objetivo,
podemos destacar el PROINFA, por la utilización de
nuevas fuentes de energía renovables, buscando tanto la
independencia frente al petróleo, como la promoción del
desarrollo social regional.
Fue mostrado un breve panorama de la universalización
de los servicios de energía eléctrica en dos épocas con
características diferentes.
El Programa Luz en el Campo (1999) y el Programa Luz
para Todos (2003), reflejos del escenario regulatorio el
primero y del contexto político el segundo.
Se mostró la evolución de la universalización de los
servicios de energía eléctrica en Brasil, siempre buscando
el pleno atendimiento de la población más necesitada y
observando que el acceso a este servicio público es
imprescindible para el desarrollo de una sociedad más
justa.
El programa Luz en el Campo fue lanzado en un
momento de reestructuración del sector eléctrico
brasileño, en un ambiente de liberalismo económico,
matizado por las privatizaciones e indefiniciones del
marco regulatorio.
El programa Luz en el Campo pensaba en adoptar
energías renovables para atender a las poblaciones
localizadas en lugares distantes, aislados y de difícil acceso,
debido al elevado costo de la transmisión.
El programa Luz para Todos, lanzado después de la
promulgación y reglamentación de la Ley nº 10.438/2002,
surgió en un ambiente más favorable a la universalización.
Lanzado dando prioridad a la inclusión social, procura
atender a las poblaciones de baja renta en función del
Índice de Desarrollo Humano de cada localidad, sin dejar
de lado el crear condiciones económicas para que éstas
poblaciones se tornen autosustentables, abriendo espacio
para la inclusión de fuentes alternativas y en especial las
del tipo renovables.
Así, el programa Luz para Todos, además de llevar energía
a la población rural, ofrece soluciones para utilizarla como
vector de desarrollo social y económico en las
comunidades, contribuyendo para el aumento de la renda
familiar e por tanto a la reducción de la pobreza.
En suma, el acceso a la energía eléctrica facilita la forma
de integrarse a los servicios de salud, educación,
abastecimiento de agua y saneamiento.
Así, estimular la universalización al acceso a la energía
eléctrica resulta fundamental para proporcionar a todos
los ciudadanos condiciones de disfrutar una vida dotada
de libertad, dignidad y respeto.