, 2012

ESTUDIOS. AHCIETINICIATIVAS DE ACCESO UNIVERSAL Y FONDOS DE UNIVERSALIZACION

Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana deCentros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones

INICIATIVAS DE ACCESO UNIVERSAL Y FONDOSDE UNIVERSALIZACION

RESUMEN........................................................................................................ 3

PLANTEAMIENTO GENERAL......................................................................... 3

EL ACCESO Y SERVICIO UNIVERSAL (ASU) EN DISTINTOS PAÍSES....... 4

LOS FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN........................................................ 7

ALGUNOS CASOS DE ÉXITO EN ALC: CHILE, COLOMBIA Y PERÚ.......... 9

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASU PARA LA BANDA ANCHA,LA CONVERGENCIA, Y LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN............... 11

COMENTARIOS Y CONSIDERACIONES FINALES.................................... 13

Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana de Centros deInvestigación y Empresas de Telecomunicaciones en octubre de 2012

Contenidos.

Consulta otros estudios publicados por AHCIET.Guía de territorios y ciudades inteligentes. Octubre 2012Hacia una gestión eficaz del espectro: Reflexiones y recomendaciones de acción Mayo 2012Beneficios Económicos del Dividendo Digital para América Latina. Mayo 2012.Gestión y asignación del dominio público radioeléctrico. Mayo 2012.Las Telecomunicaciones y la Movilidad en la Sociedad. Mayo 2012.Negocios Convergencia para los Sectores de las Telecomunicaciones y Audiovisual en LA. Abril 2012.La tributación de las Telecomunicaciones en Iberoamérica. Abril 2012.Estudio sobre normas legislativas y procedimientos de control de emisiones radioeléctricas en LA. Abril 2012.El Impacto Social de la Telefonia Movil en America Latina. Abril 2012.Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina. Abril 2012.

Esta breve nota se ha preparado paraaportar algunos puntos de vista e in-formación actualizada sobre laspolíticas de acceso universal y fon-dos de universalización cómo con-

tribución al debate que sobre universalizaciónde la banda ancha se está llevando a cabodesde hace unos años.

Se revisan muy someramente los planteamien-tos de Acceso y Servicio Universal (ASU) quehan venido realizando algunos países (EEUU,Australia, Japón, Unión Europea, Brasil) desdehace años, sus modelos, motivaciones, o difi-cultades en determinados escenarios; los

mecanismos de financiación de estas políticasde ASU, y algunos casos de éxito en ALC.

Resulta de interés comentar un tema de actua-lidad cómo el planteamiento de la adaptaciónde los modelos de universalización de la tele-fonía fija a la banda ancha, o las políticas queserán necesarias para la universalización de labanda ancha objetivo declarado de gobiernosy organismos multilaterales.

Finalmente se realizan algunos comentarios yconsideraciones finales sobre las políticas deASU y los FASU tratados en los puntos anteri-ores. ][

RESUMEN

1. Ver Llegando a la Base de la Pirámide. Seminario Estratégico de AHCIET, Mayo 2012

3 Uno de los retos más importantesque afrontan las telecomunica-ciones hoy en día es el de la im-plantación de una política demasificación de los servicios y uni-

versalización de accesos para la banda anchay la sociedad de la información, para lo que enmuchos países están cambiando instrumentoscreados para el acceso y servicio universal(ASU) de telefonía fija como consecuencia delas privatizaciones de operadores públicos y lacompetencia (fondos, metas de universa-lización, compromisos de coberturas, teléfonospúblicos, directorios, locutorios,..), para adap-tarlos a las nuevas necesidades.

Estas políticas de universalización deben abor-dar la reducción de las brechas de todo tipoque existen en penetración de los servicios, labrecha de eficiencia de mercado, la brecha deacceso para conseguir llegar al conjunto de lapoblación, o la brecha digital para la incorpo-ración del conjunto de la población a la bandaancha e Internet.

Por otra parte así cómo en el caso del serviciotelefónico la demanda y el interés público delservicio era claro, con la banda ancha e inter-net su aceptación depende de las posibilidadesde utilización (disponibilidad de terminalesapropiados, capacitación), y del atractivo de loscontenidos y aplicaciones. Este cambio ampliasustancialmente el ámbito y las dificultades de

las políticas de universalización, en las que yano basta con plantear iniciativas para ampliarla oferta a ciudadanos y territorios, si no queobliga también a actuar sobre otros elementosdel ecosistema de la banda ancha (disposi-tivos, contenidos, o capacitación).

Para desarrollar estas políticas muchos paíseshan aprobado Planes Nacionales de BandaAncha, Agendas Digitales, y muchos otros ins-trumentos , durante los últimos años. En al-gunos de estos planes se confía en los fondosde universalización, inicialmente concebidospara garantizar y mantener el acceso y el ser-vicio telefónico ampliando su funcionalidadpara financiar los planteamientos de universal-ización que incorporan los planes nacionalesde banda ancha y agendas digitales que seestán implantando. ][

PLANTEAMIENTO GENERAL

[políticas de universalización]deben abordar la reducción de lasbrechas de todo tipo que existenen penetración de los servicios, labrecha de eficiencia de mercado, labrecha de acceso para conseguirllegar al conjunto de la población, ola brecha digital para laincorpo-ración del conjunto de la poblacióna la banda ancha e Internet.

4

Los planteamientos sobre servicio uni-versal aparecieron con fuerza históri-camente cómo consecuencia de lasprivatizaciones de operadores públi-cos y/o procesos de apertura de mer-

cados monopólicos a la competencia. La razónresulta evidente puesto que en situaciones demercado de monopolio público, los objetivos depolíticas públicas se incorporan directamenteen los procesos de planificación de las institu-ciones responsables, mientras que con empre-sas privadas y/o mercados en competencia esnecesario explicitar obligaciones, subsidios,tasas o cualquier otro compromiso destinado afinanciar políticas públicas y garantizar queestos procesos de recaudación y ejecución derecursos sean competitivamente neutrales.

Además en la época del monopolio del serviciotelefónico las tarifas, que no estaban orien-tadas a costes, encubrían infinidad de sub-sidios: por tipo de servicio (local, largadistancia, internacional), localización (rural o ur-bano), incluso por tipo de cliente (particular, ne-gocios). La competencia y las privatizacionesobligaron a orientar tarifas a costes, aflorandoy explicitando los subsidios (caso de EEUU conla apertura del mercado de larga distancia), ya asignar también las obligaciones del serviciouniversal (OSU), alcance, objetivos y metas, y

financiación, en esta escenario aparecen losfondos de universalización (FU) bajo distintasmodalidades que se comentarán posterior-mente.

En las políticas de universalización hay que es-tablecer los objetivos de la universalización delos servicios definiendo el alcance del servicio,

los operadores responsables, las obligacionesde universalización, el coste y los mecanismosde financiación.

Un tema a tener en cuenta es el de la diferenciaentre los planteamientos de universalizaciónbasados en el acceso universal o en el serviciouniversal sobre todo de cara a la ampliación delos objetivos de universalización más allá delteléfono fijo por el esfuerzo económico que po-dría llegar a suponer.

EL ACCESO Y SERVICIO UNIVERSAL (ASU) EN DISTINTOS PAÍSES

Hay que establecer los objetivosde la universalización de losservicios definiendo el alcance delservicio, los operadoresresponsables, las obligaciones deuniversalización, el coste y losmecanismos de financiación.

En general se entiende por servicio universalel conjunto definido de servicios cuyaprestación se garantiza para todos los usuariosfinales con independencia de su localizacióngeográfica con una calidad determinada y a unprecio asequible. En el acceso universal se

trata de dotar a todos los núcleos de poblaciónde infraestructuras adecuadas para poderprestar a la comunidad servicios de telefonía ycapacidad de transporte para el acceso a inter-net.

Ambos planteamientos se han venido reali-zando en función de la viabilidad económica decada uno, dependiendo del nivel de pene-tración de los servicios y desarrollo de la red, yde la factibilidad técnica y económica de cober-tura de población y territorio. En los últimosaños las diferencias para el caso del serviciotelefónico entre ambos planteamientos se vanreduciendo debido a la contribución de la tele-fonía móvil que ha permitido incrementarcoberturas rápidamente, y gracias a losavances tecnológicos en comunicaciones dedatos y acceso a internet.

EUROPAEn países desarrollados de Europa y tambiénen otras regiones, cuándo se establecen laspolíticas de universalización, existía un 100%de cobertura del territorio, prácticamente un100% de penetración en hogares, y entre 40-60 teléfonos fijos por cada 100 habitantes. Elobjetivo era evitar que con la privatización totaly la competencia no quedaran excluidos delservicio territorios o individuos por razones deprecio o de falta de rentabilidad para las com-pañías.

De este modo en el ámbito de la política de laUnión Europea (UE) se definen las caracterís-ticas del servicio que debe estar disponible al

conjunto de la población en términos de acce-sibilidad, calidad y asequibilidad, se establecequién o por qué mecanismos se designa al o-perador u operadores responsables de suprestación, qué instrumentos de financiaciónson los más adecuados para ello, y los distintosmétodos para valorar cuál es el coste de estaprestación. En este caso se contempla laconexión a la red fija desde una ubicación fija,con capacidad para fax y datos que permitanel acceso funcional a internet, directorio y ser-vicios de información de abonados, oferta sufi-ciente de teléfonos públicos, condicionesequiparables de accesibilidad para personascon discapacidad, y tarifas especiales paranecesidades específicas o equiparación territo-rial.

En el caso de países que aun no habían alcan-zado un desarrollo de las redes que cubrieranla totalidad del territorio se estableció como ob-jetivo a corto plazo el acceso universal, garan-tizando el acceso comunitario a través deteléfonos públicos o telecentros multiservicios,puntos de acceso comunitario para el accesofuncional a internet, y la red de transportecapaz de soportar estos acceso colectivos y losindividuales que se fueran incorporando.

EEUUEn EEUU los planteamientos sobre universal-ización siempre han estado presentes, sepuede hablar de tres etapas una primera hastala apertura del mercado de larga distancia yseparación de los operadores locales(desmembración del Bell System en 1984), unasegunda hasta la Ley de 1996 de apertura delos mercados locales, y una tercera hasta laaprobación del Plan Nacional de Banda Ancha(PNBA) en 2010.

Tras la apertura a la competencia del mercadode larga distancia se forzó a explicitar todo tipo

5

En países desarrollados de Europay también en otras regiones,cuándo se establecen las políticasde universalización (..) El objetivoera evitar que con la privatizacióntotal y la competencia no quedaranexcluidos del servicio territorios oindividuos por razones de precio ode falta de rentabilidad para lascompañías.

En el caso de países que aun nohabían alcanzado un desarrollo delas redes que cubrieran la totalidaddel territorio se estableció comoobjetivo a corto plazo el accesouniversal, garantizando el accesocomunitario a través de teléfonospúblicos o telecentros multiservi-cios, puntos de acceso comunitariopara el acceso funcional a internet

de subsidios a través de compensaciones y so-breprecios en las tarifas finales y de interco-nexión entre operadores de larga distancia ylocales para compensar el déficit de acceso(cuotas de abono y de instalación), y para uni-versalizar el servicio en áreas remotas. A me-diados de los 80 se estableció un programa deseguimiento por recomendación del Separa-tions Joint Board para seguir la situación delservicio universal y los tema relacionados. Sehan elaborado 19 informes de seguimiento, ini-cialmente por el Federal-State Joint Board, ydesde 1997 el Universal Service MonitoringReport por el Universal Service Joint Board .

La Ley de 1996 mandó a la FCC (reguladorfederal) y a los reguladores estatales estable-cer un mecanismo explícito para preservar yavanzar en el servicio universal. La FCC nuncaha finalizado el trabajo de eliminar los subsidioscruzados en la compensación entre opera-dores, ni en establecer programas de S.U. deacuerdo con la Ley de 1996, sí se establecieronmecanismos para soportar los programas paraáreas de alto coste . Se estableció un fondo deservicio universal (USF) al que contribuíantodos los operadores y se creó un adminis-trador de los mecanismos soporte del servicio

universal el USAC (The U.S. AdministrativeCompany).

Se financian fundamentalmente programaspara áreas de alto coste (zonas dispersas), yusuarios de bajos ingresos (subsidios), ademásde atender a escuelas y bibliotecas, y progra-mas de salud rural. Desde 2007 hasta 2010 losfondos para el S.U. han dispuesto de entre 7 y8 miles de millones de dólares anuales, des-tinándose entre el 55-60% a áreas de altocoste, del 12 al 17% a población de bajos in-gresos, el 26-30% a escuelas y bibliotecas, yen torno al 1% para programas de salud ru-rales.

En el PNBA la FCC establece amplias directri-ces para la transformación de la política deS.U. en América, y establece cómo grandesretos el terminar con la tarea inconclusa de re-forma del S.U., y su prestación de forma com-

petitivamente neutral y en condiciones demercado.

BRASILEn el caso de Brasil en el proceso de privati-zación del sistema Telebrás en 1998, se intro-dujeron compromisos de universalización deacuerdo con un Plan General de Metas de Uni-versalización revisable periódicamente, en loscontratos con las concesionarias, adicional-mente se estableció un régimen de contribu-ciones para un fondo de universalización(FUST) de financiación de iniciativas no con-templadas en las metas de las concesionarias.

AUSTRALIAEn Australia las OSU (obligaciones de serviciouniversal) se introdujeron en 1991 como partede una serie de medidas asociadas con la in-troducción de la competencia. El único oper-ador designado para proveer el serviciouniversal es TELSTRA que recibe un subsidiofinanciado por el resto de la industria. TEL-STRA plantea cada año sus demanda de sub-sidios al ACMA (The AustralianCommunications and Media Authority) queaconseja sobre la petición y es finalmenteaprobada por el Ministro.

En 2000 en Australia se introdujo una impor-tante enmienda legislativa que suprimía la fór-mula de cálculo del coste neto del S.U. que sehabía usado hasta entonces y simplemente de-terminaba que el Ministro determinaría los sub-sidios del USO basado en lasrecomendaciones del ACMA.

6

[Brasil en el proceso deprivatización del sistema Telebrásen 1998, se introdujeroncompromisos de universalizaciónde acuerdo con un Plan Generalde Metas de Universalizaciónrevisable periódicamente, en loscontratos con las concesionarias

[EEUU] La Ley de 1996 mandó ala FCC (regulador federal) y a losreguladores estatales establecerun mecanismo explícito parapreservar y avanzar en el serviciouniversal.

2. Telefónica: Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones Nº5 sep2010. HankHultquist (Federal Regulatory Affairs, AT&T): Universal Service, competition & convergence. The policychallenge of ubiquitous broadband

7

Desde 2008 los subsidios están estabilizadosen torno a 145 millones de dólares, los recur-sos provienen de un porcentaje de los ingresosde los operadores, de tasas por licencias y detasas por numeración. El pago anual a TELS-TRA de otros operadores es alrededor de 52millones de dólares, y es un motivo de fre-cuentes conflictos al aducir los contribuyentesque están subsidiando a su mayor competidor.

JAPÓNEn Japón, la privatización de NTT y la introduc-ción de competencia se produjeron en 1985,las OSU se introdujeron en la Ley de Teleco-municaciones en 2002, y en 2006 arrancó elfondo de compensación para cubrir los déficitsde prestar el S.U., el fondo lo usan los opera-dores elegibles que son NTT East y NTT West,y contribuyen todos los operadores interconec-tados que facturen más de 1000 millones de

yens (30 compañías en 2010), la aportaciónestá en función del número de teléfonos que seinterconecten. En el año fiscal de 2009, la com-pensación fue aproximadamente de 18.8 milesde millones de yens. Estos recursos financianhasta un 4.9% del coste incremental de largoplazo de las líneas de acceso en zonas de altocoste, líneas de emergencia, y teléfonos públi-cos.

En general (Europa, Brasil), las obligacionesdel servicio universal se revisan periódica-mente y se van modificando, así cada vez secuestiona más mantener metas ambiciosas deteléfonos públicos fijos ante el avance de losmóviles, o la obligación de la publicación anualde directorios, y se van incorporando otroscómo accesos a internet en centros públicos, oinfraestructuras de transporte para tráfico IP(backhaul o backbone). ][

Salvo en el caso de la imposición demetas de universalización a los ope-radores, o los compromisos decobertura en las subastas de espec-tro, en general el ASU se financia o

cofinancia a través de fondos de universa-lización.

En el modelo Europeo (caso español), al igualque lo comentado para Australia y Japón, ini-cialmente se asignaba las obligaciones de ser-vicio universal (OSU) al operador dominante(designación administrativa) que era el estable-cido en todo el territorio, y anualmente el regu-lador, la CMT (Comisión del Mercado de las

LOS FONDOS DE UNIVERSALIZACIÓN

8

Telecomunicaciones), calcula el coste netoevitable de prestación del SU (basado en losdatos de la contabilidad analítica del operador),y distribuye el importe proporcionalmente entretodos los operadores presentes en el mercado.Las aportaciones correspondientes a cada o-perador se ingresan en un fondo gestionadopor la CMT que liquida con el operador deOSU.

En ocasiones la designación de operador conOSU se ha sacado a concurso público paratodo el país o por zonas (designación compet-itiva); otra modalidad mezcla de ambas eshacer una designación administrativa y some-ter a consulta pública el resultado. El objetivofinal es que el procedimiento no modifique lascondiciones de competencia en el mercado(neutralidad competitiva).

En algunos países europeos (ej.: Reino Unido)se ha establecido que no existe coste neto deprestación del SU por las utilidades indirectas(sinergias, imagen, marca) que aporta al opera-dor dicha prestación.

En otros casos como en EEUU se aplican losfondos por programas: bajos ingresos (des-cuentos), alto costo (ayuda financiera a opera-doras en áreas rurales), escuelas y bibliotecas,y atención y salud pública. En los dos últimosjunto al fondo federal existe cofinanciación defondos estatales. La adjudicación de fondos sehace preferentemente por subastas competiti-vas a la baja.

Es interesante observar cómo en muchoscasos de Europa y en EEUU, Australia oJapón, gran parte de estos recursos se handestinado a compensar los sobrecostes o la

falta de rentabilidad en que incurren los opera-dores con OSU por atender a determinadosusuarios o territorios más que en proyectos deexpansión de la red cómo ocurre en países endesarrollo.

En los casos de subsidios o compensacionesa los operadores con OSU (antiguos monopo-lios) a veces se han generado fuertes contro-versias por alegar los operadorescontribuyentes a la financiación que estabansubsidiando a sus principales competidores, yque estos mecanismos eran anticompetitivos.

El estudio de Regulatel (asociación de regu-ladores de ALC) en 2006 sobre modelos parael acceso universal mostró que 12 de los 19países miembros habían constituido Fondos deAcceso y Servicio Universal (FASU), si bien notodos estaban operativos. Hasta ese momentolos programas de FASU en ALC hicieron énfa-sis en infraestructuras para conectar locali-dades rurales, subsidios para instalación yoperación de teléfonos públicos y de acceso atele-centros, algunos también financiaron ac-ceso a internet y proyectos de redes celulares.

Según el informe sobre fondos de servicio uni-versal de 2011, en referencia al estudio deRegulatel, el mayor problema identificado en elfuncionamiento de los fondos ha sido la inca-pacidad para desembolsar los fondos recauda-dos. La mayor parte del dinero permaneció sinhaberse gastado. En algunos casos se tardóentre 4 y 5 años en financiar el primer proyecto.

Entre las causas aducidas estaban: falta demecanismos para recaudar y distribuir, tiempode evaluación de proyectos, consideración deinversión pública, y otros.

3. “REGULATEL 2007. Nuevos Modelos para el Acceso Universal de los Servicios de Telecomu-nicaciones en América Latina.4. CEPAL. Setbre. 2011. Roxana Barrantes: Uso de los fondos de acceso universal de teleco-municaciones en países de América Latina y Caribe

En ocasiones la designación deoperador con OSU se ha sacado aconcurso público para todo el paíso por zonas (designacióncompetitiva); otra modalidadmezcla de ambas es hacer unadesignación administrativa ysometer a consulta pública elresultado.

Según el informe sobre fondos deservicio universal de 2011, enreferencia al estudio de Regulatel,el mayor problema identificado enel funcionamiento de los fondos hasido la incapacidad paradesembolsar los fondosrecaudados.

9

El informe constata que en los últimos 5 añosno ha habido grandes cambios ni en el objetivoni en la fuente de financiamiento de los FASU,se han creado más fondos como el de CostaRica, México ha eliminado el suyo, cambios definanciamiento en Argentina (incorporación decooperativas), y cambio de objeto en Colom-bia.

En relación con los recursos disponibles, en2009 con la excepción de Brasil que continu-aba acumulando dinero sin gastar (unos 5000millones de US$), tres países tenían montosacumulados superiores a 100 millones de US$(entre ellos Perú). Otro grupo de países entrelos que está Chile cuentan con cantidadesentre 10 y 50 millones de US$.

Un aspecto muy interesante para entender loya comentado y algunas cuestiones sobre laevolución de las políticas de ASU es consid-erar la finalidad del establecimiento de obliga-ciones de universalización, que no trata de darayudas financiera a los operadores estableci-dos para sus planes de expansión o modern-ización de red, por eso en Brasil no sefinanciaban las metas establecidas por con-trato a las operadoras, o en algunos países eu-ropeos se aplican métodos de contabilidad

analítica con criterios muy restrictivos para cal-cular el coste neto evitable de la prestación delservicio universal.

Se trataba de hacer asequible y accesible elservicio telefónico básico, en su momento elfijo, últimamente la situación ha cambiado conel acceso celular, lo que justifica que algunosprogramas financien ampliaciones de cober-tura móvil. Esto explica también los subsidiosen la factura a determinados colectivos vulner-ables, o el establecer concursos a la baja paraque pequeños operadores rurales u otras in-stituciones locales puedan llegar a zonas re-motas y operar durante un períodoconcesional determinado. ][

ALGUNOS CASOS DE ÉXITO EN ALC: CHILE, COLOMBIA Y PERÚ

Creado en 1994, es administradopor un Consejo de 7 miembrosdesignados por el Presidente de laRepública, el Consejo lo preside elMinistro de Transporte y Teleco-

municaciones, el Subsecretario de Telecomu-nicaciones ejerce de Secretario Ejecutivo, y lointegran Los Ministros de Economía, Hacienday Planificación, y tres profesionales de la in-dustria por cada una de las zonas Norte, Cen-tro y Sur. A principios de 2008 se crea dentrode Subtel la división Gerencia Fondo de De-sarrollo de las Telecomunicaciones. Los recur-sos proceden de los presupuestos generalesdel Estado.

Se utilizó inicialmente para instalar teléfonospúblicos monederos en áreas rurales y ur-banas de bajos ingresos y áreas con baja den-

sidad (FDT 1, 1995 – 2002). En Mayo de 2001se instaló el Programa de Telecentros e Info-centros para constituir una red nacional yconectada para la implantación de Centros deAcceso Comunitario a las TIC y a Internet enparticular.

Los requerimientos susceptibles de ser con-cursados por el FDT se reciben a través de laOficina de Información Reclamos y Sugeren-cias (OIRS), efectuadas por concesionarios deservicios, municipalidades u otras organiza-ciones sociales, se elabora la cartera deproyectos que es evaluada técnicamente porla FDT y se someten a aprobación al Consejopara ser llamados a concurso el año siguiente.

De la evaluación de los primeros programas dela FDT, según el trabajo de Bjorn Wellenius(Closing the gap in Access to Rural Communi-cations: Chile 1995-2002) en el de teléfonospúblicos rurales se invirtieron 161 millones deUS$ hasta el 2000, de los que el 86% provenía

Chile: Fondo de Desarrollo de lasTelecomunicaciones

Se trataba de hacer asequible yaccesible el servicio telefónicobásico, en su momento el fijo,últimamente la situación hacambiado con el acceso celular, loque justifica que algunosprogramas financien ampliacionesde cobertura móvil.

10

CFue creado en 1976 cómo unacuenta especial para manejar losrecursos del Ministerio de Comuni-caciones por conceptos como pagode derechos, participaciones y mul-

tas, con el objetivo de financiar programas delMinisterio. En noviembre del 2000 se adi-cionaron a las funciones del fondo el finan-ciamiento y ejecución de planes y programasdestinados a la expansión de las tecnologíasde la información.

En la Ley 1341 de julio de 2009 pasó a lla-marse fondo TIC y determinó como su objeto“Financiar los planes, programas y proyectospara facilitar prioritariamente el acceso univer-sal y del servicio universal, cuando haya lugara ello, de todos los habitantes del territorio na-cional a las TIC”. ), Se establece como unaUnidad Administrativa Especial con entidad ju-

rídica y patrimonio propio adscrita al MinisterioTIC.

Para cumplir con el objetivo del acceso univer-sal a todas las localidades se diseñó el pro-grama Compartel que a través de mecanismosde subastas públicas a la baja concede recur-sos para instalar, operar y mantener in-fraestructura durante la vida útil del proyecto deacuerdo a las condiciones establecidas por elFondo. Compartel ejecuta programas de Tele-fonía Rural Comunitaria, Internet Social yConectividad en Instituciones Públicas. Del1999 al 2004 Compartel ha atendido con tele-fonía comunitaria al 44% de las 22242 locali-dades y aldeas rurales de las zonas másremotas del país.

Otras aplicaciones del fondo son los planesbianuales de ampliación y reposición de líneaspara población de los estratos más bajos,puesto que el fuerte déficit acumulado por elprograma de subsidios y contribuciones lo hahecho insostenibles a corto plazo.

Colombia: Fondo para el desarrollode las TIC

Creado en mayo de 1993 con la mis-ión de promover el acceso y uso delos servicios públicos de telecomu-nicaciones esenciales para lospobladores rurales y de lugares de

preferente interés social. En 2006 se le otorgala calidad de Persona Jurídica de DerechoPúblico adscrita al sector de Transporte y Co-municaciones. Su administración está a cargode un Directorio presidido por el Ministro deTransporte y Comunicaciones (MTC), e inte-grado por el Ministro de economía y Finanzasy el Presidente de OSIPTEL (órgano regu-lador).En febrero de 1994, se establece porreglamento la aportación al fondo del 1% de losingresos brutos de los operadores. Otros recur-sos provienen de un % del canon por el uso del

espectro o transferencias del Tesoro Público.La asignación de los recursos se realiza medi-ante concurso público.

Actualmente el MTC actúa como secretaríatécnica, función realizada con anterioridad porOSIPTEL; hasta 2006 los proyectos se habíanenfocado a telefonía pública, acceso comuni-tario y proyectos piloto, recientemente va co-brando más peso el desarrollo de la bandaancha en localidades aisladas y en áreas ru-rales.

Los programas abordados han sido los deProyectos Rurales I (1999-2003) y II (2003-2007) de red de cabinas de acceso público aInternet, Banda Ancha Rural para dotar de ac-ceso a Internet y telefonía IP a 3010 locali-dades rurales de interior, y Plan de ExpansiónCelular para dotar de 81 estaciones celularespara dar cobertura a 638000 pobladores ru-rales. ][

Perú: Fondo de inversión entelecomunicaciones - FITEL

de las empresas y el 14% del FDT, los sub-sidios representaron menos del 0,3% de los in-gresos del sector, y los costes deadministración menos del 3% de los subsidiosotorgados.

Entre los elementos positivos de la evaluaciónestaban las licitaciones públicas, la evaluación

de la demanda bottom-up por las autoridadeslocales, el incentivo a los operadores habilitán-doles para prestar otros servicios, y la mínimaintervención del regulador.

La principal dificultad de este programa quecoincide también con el del FDT 2 de Telecen-tros es el de la sostenibilidad de los proyectos.

11

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ASU PARA LA BANDA ANCHA, LACONVERGENCIA, Y LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

El tema de la evolución de las políti-cas de ASU en un futuro inmediatoes uno de los temas más controver-tidos, por una parte desde institu-ciones y trabajos de organismos

internacionales cómo UIT, Banco Mundial, oCEPAL se plantean claramente las conexionesde las políticas de universalización del telé-fono, y las de banda ancha y promoción de laSociedad de la Información, quizás con la ideade aprovechar la sensibilización de los gobier-nos a adoptar políticas de ASU, que en el casode la telefonía, con la expansión de losmóviles, pierden impulso, y por existir ya es-tructuras aprovechables (fondos, modelos degestión, equipos técnicos) para expandir estaspolíticas con la incorporación de objetivos debanda ancha.

Otras instituciones, operadores y expertos semanifiestan en sentido contrario. No tanto con-tra la necesidad de impulsar la universal-ización de la banda ancha cómo en que losmodelos e instrumentos utilizados para el ASUde la telefonía fija sirvan para el nuevopropósito.

En la declaración de la cumbre de líderesmundiales sobre banda ancha (promovida porla Broadband Commission For Digital Devel-opment de UIT-UNESCO) de Octubre de 2011en Ginebra sobre Los Desafíos de la Banda

Ancha, se instaba a los gobiernos a conferir uncarácter universal a la política de banda anchay a establecer los marcos políticos y regulato-rios apropiados .

La CEPAL ha planteado que la banda anchadebería ser concebida como un servicio de in-terés público que requiere iniciativas de Es-tado y debería ser abordado por las agenciasnacionales de desarrollo.

En general todos los programas de ASU incor-poran el acceso a Internet, y en muchos casoya se están incluyendo iniciativas de redes deacceso y trasporte IP para cursar tráficos dedatos, sin embargo el destino de estos progra-mas sigue siendo a zonas remotas y a per-sonas vulnerables con las debidas cautelaspara no interferir en el funcionamiento compet-itivo del mercado.

Brasil vincula claramente su política de bandaancha con la del servicio universal por mediode la reactivación y atribución a la antigua em-presa estatal Telebrás de apoyo a las políticaspúblicas de conexión a Internet de bandaancha, y prestar servicio de conexión a usuar-ios finales en zonas deficientemente atendi-das. Además de incorporar en las revisionesde metas de universalización en los contratosde concesión objetivos de accesos colectivosa internet y de infraestructura de transporte.

5. AHCIET, Buenos Aires, Mayo 2012. Seminario Estratégico: “Llegando a la Base de la Pirámide”

En EEUU, según Scott Wallsten (member ofFCC’s National Broadband Plan Task Force)los programas heredados del S.U. no sirvenpara el objetivo del Plan de Banda Ancha demasificar la adopción de la banda ancha en loshogares, porque están más orientados a áreasen las que no hay abonados (más del 50% vana áreas rurales de alto coste). El Plan Nacionalde Banda Ancha de USA plantea un bloque derecomendaciones sobre reformas de las políti-cas públicas de acceso universal para pro-mover los servicios de banda ancha tanto enlas zonas de alto coste cómo para usuarios debajo recursos.

En Japón se plantea que el SU deberá revis-arse bajo la nueva política de superautopistasde banda ancha, para incorporar los serviciosde acceso de banda ancha al SU con el sufi-ciente consenso nacional. En estas circunstan-cias el fondo del SU soportará la asequibilidadpara los hogares del acceso en banda ancha.

El problema deriva de que las políticas de uni-versalización de servicios, las de despliegue deredes fijas y móviles de nueva generación parala banda ancha, y las de Agendas Digitales ySociedad de la Información tienen objetivos,iniciativas, destinatarios, participantes, y requi-sitos de recursos a veces muy difíciles de con-ciliar. Surgen multitud de conflictos deintereses entre iniciativa pública y privada, sec-tores y agentes económicos o de objetivos depolíticas públicas. Lo que también es cierto esque no hay demasiadas fuentes de recursospara sustentar estas nuevas iniciativas y los

FASU ya existen y están disponibles en mu-chos países.

Algunos ejemplos muy evidentes de estos po-tenciales conflictos podrían ser el de accesosWI-FI gratuitos en algunas localidades, el usode recursos públicos para construir nuevasredes de fibra que desvirtúen la competencia,los subsidios a la creación de contenidos digi-tales, la asignación del espectro liberado por eldividendo digital de la televisión, o la prior-ización de políticas públicas de e-government,e-health, e-learning, o el subsidio a usuarios(equipos, servicios, capacitación).

En el seminario de UIT en Bangkog de noviem-bre de 2010 sobre Banda Ancha y OSU , semencionaban tres modelos de fondos, losFASU, los de estímulo al desarrollo de redesde nueva generación, y los fondos TIC (Tec-nologías de la Información y las Comunica-ciones). De acuerdo con esta categorización,lo mencionado hasta ahora encajaría en losFASU para telefonía, los planes de bandaancha encajarían en el segundo modelo, y seincentivan con otros instrumentos de finan-ciación y modificaciones regulatorias (casos deseparación funcional en Reino Unido, y NuevaZelanda, financiación pública en Australia oAmsterdam, operadores neutros, o modelos decompartición de infraestructuras o coinversión),y las agendas digitales encajarían en fondosTIC que abarcaría un rango mucho más ampliode proyectos para cubrir la totalidad del ecosis-tema (acceso, contenidos y capacidad de uso).

En la publicación de AHCIET “Convergencia delas Comunicaciones Electrónicas en AméricaLatina” de Luís Castejón en 2008 propugnabapor la separación entre las políticas de serviciouniversal y las de sociedad de la información.

En el caso de la Unión Europea, a pesar de laaprobación de la Agenda Digital, de la re-comendación sobre el despliegue de redes denueva generación, y de fijar metas para labanda ancha, no se ha modificado la directivade servicio universal ni los mecanismos de fi-nanciación. En el caso de España, existenOSU como las comentadas, ha habido un Plande Banda Ancha, y se ha elaborado el PlanAvanza para fomentar la demanda, los con-tenidos digitales, la TDT, o la administraciónen línea. ][

12

6. Universal Access and Service: New Directions?, Examples from The East Asia and PacificRegion. Natasha Beschorner, The World Bank

En general todos los programas deASU incorporan el acceso aInternet, y en muchos caso ya seestán incluyendo iniciativas deredes de acceso y trasporte IP paracursar tráficos de datos, sinembargo el destino de estosprogramas sigue siendo a zonasremotas y a personas vulnerablescon las debidas cautelas para nointerferir en el funcionamientocompetitivo del mercado.

13

COMENTARIOS Y CONSIDERACIONES FINALES

Cn primer lugar señalar que el ASU,los FASU y las OSU son instru-mentos importantes de políticaspúblicas pero por su propia natu-raleza (establecer objetivos y

metas, obligaciones, o mecanismos de recau-dación) y complejidad de gestión son difícilesde implantar, y de irse adaptando al dinamismode la tecnología y el mercado y frecuente-mente son focos de conflictos.

La acumulación de recursos sin aplicar en losfondos, los dilatados procesos de aprobaciónde proyectos, o el subsidiar o compensar so-brecostes o ineficiencias de operadores tradi-cionales, en algunos casos son reflejos de lasdificultades y falta de agilidad.

En la presentación mencionada anteriormentedel seminario de UIT en Bangkok, de NatashaBeshorner del Banco Mundial, se destacabaen relación con el ASU de algunos ejemplosde Asia-Pacífico algunas actuaciones que noeran buenas prácticas cómo:- Abordar las cuestiones regulatorias en primerlugar, porque en un mercado en competenciaa veces se puede acelerar el despliegue másefectivamente que con fondos especialescomo se ha visto con la telefonía móvil. - Subsidiar y proteger tecnología legada, confrecuencia propiedad del incumbente, cuandopuede haber otras tecnologías más eficientes.- Recolectar más dinero en FASU de los querealmente se requiere y puede gestionarse demanera eficiente. Este es un problema gener-alizado. Fondos más pequeños y enfocadospueden tener más éxito.- Procedimientos complicados para obtener fi-nanciación del FASU- Definir proyectos poco atractivos para des-pertar el interés en concursar por ellos

La política y el modelo de servicio universalhan estado diseñados para la universalizaciónde la telefonía fija y su sostenibilidad, en esce-narios de privatización y competencia, tanto enla definición de objetivos, cómo en la desi-gnación de operadores con OSU, o los mecan-ismos de financiación (recaudación yaplicación), la aparición de fenómenos cómolas comunicaciones móviles o el acceso en

banda ancha a Internet han generado muchapresión a los modelos que ya estaban funcio-nando.

En muchos casos se han producido dificul-tades importantes al tratar de utilizar recursosde los FASU para iniciativas que no estabancontempladas en la reglamentación de los fon-dos cuándo se constituyeron, por otra parte vaperdiendo sentido seguir financiando por estavía la publicación de directorios o la expansiónde teléfonos públicos.

Existe mucha presión para establecer políticasde universalización de la banda ancha, perono parece fácil adaptar el modelo de la tele-fonía a la banda ancha, que implica adicional-mente incidir sobre el despliegue de redes denueva generación fijas y móviles, e iniciativasde oferta y demanda de TIC (Tecnologías de

la Información y las Comunicaciones).

De momento los gobiernos y las autoridadesreguladoras mantienen de manera independi-ente las políticas de universalización, losplanes de banda ancha, y las agendas digi-tales, incluso con distintos mecanismos de asi-gnación de recursos en algunos casos.

Muchos países están tratando de reconvertirlos FASU para la universalización de la bandaancha pero el volumen de recursos requeridosy los mecanismos de contribución y asignacióndeberán ser modificados.

Existe el riesgo de que la situación anteriorpueda derivar en un estrangulamiento del mer-cado y la competencia por drenar excesivosrecursos de los operadores, fortalecer posi-ciones de dominio y en definitiva comprometergravemente la rentabilidad de los con-tribuyentes a estos fondos. ][

Muchos países están tratando dereconvertir los FASU para launiversalización de la banda anchapero el volumen de recursosrequeridos y los mecanismos decontribución y asignación deberánser modificados.

ASOCIACIÓN IBEROAMERICANA DE CENTROS DE INVESTIGACIÓNY EMPRESAS DE TELECOMUNICACIONES

AHCIET es la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones,institución privada sin ánimo de lucro, creada en 1982 y conformada por más de 50 empresasoperadoras de telecomunicaciones en Latinoamérica, entre las que figuran empresas públicas, privadas,multinacionales y locales, diversidad que brinda una significativa representación de toda la industria.

Nuestra Misión es contribuir decisivamente al desarrollo de las telecomunicaciones en Latinoaméricaa través del diálogo público-privado, promoviendo el interés común de la industria y el intercambio deconocimiento y de buenas prácticas entre las empresas, para así, avanzar en el desarrollo de laconectividad digital y de los servicios de telecomunicaciones.

Síguenos en: