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ArmonizAción de lA legislAción de lAs entidAdes FederAtivAs respecto de los instrumentos

internAcionAles de derechos humAnos

Comisión naCional de los dereChos humanos

Sistema de Informaciónwww.cndh.org.mx


Segunda edición: julio, 2010ISBN: 978-607-7888-39-0

D. R. © Comisión Nacionalde los Derechos HumanosPeriférico Sur 3469,esquina Luis Cabrera, Col. San Jerónimo Lídice, C. P. 10200, México, D. F.

Impreso en México


contenido

presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I. conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

I.1. Armonización legislativa . . . . . . . . . . . 15 I.2. Armonización constitucional . . . . . . . . . 17 I.3. Armonización de la legislación federal . . . . . 18 I.4. Armonización de la legislación local . . . . . . 19

II. legislación de las entidades federativas . . . . 21

II.1. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia . 24 II.2. Derechos de las personas con discapacidad . . . . 26 II.3. Derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . 29 II.4. Derechos de la niñez . . . . . . . . . . . . 32 II.5. Justicia para adolescentes. . . . . . . . . . . 37 II.6. Prevención de la discriminación

y protección de la igualdad . . . . . . . . . . 39 II.7. Prevención y sanción de la

desaparición forzada de personas . . . . . . . 43 II.8. Prevención y sanción de la tortura . . . . . . . 45


metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Fórmulas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Sitios de Internet . . . . . . . . . . . . . . . 62


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presentación

El sistema de información Armonización de la legislación de las entidades federativas respecto de los instrumentos internacio-nales de derechos humanos pone de manifiesto la labor de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) pa-ra mantenerse a la vanguardia en el estudio de los diferentes aspectos de los derechos fundamentales de los mexicanos. Es una contribución de la CNDH al proceso de armonización legislativa que vive nuestro país y una herramienta de trabajo (disponible para el público en general a través de Internet) útil para los interesados en el tema.

Con este trabajo, cuya primera versión electrónica fue difundida en junio de 2008, esta Comisión Nacional pretende:

Proponer una medición del grado de armonización alcan- �zado por la legislación local.Presentar un panorama sobre la recepción de las normas �del Derecho Internacional de los derechos humanos a fin de posibilitar su aplicación en nuestro país.Proporcionar información actualizada sobre armonización �legislativa en tres niveles: nacional, por entidad y rubro, y por ley específica.Ofrecer una visión general sobre el estado de la armonización �en México.

Esta herramienta constituye un sistema informático basado en un banco de datos. Éste contiene la identificación de las leyes


Comisión Nacional de los Derechos Humanos

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estatales vigentes que regulan específicamente ocho temas de derechos humanos (derecho de las mujeres a una vida libre de violencia; derechos de las personas con discapacidad; derechos de los pueblos indígenas; derechos de la niñez; justicia para adolescentes; prevención de la discriminación y protección de la igualdad; prevención y sanción de la desaparición forzada de personas, y prevención y sanción de la tortura), contemplados en 14 instrumentos internacionales suscritos por México, y sirve para convertir la información del banco de datos en porcentajes de armonización. Los números obtenidos del estudio de cada ley permiten calcular y generar resultados, con sencillez y precisión, en diversos aspectos del análisis de armonización legislativa.

Este sistema, que opera la Dirección General de Planeación y Análisis, y fue diseñado por la Dirección General de Informa-ción Automatizada de la CNDH, es actualizado cada vez que se publican nuevas disposiciones o reformas a las leyes ya conside-radas. Una vez analizadas las normativas nuevas o reformadas, se incorporan los datos extractados a este sistema “en movimiento” para que los convierta automáticamente en porcentajes de armo-nización. Los datos van cambiando de acuerdo con el número de leyes emitidas en cada entidad federativa y con la protección de los derechos específicos contenidos en las legislaciones loca-les, según lo señale la actividad de los Congresos Estatales y la periódica alimentación de datos por parte de la CNDH.

En el presente libro se menciona la importancia de la armoniza-ción legislativa, la definición de este concepto y la necesidad de armonizar nuestras leyes con el marco jurídico internacional de los derechos humanos; posteriormente, se incluyen datos sobre los temas y las leyes considerados, y se alude a la forma como el sistema determina el grado de armonización de esas


Armonización de la legislación de las entidades federativas

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normas; se exponen, asimismo, los rasgos fundamentales del Sistema de Información, que se encuentran en la página elec-trónica de la CNDH (www.cndh.org.mx).

Es necesario aclarar que el sistema, y el estudio jurídico que subyace al mismo, se circunscriben únicamente a una serie de variables (derechos) emanadas de 14 instrumentos internacio-nales, seleccionadas con el fin de contrastarlas con las 186 le-gislaciones estatales que versan sobre las ocho materias que se mencionaron, por lo que no se pretende constituir un mecanis-mo de evaluación de las leyes de cada estado. Asimismo, cabe advertir que este trabajo no comprende la totalidad de los rubros inherentes a los derechos humanos, lo que habría excedido sus alcances, pero sí abarca ocho áreas jurídicas relevantes.

La CNDH ha preparado el sistema para que su funcionamien-to, y la información que proporcione, guíe el proceso de armo-nización legislativa y genere sinergias para armonizar los ins-trumentos internacionales de derechos humanos con las leyes que integran nuestro orden jurídico interno.

La actualización de este trabajo estuvo bajo la responsabilidad de la licenciada Nora Aidé Rojano Márquez, y en su revisión final participaron la maestra en Ciencias Olga Leticia Pérez Ramírez y el doctor Rafael Pérez Miranda.

Lic. Gerardo Gil Valdivia,Director General de Planeación y Análisis


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introducción

La suscripción de instrumentos del Derecho Internacional es parte de la política exterior del Estado mexicano, de acuerdo con los principios que señala la Constitución. A lo largo de su historia, nuestro país ha contribuido con los organismos inter-nacionales multilaterales en el diseño, discusión y elaboración de la codificación jurídica relativa a temas como el de los de-rechos humanos.

México ha firmado tratados y convenciones en la materia, de forma permanente, desde que los derechos humanos comenza-ron a protegerse en la Sociedad de las Naciones y en el sistema de la Organización de las Naciones Unidas, a partir de las gue-rras mundiales.

Actualmente, nuestro país ha suscrito casi todos los instrumen-tos internacionales de derechos humanos.1

Nuestro orden jurídico en la materia se ha actualizado de ma-nera permanente durante los últimos veinte años. Sin embargo,

1 Al respecto, cabe mencionar que el 26 de septiembre de 2007 el Gobierno de México depositó los ins-trumentos de ratificación del Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Destinado a Abolir la Pena de Muerte, y el 17 de diciembre siguiente ratificó la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Asimismo, sobresale el hecho de que el 29 de mayo de 2008 se suscribió el Programa de Cooperación en Derechos Humanos entre la Unión Europea y México 2008-2011, uno de cuyos ejes temáticos principales es la armonización del marco jurídico nacional con los instrumentos internacionales de derechos humanos.



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México muestra un rezago en la armonización del Derecho interno, federal y local, en el contenido de diversos tratados y convenciones, a pesar de que los instrumentos jurídicos in-ternacionales tienen fuerza legal una vez que entran en vigor, según lo establece el artículo 133 de la Constitución: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repúbli-ca, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”. Los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por México están incluidos, en concordancia con el artículo 133 constitucional, en el concepto de “ley suprema de toda la unión”.2

En relación con lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar el artículo 133 constitucional y referirse en una tesis aislada a la ubicación jerárquica de los tratados respecto de la Constitución, determinó que éstos se encuen-tran en un segundo plano, inmediatamente después de nuestra Carta Magna.3

Éste es el sustento fundamental para demandar la aplicación de los instrumentos internacionales de los derechos humanos ante todos los tribunales; sin embargo, en los hechos su exigibilidad es compleja, entre otros factores, por la falta de armonización entre los elementos del orden jurídico.

2 Cabe decir, sin embargo, que la Constitución es la norma suprema y que, en consecuencia “se impone frente a los tratados internacionales”. Véase Miguel Carbonell, Los derechos fundamentales en México. México, UNAM/Porrúa/CNDH, 2006, p. 71.

3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis P. LXXVII/99. México, 1999, t. X, p. 46 (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).



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Cuando México suscribió cada uno de los instrumentos inter-nacionales en derechos humanos,4 siguiendo el procedimiento legal para su entrada en vigor, se obligó a observarlos y, en con-secuencia, a proteger y garantizar los derechos que los mismos consagran. Pero, para que estos instrumentos adquieran plena eficacia, el Estado debe expedir leyes nuevas o reformar las exis-tentes, establecer políticas públicas para materializar las nuevas instituciones, así como modificar las funciones y prácticas de sus aparatos administrativos y judiciales, en consonancia con lo pactado. Por otra parte, el Estado debe asignar el presupuesto necesario para financiar dicha implementación. Todo ello im-plica, a menudo, un cambio en nuestra cultura jurídica.

Esto es, a partir de la entrada en vigor de un tratado internacional de derechos humanos,5 el Estado adquiere diversos deberes; los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los organismos autónomos (en los órdenes federal, local y municipal), deben ve-rificar actos de protección y abstenerse de determinadas conduc-tas. Estos deberes se transmiten a todos los órganos del Estado, y cualquiera de ellos puede generarle a éste responsabilidad inter-nacional, por sus acciones y omisiones, cuando se traduzcan en la violación a una norma internacional. Este proceso de cambio debe empezar por la Constitución General de la República6 y se conoce como “armonización legislativa o normativa”.

4 Según la Secretaría de Relaciones Exteriores son 51 tratados internacionales (“México: relación de tra-tados en vigor”, en Consultoría Jurídica 1836-2006. México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2006, pp. 165-179); la Secretaría de Gobernación estima 155 instrumentos (www.ordenjuridico.gob.mx, rubro tratados internacionales), y la CNDH establece que son 106 (Compilación de instrumentos inter-nacionales de derechos humanos, firmados y ratificados por México 1921-2003. México, CNDH, 2004).

5 En concordancia con el artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los convenios celebrados por México son cualquier “acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.

6 Al respecto, véase ONU, Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, pp. 33-36.



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La armonización es necesaria para que el orden jurídico con-temple los derechos que los instrumentos internacionales pre-vén o para que su estándar de protección no sea menor del que éstos establecen.

El sistema Armonización de la legislación de las entidades fe-derativas respecto de los instrumentos internacionales de dere-chos humanos materializa el esfuerzo de la CNDH por con-tribuir a cubrir la necesidad de armonizar la labor legislativa y para tener un panorama actualizado y completo de las tareas de homologación jurídica efectuadas y de la recepción de las normas del Derecho Internacional de los derechos humanos en nuestro país.


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7 Atendiendo a un criterio de grado, puede decirse que la uniformidad es más profunda que la armo-nización, pero lo es menos que la integración o la unificación del Derecho. En términos generales, armonización del Derecho no significa unificar sino implementar un proceso que haga compatibles normas jurídicas distintas.

i. conceptos

i.1. Armonización legislativa

Aproximación, armonización, homologación, integración, uni-formación o uniformidad del Derecho son conceptos que se uti-lizan desde hace tiempo para enunciar un fenómeno vigente: la necesidad de que las sociedades y personas cuenten con derechos comunes o afines en cualquier parte del mundo.7

Después de la Segunda Guerra Mundial, la noción de armo-nización del Derecho fue volviéndose más universal. Se tra-ta de un proceso de integración que avanza día con día, una consecuencia del fenómeno de la globalización en cuyo en-torno se ha dado un debate constante en países con diferentes tradiciones jurídicas. En el ámbito de los derechos humanos, la armonización ha tenido gran impacto, observándose una evolución desde la época mencionada hasta principios del si-glo XXI, en un escenario histórico caracterizado por la intensa participación de los Estados en foros internacionales y en la construcción del orden mundial.

Hoy en día, desde la perspectiva de que la armonización legis-lativa –en particular sobre derechos humanos− ha propiciado



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beneficios sociales concretos, la recepción de mecanismos ju-rídicos internacionales se considera no sólo conveniente sino necesaria. La armonización, por tanto, no es un fin en sí misma, sino un medio o una respuesta a exigencias jurídicas integra-les de valor cultural indiscutible. Constituye una herramienta necesaria, útil e idónea para la consolidación de las socieda-des modernas. Sin embargo, esta noción genera controversia y resistencias, en principio porque implica una revisión de los conceptos de soberanía y de interés social (la armonización se concilia con la soberanía cuando el órgano legislativo de un Estado adopta una norma idéntica o similar establecida, por ejemplo, en un tratado internacional), y en segundo tér-mino porque la armonización consiste en uniformar normas mediante el diseño de leyes o la creación de nuevos derechos que posibilitan el acercamiento a otros sistemas jurídicos, o en modificar leyes existentes, lo que implica procesos legislativos para hacer compatibles disposiciones que tienen orígenes o tiempos diferentes.

La armonización no puede reducirse a acciones aisladas o tem-porales. Es una actividad permanente que requiere de una po-lítica pública de largo plazo en la que el papel de los órganos legislativos es trascendental, pues implica:

Derogar normas específicas. �Abrogar cuerpos normativos. �Adicionar normas nuevas. �Reformar normas existentes. �

Como ya se mencionó, en materia de derechos humanos la ar-monización se traduce en un deber para las autoridades derivado de los tratados que se incorporan al orden jurídico nacional, y



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cuyo incumplimiento u omisión representa una responsabili-dad para esas autoridades y para el Estado.

La armonización legislativa es una obligación emanada de la Constitución y de los instrumentos internacionales que significa, de acuerdo con Jorge Ulises Carmona Tinoco, “hacer compati-bles las disposiciones federales o estatales con las de los tratados internacionales de derechos humanos que se pretende incorporar o que ya se han incorporado al ordenamiento jurídico interno, con los fines, primero, de evitar conflictos entre normas, y se-gundo, para dotar de eficacia a los instrumentos internacionales a nivel nacional”.8 Es un ejercicio necesario e inevitable para los congresos, y su inobservancia sólo genera contradicciones y lagunas normativas, incertidumbre y dificultades para exigir la aplicación y el cumplimiento de la ley, debilitamiento de los derechos humanos, impunidad y discrecionalidad, así como responsabilidad para el Estado mexicano.

i.2. Armonización constitucional

En las dos décadas recientes, la suscripción de tratados interna-cionales de derechos humanos ha significado para México la conveniencia de incorporar los principios que emanan de ellos a nuestra Constitución. Se observa un rasgo de armonización muy claro en varias reformas recientes a ésta:

8 Jorge Ulises Carmona Tinoco, “Retos y propuestas para la armonización estatal en materia de derechos humanos”, en Memorias del Seminario La Armonización de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos en México. México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005, p. 330.



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En 2001 se incorporó al artículo 2o. el reconocimiento de �la diversidad cultural del país.En 2002 se modificó el artículo 3o. para ampliar los niveles �de educación obligatoria y gratuita.En el año 2002 se modificó también el artículo 113 al �añadir el reconocimiento de la obligación del Estado a reparar el daño por afectar ilegalmente los derechos de particulares.En 2005 se reformaron los artículos 18 y 22 para establecer �un sistema de justicia para menores y para abolir la pena de muerte, respectivamente.En 2006 se integró al artículo 1o. una cláusula de no dis- �criminación. En 2009 se agregó al artículo 4o. el derecho al acceso a la �cultura.

i.3. Armonización de la legislación federal

Algunas de las reformas constitucionales han dado lugar a la expedición de leyes federales relativas a los derechos humanos:

En 2000, la Ley para la Protección de los Derechos de las �Niñas, Niños y Adolescentes.En 2002, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas �Mayores y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In-formación Pública Gubernamental.En 2003, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los �Pueblos Indígenas y la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación.



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En 2004, la Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas �por las Organizaciones de la Sociedad Civil y la Ley General de Desarrollo Social.En 2005, la Ley General de las Personas con Discapacidad. �En 2006, la Ley General para la Igualdad entre Hombres y �Mujeres.En 2007, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una �Vida Libre de Violencia.

Asimismo, otros ordenamientos federales se armonizaron a es-tándares internacionales:

En 2001, se integró al Código Penal Federal el tipo penal de �la desaparición forzada de personas y se incluyó un título de delitos contra el medio ambiente.En 2005, se abrogó la pena de muerte contenida en el Código �de Justicia Militar, y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se reguló el voto de los mexica-nos residentes en el extranjero para elegir al Presidente de la República y se prohibió a los partidos políticos registrar en sus listas más de 70 % de candidatos del mismo género.

i.4. Armonización de la legislación local

Todas las entidades federativas han incorporado en sus legis-laciones aspectos nodales del Derecho Internacional de los derechos humanos, y cada vez más se incluyen referentes a la perspectiva de género, a la igualdad, a la protección de sectores vulnerables, a la lucha contra la discriminación y al acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.


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ii. legislación de las entidades federativas

El análisis legal que subyace al sistema Armonización de la legislación de las entidades federativas respecto de los instru-mentos internacionales de derechos humanos permitió conocer el grado de armonización alcanzado en las leyes secundarias de los 31 estados y del Distrito Federal, en ocho rubros o materias específicas de derechos humanos (cuadros 1 y 2):

1 Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.2 Derechos de las personas con discapacidad.3 Derechos de los pueblos indígenas.4 Derechos de la niñez.5 Justicia para adolescentes.6 Prevención de la discriminación y protección de la igualdad.7 Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas.8 Prevención y sanción de la tortura.

Cuadro 1. Número de leyes por rubro y número de rubros legislados por las entidades federativas

DMVLV a DPD b DPI c DN d JA e PDPI f PSDFP g PST hTotal de

rubros por entidad

1. Aguascalientes 52. Baja California 53. Baja California Sur 2 ordenamientos 44. Campeche 2 ordenamientos 75. Chiapas 8



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DMVLV a DPD b DPI c DN d JA e PDPI f PSDFP g PST hTotal de

rubros por entidad

6. Chihuahua 5 7. Coahuila 6 8. Colima 2 ordenamientos 7 9. Distrito Federal 2 ordenamientos 510. Durango 2 ordenamientos 611. México 712. Guanajuato 313. Guerrero 514. Hidalgo 515. Jalisco 616. Michoacán 2 ordenamientos 517. Morelos 618. Nayarit 719. Nuevo León 420. Oaxaca 721. Puebla 522. Querétaro 523. Quintana Roo 624. San Luis Potosí 525. Sinaloa 526. Sonora 527. Tabasco 528. Tamaulipas 2 ordenamientos 529. Tlaxcala 630. Veracruz 631. Yucatán 532. Zacatecas 2 ordenamientos 5Total de leyes por rubro 31 31 14 31 31 31 2 15 186 leyes

Con legislación Sin legislación

a Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.b Derechos de las personas con discapacidad.c Derechos de los pueblos indígenas.d Derechos de la niñez.e Justicia para adolescentes.f Prevención de la discriminación y protección de la igualdad.g Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas.h Prevención y sanción de la tortura.



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Cuadro 2. Armonización legislativa en diferentes rubros

EntidadesRubros o materias

armonizadas mediante legislación especializada

Porcentaje nacional

Número de entidades por

grupo porcentual

Chiapas 8 100 1

CampecheColimaMéxicoNayaritOaxaca

7 87.5 5

CoahuilaDurangoJaliscoMorelosQuintana RooTlaxcalaVeracruz

6 75.0 7

AguascalientesBaja CaliforniaChihuahuaDistrito FederalGuerrero HidalgoMichoacánPueblaQuerétaroSan Luis PotosíSonoraTabascoTamaulipasYucatánZacatecas

5 62.5 15

Baja California SurNuevo LeónSinaloa

4 50.0 3

Guanajuato 3 37.5 1

1. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia; 2. Derechos de las personas con discapacidad; 3. Derechos de los pueblos indígenas; 4. Derechos de la niñez; 5. Justicia para adolescentes; 6. Prevención de la discriminación y protección de la igualdad; 7. Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas; 8. Prevención y sanción de la tortura.

8 rubros = 100 %



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ii.1. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia

Nuestra Carta Magna, en el capítulo de las garantías individuales, protege los derechos a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica, la integridad y la dignidad de todas las personas.

Los derechos que tutelan la igualdad jurídica de las mujeres y los hombres encuentran su fundamento constitucional en el artículo 4o. (adicionado en 1974) y en diversos instrumentos internacionales ratificados por México, como son la Conven-ción Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, aprobada por la Asamblea Gene-ral de la Organización de Estados Americanos en Belém do Pará, Brasil (1994). En su carácter de Estado parte en esta Convención, México se comprometió a reformar o abrogar leyes y reglamentos, así como a modificar prácticas oficiales y costumbres que respalden la tolerancia a la violencia contra la mujer o la transgresión de sus derechos.

El origen internacional de los derechos humanos de las muje-res se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas (1945) y en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948),9 sustento de las normas de protección de esos derechos en los últimos cincuenta años. Éstos adquirieron plena vigencia en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, ya que en esta conferencia se delinearon normas acordes a las necesidades sociales, económicas, políticas y culturales de las mujeres; los Estados asumieron los derechos

9 Estos instrumentos pueden consultarse en www.un.org.



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de las mujeres como parte integral e indivisible de todos los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Para tratar de disminuir la violencia hacia las mujeres y hacer efecti-va la equidad de género en nuestro país, en el orden federal existen dos legislaciones: la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 2006, y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada el 1 de febrero de 2007.

A partir de la entrada en vigor de estos ordenamientos, varios Con-gresos Estatales se dieron a la tarea de crear sus propias leyes. En materia del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, en los últimos años se ha percibido un cambio notable en nuestro país.10 Por razones culturales, políticas o presupuestales, la promul-gación de leyes estatales ha sido una constante, de manera que, al mes de enero de 2010, 30 entidades federativas de la República y el Distrito Federal habían elaborado leyes específicas para garan-tizar a las mujeres el ejercicio de ese derecho (cuadro 3).

Cuadro 3. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia

Entidades con legislación Entidades sin legislación

Aguascalientes 2007 Guanajuato (27 de marzo, Diario Oficial estatal, Ley contra la violencia)

1. Campeche 2007 2. Chiapas 2009 3. Chihuahua 2007 4. Distrito Federal 2007

10 Un análisis sobre esas leyes puede verse en CNDH, “Segundo Informe Especial 2008, sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres”. http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/2informeIgualdad08/informeIgualdad2008.htm.



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5. Durango 2007 6. Hidalgo 2007 7. Morelos 2007 8. Nuevo León 2007 9. Puebla 200710. Quintana Roo 200711. San Luis Potosí 200712. Sinaloa 200713. Sonora 200714. Tamaulipas 200715. Tlaxcala 200716. Yucatán 200717. Baja California Sur 200818. Guerrero 200819. Veracruz 200820. Baja California 200821. Coahuila 200822. Jalisco 200823. Colima 200824. México 200825. Michoacán 200826. Nayarit 200827. Tabasco 200828. Zacatecas 200829. Oaxaca 200930. Querétaro 2009

ii.2. Derechos de las personas con discapacidad

Se define la discapacidad como la disminución temporal o per-manente de las facultades físicas, mentales o sensoriales de una



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persona, que le impide realizar una actividad regular. Este con-cepto se mantiene en constante evolución; sus transformaciones resultan de la interacción entre las personas con algún impedi-mento físico y los obstáculos que frenan su desarrollo en la socie-dad. Las discapacidades incluyen deficiencias físicas, mentales, intelectuales y sensoriales como ceguera, sordera, deterioro de la movilidad e insuficiencias en el desarrollo. Algunas personas tienen más de una forma de incapacidad, y es posible que aque-llas que actualmente gozan de plena salud puedan llegar a sufrir alguna discapacidad en cualquier momento de su vida, debido a accidentes, enfermedades, vejez o lesiones físicas.11

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, alre-dedor de 10 % de la población mundial presenta algún tipo de discapacidad, por lo que se enfrenta de manera cotidiana a barreras físicas y obstáculos para recibir educación, conseguir empleo, tener acceso a la información, recibir cuidados mé-dicos y sanitarios, desplazarse de un lugar a otro, integrarse en la sociedad y ser aceptados en la misma.12

En los ámbitos mundial y nacional, así como en el estatal y muni-cipal, rezagos legales impiden día con día que los discapacitados puedan ejercer todos sus derechos. El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) señala que en México existen 10 millones de personas con discapacidad, quienes coti-dianamente sufren discriminación debido a esta situación.13

11 Véase Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. http://www.un.org/spanish/disabilities/convention/qanda.html.

12 Organización Mundial de la Salud, “Algunos aspectos destacados de la 58a. Asamblea Mundial de la Salud: Mejorar la vida de las personas con discapacidades”. http://www.who.int/features/2005/wha58/es/ (rubro Reportajes 2005). 25 de marzo de 2009.

13 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, “Carpeta de Información Básica, Diagnóstico de la Dis-criminación en México. http://www.conapred.org.mx (rubro Biblioteca Virtual). 25 de marzo de 2009.



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En el orden internacional, diversos instrumentos protegen los derechos de las personas que viven con algún tipo de discapa-cidad; entre otros, la Declaración de Derechos del Retrasado Mental, proclamada el 20 de diciembre de 1971 por la Asamblea General de las Naciones Unidas; la Declaración de los Dere-chos de los Impedidos, adoptada el 9 de diciembre de 1975, y el Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas (Convenio número 159 de la Organización Internacional del Trabajo), aprobado el 20 de junio de 1983. Cada uno de estos instrumentos ha sido ratificado por nuestro país, por lo que constituyen el sustento jurídico para promover, proteger y garantizar a los discapacitados el ejercicio de todos y cada uno de los derechos humanos en materia de accesibili-dad, libertad de movimiento, salud, educación, empleo, reha-bilitación, igualdad y no discriminación.

En el ámbito federal, los avances más significativos alcanzados por nuestro país se encuentran en la Ley General de las Perso-nas con Discapacidad (2005), la reforma al artículo 1o. cons-titucional en materia de no discriminación (2006) y la ratifica-ción de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (2007). Entre 1995 y 2010, 31 entidades de la República expidieron leyes específicas que protegen los derechos de las personas con discapacidad.

Cuadro 4. Derechos de las personas con discapacidad


Distrito Federal 1995 San Luis Potosí 2001 Baja California Sur

Oaxaca 1995 Durango 2001

Chihuahua 1996 México 2002



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Nayarit 1996 Guanajuato 2002Puebla 1996 Morelos 2002Yucatán 1996 Baja California 2003Tabasco 1997 Tamaulipas 2003Coahuila 1997 Campeche 2004Veracruz 1997 Michoacán 2004Hidalgo 1998 Colima 2005Querétaro 1998 Tlaxcala 2005Guerrero 1999 Zacatecas 2005Quintana Roo 1999 Nuevo León 2006Aguascalientes 2000 Chiapas 2007Sinaloa 2000 Jalisco 2009Sonora 2000

ii.3. Derechos de los pueblos indígenas

Acerca de los pueblos indígenas, cabe decir que uno de los retos fundamentales es establecer claramente en nuestras leyes sus derechos, de acuerdo con la legislación internacional vigente, en particular con el Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

La reforma al artículo 2o. constitucional del 14 de agosto de 2001 representó un paso muy importante en la construcción de una nueva relación entre el Estado, los pueblos indígenas y la sociedad. A través de este reconocimiento expreso, la propia Constitución protege la composición pluricultural de la nación mexicana, que se sustenta en sus pueblos indígenas, los que conservan sus instituciones sociales, económicas, culturales y



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políticas; dispone que la Federación, los estados y municipios deben promover la igualdad de oportunidades de los indíge-nas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, y crear ins-tituciones y políticas para garantizar sus derechos; asimismo, establece la obligación del Estado de asegurar, entre otros, el respeto a la dignidad de las mujeres y los hombres indígenas, y de procurar el acceso de éstos a los servicios de salud para, con ello, mejorar sus condiciones de vida.

La proclamación de los derechos indígenas en nuestra ley fun-damental es un gran logro que nos atañe y nos beneficia a todos, principalmente a los 10 millones de personas que pertenecen a un grupo o pueblo originario (alrededor de 10 % de la población nacional). Cabe mencionar que, de ellos, unos seis millones hablan una o más de las 59 diferentes lenguas autóctonas, y se caracterizan por conservar sus valores culturales y sus formas de vincularse con la naturaleza, de administrar justicia y de organizarse para realizar procesos productivos. Esta situación posiciona a México entre los líderes, en la esfera mundial, en cuanto a diversidad cultural.14

Asimismo, nuestra Carta Magna define el concepto de pue-blo y comunidad indígenas, y proclama su derecho a la libre determinación y a la autonomía; señala, además, los derechos que pueden ejercerse en el marco de la propia Constitución y de las leyes secundarias respecto del pacto federal y la sobe-ranía de los estados, y garantiza el derecho de esos pueblos a preservar sus lenguas y a emplearlas sin limitación, avalando

14 Enrique Serrano Carreto, coord., Regiones indígenas de México. México, Comisión Nacional para el Desa-rrollo de los Pueblos Indígenas/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo / CDI / PNUD, México, 2006, pp. 7-9.



31

que todos los órdenes de gobierno establezcan políticas para atender sus necesidades en ese rubro. Cabe resaltar que el ar-tículo 2o. transitorio del decreto de la mencionada reforma constitucional estableció la obligación de las legislaturas de las entidades federativas de adecuar sus constituciones, en lo procedente, y reglamentar las mismas conforme a lo prescrito por la Constitución.

Entre 1998 y 2009, 14 entidades federativas emitieron leyes en materia de derechos de los pueblos indígenas (cuadro 5).

Cuadro 5. Derechos de los pueblos indígenas


1. Oaxaca 1998 1. Aguascalientes

2. Quintana Roo 1998 2. Baja California Sur

3. Chiapas 1999 3. Chihuahua

4. Campeche 2000 4. Coahuila

5. México 2002 5. Distrito Federal

6. San Luis Potosí 2003 6. Guanajuato

7. Nayarit 2004 7. Guerrero

8. Tlaxcala 2009 8. Hidalgo

9. Durango 2007 9. Michoacán

10. Jalisco 2007 10. Morelos

11. Querétaro 2009 11. Nuevo León

12. Baja California 2007 12. Puebla

13. Colima 2009 13. Sinaloa

14. Tabasco 2009 14. Sonora

15. Tamaulipas

16. Veracruz

17. Yucatán

18. Zacatecas



32

ii.4. Derechos de la niñez

La reforma al artículo 4o. constitucional (8 de marzo de 2000) incluyó un elemento jurídico muy importante en materia de derechos de la niñez: incorporó el concepto “niño”, con lo que comenzó la desaparición del término “menor”; instituyó los dere-chos relacionados con el desarrollo integral: alimentación, salud, educación y sano esparcimiento; hizo un reconocimiento expreso de los derechos del niño y de la niña como conjunto específico y autónomo; obligó a los órganos del Estado a propiciar y garantizar el respeto a la dignidad de la niñez y a posibilitar el ejercicio de sus derechos. También estableció la obligación para sus ascen-dientes, tutores y custodios de preservar esos derechos. A partir de esta reforma los legisladores de las entidades federativas han ido elaborando leyes de protección de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes, por lo que podemos decir que el proce-so de armonización de nuestro orden jurídico, en la materia y a nivel nacional, ha adquirido un lenguaje y una tendencia acorde a la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989.

Desde el ángulo de los derechos humanos, las aportaciones de esta reforma constitucional fueron:

1 Por primera vez aparece en la Constitución el concepto “niño” para propiciar la desaparición paulatina del término “menor”, presente todavía en muchas leyes mexicanas.

2 Instituyó el derecho de las niñas y los niños a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

3 Reconoció la existencia de un conjunto específico y autóno-mo de derechos: los derechos de las niñas y los niños.



33

4 Obligó al Estado a proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio efectivo de sus derechos.

5 Instituyó el deber de los ascendientes, tutores y custodios de preservar esos derechos.

6 Obligó al Estado a otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes.

Desde 1994 la Federación, las entidades federativas y el Distrito Federal han emprendido la labor de armonizar nuestras leyes sobre derechos de la niñez para que sean cada vez más compa-tibles con el Derecho Internacional. En tal sentido, la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2000, estableció en su artículo segundo transitorio que las autoridades competentes podrían emitir leyes, reglamentos y otras disposiciones para instrumentar en todo el país lo previsto en el ordenamiento, en un plazo que no excediera de un año a partir de su publicación. Hasta fines de 2009 se identificaron 31 leyes locales protectoras de los derechos de las niñas y de los niños, cuya expedición se derivó de la reforma constitucional y de la ley federal mencionada. Estas 31 leyes especializadas cubren 77.38 % de nuestro afán de armonización en materia de derechos de la niñez.

En México hay cerca de cuarenta millones de niños y adoles-centes.15 Un elemento común en esa población es la imposi-bilidad general de exigir sus derechos. Dicha peculiaridad se

15 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, XII Censo de Población y Vivienda, 2000, Síntesis de Resultados. http://ccp.ucr.ac.cr/bvp/censos/mexico/2000/index.htm (rubro Biblioteca Virtual en Población). 25 de marzo de 2009.



34

advierte, por ejemplo, en el ejercicio de sus derechos humanos al desarrollo, a la alimentación y a la educación. Nuestro país presenta alza en la pobreza infantil que se refleja en los índices de trabajo infantil: 3.3 millones de niños laboran para contribuir con su ingreso a la manutención de sus familias,16 y aunque México ha ratificado el Convenio número 182 de la Organiza-ción Internacional del Trabajo, relativo a la erradicación de las peores formas de trabajo infantil, está pendiente la ratificación del Convenio número 138 que fija la edad mínima que debe tener un niño para trabajar. Aún queda mucho por hacer para llegar a la meta de garantizar plenamente el cumplimiento de los derechos de la niñez.17 Sin embargo, el panorama general sobre la situación de esos derechos en México muestra que, como país, vamos logrando avances importantes en el cum-plimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos de la niñez (cuadro 6 y gráfica 1).

Cuadro 6. Legislaciones estatales sobre derechos de la niñez

Entidades Legislación Año

1. Chihuahua Código para la Protección y Defensa del Menor 1994

2. Morelos Ley para el Desarrollo y Protección del Menor 1997

3. Baja CaliforniaLey de Protección y Defensa de los Derechos del Menor y la Familia

1999

4. Distrito Federal Ley de los Derechos de las Niñas y Niños 2000

5. Aguascalientes Ley para la Protección de la Niñez y la Adolescencia 2001

16 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, “Children must be a priority in the electoral debate”. http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/mexico_27751.html (rubro Países, México). 25 de marzo de 2009.

17 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México. México, 2003, p. 166.



35


6. Tamaulipas Ley de los Derechos de las Niñas y Niños 2001

7. SinaloaLey para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2001

8. Baja California Sur Ley de los Derechos de las Niñas y los Niños 2002

9. Guerrero Ley para la Protección y Desarrollo de los Menores 2002

10. Michoacán Ley de los Derechos de las Niñas y Niños 2002

11. DurangoLey para la Protección de los Derechos de las Niñas, los Niños y Adolescentes

2002

12. SonoraLey para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2002

13. San Luis Potosí Ley sobre los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes 2003

14. HidalgoLey para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2003

15. Jalisco Ley de los Derechos de las Niñas, los Niños y Adolescentes 2003

16. Quintana RooLey para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2004

17. Tlaxcala Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas y Niños 2004

18. ColimaLey de los Derechos y Deberes de las Niñas, los Niños y los Adolescentes

2004

19. Campeche Ley de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia 2004

20. MéxicoLey para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2004

21. NayaritLey de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y los Adolescentes

2005

22. Nuevo LeónLey de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2006

23. Chiapas Código de Atención a la Familia y Grupos Vulnerables 2006

24. OaxacaLey de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes

2006

25. Coahuila Ley para la Protección de los Derechos y Deberes de las Niñas, Niños y Adolescentes

2006

26. TabascoLey para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2007



36


27. ZacatecasLey de los Derechos de los Niños, las Niñas y los Adolescentes

2007

28. PueblaLey para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2007

29. YucatánLey para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2008

30. Veracruz Ley de Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2008

31. QuerétaroLey de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes

2009

32. Guanajuato Sin ley respectiva

Total 31

Grafica 1. Evolución de la legislación sobre derechos de la niñez en las entidades

Fuente: Publicación de leyes locales de protección de los derechos de las niñas y los niños en el periodo 1994-2009.

100.0

90.0

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.01994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

3.1 6.39.4

12.515.6

25.0

40.6

50.0

65.6 68.8

81.3

90.693.8

96.7

Porc

enta

je

Año



37

ii.5. Justicia para adolescentes

La reforma al artículo 18 constitucional del 12 de diciembre de 2005 representó un avance trascendental de los derechos huma-nos en México, al prever la existencia de un sistema integral de justicia penal para adolescentes e instituir un conjunto de prin-cipios básicos y garantías mínimas para la defensa y el enjuicia-miento de los menores de edad que cometen un delito. Al mismo tiempo, significó un paso importante en el cumplimiento de las obligaciones que el Estado mexicano ha adquirido al suscribir distintos instrumentos internacionales en la materia.

En 2006 la CNDH presentó el Informe Especial sobre el Cum-plimiento en el Ámbito Federal, así como en las Entidades Fe-derativas y el Distrito Federal, a las Obligaciones Establecidas en la Reforma al Artículo 18 Constitucional en Materia de Justicia para Adolescentes18 con ello, dio cuenta de los rezagos que pre-sentaba ese rubro de nuestro sistema penitenciario. Uno de ellos, referente al derecho de los adolescentes a cumplir sus penas en centros de internamiento especiales, evidenciaba la necesidad de que las autoridades responsables de la ejecución de sanciones penales en 15 entidades gestionaran el traslado de casi dos mil menores de 18 años a dichos centros, pues en ese momento se encontraban en instalaciones de reclusión para adultos. El artículo segundo transitorio del decreto de la mencionada reforma cons-titucional estableció que los estados de la federación y el Distrito Federal contaban con seis meses, a partir de la entrada en vigor de la modificación (diciembre de 2005), para crear las leyes que se requirieran con objeto de aplicar las nuevas disposiciones de

18 Véase www.cndh.org.mx/lacndh/informes.htm.



38

la Constitución sobre justicia para adolescentes. A la fecha, 31 entidades han legislado en este rubro (cuadro 7).

Cuadro 7. Legislaciones sobre justicia para adolescentes


1. Aguascalientes Ley del Sistema de Justicia para Adolescentes 2006 2. Baja California Ley de Justicia para Adolescentes 2006 3. Baja California Sur Ley de Justicia para Adolescentes 2006 4. Campeche Ley de Justicia para Adolescentes 2006 5. Chihuahua Ley de Justicia Especial para Adolescentes Infractores 2006 6. Coahuila Ley de Justicia para Adolescentes (reformada en 2009) 2006

7. ColimaLey que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

8. Durango Código de Justicia para Menores Infractores 2006 9. Guanajuato Ley de Justicia para Adolescentes (reformada en 2008) 200610. Hidalgo Ley de Justicia para Adolescentes 200611. Jalisco Ley de Justicia Integral para Adolescentes 200612. Nayarit Ley de Justicia para Adolescentes 200613. Nuevo León Ley del Sistema Especial de Justicia para Adolescentes 200614. Oaxaca Ley de Justicia para Adolescentes 200615. Puebla Código de Justicia para Adolescentes 200616. Querétaro Ley de Justicia para Menores (reformada en 2007) 200617. Quintana Roo Ley de Justicia para Adolescentes 200618. San Luis Potosí Ley de Justicia para Menores 200619. Sinaloa Ley de Justicia para Adolescentes (reformada en 2009) 2007

20. SonoraLey que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

21. Tabasco Ley que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

22. Tamaulipas Ley de Justicia para Adolescentes 2006

23. TlaxcalaLey de Procuración e Impartición de Justicia para Adolescentes

2006

24. Yucatán Ley de Justicia para Adolescentes 2006



39


25. Zacatecas Ley de Justicia para Adolescentes 2006

26. ChiapasLey que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes (reformada en 2009)

2007

27. Distrito Federal Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal 2007

28. México Ley de Justicia para Adolescentes 2007

29. Michoacán Ley de Justicia Integral para Adolescentes (reformada en 2009) 2007

30. Morelos Ley del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes 2007

31. Veracruz Ley de Responsabilidad Juvenil (reformada en 2009) 2007

32. Guerrero Sin ley de justicia respectiva

Total 31

ii.6. Prevención de la discriminación y protección de la igualdad

La desigualdad, la pobreza y la marginación son algunos de los grandes problemas que enfrenta nuestro país. La discriminación es una expresión de estos problemas y tiene un papel signifi-cativo, pues constituye la principal barrera para que muchas personas desarrollen sus capacidades y se incorporen en con-diciones equitativas a los distintos ámbitos de la vida social. La discriminación es una forma de trato diferenciado que se basa en un sinnúmero de prejuicios sobre individuos o grupos.19

19 Para conocer datos sobre la discriminación en México, consúltese “Primera Encuesta Nacional sobre Discriminación en México”, de mayo de 2005, realizada por la Secretaría de Desarrollo Social y el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/subsecreta-rias/prospectiva/subse_discriminacion.htm. 25 de marzo de 2009.



40

A partir de la reforma de 2006, el artículo 1o. constitucional consagra el derecho a la no discriminación (derecho humano a la igualdad) y prohíbe expresamente que alguien sea discrimi-nado por motivos de origen étnico o nacional, de género, de edad, de discapacidades, de condición social, de condiciones de salud, de religión, de opinión, de preferencias sexuales, de estado civil o de cualquier razón que tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y las libertades.

Esta prohibición se ve reflejada, en el orden federal, en la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2003), or-denamiento previo a la reforma constitucional pero que es acorde a la misma al definir claramente la discriminación como toda distinción, exclusión o restricción basada en los motivos señalados en el párrafo anterior y que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad de oportunidades de las personas. Además de prohibir esas prácticas, nuestra ley delimita cier-tas conductas discriminatorias como impedir el acceso a la educación pública o privada, o a becas e incentivos para la permanencia en centros educativos; establecer contenidos, métodos o instrumentos pedagógicos en que se asignen pa-peles contrarios a la igualdad o que difundan una condición de subordinación, así como prohibir la libre elección de em-pleo, o restringir las oportunidades de acceso, permanencia y ascenso en el mismo.

El Derecho mexicano protege así a los individuos en contra de la discriminación y ampara, con mayor fuerza, a las personas que pertenecen a grupos vulnerables: niñas, niños, adolescentes, discapacitados, indígenas, migrantes, mujeres o adultos mayo-res, pues cualquier acción que implique privarlas ilegalmente



41

del goce de sus derechos y del ejercicio de sus libertades, se considera una grave violación a los derechos humanos.

Respecto de la igualdad entre hombres y mujeres, cabe decir que en 1974, con la modificación del artículo 4o. constitucio-nal, se inició un “proceso de homologación jurídica” de las normas estatales con la Constitución general del país y con los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México en materia de igualdad, proceso que sigue en curso y que “ha sido una constante desde hace poco más de tres décadas”.20

Un instrumento internacional fundamental en la materia es la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, pues constituye el marco de referencia a partir del cual se desarrolla el derecho a la igual-dad entre mujeres y hombres y la obligación de los Estados de garantizar su ejercicio.

En el rubro relativo a la equidad e igualdad de género, durante las décadas recientes la comunidad internacional ha contraído constantes compromisos en el seno de la Organización de las Naciones Unidas. Ejemplo de esto es la inclusión de la igualdad entre los géneros en los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados en el año 2000.

En México, suman ya 21 las entidades que, a la fecha, cuen-tan con legislación sobre Prevención de la discriminación y protección de la igualdad (cuadro 8).

20 “Segundo Informe Especial sobre el Derecho de Igualdad entre Hombres y Mujeres”, CNDH, 2008. http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/htm.



42

cuadro 8. Prevención de la discriminación y protección de la igualdad


1. Morelos 2003 1. Aguascalientes

2. Tamaulipas* 2004 y 2005 2. Baja California

3. Nayarit 2005 3. Guanajuato

4. Zacatecas* 2006 y 2008 4. Jalisco

5. Baja California Sur* 2006 y 2008 5. Nuevo León

6. Distrito Federal* 2006 y 2007 6. Querétaro

7. Campeche* 2007 7. Quintana Roo

8. Chihuahua 2007 8. San Luis Potosí

9. Coahuila* 2007 9. Tabasco

10. México 2007 10. Tlaxcala

11. Hidalgo 2008 11. Yucatán

12. Colima* 2008 y 2009

13. Puebla 2008

14. Sonora 2008

15. Durango* 2009

16. Guerrero 2009

17. Michoacán* 2009

18. Veracruz 2009

19. Oaxaca 2009

20. Chiapas 2009

21. Sinaloa 2009

* Entidades que cuentan con legislación en ambas materias



43

ii.7. Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas

En el ámbito internacional, México ha suscrito tanto la De-claración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas como la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.21

Estos instrumentos internacionales consagran obligaciones importantes para el Estado mexicano, entre ellas la de no jus-tificar la desaparición forzada de personas por circunstancias ex-cepcionales como el estado de guerra o la inestabilidad política interna del país, y la de proporcionar educación y formación a los servidores públicos sobre el tema. Asimismo, definen los alcances del concepto desaparición forzada de personas o desaparición involuntaria de personas como “privación de la liber-tad […] cualquiera que fuere su forma […] seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona”.22

De acuerdo con el Estatuto de Roma de la Corte Penal Inter-nacional (1998) y con la propia Convención Interamericana, la desaparición forzada es un concepto jurídico que designa un delito particularmente grave que supone la violación de múltiples derechos humanos y que, cometido en determinadas circunstancias, constituye también un crimen de lesa huma-nidad. En efecto, el Estatuto de Roma señala:

21 De fechas 18 de diciembre de 1992 y 9 de junio de 1994, respectivamente.22 Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, de 9 de junio de 1994.

www.ordenjuridico.gob.mx.



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[…] por “desaparición forzada de personas” se entenderá la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a informar so-bre la privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado.23

Por su parte, la Convención Interamericana señala: “los Estados Partes se comprometen a adoptar […] las medidas legislativas que fueren necesarias para tipificar como delito la desaparición forzada de personas, y a imponerle una pena apropiada que tenga en cuenta su extrema gravedad”.24

En concordancia con los instrumentos internacionales, el artículo 215-A del Código Penal Federal (adición publicada el 1 de ju-nio de 2001) establece que “Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independiente-mente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención”.

En México, solamente los estados de Guerrero y Chiapas cuentan con normativas que protegen, en dichas entidades, a las personas de la desaparición forzada: la Ley para Prevenir y Sancionar la Des-aparición Forzada de Personas, del estado de Guerrero, publicada el 14 de octubre de 2005, y el capítulo relativo a la Prevención y Sanción de la Desaparición Forzada de Personas, del Código Penal del Estado de Chiapas, adicionado mediante reforma publicada en el Periódico Oficial del estado, el 28 de agosto de 2008.

23 Consúltese www.un.org/spanish/law/icc/.24 Consúltese www.ordenjuridico.gob.mx.



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ii.8. Prevención y sanción de la tortura

La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crue-les, Inhumanos o Degradantes (Nueva York, 10 de diciembre de 1984), define la tortura como todo acto por el cual se inflija intencionalmente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia.

Por su parte, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (Cartagena de Indias, 9 de diciembre de 1985), establece que la tortura es “todo acto realizado inten-cionalmente por el cual se inflijan a una persona penas o sufri-mientos físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin”.25

El artículo 20 de nuestra Constitución ordena que en todo pro-ceso penal los inculpados no sean obligados a declarar, y prohíbe la tortura señalando que la comisión de ésta será sancionada por la ley penal.

25 Consúltense ambos instrumentos en www.ordenjuridico.gob.mx.



46

Sobre la situación de la tortura en México, la CNDH ha adver-tido que algunos servidores públicos encargados de la seguri-dad pública, tanto del ámbito de la prevención del delito y de la procuración de justicia como de la ejecución de penas, con el fin de obtener de un presunto delincuente una confesión o para castigar, intimidar o coaccionar a una persona, siguen incurriendo en atentados a su integridad física o psicológica, configurándose así múltiples casos de tortura.26

Al 31 de diciembre de 2009 sólo 15 entidades contaban con normativa específica para combatir la tortura (cuadro 9).

Cuadro 9. Prevención y sanción de la tortura


1. Quintana Roo 1992 1. Baja California

2. Campeche 1993 2. Baja California Sur

3. Coahuila 1993 3. Chihuahua

4. Jalisco 1993 4. Distrito Federal

5. Morelos 1993 5. Durango

6. Oaxaca 1993 6. Guerrero

7. Chiapas 1994 7. Hidalgo

8. México 1994 8. Michoacán

9. Aguascalientes 1995 9. Nuevo León

26 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación General número 10, “Sobre la práctica de la Tortura”. http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/informes.htm (rubro Recomendaciones Generales). 25 de marzo de 2009.



47


10. Colima 1995 10. Puebla

11. Veracruz 1999 11. Querétaro

12. Tlaxcala 2003 12. San Luis Potosí

13. Yucatán 2003 13. Sinaloa

14. Nayarit 2005 14. Sonora

15. Guanajuato 2009 15. Tabasco

16. Tamaulipas

17. Zacatecas


49

metodología

Armonización de la legislación de las entidades federativas respecto de los instrumentos internacionales de derechos humanos es un sistema de información sustentado en un análisis cuantitativo efectuado sobre las leyes estatales y del Distrito Federal en ocho materias. La cuantificación de derechos localizados en cada ordenamiento se traduce en porcentajes de armonización por ley, por rubro, por entidad y nacional. El porcentaje o grado de armonización legislativa alcanzada en cada rubro se determina mediante el análisis de diferentes conjuntos de derechos. Cada conjunto proviene directamente de los derechos que emanan de los instrumentos internacionales –específicos de cada materia–, y cada ley cubre un porcentaje de armonización; es decir, refleja una escala general del grado de concordancia del ordenamiento con las normas internacionales. La escala va del porcentaje más alto (100 %), que corresponde a los casos en que el conjunto de derechos a analizar fue identificado íntegramente, al más bajo (0 %), cuando una entidad carece de legislación específica sobre alguna de las materias de derechos humanos del sistema. En cada rubro se estableció una escala que reflejó, con porcentajes positivos o negativos, las leyes estatales según mostraran mayor o menor porcentaje de armonización.

En el análisis se consideraron, preferentemente, leyes locales sustantivas correspondientes a derechos humanos garantizados internacionalmente. Se excluyeron leyes orgánicas de institu-ciones públicas o asistenciales, así como codificaciones civiles o



50

penales, o de procedimientos judiciales. Sin embargo, en algu-nos casos específicos se tuvieron en cuenta códigos: el Código Administrativo del Estado de México (personas con discapaci-dad), el Código de Atención a la Familia y Grupos Vulnerables de Chiapas (personas con discapacidad y derechos del niño) y el Código Penal para el Estado de Chiapas (Desaparición Forzada de Personas). En otros, cuando las leyes prevén derechos huma-nos y normas administrativas, se buscó la congruencia entre los derechos encontrados en la parte general de las normas y en las atribuciones y funciones de órganos estatales o municipales; sin embargo, cuando el derecho está plenamente garantizado (aun-que se le aludiera en las facultades de una autoridad o como un objetivo de programas de gobierno), se estimó que ese derecho específico no está protegido en la normativa que lo alude.

Este sistema presenta la agrupación de las entidades de acuerdo con el número de materias o rubros que protege su legislación y con el porcentaje que, a nivel nacional, corresponde a cada una. Se con-sidera como meta o valor óptimo que las entidades presenten una cobertura legal de 100 %, lo que significa contar con legislaciones efectivas en los ocho rubros que abarca el sistema.

La información contenida en el sistema proviene de los análisis previos de los 186 ordenamientos estatales en las ocho materias y de su contraste con 14 instrumentos internacionales vigen-tes en México, relativos a esos rubros. Ese estudio se verificó respecto de los derechos humanos que contiene cada instru-mento, utilizando para su identificación (en todos los casos), de manera complementaria, el Estudio para la elaboración de un manual para la calificación de hechos violatorios de los De-rechos Humanos, de Enrique Cáceres Nieto (CNDH, 2005). Al respecto, cabe anotar:



51

En cuanto a las leyes del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, se analizó teniendo a la vista 19 derechos extraídos de la Convención Interamericana para Prevenir, San-cionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.28

En lo que respecta a los derechos de las personas con disca-pacidad, los porcentajes se obtuvieron a partir de 13 derechos protegidos en tres instrumentos internacionales: la Declaración de los Derechos de los Impedidos, el Convenio sobre la Re-adaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas, así como la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

Las leyes que protegen los derechos de los pueblos indíge-nas fueron analizadas a partir de 14 derechos presentes en el Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

El grado de armonización de las leyes estatales en materia de derechos del niño fue determinado con base en 25 derechos tutelados en la Convención sobre los Derechos del Niño.

Para determinar el grado de armonización que presentan las leyes estatales en el rubro justicia para adolescentes, se verificó si tales ordenamientos contenían los 19 derechos extraídos de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing).

28 Convención de Belém do Pará.



52

En lo que hace a la prevención de la discriminación y protec-ción de la igualdad, el análisis se verificó a partir de 18 derechos contenidos en tres instrumentos: la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Declaración sobre la Eliminación de Todas las For-mas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la Religión o las Convicciones, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

La situación de la armonización legislativa local en materia de prevención y sanción de la desaparición forzada de personas fue determinada al contrastarla con los 12 derechos contenidos en la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.

Por último, en prevención y sanción de la tortura, la armoni-zación de las leyes se deriva de 12 derechos protegidos en la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y en la Convención Interamerica-na para Prevenir y Sancionar la Tortura.



53

Porcentaje de armonización de

una ley específica× 100=

Número de derechos identificados

Número de derechos del instrumento internacional

Porcentaje de armonización de la Ley de Acceso de las Mujeres

a una Vida Libre de Violencia de Aguascalientes

× 100 = 84.21= 16

19

Fórmulas

A. Para los porcentajes de armonización de las leyes:

ejemplo:Entidad: AguascalientesRubro: Derecho de las mujeres a una vida libre de violenciaNúmero de derechos identificados: 16Número de derechos del instrumento internacional: 19

B. Para los porcentajes de armonización de las entidades:

Porcentaje de armonización por

entidad× 100=

Número de derechos identificados por entidad

Número de derechos de los instrumentos internacionales



54

ejemplo:Entidad: AguascalientesNúmero de derechos identificados: 71 (suma de los derechos identificados en las leyes de la entidad, en todos los rubros)Número de derechos de los instrumentos internacionales: 132 (suma de los derechos de los instrumentos)

C. Para los porcentajes de armonización por materia:

ejemplo:Rubro: Derecho de las mujeres a una vida libre de violenciaNúmero de derechos identificados en las leyes del rubro: 326Número de derechos de los instrumentos internacionales: 608


rubro× 100

× 32

=

Número de derechos identificados

Número de derechos del instrumento internacional


entidad× 100 = 53.8=

71

132

× 100 = 53.6Porcentaje de

armonización por rubro 608 × 32

= 326



55

D. Para el porcentaje de armonización nacional:

ejemplo:Rubros: todosNúmero total de derechos identificados en las leyes: 2,009Número de derechos de los instrumentos internacionales: 132

Porcentaje de armonización nacional

× 100

× 32

=

Número de derechos identificados en todos los

rubros y todas las entidades

Número total de derechos de los instrumentos

internacionales

Porcentaje de armonización nacional

× 100 = 47.6= 2009

132 × 32


57

conclusiones

1 Todas las entidades federativas, además del reconocimien-to y las garantías de derechos humanos consagrados en sus constituciones locales, cuentan con leyes que muestran que los Congresos Estatales están atentos a los compromisos adquiridos por México a través de la firma y ratificación de convenios y acuerdos internacionales en materia de derechos humanos.

2 Se confirma la necesidad de instrumentar medidas legisla-tivas de armonización, ya que se aprecia dispersión en las leyes estatales en varios rubros. Si bien es cierto que ya con-templan un buen número de esos derechos, es igualmente cierto que no incluyen todos los que se derivan de las normas internacionales.

3 Por ejemplo, los derechos de la niñez, en principio, deberían encontrarse en las leyes estatales específicas cuyo objeto es reconocerlos y protegerlos; sin embargo, están dispersos tanto en la codificación civil como en la normativa de los sistemas de integración familiar.

4 A través del análisis de armonización efectuado a las leyes locales, vemos que los derechos humanos no son únicamente los que emanan de la Constitución, ya que en algunos casos la legislación secundaria va incluso más allá que la propia Carta Magna en su protección. Todas las entidades están inmersas, en mayor o menor medida, en el proceso de ar-monización legislativa de los derechos humanos consagrados en los instrumentos internacionales.



58

5 Lo anterior se repite en otros temas, como el de justicia para adolescentes, ya que las leyes muestran mayor o menor ar-monía respecto de las Reglas de Beijing, sin tener en cuen-ta que las constituciones locales prevean o no sistemas de justicia adecuados o de que la entidad de que se trate tenga otra legislación en la que estén presentes algunos derechos emanados de esa norma internacional.

6 En cuanto a los derechos de las personas con discapacidad, varias entidades se refieren a ellas y las incluyen en sus leyes en términos de “integración social y productiva”, a pesar de lo cual fue factible el análisis considerando tres instrumentos internacionales. Esas leyes también se usaron en los casos de las entidades que tienen más de un ordenamiento en la materia, optando por las normas que aluden a varios tipos de discapacidad y no sólo a uno.

7 En el tema relativo a derechos de los pueblos indígenas, si bien algunos estados tienen leyes sobre justicia indígena o comunal, éstas no se consideraron porque nuestro estudio se centró, como ya mencionamos, en leyes específicas; en este caso se utilizaron las leyes de reconocimiento y protección de los derechos de las comunidades y pueblos indígenas, en la forma en que éstos se desprenden del Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

8 El estudio sobre la armonización legislativa del marco jurídi-co de referencia nos muestra que hay una evolución evidente que ha obedecido a tendencias temáticas y ciclos legislativos originados por la Constitución y que aún falta un buen tre-cho por andar.

9 Para concluir, en el ámbito de los derechos humanos se es-tá perfilando un trabajo interinstitucional, encabezado por la Secretaría de Relaciones Exteriores (en particular por la Subcomisión de Armonización Legislativa), conformada por



59

integrantes de diversas Secretarías de Estado, de la propia CNDH, de las Comisiones de Derechos Humanos de los estados y del Distrito Federal, de diversas ONG, etcétera, e incluye a los órganos legislativos. Esta Subcomisión trabaja para impulsar la labor relativa a la armonización legislativa y para coadyuvar en la instrumentación de estrategias de coor-dinación normativa que eviten divergencias en la protección de los derechos humanos en los ámbitos local y federal.


61

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62

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www.congresoqueretaro.gob.mxwww.congresosinaloa.gob.mxwww.congresoson.gob.mxwww.congresoatabasco.gob.mxwww.congresotamaulipas.gob.mxwww.congresotlaxcala.gob.mxwww.congresoyucatan.gob.mxwww.congresozac.gob.mxwww.df.gob.mxwww.guerrero.gob.mxwww.juridicas.unam.mxwww.legislaturaqro.gob.mxwww.legisver.gob.mxwww.michoacan.gob.mxwww.municipiosenlinea.gob.mxwww.nl.gob.mxwww.ordenjuridico.gob.mxwww.puebla.gob.mxwww.qroo.gob.mxwww.queretaro.gob.mxwww.repcampdf.gob.mxwww.sre.gob.mxwww.tribunalcampeche.gob.mxwww.tsjmorelos.gob.mxwww.un.org


Armonización de la Legislación de las Entidades Federativas Respecto de los

Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, editado por la Comisión

Nacional de los Derechos Humanos, se terminó de imprimir en julio de 2010

en los talleres de Reproducciones y Materiales, S. A. de C. V., Presidentes

núm. 189, col. Portales, C. P. 03300, México, D. F. El cuidado de la edición

estuvo a cargo de la Dirección de Publicaciones de esta Comisión Nacional.

El tiraje consta de 1000 ejemplares.


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