2013

El panorama para REDD+en Centroamérica: Orientaciones,estrategias y temas críticos

Aportes parael diálogo

Programa Salvadoreño de Investigaciónsobre Desarrollo y Medio Ambiente

la preparación para REDD+ en Centro-américa ocurre en contextos de aceleradoscambios económicos y dinámicas territoria-les que impulsan nuevas disputas, conflic-tos y dilemas. Los debates en la región in-cluyen cuestionamientos de si un eventualmecanismo REDD+ se sumaría a estaspresiones, agudizando las amenazas sobrelos territorios o si, por el contrario, podríacontribuir a encontrar nuevas rutas parafortalecer los derechos y los medios de vidade pueblos indígenas y comunidadesrurales.

Los abordajes sobre REDD+ adoptadospor cada país son heterogéneos, y vandesde un enfoque centrado en la mitigaciónen Costa Rica, hasta un marcado énfasispor la adaptación en El Salvador. Losprocesos de preparación para REDD+ yallegaron a la inevitable necesidad de abordarde manera sensata dimensiones políticasy sociales críticas como la consulta yparticipación, mecanismos apropiados derepresentación, el Consentimiento Previo,Libre e Informado, las implicaciones parala situación de derechos y la gobernanzaentre otros.

En estos procesos, los actores territorialesno sólo han reclamado espacios y meca-nismos institucionales apropiados de parti-cipación, sino que además, han asumidoprotagonismos inéditos, forzando a que lasdimensiones y temas críticos en los proce-sos de preparación para REDD+ se abordende manera transparente y decidida. En unsentido más amplio, estas dimensiones nosólo son relevantes para la mitigación delcambio climático, sino también fortalecerla capacidad de resiliencia ecosistémica,social e institucional, que ya es fundamentalpara cualquier estrategia de desarrollo enCentroamérica.

Las iniciativas y discusiones sobre la reducción de emisiones dela deforestación y la degradación, la conservación forestal, elmanejo sustentable de bosques, y la mejora en reservas de carbono(REDD+) aterrizan en una región centroamericana marcada poracelerados cambios económicos y territoriales. La transformacióneconómica de las últimas cuatro décadas ha significado el pasode modelos agroexportadores a economías más diversificadas,destacándose la aparición, crecimiento y consolidación de sectorescomo los servicios, las remesas, el turismo y la maquila.Recientemente, el surgimiento de estrategias regionales paraconvertir a Centroamérica en una plataforma logística y deservicios ha servido de base para promover una serie de mega-proyectos de infraestructura, energía y telecomunicaciones, losque cuentan con apoyo nacional e internacional.jjljljlsjlkjajkljkkk

La creciente demanda por materias primas y la expansión deproyectos que se basan fundamentalmente en el aprovecha-miento de los recursos naturales, constituyen nuevas presionessobre los territorios rurales. El crecimiento de los cultivos depalma africana y caña de azúcar, el auge de la minería y laextracción petrolera, los megaproyectos hidroeléctricos y deinfraestructura, así como el crecimiento del turismo inmobiliariose están desplegando en los territorios con una celeridadimportante, y generan dinámicas que pueden incidir en las causasdirectas o indirectas de la deforestación y la degradación forestal.En muchos casos éstas actividades son facilitadas y respaldadaspor agresivos marcos de políticas que se orientan a captar inversiónextranjera y a promover una mayor inserción en la economíaglobal (PRISMA, 2011; PRISMA 2012).

De manera simultánea, frente a estas presiones conviven lascomunidades rurales y pueblos indígenas, quienes han desem-peñado un rol clave en el manejo y la conservación de los bos-ques que existen en la región, tal y como se evidencia en Petén(Guatemala) y el sur de México (Bray y otros, 2008), en la Re-serva Biosfera BOSAWAS en Nicaragua (Stocks y otros, 2007),así como en el Darién panameño (Nelson y otros, 2001).

REDD+ y dinámicas territorialesen Centroamérica

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Además de su importancia como opciones al-ternativas a los modelos estatales o de losmercados, estas experiencias han contribuidoal otorgamiento de una serie de derechos, comoel usufructo en áreas protegidas, elreconocimiento de tierras ancestrales a pueblosindígenas, la creación de figuras como losbosques municipales, entre otros beneficios.

Si bien existe una metodología de preparaciónuniforme por parte del Fondo Cooperativo parael Carbono de los Bosques (FCPF-BancoMundial) en la región, está claro que losgobiernos Centroamericanos también han vistoen REDD+ una oportunidad estratégica, aunquedesde perspectivas y lógicas distintas, como sepresenta más adelante. Por su parte, la AgenciaAlemana de Cooperación Técnica (GIZ por sussiglas en alemán) ha implementado desde elaño 2010 su programa regional REDD; mientrasque el Programa Colaborativo de las NacionesUnidas para Reducir las Emisiones de laDeforestación y la Degradación de los Bosquesen países en desarrollo (ONU-REDD) se vieneimplementando en Panamá desde 2009. Másrecientemente, Costa Rica, Honduras y Guate-mala se han sumado a esta última iniciativa.

El trasfondo para estas iniciativas han sido lasnegociaciones de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre Cambio Climático(CMNUCC). A partir del 2005 se haexperimentado un avance creciente en el apoyopolítico para REDD+, lo que provocó el arranquede proyectos pilotos y los procesos depreparación en la región, incidiendo en laconstrucción de las estrategias nacionales.

Sin lugar a dudas, la evolución de la reducciónde emisiones por deforestación hacia REDD+ yel establecimiento de salvaguardas representanhitos importantes en las negociaciones de laCMNUCC. En el primer caso, en el Plan deAcción de Bali (COP-13, 2007) se incluyen laconservación forestal, el manejo sostenible debosques y el aumento de las reservas de carbono,lo que implica una ampliación a los objetivosde reducción de emisiones por deforestación ydegradación forestal. Por su parte, elestablecimiento de las salvaguardas de Cancúnen 2009, si bien fueron criticadas como débiles

por observadores, han tenido implicacionesimportantes en los procesos de preparación, alincluir en éstos a pueblos indígenas y comuni-dades rurales. En la actualidad, uno de los temascentrales en las discusiones consiste en lasposibles fuentes de financiamiento de REDD+.

A pesar de estos avances, todavía queda unavariedad de interrogantes y dudas sobre lanaturaleza y alcance de REDD+, así como delos arreglos institucionales necesarios paraestablecerlo como mecanismo internacional.Este contexto ha generado una gamaheterogénea de planteamientos, que incluyenpropuestas que van más allá de considerarloúnicamente como un mecanismo decompensación financiera de accionesrelacionadas con el carbono, para plantear conmayor énfasis el apoyo directo a lascomunidades rurales, el fortalecimiento de susderechos de tenencia y la mejora de las condi-ciones de gobernanza existentes en las áreasforestales. En otros casos se ha buscado incor-porar la adaptación en los planteamientos deREDD+, como sucede con la propuesta deBolivia con su Enfoque Conjunto de Mitigacióny Adaptación, que busca enfocar las sinergiasentre estos dos objetivos por medio de unenfoque integral en los bosques, como alternativaa los planteamientos vinculados exclusivamentecon los mercados de carbono. Esta evolución anivel internacional brinda un contextoimportante para entender las distintas posicionesa nivel de la región.

Una revisión de los planes nacionales depreparación para REDD+ en la región deja claroque los planteamientos de REDD+ tienenorientaciones marcadamente diferenciadas, conlógicas y apuestas que responden a los distintoscontextos territoriales, institucionales ynacionales de cada país.

Costa Rica

La estrategia REDD+ surge como una oportu-nidad estratégica para brindar viabilidad

Orientaciones, lógicas y apuestas enlas estrategias REDD+

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financiera a largo plazo al sistema de Pagos porServicios Ambientales (PSA. El Sistema Nacionalde Áreas de Conservación también figura comouna parte importante de la estrategia, la cualpermitiría contrarrestar la escasez de recursos(Gobierno de Costa Rica, 2011). A diferencia delos demás países de la región, Costa Rica noexperimenta una situación crít ica dedeforestación, pues sus tasas son mucho menoresa las presentes en Guatemala, Honduras oNicaragua, por lo que su estrategia tiene unenfoque importante en los elementos ‘+’ deREDD+: conservación forestal, manejo sosteniblede bosques y aumento de las reservas de carbono.

Es importante considerar que Costa Rica fue unode los países que promovió los planteamientosiniciales de lo que ahora se conoce como REDD+,en gran medida a partir de su experiencia con elprograma de PSA, el cual representa una baseinstitucional y legal importante. Esto le hapermitido llevar la delantera en los procesos depreparación a nivel regional, y ha incidido en suenfoque conceptual sobre REDD+, consideradocomo un mecanismo fundamentalmente demitigación con énfasis en los esquemas ymecanismos de pago. Entre los avances se destacala aprobación de US$ 64 millones del Fondo deCarbono, también administrado por el BancoMundial.

El Salvador

El Salvador presenta una estrategia que con-trasta claramente con los planteamientos de CostaRica. Esta propuesta fue desarrolladarelativamente tarde en la región, logrando suaprobación casi tres años después de Panamá yCosta Rica. Su orientación se enfoca en laadaptación, en reconocimiento de la extremavulnerabilidad que sufre el país ante lavariabilidad y cambio climático, cuya severidadse refleja en los resultados de tres de los cincoeventos climáticos extremos ocurridos entre 2009y 2011 (Baja Presión E96/Ida, Tormenta TropicalAgatha y la Depresión Tropical 12E): 250 muertesy US$ 1,300 millones en pérdidas y daños (6%del PIB) (MARN, 2012). Esta vulnerabilidad seha agudizado por los niveles severos de de-gradación del país, donde no quedan bosquesde escala sustantiva como los demás países dela región.

Frente a este contexto, el Ministerio de MedioAmbiente y Recursos Naturales (MARN) hacreado el Programa Nacional de Restauraciónde Ecosistemas y Paisajes (PREP), que buscalograr una regeneración y restauración a granescala, promoviendo un abanico de opcionespara mejorar las opciones de medios de viday fortalecer la resiliencia en los territorios, entrelas que se encuentran la transformación deprácticas agrícolas mediante el uso de técnicasde conservación de suelos, la agroforestería ylos sistemas agro-silvopastoriles; así como lacombinación de la infraestructura física con la “infraestructura natural”, entre otras. Si bienestas acciones surgen desde una lógica deadaptación, tienen importantes co-beneficiosasociados con la mitigación y la biodiversidad.Así, la propuesta de El Salvador se fundamentaen un abordaje denominado “Mitigación basadaen la Adaptación” (MbA), el cual pretende quelos co-beneficios de mitigación sean reconocidosy compensados con financiamiento climáticopúblico (no de mercado) en un programa deREDD+ (Gobierno de El Salvador, 2012).

Guatemala

Las propuestas de El Salvador y Costa Ricasirven como punto de referencia para enmarcarlas demás propuestas de la región. En esesentido, Guatemala tiende a inclinarse máshacia un enfoque relativamente parecido aCosta Rica, con un abordaje que buscaestablecer los pagos en un eventual sistema deREDD+, orientado principalmente a lamitigación. Sin embargo, a diferencia de CostaRica, concentra los esfuerzos exclusivamenteen la deforestación evitada, pues experimentaimportantes procesos de deforestación a granescala, sobre todo en el norte del país (Gobiernode Guatemala, 2012).

El enfoque conceptual y geográfico surge engran medida de Guatecarbon, una serie deproyectos pilotos que utilizan los estándaresde Verificación de Carbono y de la Alianza deClima, Comunidad y Biodiversidad (VCS yCCBA respectivamente por sus siglas en inglés)localizados en el norte del país. Estas iniciativashan estado lideradas por organizacionesinternacionales de conservación en colaboración

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c o n o r g a n i z a c i o n e s c o m u n i t a r i a s ,municipalidades y ONG de Guatemala, cuyalínea base también constituye la primera áreasub-nacional de la estrategia REDD+ en la región.A través de estos proyectos se ha intentadoacceder a mercados voluntarios por medio delas certificaciones VCS y CCBA; mientras queGuatemala busca desarrollar su estrategianacional de REDD+ sobre la base de estos avancesy aprovechando los programas de incentivosforestales PINFOR y PINPEP, que serían lospilares de un eventual esquema de REDD+-.

Nicaragua

Nicaragua experimenta escenarios de defores-tación en una escala parecida a Guatemala, porlo que su enfoque principal - aunque no exclu-sivo – se concentra en estas dinámicas particu-larmente en la Costa Atlántica. A pesar de estacaracterística común, el enfoque conceptual deNicaragua se acerca más al planteado por ElSalvador, pues tiene un énfasis importante en laadaptación, la seguridad alimentaria y lavariedad de opciones posibles para promovercambios a nivel territorial, incluyendo paisajesagrícolas, ganaderos y forestales.

El hecho de que la deforestación en Nicaraguaes una expresión de dinámicas que amenazanlos pueblos indígenas de las Regiones Autóno-mas del Atlántico Norte y Sur (RAAN y RAAS),configura un escenario único en la región y haderivado en un abordaje innovador, donde sedestaca un mayor énfasis y priorización acercade los derechos y la gobernanza. Estos esfuerzoshan sido liderados por las autoridades autónomasy representantes de la RAAN, quienes hanlogrado la apertura necesaria para impulsar unproceso sub-nacional como una manera de lograrel apoyo político y financiero que les permitaavanzar en la agenda de derechos y gobernanzadentro de la preparación nacional para REDD+.

Panamá

Panamá, al igual que Nicaragua, tiene grandesmasas forestales que todavía sufren de fuertespresiones de deforestación. Sin embargo, en estepaís el proceso de REDD+ contrasta fuertementecon el de Nicaragua. A pesar de una serie deavances durante el período 2008-2009, que lo

ubicaron como uno de los procesos de REDD+más avanzados en la región, hoy en día es unode los más rezagados, debido principalmente ala ausencia de acuerdos sobre el proceso deconsulta con los pueblos indígenas del país,representados en una sola organización: laCoordinadora Nacional de Pueblos Indígenasde Panamá (COONAPIP).

En sentido general, el planteamiento conceptualde Panamá se inclina hacia una propuestaREDD+ parecida a la de Costa Rica, pues elenfoque está centrado principalmente en lamitigación, buscando promover “empresasverdes” junto a un cambio en la conciencia y lacultura ambiental. Si bien comparte conNicaragua la presencia significativa de pueblosindígenas que han logrado avances importantesen el reconocimiento de derechos, la propuestade REDD+ y sus procesos han evitado prácti-camente por completo el tema de derechos, eincluso el gobierno reafirma la propiedad delEstado sobre el carbono (Gobierno de Panamá,2009; Gobierno de Panamá, 2009a). Elestancamiento de estos procesos debe serentendido en su contexto político más amplio,en el que los derechos territoriales se han vistocontinuamente amenazados por la expansión deproyectos extractivos.

Honduras

Honduras tiene grandes masas forestales queexperimentan considerables procesos de defo-restación en áreas donde predominan los terri-torios indígenas, tal y como sucede en Panamáy Nicaragua. Sin embargo, el enfoque de paístodavía no queda claro. La promoción de pro-yectos pilotos en Honduras – si bien no hanlogrado avanzar con las comunidades a nivel deterritorio como en Guatemala – han incidido enel proceso de REDD+, pues la línea base inicialutilizada para la estrategia nacional correspondea la empleada por Rainforest Alliance enfocadaen la deforestación evitada. La estrategiadelineada en el R-PP (pendiente de aprobación)no brinda una idea clara de la apuesta nacional,pues plantea la promoción de una gran variedadde programas gubernamentales ya existentes.

Es importante tener en cuenta, sin embargo, queestrategias más amplias como el Plan de Nación

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y la Visión de País han planteado la promociónde una mayor producción forestal vinculada amercados de carbono, propuestas que parecentener mucha relevancia para la estrategia(Gobierno de Honduras, 2012). A pesar de losdesafíos relacionados a este escenario, vale lapena señalar avances en años recientes a partirde la Ley de Conservación y Desarrollo Forestal,Áreas Protegidas y Vida Silvestre y sureglamento, lo que ha facilitado el acceso degrupos forestales, agroforestales y campesinosa considerables extensiones de bosques.Adicionalmente, se han construido nuevasinstancias que han fortalecido el protagonismode estos actores en los esquemas de gobernanzaterritorial. Sin embargo, estos avances enderechos han beneficiado principalmente agrupos forestales, agroforestales y campesinos,mientras los territorios indígenas en generalenfrentan escenarios bastante diferentes.

¿Confrontando nuevas o viejasdinámicas de deforestación ydegradación?

Parece axiomático afirmar que para abordar ladeforestación y degradación en Centroaméricase debe partir de una idea clara de las distintascausas de estos fenómenos. Sin embargo, la faltade información sobre la degradación hapermitido muy poco avance respecto a suscausas, mientras persisten vacíos importantesen los análisis de la deforestación, basados másen diagnósticos genéricos, e incluso históricos,que en dinámicas específicas y actuales. Estatendencia se refleja en la forma en que los paísesidentifican los factores causantes de ladeforestación. Se señalan con frecuencia causasdirectas y generales (Cuadro 1), mientras quelas causas asociadas con las nuevas dinámicasterritoriales son mencionadas con menorfrecuencia (Cuadro 2).

Una revisión cualitativa de los R-PP tambiénpermite ver que incluso las veces que se men-cionan los sectores más dinámicos (por ejemplo

los proyectos de infraestructura en Panamá yHonduras, o la extracción de hidrocarburos yla minería en Guatemala), en su mayoría tienenun perfil sumamente bajo y con poco o nuloanálisis alrededor de su ubicación, alcance otrayectoria.

Las discusiones sobre las causas subyacentestambién demuestran tendencias parecidas, puesson más generales que específicas, con pocadelineación de las relaciones entre éstas y lascausas directas. Entre estas causas se identificanla debilidad institucional y la falta de aplicaciónde las leyes, la débil coordinación intersectorial,

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Cuadro 1Causas directas de deforestacióny degradación más citadas en los R-PP

Causas directas País (es)

Agricultura Todos

Ganadería

Incendios forestales

Todos

Extracción ilegal de madera

4 (GT, HN, NI, ES)

Desplazamiento de comuni-dades (migración-deforesta-ción-degradación)

4 (GT, HN, NI, ES)

Infraestructura

4 (GT, NI, HN ES)

Expansión urbana 3 (GT, HN, ES)

Fenómenos naturales oplagas 3 (GT, HN, NI)

4 (CR, PA, HN, ES)

Cuadro 2Veces que se señalan nuevos sectores causantesde deforestación o degradación en los R-PP

Causas directas País (es)

Caña de Azúcar 2 (GT, ES)

Minería

Palma africana

2 (GT, NI)

Extracción de hidrocarburos

1 (GT)

1 (GT)

Proyectos hidroeléctricos 0

Fuente: Elaborado en base a los documentos R-PP

Fuente: Elaborado en base a los documentos R-PP

Tendencias y temas críticosen la preparación para REDD+en Centroamérica

la inseguridad en la tenencia, junto a otrosaspectos como la ausencia de políticas públicas,la pobreza y la falta de oportunidades. Además,varios factores clave han recibido menoratención, como los acuerdos internacionales decomercio y finanzas (solamente Nicaragua lomenciona), la mayor demanda para materiasprimas (señalado únicamente en el caso de ElSalvador). En ningún caso se identifican laspolíticas específicas orientadas a la expansiónde nuevos sectores económicos como elementosque inciden en las dinámicas de deforestacióny degradación.

Estas debilidades podrían explicarse por la faltade información y recursos disponibles pararealizar análisis más detallados, antes de recibirlos fondos del FCPF para la preparación. A pesarde esfuerzos impulsados por otros donantespara fortalecer las estrategias en este sentido,todavía se requiere de mayores avances, comobien reconocen muchos de los países. Sinembargo, el resultado inevitable en la mayoríade los casos es que las propuestas para laimplementación parten de una base deconocimiento relativamente débil sobre lasdistintas causas de la deforestación y susinterrelaciones, lo que complica la gestión políticay estratégica frente a las nuevas dinámicasterritoriales.

Procesos de preparación:¿Priorizan temas medulares?

El análisis de las propuestas para abordar ladeforestación en la región permiten identificardos grupos de temas: i) aquellos que se hanpriorizado en prácticamente todas las estrate-gias de REDD+; y ii) una serie de aspectos clavepara el desarrollo de las estrategias, pero quesin embargo no han sido tomados tan en cuentacomo los primeros.

Fortalecimiento de instituciones guberna-mentales: Es el eje de acción que ha recibido lamayor parte de atención en los planes depreparación. Dados los presupuestos y laviabilidad política, parece probable que unaparte de las principales acciones se concentraráen el fortalecimiento de programas e instituciones

gubernamentales, principalmente de carácterambiental y forestal.

Incentivos y servicios ecosistémicos: Presenteen la mayoría de las propuestas en la región ycon buenas perspectivas para implementarse,dentro de este aspecto se incluyen la creaciónde nuevos mecanismos de incentivos, el esta-blecimiento de marcos regulatorios para facili-tar estos mecanismos y el fortalecimiento de losmecanismos ya existentes (como los programasde incentivos forestales PINFOR y PINPEP enGuatemala y el PSA en Costa Rica).jkljkjkjkk

Parece claro que estas dos líneas de acciones –por si solas – no serán suficientes para abordarlos procesos de deforestación y degradación enla región. A continuación se presentan otrostemas que podrían ser fundamentales para laimplementación de las estrategias REDD+, peroque no han sido priorizados de manera tanuniforme como los señalados anteriormente.

Derechos y tenencia: Los temas de derechos ytenencia han elevado su perfil en las propuestasde REDD+, siendo mencionados en la mayoríade ellas como aspectos fundamentales en elanálisis de los territorios, e incluido en cuatropaíses (Nicaragua, Honduras, Costa Rica yPanamá) como parte de las propuestas paraconfrontar las dinámicas de deforestación ydegradación. Sin embargo, en ningún caso seproponen acciones que reconocen nuevosderechos, lo que representa un vacío importantepara comunidades que no cuentan conreconocimiento, como ocurre en Panamá.Nicaragua, por el contexto expuestoanteriormente, representa uno de los casos máspromisorios en este sentido.

En otros países, como Honduras y Costa Rica(ver Recuadro), se han planteado acciones queen principio podrían asegurar los derechos delas comunidades indígenas, aunque no han sidodiscutidos a fondo con estos sectores, por lo quetodavía sus alcances no resultan claros. Por otrolado, los fondos destinados a estas iniciativas,que constituyen solamente el 3% de todas laspropuestas para abordar REDD+ (sin incluir losfondos necesarios para abordar aspectos

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técnicos), no serán suficientes y podrían reflejaruna voluntad política todavía limitada paraabordar los temas de derechos y tenencia.

Acciones intersectoriales y territoriales: ElSalvador, Nicaragua y Guatemala hanpropuesto la armonización de políticas entresectores y el ordenamiento territorial comoelementos medulares y necesarios para quecualquier esfuerzo REDD+ sea efectivo. Sinembargo, estas propuestas podrían enfrentarenormes retos políticos, por lo que suviabilidad de implementación estaríacondicionada a la superación de estasdificultades.

La producción rural: Actores comunitarios enla región han planteado que REDD+ constituyeuna oportunidad para reorientar los sistemasproductivos en áreas rurales, y todos los paíseshan incluido, de distintas formas, discusionesy planteamientos en los procesos y propuestaspara REDD+. En los casos de El Salvador yNicaragua, se ha apostado claramente haciacambios en la producción rural a nivel depaisaje, lo que apunta hacia el fortalecimientode los medios de vida, la sostenibilidad y laresiliencia. Mientras tanto, Costa Rica hapresupuestado una cantidad considerable paraexpandir la producción rural, aunque suorientación estaría sesgada hacia la industriaforestal. En Honduras, si bien la estrategia deREDD+ carece de una definición clara, cabeseñalar que organizaciones forestales yagroforestales comunitarias lograron unacuerdo con el Banco Mundial para aprovecharlas experiencias exitosas de foresteríacomunitaria en función de los esfuerzos deREDD+.

Ausencia de adaptación en REDD+:Brechas conceptuales y territoriales

Dada la extrema vulnerabilidad queexperimentan las comunidades rurales deCentroamérica, es importante que la adaptaciónsea abordada como un tema clave dentro delos esfuerzos de políticas relacionados conREDD+. Sin embargo, persiste en la región unadivisión importante entre los esfuerzos demitigación y las acciones que privilegian laadaptación. A pesar de que desde los programasREDD+ se ha planteado recientemente laincorporación de la adaptación, la realidadmuestra pocos los avances en este sentido, conexcepción de El Salvador y Nicaragua.

Consulta y Consentimiento Previo, Libree Informado: ¿Más allá de principios?

Uno de los principales temas de debate en losprocesos de preparación para REDD+ consisteen el rol que deberán desempeñar los pueblosindígenas y comunidades rurales en eldesarrollo de las estrategias nacionales. En losúltimos 3 años los gobiernos, con el apoyo dedonantes, han logrado elevar el nivel de

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RecuadroIncentivos que han brindado apoyo acomunidades indígenas: el caso del PSAen Costa Rica

A partir de sus derechos colectivos reconocidos,comunidades indígenas en Costa Rica handesarrollado experiencias importantes encuanto a los posibles impactos de mecanismosde incentivos. Esto se ha logra-do a través delprograma de Pagos por Servicios Ambientalesen territorios indígenas, que generó recursosque alcanzaron US$14.8 millones entre 1997y 2009. Si bien han existido diferenciasterritoriales importantes, se han evidenciadoen varias comunidades los posibles impactospositivos de este tipo de mecanismo, incluyendoel fortalecimiento de capacidades de incidenciay negociación política, mayor sofisticación enla atracción de inversión pública y privada,mejoras en servicios de salud, viviendas einfraestructura de transporte. Partiendo deestas experiencias, los pueblos indígenas hanplanteado la necesidad de apoyo financieropara desarrollar una “modalidad congruentecon las visiones indígenas” de desarrollo quedefinirá su participación en REDD+. Por suparte, grupos campesinos también hanidentificado la necesidad de construir una“modalidad campesina”, cuyo enfoque podríacompartir aspectos importantes con lapropuesta de El Salvador.

Fuentes: Basado en Gobierno de Costa Rica (2011) yBorge (s.f.).

conocimiento en la región, y en sentido generalexisten mayores niveles de diálogo y discusión,particularmente con las comunidadesorganizadas.

En Costa Rica, se han logrado importantesavances, asegurando el financiamiento de US$1.2 millones para llevar a cabo un plan deconsulta liderado por la Red Indígena Bribri yCabécar (RIBCA), el cual incluye el diseño deuna estructura organizativa y de representaciónpara dar seguimiento a los resultados de la misma.Esto implica acompañar al gobierno central,asegurando a la vez que los intereses expuestospor las comunidades indígenas queden incluidosen los acuerdos, procedimientos, actividades yotros mecanismos que formarán parte de laEstrategia Nacional de REDD+.

A pesar de los avances alcanzados en Costa Rica,el papel y la articulación de los actores en laetapa de preparación aún no se ha definido, pueslas propuestas sobre la consulta todavía seencuentran en su etapa inicial y no se hanestablecido los pasos y mecanismos concretosque garanticen su realización. Lo mismo se puedeafirmar sobre los planteamientos delConsentimiento Previo, Libre e Informado (CPLI),que se garantiza en la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas (DNUDPI), por la cual casi todos lospaíses de Centroamérica votaron a favor, yaparece señalado en cuatro de los R-PP(Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica).

Es importante señalar que el CPLI no esequivalente a la consulta o a la representación,al ser éstos los mecanismos para lograrlo. El CPLIdebe ser entendido como el establecimiento delas condiciones bajo las cuales los pueblos ejercensus derechos fundamentales a negociar lostérminos de políticas, programas y actividadesexternas que afecten directamente sus medios devida y su bienestar, estando en libertad de dar ono su consentimiento (Anderson, 2011). Unaspecto fundamental en los procesos de REDD+consiste en identificar quiénes son elegibles parael CPLI, considerando que los pueblos indígenasya cuentan con un marco claro en la DNUDPIque garantiza este derecho.

De igual manera, para cualquier proceso deconsulta o CPLI, resulta importante y necesario

definir varios elementos clave: Primero, laidentificación de las autoridades legítimas a nivelterritorial, para seleccionar la entidad adecuadapara realizar la consulta, o identificar quien brindael consentimiento. Esta es una tarea ya realizadaen Costa Rica, a diferencia de otros países comoGuatemala, donde sigue siendo un desafíoimportante.

Segundo, es necesario definir cuándo se deberealizar la consulta o el CPLI. Como REDD+implica la elaboración de políticas y no un pro-yecto físico (como sería la construcción de unarepresa, por ejemplo) ha predominado laambigüedad en este contexto. Por el momento,parece que el hito principal en el proceso depreparación será la finalización del proceso deEvaluación Social y Ambiental Estratégica (ESAE),donde se buscará alcanzar un “amplio apoyocomunitario”. No hay definición concreta paralos casos en que se buscará el CPLI, pero segúnla Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de Pueblos Indígenas, el derecho alCPLI aplica antes de adoptar y aplicar medidaslegislativas o administrativas que afecten a losterritorios indígenas. Tal parece que en varios delos procesos de preparación para REDD+ no seestá cumpliendo con dicha Declaración, puesantes de haber definido la consulta o una rutaclara hacia el Consentimiento Previo, Libre eInformado, se siguen desarrollando estudios,medidas técnicas e institucionales, muchas de lascuales están dirigidas hacia los territoriosindígenas.

Tercero, conviene definir claramente el conte-nido de la consulta o el CPLI. A pesar del al-cance del trabajo que se está realizando alrededorde las iniciativas REDD+, todavía no se hadefinido concretamente lo que se incluirá dentrode los procesos de consulta. En el caso del CPLI,según la DNUDPI, éste se aplica para cualquiermedida legislativa o administrativa que afectelos derechos sobre sus territorios, tierras yrecursos naturales, independientemente de quesean o no reconocidos por el gobierno.

Estos tres elementos serán claves en la defini-ción de lo que se considerará como una consul-ta, o un proceso de CPLI adecuado. En todo caso,será fundamental que estos esfuerzos no se limitena la obtención de una respuesta positiva onegativa, sino que puedan contribuir a la

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construcción de mejores estructuras y mecanismosde gobernanza que perduren en el largo plazo,promoviendo e integrando cada vez más lospueblos indígenas y comunidades rurales en latoma de decisión sobre sus territorios. Labúsqueda de estos objetivos puede facilitarmodificaciones o replanteamientos de estrategiasen aquellos territorios donde no se haya aseguradola participación plena de los actores locales. Estoserá fundamental no solamente para REDD+,sino para procesos y apuestas de gobernanzaterritorial más amplios, y constituye una de lasoportunidades estratégicas más importantesdentro del proceso de preparación.

Representaciónen la institucionalidad de REDD+

La institucionalidad de REDD+ incluye el con-junto de mecanismos, foros e instancias que sehan creado, o se están coordinando para llevar acabo la preparación para REDD+. Estainstitucionalidad podría jugar un papel crucialen la construcción de mejores estructuras yprocesos de gobernanza con las características yadiscutidas. Las oportunidades que se brindan,sin embargo, varían de un país a otro,dependiendo de los distintos contextos yplanteamientos alrededor de REDD+.

En Costa Rica y Panamá, los primeros países endesarrollar sus planes, la institucionalidadp r o p u e s t a p a r a R E D D + s e b a s afundamentalmente en las institucionesambientales y forestales ya existentes. Sinembargo, las experiencias de estos dos países hansido muy diferenciadas, pues mientras en Panamáel proceso se ha estancado debido a la falta deconsenso sobre la consulta, en Costa Ricarepresentantes de los pueblos indígenas se hanincorporado a la Junta Directiva de REDD+ (lainstancia más alta en la preparación delPrograma), a la vez que han apoyado laelaboración del plan de consulta que incluyecapacitación y fortalecimiento de capacidades, ladefinición de estructuras de representación, asícomo la creación de mecanismos para monitorearla estrategia REDD+, tanto a nivel nacional, comoterritorial.

En propuestas que se desarrollaron más tarde,como las de Guatemala, Honduras y Nicaragua,

se observa la creación de una institucionalidadmás compleja alrededor de REDD+ que va másallá de las instituciones ambientales, incluyendoespacios plenarios donde se busca incorporara todos los actores para lograr consensos en latoma de decisiones (por ejemplo, el Grupo deBosques, Biodiversidad y Cambio Climático enGuatemala, o el Sub-Comité REDD+ enHonduras). Si bien los procesos en estos paísesdeben incorporar a otros sectores y actores, estetipo de planteamiento introduce un riesgo realde que los pueblos indígenas y lasorganizaciones forestales queden diluidas frentea la gran cantidad de ONG y otros actoresprivados – particularmente en Guatemala yHonduras - lo que podría significar que notengan voz en los niveles más altos de la tomade decisiones.

Es notorio que ante estos desafíos, gruposagroforestales aglutinados en la Federación deProductores Agroforestales de Honduras (FE-PROAH) integren el Comité de Alto Nivel dela Estrategia Nacional de Cambio Climático.Sin embargo, esta situación contrasta con losplanteamientos de la Confederación Nacionalde Pueblos Autóctonos de Honduras(CONPAH), desde donde se ha propuesto unainstitucionalidad indígena paralela a la yaexistente. Aunque complejos, estos desafíospueden ser superados, como lo demuestra elcaso de Nicaragua, donde se ha acordado laincorporación de los Gobiernos TerritorialesIndígenas (GTI) en los tres niveles de lainstitucionalidad de REDD+, incluyendo el másalto.

ESAE: ¿Requisito para salir del paso uoportunidad para el empoderamientoterritorial?

A pesar de la gran cantidad de salvaguardasque se han desarrollado en distintos ámbitos,pareciera que en Centroamérica serán los pro-cesos de Evaluación Social y Ambiental Estra-tégica (ESAE) y el Marco de Gestión Ambientaly Social (MGAS), los instrumentos que podríantener una mayor incidencia, en función deasegurar los mecanismos de consulta másadecuados y lograr un “apoyo comunitarioamplio”.

El camino por delanteen la preparación para REDD+

contribuyan a construir una gobernanza más fuertey equitativa en los territorios de la región.

Luego de cuatro años desde que se lanzó el procesode preparación para REDD+ por parte del FCPF,los países de Centroamérica han dado pasos clarospara definir sus propias propuestas a través de lascuales buscan insertarse en este mecanismo global,el cual todavía está en construcción y negociaciónbajo la CMNUCC. A partir de 2013, la mayoría depaíses estarían ejecutando sus respectivos planesde preparación para REDD+.

Si bien los procesos de preparación en los paísestienen orientaciones, especificidades y ritmosdiferentes, todos enfrentan contextos sociales ypolíticos que desafían los contenidos, losinstrumentos y los alcances de lo que REDD+podría llegar a ser en Centroamérica. De hecho,los énfasis en las dimensiones técnicas, científicasy metodológicas que prevalecieron en los primerosaños cuando REDD+ emergió, ahora han sidorelegados por la necesidad de abordar y confrontarlas dimensiones sociales, políticas, institucionalesy territoriales, no sólo desde la lógica de la gestiónpública - a cargo de los gobiernos - sino tambiénde los actores locales y territoriales que ya no sóloreclaman espacios de participación, sino quetambién han asumido protagonismos inéditosforzando a que temas críticos como los discutidosanteriormente, se aborden de manera transparentey decidida en los procesos de preparación.

Durante los próximos años, la implementación delos planes de preparación en los países deCentroamérica podría contribuir a mejorar laampliación de derechos y las condiciones degobernanza en los territorios con potencial paraacciones de REDD+, o por el contrario, podríareforzar patrones de exclusión y debilitamientode la institucionalidad territorial, justamente enuna coyuntura en que la región requiere esfuerzosdecididos y sostenidos de fortalecimiento de laresiliencia ecosistémica, social e institucional frenteal cambio climático y a las dinámicas territoriales.

Los procesos de ESAE en la región son todavíamuy incipientes, pues únicamente se hanimplementado en Costa Rica, mientras que enlos demás países apenas se comienzan adesarrollar. Sin embargo, la experiencia logradahasta el momento permite distinguir por lomenos dos rutas distintas para la ESAE: Laprimera se asemeja a un proceso de salvaguardaspara un proyecto físico, definido de antemanocon un alto nivel de detalle y, a partir de esto, sedefinen medidas preventivas o de mitigaciónpara prevenir daños ambientales o sociales. Laexperiencia de Costa Rica parece orientarse haciaesta opción, lo cual tiene sentido, como resultadodel alto nivel de definición del Programa PSA.Sin embargo, otros países avanzan en esa mismadirección, como Guatemala y Honduras, a pesarde poseer un menor nivel de definición en susprogramas.

La segunda ruta se refiere a un esfuerzo dondese construye la estrategia desde sus inicios deforma participativa con las comunidades,buscando que se incorporen valores ambientalesy sociales dentro de la misma, minimizando losimpactos negativos que tendrían que serprevenidos o corregidos y buscando fortalecerestrategias locales-territoriales de desarrollo. Esteparece ser el camino que se ha planteado en ElSalvador.

Esta segunda opción brinda una oportunidadestratégica para todos los países que estánpreparando sus procesos de ESAE, y que seencuentran todavía discutiendo y construyendoplanes alrededor de lo que podría ser REDD+.De igual manera, podría contribuir a corregirdeficiencias no solamente en el proceso de laparticipación de pueblos indígenas ycomunidades rurales, sino también en elcontenido de las propuestas, así como en elconocimiento y abordaje de las causas de ladeforestación y degradación. Por lo tanto, laESAE puede convertirse en un procesoestratégico para construir las visiones einstitucionalidades que aporten, no solamenteen función de REDD+, sino que respondan a lasvisiones endógenas de desarrollo, al tiempo que

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Serie de Aportes para el diálogo

Desafíos del cambio climático en Centroamérica: Hacia un abordaje territorial

Prioritizing food security and livelihoods in climate change mitigationmechanisms: Experiences and opportunities for smallholder coffee agroforestry,forest communities and REDD+

Compensation for ecosystem services: Directions, potentials and pitfalls for rural communities

Preparandose para REDD+ en Mesoamérica: Tendencias y temas críticospara comunidades forestales

Getting ready for REDD+ in Mesoamerica: Trends and critical issues for forestcommunities

Repensando la Zona Norte de El Salvador en la Estrategia de DesarrolloNacional

¿Mitigación ó adaptación en Centroamérica?:Construyendo una agenda propia frente al cambio climático

Turismo y gestión territorial en Centroamérica:Claros y oscuros de un proceso acelerado

Migraciones, estrategias de vida rurales y el manejo de los recursos naturales:La necesidad de la integración territorial y social.