ANTONIO REMIRO BROTONS , DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. TIRANT LO BLANCH VALENCIA: 2007

Capítulo VI La sociedad civil internacional

XXVI. CONSIDERACIONES GENERALES 113. Las fuerzas transnacionales La sociedad internacional está sufriendo transformaciones de un calado tal que, en ocasiones, amenazan la operatividad de conceptos jurídicos básicos hasta ahora del orden internacional. Es el caso.del concepto de sujeto de DI. En la fecha canónica del nacimiento de la sociedad internacional —y del Derecho regulador de sus relaciones—, la paz de Westfalia (1648), las organizaciones políticas de referencia eran los Estados, superada la vinculación con una autoridad superior, al estilo del Sacro Imperio Germánico, o de la Autoridad Papal. Por eso, la denominación mundo westfaliano responde al imaginario depositado en una sociedad de Estados soberanos e iguales (v. Cap. I). La existencia de fuerzas transnacionales ha constituido un desafío constante para las estructuras del DI desde hace décadas. Ya advirtieron los teóricos del momento la necesidad de que empresas y corporaciones transnacionales, las más características antaño de estas fuerzas, quedaran embridadas por las normas y obligaciones internacionales so pena de que su descontrol pudiera abrir brecha en el sistema internacional y contribuir a la deslegitimación e ineficacia de las soluciones que su ordenamiento provee. Pero el problema —el poderío creciente de las corporaciones transnacionales— no sólo no se ha resuelto sino que, haciendo surfing sobre el lomo de la gran ola de liberalización económica que caracteriza el mundo globalizado, se ha agudizado. Los perfiles de la situación son, además, distintos, porque la actividad transnacional de las corporaciones es bien evidente, tejiendo redes y coaliciones (ONG de los negocios) que trasmiten su voz a las conferencias internacionales, a la gestión de los regímenes internacionales, a la formulación de las políticas gubernamentales. Además, favorecidas por la filosofía desreguladora, se han involucrado en una creciente práctica de autonormación que va ocupando cada vez inás espacios normativos (la nueva lex mercatoria, la estandarización promovida por la ISO). Como no podía ser menos, el efecto que se deriva de la corriente contraria, la expansión normativa internacional a áreas que afectan a la actividad de las corporaciones transnacionales, ha acabado por exacerbar la exigencia de su responsabilidad (jurídica, social, ética) por una pléyade de actores tradicionales y no tan tradicionales. De todo ello, por las razones que iremos desgranando, debe darse cuenta y debe dar cuenta, y contar para, el DI. Porque en este proceso algo puede haber cambiado. Por otro lado, otra de las fuerzas transnacionales cuya pujanza, por cantidad, persistencia y efectos de la acción, e incluso reconocimiento internacional, está penetrando a gran velocidad en el entramado institucional y normativo del sistema internacional es la organización no gubernamental. En este caso, también ha contribuido a exacerbar su actividad la mencionada expansión normativa del DI hacia la regulación de problemas de índole transnacional en áreas en las que está presente el asociacionismo privado con la finalidad de la defensa del interés público. Si su presencia no es un factor novedoso, pues la acción transnacional de asociaciones de particulares cuenta con siglos de existencia, sí lo son la forma en que se presenta, cómo se incardina en los procesos de creación normativa hasta rozar las funciones negociadoras, de

qué manera participa como agente para el control del cumplimiento de las obligaciones internacionales, desplegando un bastante asentado droit de regard dentro y fuera de concretos regímenes internacionales (v. Cap. XV), activando variados mecanismos, formales e informales de monitorización..., cómo entra en estrecha asociación con las OI, concretando una diversidad de estatutos consultivos que la han constituido en una pieza casi insustituible para el cumplimiento de determinadas funciones en ámbitos tan variados como la cooperación al desarrollo, la asistencia humanitaria, la protección internacional del medio ambiente, la normativa internacional de los derechos humanos... ¡Incluso el C. de S., a través de mecanismos informales de conexión (la fórmula Arria) se ha beneficiado del conocimiento que determinadas ONG, por su mayor proximidad al terreno de operaciones, tienen de las crisis humanitarias de los últimos tiempos! (v. infra) Y, en fin, su capacidad para autonormarse, los problemas que suscitan su heterogeneidad y desmesurado número, la falta de transparencia interna y legitimación que, como dardos en el combate ideológico, sobre ellas se proyecta, si se han convertido en Actores irresponsables... Son estos dos —ONG y corporaciones transnacionales— actores, no los únicos, que se predican y se ubican al amparo del paraguas conceptual de la sociedad civil internacional. La fluidez del concepto de sociedad civil encuentra también proyección en el ámbito internacional. Véase, si no, la definición del término contenida en el Informe del Secretario General de las NU relativo a los Arreglos y prácticas para la interacción de las ONG en todas las actividades del sistema de NU (julio de 1998). Allí se entiende por sociedad civil la esfera en la que se autoorganizan movimientos sociales alrededor de objetivos, clientela e intereses temáticos. Inclusive aunque no se construyese el concepto de sociedad civil internacional para englobar todas las relaciones transnacionales que no pasan por el cauce tradicional del Estado, habría desde luego que integrarlas en el tradicional y más amplio de sociedad internacional. Lo que se está produciendo es un desafío a la falta de habilidad del actual sistema interestatal para tratar con los problemas globales de una forma democrática, legitima y efectiva. El concepto de sociedad civil global hace referencia a la transnacionalización de la vida social, a la interacción de individuos, pueblos, grupos y entidades de diversa condición, que resulta en la creación de redes, de un entramado de contactos efectuado a través de las fronteras del Estado y fuera de los cauces tradicionales de las relaciones internacionales.

114. Importancia actual de la sociedad civil internacional En su Informe Un concepto más amplio de la libertad... (marzo de 2005) el Secretario General de NU, Kofi Annan, realiza no menos de veinte llamamientos a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la vida internacional en un sentido político, de intervención cívica. La Secretaría de la ONU es, desde luego, una gran animadora de esta participación. Baste advertir como la sociedad civil aparece como una de las rúbricas de referencia en la portada misma de la página web de la Organización. ¿Por qué se habla hoy con tanta profusión de sociedad civil internacional y por qué tiene una repercusión evidente en el ámbito del DI? Primero, por el propio auge de los actores no estatales en el ámbito de las relaciones internacionales. De los dos que examinaremos, ONG y corporaciones transnacionales, no sólo por los datos cuantitativos, sino también por su penetración en las estructuras de poder internacional, se ha llegado a afirmar que el sistema internacional está hoy estructuralmente caracterizado por redes horizontales y verticales de actores no estatales. Resulta exagerado aceptar tal reversión del sistema internacional, pero hay ya que introducir esa perspectiva para poder comprender la deriva de

la sociedad internacional. Segundo, porque la proliferación de los actores no estatales implica un creciente desafío a un sistema tan estatocéntrico como el internacional. Desafío que no tiene por qué interpretarse como alternativa y radical impugnación del modelo estatal. Tanto ONG como empresas y corporaciones transnacionales entran en interacción con los Estados en muy diferentes claves, pero no hay una línea de pensamiento que pueda articular un modelo de relaciones internacionales que pueda sustituir al Estado como forma básica de organización política de la sociedad internacional (v. Cap. I). La presión de dichos actores va en otra dirección, encaminada a parasitar, manipular o ejercer influencia sobre el sistema internacional, pero sin transformar sus estructuras básicas. Tercero, porque este desafío para el Estado, como actor esencial y piedra angular de la sociedad internacional, coexiste con la permanente situación de crisis de identidad en la que éste se encuentra, al menos en sus modelos tradicionales.

Cuarto, por las complejidades crecientes que se acentúan en el entramado societario internacional, entre ellas, por la eclosión de problemas de alcance transnacional que sólo pueden gestionarse en ámbitos superiores al Estado y que afectan directamente a los agentes de las sociedad civil: violaciones de los derechos humanos por gobiernos y corporaciones transnacionales, daños al medio ambiente de escala global como el cambio climático, constitución de un mercado a escala universal, globalización de los flujos financieros, incesantes movimientos migratorios, etc. Es natural que problemas de diferente calado hagan emerger nuevas técnicas de cooperación entre los actores tradicionales para hacerles frente. Entre ellas, la proliferación de los regímenes internacionales, el recurso al transgubernainentalismo, o la cooperación entre entidades subestatales, a más de múltiples técnicas informales. Estas nuevas técnicas constituyen campos abonados para la penetración de las organizaciones de la sociedad civil, para que éstas interactúen, influencien y presionen a los actores estatales. Y, quinto, porque se ha producido en las últimas décadas una expansión acelerada y prodigiosa, una multiplicación que parece no tener fin, de las reglas del ordenamiento internacional. Este fenómeno no debe ser sólo medido en términos cuantitativos sino también en lo que significa de avance hacia campos no tradicionales en los que se ha topado con la presencia e intereses de los actores no estatales. Son estos sectores más innovadores y progresivos del ordenamiento internacional los que reconocen con más frecuencia la existencia de estas fuerzas o agentes normativos de nuevo cuño, bien como partícipes del proceso decisorio internacional, bien como vigilantes de que los actores tradicionales cumplen con los estándares normativos que de él surgen. En muchos casos, ese reconocimiento normativo no es más que el tributo a las presiones de los actores no estatales para participar en el proceso o para que este se encamine en una dirección determinada. En la lucha por la norma, en el juego en torno a las reglas internacionales, los actores no estatales han atravesado la epidermis, pero todavía no se han instalado en los centros neurálgicos.

XXVII, DOS ACTORES NO ESTATALES: LAS ONG Y LAS CORPORACIONES TRANSNACIONALES 115. Las ONG Hay quien ha sostenido que el activismo mostrado por las ONG en la segunda mitad del siglo XX ha supuesto una revolución tan significativa como fue la emergencia del Estado nación en el siglo anterior. Dicho diagnóstico, exagerado, tiene posos de verdad. Desde una perspectiva cuantitativa se advierte su creciente participación en cumbres o conferencias internacionales.

Así, por ej,, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), se acreditaron ocho mil veintiséis representantes de novecientas veinticinco organizaciones de la sociedad civil. En la IX Sesión de la UNCTAD (Sao Paulo, 2004), participaron doscientas siete ONG con estatuto consultivo y otras ciento ochenta y ocho organizaciones de la sociedad civil especialmente acreditadas para la ocasión.

Desde una perspectiva cualitativa se advierte la variedad de campos de actividad internacional en que se hallan instaladas las ONG: desde los derechos humanos y el medio ambiente o la cooperación al desarrollo —marcos naturales de actuación— al desarme, la codificación del DI, la adopción de estándares de conducta o el mismo sistema de seguridad colectiva —espacios en los que su presencia puede provocar cierta sorpresa— es difícil encontrar un ámbito que no las haya concitado.

De ahí que una semana antes del inicio de la AG de NU a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno que debía pronunciarse sobre la reforma de la Organización (septiembre de 2005) la Secretaría General de la ONU reuniera en Nueva York una Conferencia con tres mil quinientos representantes de mil ciento sesenta ONG y fuerzas sociales de ciento veinticuatro países como caja de resonancia de la Cumbre.

Para entender este fenómeno asociacionistay su impacto enlas estructuras del sistema internacional debe trascenderse de la concepción de las ONG como actores sociales, entes dedicados a la gestión de actividades de corte asistencial, de carácter cooperativo. Las ONG son, sin duda, esto y en una gran proporción, pero sólo si se considera que constituyen cauces autónomos de participación política puede explicarse la contundencia con que impactan en las estructuras internacionales y la hostilidad —el recelo, al menos— que suscitan en determinados sectores. Las ONG han existido siempre, incluso antes del siglo XIX, cuando se organizaban asociaciones de ciudadanos para luchar contra la esclavitud, como la Pennsylvania Society for Promoting the Abolition of Slavery (de 1775). Pero la característica de la era actual es la de su crecimiento exponencial.

El Yearbook of International Organizations recoge unas cuarenta mil, lo que ya de por sí anuncia uno de los problemas que debe afrontarse, la gestión de su desbordante número. Inclusive en proporciones más moderadas pueden suponer un desafío para los foros internacionales que las acreditan como observadoras: ya en la Cumbre de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) se acreditaron unas mil cuatrocientas y, casi diez años después, en la Cumbre de Durban contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia (2001), concurrieron unas dos mil novecientas.

Este crecimiento exponencial se debe a varios factores: 1) la retroalimentación del proceso: generadas las ONG en el Norte, como manifestación de la insatisfacción ciudadana por los cauces oficiales de expresión política y de ayuda al desarrollo, se proyectan hacia el Sur y, además, se engolfan en la creación de múltiples redes de relación; 2) La importancia en aumento de las ONG en el cumplimiento de diferentes funciones del sistema internacional: sustituyen al Estado, prolongan el entramado de cooperación al desarrollo, facilitan informaciones básicas,...; y, 3) la relación asociativa profunda creada entre las ONG y las OI a través de múltiples cauces que trascienden las más de las veces los vínculos formales. Aunque las ONG se hayan presentado desde posiciones interesadas como las adelantadas de un

modelo alternativo de sociedad internacional cuya pretensión fuese la de dar por superado al Estado, la proliferación de ONG y la componente política de su activismo no representa la encarnación de un modelo radicalmente distinto de sociedad internacional. En sus relaciones con los Estados y las OI, las ONG pueden llegar a acomodarse, como ha advertido A.M. Slaughter, en diversos tipos o modelos relaciónales: unas siguen el modelo institucionalista, que se inspira en la cooperación con Estados, organizaciones o regímenes internacionales y que muy bien podrían encarnar ONG como las que se asocian con la Oficina de Ayuda Humanitaria de la UE, a través de los correspondientes contratos, para continuar su labor asistencial. Otras apuestan por el desempeño de actividades de denuncia y, en ese sentido, siguen un modelo liberal, caracterizado por situarse frente al Estado, en vigilancia de sus políticas y denuncia de sus incumplimientos. Es la actividad principal de ONG como Amnistía Internacional, Greenpeace o Human Rights Watch. Finalmente, una tercera posibilidad se abre cuando la ONG actúa en ignorancia del Estado: así ocurre bajo el modelo del mercado, en el que se desenvuelven como fuerzas autónomas. Muchas actividades de la Cámara Internacional de Comercio, de las llamadas ONG de los negocios, de la Oficina Internacional de Estandarización (ISO) podrían obedecer a esta lógica. Pero los modelos descritos no se presentan como tipos puros, no actúan a guisa de categorías de ONG; nos ilustran acerca de los tipos de relaciones que entablan con los Estados y más de uno, o todos, pueden corresponder a la actividad desplegada por una misma organización. Las ONG no despiertan entusiasmos unánimes. El aluvión de críticas que recogen, desde todas las posiciones, interesa porque se proyectan como parte del discurso impugnador de sus pretensiones. Las ONG han sido anatematizadas como los "nuevos potentados de las relaciones internacionales", "defensores de intereses particulares", primimundistas, "irresponsables jurídica, social, política y éticamente", agentes del imperialismo, conchabados frente al Estado con los funcionarios de las OI, anestesistas de las movilizaciones populares, y un largo etcétera. Sin perjuicio de que no se pueden aplicar generalizaciones a un colectivo tan dispar, de decenas de miles de integrantes, estas descalificaciones no son de recibo si con ellas se trata de combatir la presencia internacional de las ONG, que es ya ineludible, pero pueden ser consideradas, en lo que tengan de verdad, a la hora de determinar las modalidades de su participación en los sectores en que están presentes. Pero ¿qué es una ONG? No existe una definición jurídica aquilatada por la práctica internacional, o que derive del Derecho comparado. La razón de esta carencia bien puede encontrarse en la evidente falta de interés de los Estados en concederles un estatuto jurídico internacional determinado. Resulta abonada, además, por la heterogeneidad con que las legislaciones nacionales e, inclusive, las OI las tratan. En cuanto a las legislaciones nacionales, éstas las califican como asociaciones, fundaciones u otro tipo de entidades privadas. En el caso de las OI resulta sintomático que sólo una, el Banco Mundial, maneje hasta nueve definiciones de organismos de la sociedad civil según las acciones concernidas.

Algún intento armonizador sí que ha habido, pero de modesto alcance. Es el caso de la Convención europea sobre el reconocimiento de la personalidad jurídica de las ONG internacionales (1986), celebrada bajo los auspicios del Consejo de Europa, de la que sólo son partes (en octubre de 2005) diez Estados (entre los que no se encuentra España). La definición que adopta es más bien magra, pues exige en su art. 1 "de las asociaciones, fundaciones y otras instituciones privadas" que cumplan sólo las siguientes condiciones; finalidad no lucrativa

de interés internacional; creación por un acto relevante de Derecho interno; ejercicio de una actividad efectiva en al menos dos Estados; sede en el territorio de un Estado. Cierto es que el objeto de la Convención es limitado: el reconocimiento mutuo de la personalidad jurídica de estos entes. Del lado de la codificación privada, el IDI abordó en fecha tan temprana como 1923 (sesión de Bruselas) y luego en 1950 (sesión de Bath) tal tarea definitoria, concibiéndolas como asociaciones de carácter privado, sin espíritu de lucro y persiguiendo fines de interés internacional.

Pero, si no hay un pensamiento doctrinal uniforme que pueda ahormar a estos actores en unos parámetros jurídicos concretos, reconocidos internacionalmente, sí pueden avanzarse algunos rasgos comunes que definen, con carácter general, qué puede entenderse por ONG. Tales rasgos provienen de la práctica internacional, de los requerimientos que dirigen las OI a las ONG que buscan entablar con ellas algún tipo de relación oficial. Son los siguientes: 1) En atención a su origen las ONG son actores de carácter privado, no creadas por tratado o acto internacional alguno. Se encuentran, por tanto, constituidas en virtud del Derecho interno de un Estado. En algunos Estados, la creación se somete a la legislación que genéricamente preside la constitución de asociaciones y fundaciones.

Es el caso de España, donde se encuentran sometidas a la legislación sobre asociaciones (L.0.1/2002) o sobre fundaciones (Ley 50/2002). En la misma línea, en Perú, o en Brasil, es el Código civil la ley reguladora para la constitución de ONG, bajo el formato de asociaciones o fundaciones. Algunos países, atendiendo al tipo de ONG de que se trate, exigen un paso más, por lo normal un registro, o la adquisición de un estatuto, como sucede en Chile: las ONG que se dedican al desarrollo deben constituirse inicialmente como corporaciones — en virtud del Código civil— y después solicitar el estatuto tipo de "corporación de ONG de desarrollo" (Decreto Supremo n° 232 del Ministerio de Justicia).

En otros países se ha ido imponiendo la tendencia dirigida a la adopción de leyes específicas sobre ONG.

Es el caso de México, donde se constituyen previamente como asociaciones en virtud del Código civil federal y luego, gracias a la Ley federal de fomento a las actividades realizadas por las organizaciones de la sociedad civil (Ley federal de 9 de febrero de 2004), se establece la obligación de registro y diversos órganos de control de las ONG allí acreditadas. Con una filosofía de control similar a la manifestada por México, otros países cuentan también con leyes específicas sobre ONG, como sucede en el caso de África del Sur (1997), Azerbaiyán (2000), Malawi (2001), Tanzania (2002) o Zimbabwe (2004).

No cabe duda de la finalidad de control que inspira a algunas de estas leyes, que manifiesta la tensión estatal/no estatal característica de todo lo que ocurre en torno al fenómeno ONG, pero también pueden localizarse rastros de los enfrentamientos Norte/ Sur, puesto que cuando la ley viene adoptada por un país en desarrollo, en el punto de mira de la misma se encuentran, en gran medida, las ONG internacionales que en su territorio actúan y que, por lo general, suelen ser ONG del Norte. 2) Un segundo rasgo exige de las ONG que sean independientes, fundamentalmente de los gobiernos, aunque tal virtud debe ejercerse también respecto de otras entidades con las que estos actores entran en relación. La expresión

no gubernamental explícita que los gobiernos —los Estados— no pueden ser miembros de ONG.

La membresía de las ONG, por lo demás, difiere considerablemente, no se encuentra sometida a reglas, ni en cuanto a la cantidad, ni en cuanto a la condición de sus afiliados. Las hay de masas, como Amnistía Internacional, cuya sección española cuenta con veinticinco mil miembros; las hay que no son más que un aparato organizativo carente de afiliación. La única prohibición, inherente asu naturaleza es, precisamente, que los gobiernos no formen parte de ellas. Y aún así algún híbrido puede localizarse: The World Conservation Union (IUCN), por ej., cuenta entre sus miembros con ONG nacionales (setecientas sesenta y ocho) e internacionales (ochentay dos) y, además, con ciento doce agencias gubernamentales y ochenta y dos Estados miembros. Pero es una rareza.

Tampoco los gobiernos deben inmiscuirse en la vida de la organización y utilizarla como correa de transmisión de sus políticas. Pero el fenómeno existe y se ha llegado a acuñar un término que alude a la dependencia gubernamental de algunas de estas entidades: QUANGO o, en términos castellanos: ONG cuasigubernamentales, formalmente independientes, pero materialmente dependientes, por lo general de la financiación de sus gobiernos. La financiación es una de las piedras de toque en este ámbito. Por eso, para preservar su independencia, algunas ONG no aceptan más fondos qué los que alleguen sus socios y, en hipótesis, donen particulares. Greenpeace se sitúa en esta línea, al rechazar las contribuciones financieras de gobiernos y empresas, pero aceptar —junto a las cuotas de sus socios— donaciones de personas físicas. Amnistía Internacional sólo rechaza la financiación de gobiernos. Pero otras ONG tienen en la financiación externa, pública y privada, su razón de ser, sobre todo aquéllas cuyo mandato las dirige a participar en la asistencia y cooperación al desarrollo. Sin fondos provenientes de donantes privados o públicos no podrían realizar actividad alguna. Aquí, de nuevo, la financiación —por la que se compite de manera despiadada— puede convertirse en la manera de debilitar o hacer desaparecer la independencia exigida a toda ONG. Por eso deben ser transparentes, rendir cuentas de los fondos recibidos y de la gestión de los mismos, exigencias que suelen estar contenidas en sus estatutos y que conforman una dimensión de la más amplia responsabilidad que se requiere de estos actores no estatales.

3) Se exige de las ONG que cuenten con una determinada estructura organizativa, unas mínimas dosis de formalismo orgánico. Tal requisito, que pretende garantizar una cierta estabilidad y permanencia de estos actores, no deriva sólo de las respectivas legislaciones internas que presiden su constitución y las dotan de personalidad jurídica en el país de que se trate; también aparece en las reglas que las OI aprueban como marco de relación con las ONG.

En el caso de NU la res.. 1996/31 del CE y S exige, entre otros requisitos, para la concesión de estatuto consultivo, una sede, un jefe administrativo y, lo que es más interesante, una constitución adoptada de forma democrática, una estructura representativaymecanismosapropiados de rendicióndecuentas. De ser ciertoque la participación de las ONG en las estructuras del sistema internacional favorece su democratización, nada más cabal que exigir de las ONG la práctica de la virtud democrática en su organización interna. Lástima que, a menudo, no se verifiquen estos requisitos como es

debido. Otra institución internacional, con rica apertura hacia la sociedad civil, como la OEA, incluye también esa exigencia en sus Directrices para la participación de las organizaciones de la sociedad civil en sus actividades (re. 759 (1217/99).

4) Las ONG no deben perseguir fines lucrativos. No deben defender directamente fines comerciales ni distribuir beneficios entre sus miembros. Este es el rasgo que las diferencia de otro de los componentes emergentes de la sociedad civil: las corporaciones transnacionales.

Pero éstas, que no pueden ser concebidas como ONG, sí pueden, en cambio, crear y ser miembros de ONG, conocidas como las ONG de los negocios (BINGO, en sus siglas anglosajonas), de las que la Cámara Internacional de Comercio es un ejemplo entre muchos. En las negociaciones para la celebración de tratados ambientales, las corporaciones transnacionales más implicadas en el sector participaron a través de diversas ONG de los negocios, como la Global Climate Coalition, en la que estaba British Petroleum hasta que la abandonó en 1997 en pro de la defensa de posturas más moderadas. Es ésta una muestra más de la irreductible diversidad de las ONG que, desde la perspectiva de los fines que persigue, incluyen en sus filas dos categorías tan contrapuestas como las ONG de los negocios y las que pretenden la defensa del interés público (aunque las primeras considerarán sesgada esta afirmación).

La obtención de beneficios corno consecuencia de sus actividades no descalifica a una organización como ONG. Sólo que, en este caso, rige el principio de prohibición de su distribución a los miembros bajo cualquier forma (reparto de dividendos u otras compensaciones). Las actividades económicas del sector terciario no pueden ser el objeto esencial de su existencia, pero sí está admitido que puedan recurrir a ellas, con tal que la finalidad de la obtención de beneficios sea la de sufragar las actividades esenciales descritas en su mandato o misión.

En el mismo orden de consideraciones la prohibición no alcanza el pago de salarios y dietas razonables a favor de los agentes de la entidad, que no están obligados al voluntariado. En todo caso, la ONG habrá de hacerse cargo de los gastos que conlleva su representación y gestión.

• V 5) Las ONG deben dedicarse a la persecución de finalidades lícitas. Obviamente una asociación de malhechores no es una ONG. Pero hay casos muy vidriosos. La investigación de los crímenes del 11 de septiembre han desvelado una trama en que ONG islámicas con objetivos aparentemente asistenciales y caritativos podían ser canales de financiación de grupos terroristas, como Al Qaeda. Ahora bien, ¿cuál es el parámetro para medir la licitud de las actividades de una ONG? Si es de alcance nacional, no tiene sentido sino en relación con el ordenamiento del Estado en virtud del cuál se ha constituido. Si realiza actividades transnacionales la vara de medir correspondería al ordenamiento del Estado donde las realiza. 6) Las ONG cuentan con específicas funciones y objetivos, con un ámbito de actividad marcado por un mandato. Como la creación de una ONG es un acto de Derecho interno, las exigencias al respecto son variables, en estricta dependencia de la legislación que preside su constitución. Pero, en todo caso, la ONG debe contar con un mandato, es decir, con la expresión más o menos formal de sus funciones y objetivos, según se encuentran contenidos en una carta constitutiva, declaración política o en cualquier otra forma pública. La legislación de los

Estados 110 suele requerir un alto grado de concreción sobre los objetivos y funciones de las ONG, pero todo depende del tipo de legislación que cada Estado se da para regular la actividades de las entidades y asociaciones de carácter no lucrativo.

Por ej., el Código civil de México no concreta más que la necesidad de que se registren los estatutos de las asociaciones (en esa categoría se insertan las ONG), con determinación de su objeto. Eso sí, la Ley Federal de fomento a las actividades realizadas por las organizaciones de la sociedad civil, de 9 de febrero de 2004, conceden sus beneficios a las que se dediquen a determinadas actividades (entre otras la asistencia social, la participación ciudadana en los asuntos públicos, apoyo para el desarrollo de los pueblos indígenas... descritas en su art. 5). Por su parte, la ley de Kirguistán sobre organizaciones no comerciales, de 1 de octubre de 1999, sostiene también la necesidad de que la Carta constitutiva de la entidad describa la actividad que va a desempeñar, determinando que un cambio en la misma exigiría que se pronunciase el órgano de gobierno máximo de la entidad y recuerda que dichas entidades tienen el derecho a realizar actividades no prohibidas por el Derecho y "que no contradigan los objetivos establecidos en su carta constitutiva, programas y otros actos de la organización" (arts. 10 y 12). En un sentido similar, la sudafricana Non-Profit Organisations Act de 1997 exige también como un requisito para la inscripción de este tipo de entidades que la solicitud que se presente contenga los objetivos principales de la organización.

El mandato tiene una clara repercusión o lectura en el ámbito internacional. Su coincidencia con las competencias de una determinada OI marcará la posibilidad de que se entablen relaciones entre ambas entidades.

En el caso de NU tendrá esta cuestión una repercusión directa en el tipo de estatuto que el CE y S conceda a la ONG. La res. 1996/31 discrimina positivamente a las entidades vinculadas con la mayoría de las actividades que conciernen al Consejo ofreciéndoles el estatuto de observador más apreciado, a saber, el estatuto consultivo general; es el caso, por ejemplo, de Caritas Internationaiis, Cámara internacional de Comercio, Médicos sin Fronteras Internacional, o World Wide Fund for Nature International. Por el contrario, si las ONG se limitan a desplegar una actividad de carácter específico, si su competencia abarca sólo unos pocos campos déla actuación del Consejo, su estatuto será más limitado, a saber, el estatuto consultivo especial. En este caso se encuentran, entre otras, Amnistía Internacional, Comisión Internacional de Juristas, Freedom House o Human Rights Watch (v. infra)

116. Las Corporaciones transnacionales Una de las señas de identidad del presente, bajo el manto de la gran metáfora que preside nuestro tiempo —la globalización o mundialización—, en afortunada expresión de F, Vallespin, es la emergencia pujante y preocupante de las corporaciones transnacionales como actores en el entramado societario internacional, El diagnóstico sobre el fenómeno corporativo, y cualquier propuesta que plantee su participación en las instituciones y foros internacionales, debe partir de una percepción básica: la diseminación de las corporaciones dista mucho de ser universal, es un fenómeno del Norte. El Informe Mundial sobre Inversiones de 2004 de la CNUD sitúa con sede en Estados Unidos, Japón y la UE al noventa por ciento de las cien primeras corporaciones; entre las que no son del Norte, treinta y dos de las cincuenta primeras se encuentran en Asia. Pero su actividad se expande por todo el orbe, por un mundo con un índice de transnacionalización tan agudo que

autorizadas voces se preguntan si son las corporaciones transnacionales las que regulan el mundo. Aunque sea por esto, para evitarlo, la normativización del fenómeno corporativo es un desafío pendiente para la sociedad internacional, aunque en unas coordenadas muy distintas a las de épocas anteriores. En efecto, el interés que el DI deposita en las corporaciones transnacionales viene de antiguo, con un enfoque animado por el deseo de sujetarlas al control de las normas internacionales, dada la natural tendencia corporativa a evadir la sujeción a las regulaciones nacionales. Esta perspectiva, clásica, fue la del NOEI y sigue, con otro acento, sin solución de continuidad, como expresan las normas sobre responsabilidad de las corporaciones transnacionales y otras empresas en relación con los derechos humanos (agosto de 2003), adoptadas por la subcomisión sobre promoción y protección de los derechos humanos de la CDH. Pero no es la única.

Iniciativas propulsadas por el Secretario General de NU, Kofi Annan, como la del Pacto Mundial {Global Compact) pretenden incentivar el compromiso voluntario de las corporaciones transnacionales en orden al cumplimiento de diez principios fundamentales de respeto de derechos humanos, laborales y medioambientales y de lucha contra la corrupción, significativos de una ciudadanía corporativa responsable, integray transparente. En septiembre de 2005 la iniciativa contaba con una cincuentena de redes nacionales y más de dos mil cuatrocientas corporaciones participantes y a fin de hacerla progresarse tenía el propósito de dotar la iniciativa, a propuesta de la Oficina del Pacto, dependiente de la Secretaría de NU, de una cierta trama orgánica adicional (un Consejo, un foro anual de redes nacionales y una Cumbre de Líderes trienal). La iniciativa no ha estado, en todo caso, exenta de críticas que podrían ver reforzado su fundamento si con ella corporaciones implicadas en la violación de los principios que se predican lavan su imagen por un módico precio y hacen mercadotecnia, mientras obligaciones asumidas por los Estados para, incorporadas y desarrolladas en los Derechos internos, regular la conducta de esas mismas corporaciones, se disipan...

Las.corporaciones transnacionales se han trasmutado también en actores que no se limitan a dar cumplimiento a su objetivo social sino que han trascendido al plano internacional en tres dimensiones: 1) La participación en la gobernanza mundial, en el sentido que NU da a este término (v. infra), ciertamente pedante.

Aunque no lo hagan con la misma profusión que destinan a las ONG, algunas OI —como la UIT (art. 19 de su Convenio) o la OMT (art. 7.1 de sus Estatutos), conceden a entidades del sector privado la posibilidad de constituirse como miembros afiliados (v. Cap. V) En el mismo sentido, regímenes internacionales conceden un papel en su gestión a entidades privadas: Así ocurre, por ejemplo, en el caso del Intergovernmental Panel on Climate Change

2) El compromiso con el desarrollo de lo que ha sido calificado como un Derecho global sin Estado (G. Teubner), que se concreta en la reglamentación privada de algunas parcelas de la actividad transnacional, al estilo de la lex mercatoria; y, 3) Una activa labor en las diversas fases del proceso internacional, pues participan con estatutos consultivos en Conferencias internacionales y en las negociaciones de acuerdos internacionales, bien a través de las ONG de los negocios, bien directamente. El problema que las corporaciones transnacionales presentan al DI se ha agudizado, bien porque a caballo del proceso globalizador su control se hace más dificultoso, bien porque su inserción en los entramados institucionales se ha

reforzado. Por eso interesa al DI, porque su figura discutida, su influencia incontrolable, su acción que bordea el sistema internacional, cuando no propende a ignorarlo, son las propias de actores de primer orden cuya responsabilidad debe formularse a cambio de una participación graduada y consecuente. Contemplar a las corporaciones transnacionales como un objeto tradicional de la regulación internacional olvida, por ello, dos realidades: que son un objeto más bien refractario, por la falta de consenso internacional sobre cómo llevar a cabo dicha regulación y que, más que objetos, son ya agentes que juegan un cierto papel en los procesos internacionales. La falta de un régimen jurídico internacional aplicable a las corporaciones trasnacionales, que encuentra explicación en las disensiones entre los países del Norte y del Sur, es la causa de que, como ocurre con las ONG, tampoeo pueda formularse una definición jurídico internacional de este actor transnacional. Ala hora de identificar una corporación transnacional se constata la diversidad más absoluta. Pueden revestirse de muy diferentes formas legales. Quizás sirva con entender que se trata de una empresa que, a través de la inversión directa en el exterior, controla y dirige filiales en países diferentes a aquél donde tiene su sede. Los rasgos característicos del fenómeno serían un cierto grado de formalismo, una unidad económica, una dirección única y un único control.

Eso sí, encontramos definiciones de trabajo, perfiladas por OI que, por regla general, han debatido acerca de formas para controlarlas. Los resultados se han volcado en códigos de conducta, no en textos de alcance obligatorio. Entre ellos cabe destacar la Declaración sobre inversión y empresas multinacionales (1976) elaborada por la OCDE, o la Declaración tripartita de principios concernientes a las empresas multinacionales y la política social (1977) elaborada por la OIT cuando las tesis del NOEI navegaban con viento de popa.

Rotas las cadenas que aherrojaban la expansión inmisericorde de las tesis liberales tras la caída del muro de Berlín, el curso de los acontecimientos no ha modificado drásticamente el enfoque tradicional de la regulación internacional de las corporaciones transnacionales. Si en el caso de las ONG se atisbaba la emergencia de una serie de requerimientos de Estados y OI con la finalidad de regular el diálogo internacional en términos característicos de un estatuto consultivo, en el caso de las corporaciones sólo hay un goteo de actitudes similares. Por ello, en primer término, no existe un marco jurídico internacional específico que reconozca de tales actores su aptitud relacional en la misma medida que para las ONG, con ser el de éstas no muy ambicioso de contenido. Las corporaciones siguen siendo percibidas, para el DI, como objeto de la regulación. En segundo término, desde esta perspectiva clásica, tampoco existe un marco jurídico internacional específico, aunque haya habido intentos, frustrados por la tensión regulación/desregulación que preside esta materia, por las posiciones enfrentadas de países occidentales y en desarrollo y, por supuesto, por las propias resistencias corporativas, que tanto eco encuentran en los países donde estos entes tienen su sede. j Entre los rasgos que caracterizan la regulación internacional actual de las corporaciones transnacionales pueden mencionarse: En primer lugar, se cuenta desde 1994 con un marco institucional (la OMC) que absorbe la regulación de algunas de las cuestiones que afectan a las corporaciones transnacionales. En particular, el Entendimiento para la solución de controversias, aunque no propicia un ius standi directo de las empresas, ha posibilitado en varias formas la emergencia de sus intereses. Algunos casos, resueltos entre Estados partes, no son sino resultado del enfrentainiento directo entre corporaciones transnacionales. En segundo lugar, si en 1995 fracasó el Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) que los países miembros de la OCDE

pretendían adoptar entre sí para luego proyectarlo sobre los Estados del Sur, han proliferado los acuerdos bilaterales de promoción y protección recíproca de inversiones, de los que se cuenta en la actualidad con más de dos mil, de contenido y estructura casi miméticos, con cláusulas relativas a mi trato justo y equitativo a las inversiones extranjeras, a la concesión del trato nacional, de la cláusula de nación más favorecida, del derecho a una indemnización en caso de medidas expropiatorias o a la libre transferencia de rentas, junto con la posible internacionalízación de los mecanismos de solución de controversias, en la dirección del arbitraje o del mismo CIADI (v. Cap. XXII). En tercer lugar, la exigencia de responsabilidad de las corporaciones transnacionales, formulada en diversas direcciones y con diferentes sentidos — jurídica y social, ética y política— ha generado una amplia oleada de apoyos y encontrado tal eco que, si no es la causa de que se adopten reglas jurídicas constringentes al respecto, sí explica el recurso extenso a los códigos de conducta. De estos, los hay de muy variada factura: códigos corporativos, que adoptan las mismas empresas, códigos que las ONG enarbolan contra ellas, o la antes mencionada iniciativa Pacto Mundial (Global Compact).

Finalmente, en cuarto lugar, se han abierto con el retraimiento del Estado y la desregulación pública internacional nuevos márgenes para la cooperación regulatoria entre las propias corporaciones transnacionales, que han llevado a la aparición de regímenes internacionales de carácter privado y, en expresión más rotunda y grandilocuente, a la emergencia de una autoridad privada en las relaciones internacionales, progresivamente comprometida en un proceso autoritativo de toma de decisiones, realizando incursiones en lo que parecía ser la antigua prerrogativa, el monopolio de los Estados, a saber, la adopción de normas a escala internacional. De manera muy significativa se ha llegado a formular la idea de un Derecho global sin el Estado (G. Teubner). Se acuña así una etiqueta más que se mueve en la misma línea de exigencias ideológicas y, también, de constatación de tendencias que encuentran una plasmación cierta en la vida real, en el tráfico privado económico transnacional. Se defiende y postula el adelgazamiento del Estado, la consagración del Estado minimalista, el soft-State, su sustitución por los actores globales en los que en realidad se residencia el poder político y económico y, como corolario, ¿por qué no?, el normativo: las corporaciones transnacionales y su capacidad de tejer redes de relación privada, de abrir un espacio propio que, como cualquier otro, acaba por necesitar reglas que presidan la conducta de los sujetos que desempeñan sus actividades en este ámbito. En puridad, ni siquiera se encuentran solas en ese nuevo espacio, ya que conviven con otras formas asociativas que tampoco han obtenido nunca reconocimiento formal internacional y que, por el mismo activismo de aquéllas, adquieren una relevancia insospechada. En este caso se encuentran las asociaciones sindicales, las asociaciones profesionales e incluso las deportivas, las llamadas fuerzas sociales.

XXVIII. ACTORES NO ESTATALES Y SISTEMA INTERNACIONAL 117. La apertura del sistema internacional a los actores no estatales Más allá de la recurrente crisis del Estado, es todavía innegable su centralidad en la ordenación de las relaciones societarias internacionales y, por ende, en todo lo atinente al DI. Pero la índole transnacional de los problemas que acucian en nuestro tiempo ha provocado un poderoso efecto llamada sobre los actores no estatales en su potencial gestión. De ahí ha surgido el concepto polisémico de gobernanza, cuya asunción implica, sin discutir el grado en que esto ocurra, que no todo principia y acaba en el Estado, que las fuerzas sociales que orbitan en su rededor tienden a influirle, presionarlo, complementarlo y/o anularlo. En esta dirección, el sistema internacional se encuentra ante un

auténtico desafío, cuya ingesta resulta clave para su futuro: el reconocimiento de las diversas lógicas que interactúan en la sociedad internacional y que no siempre se encuentran presen tes en los procesos decisorios internacionales y, entre ellas, la que encarnan los actores no estatales. El desafío, por tanto, no es otro que vertebrar su participación en el sistema internacional en unos términos que hagan justicia a los impulsos provenientes de la sociedad civil. Así debe entenderse, y así se hace en el ámbito de NU, el términogobernanza internacional. No hay camino alternativo al Estado, no hay fuga del sistema internacional hacia otro tipo de modelo de ordenación política que prescinda de él. Tal participación, además, ya se está produciendo, con lo que el reto no está tanto en si el sistema internacional debe abrirse a los actores internacionales cuanto en las modalidades de apertura que deben practicarse. Sin embargo, la realidad de las conexiones de los actores no estatales con las OI va mucho más allá de lo que se deduce de las reglas admitidas. Por eso, porque la tensión a la que está sometido el sistema es incuestionable y su reforma no recoge entusiasmos unánimes, los arreglos informales constituyen una solución cada vez más frecuentada. Causas de ello son: : 1) la insuficiencia de los reconocimientos formales de los actores no estatales, por regla general de modesto contenido, que gira en torno a la concesión de un estatuto consultivo y de observación de los trabajos de la organización de que se trate; 2) la falta de consenso entre los Estados miembros de la Organización para profundizar en los estatutos reconocidos, por el recelo de muchos de ellos a desvirtuar su naturaleza interestatal; 3) la presión y el escrutinio constante de los actores no estatales para involucrarse más en la vida de la Organización, pues no encuentran satisfacción en lo obtenido para colmar su sed participativa; y, 4) la dificultad para formular un tratamiento homogéneo a un colectivo tan dispar como el de los actores no estatales. Una cuestión esencial es que las regulaciones que ofertan las OI se dirigen sobre todo a las ONG y conceden poca cancha a las corporaciones transnacionales. Aún así, como se refleja en el Informe del Secretario General de NU sobre Arreglos y prácticas para la interacción de las ONG en todas las actividades del sistema de NU (julio de 1998), también el sector privado entra en la interlocución pretendida, por lo menos en el sistema de NU. Pero, al establecer los estatutos consultivos de los actores no estatales, son excepción las OI que ofrecen esa posibilidad a actores distintos de las ONG. Entre ellas, ya hemos destacado, se encuentran la UIT y la OMT. Refiriéndonos, pues, a las ONG, las relaciones que con ellas entablan las OI responden a la siguiente tipología: En primer término, las relaciones formales, de consulta, que corresponden por lo normal a la concesión del estatuto consultivo. De ellas constituye un ejemplo el estatuto otorgado por el CE y S. con base en el art. 71 de la Carta (v. infra)

En segundo término, las relaciones operacionales, que implican el compromiso de las ONG con la puesta en marcha de programas específicos de las OI, como por ej. los denominados acuerdos-marco de asociación de ONG con la Oficina de Ayuda Humanitaria de la CE. En tercer lugar, las relaciones informales, esporádicas o no, de las que hay más de una muestra en el citado Informe del Secretario General, por ej., las reuniones oficiosas con miembros del C. de S. en el marco de la fórmula Arria (v. infra). Y, en cuarto lugar, las relaciones de vigilancia o supervisión de cumplimiento de normas o estándares de conducta, como se dan, por ej., en torno a la Convención de NU sobre los derechos del niño (1989), que encomienda tales funciones implícitamente a ONG (art. 45.a).

Pero la noción de gobernanza internacional no se agota en la apertura de las 01 a los actores no estatales. También debe incluirse en la misma política la que propician los regímenes internacionales, una variedad de tratados, dotados de un cierto grado de institucionalización (v. Cap. XV), con una posición específica en su seno de los actores no estatales. Los convenios ambientales dan muestra de ello; así, por ej., el Convenio para la protección de la capa de ozono (1985), que admite ONG como observadores en la Conferencia de Partes (art. 6.5). Yendo más lejos, la Convención de Ramsar sobre humedales (1971) confiere su Secretariado a una ONG, ciertamente muy particular, la IUCN (v. supra).

118. La posición de las ONG en Naciones Unidas El sistema de NU no contiene un reconocimiento formal y general de la participación de las ONG en su seno. La base que ha dado pie a la relación consultiva de las ONG con NU, mejor aún, con su CE y S, es el art. 71 de la Carta, que permite a este órgano llevar a cabo los arreglos pertinentes con ONG relacionadas con las materias de su competencia, tanto de carácter internacional como nacional, aunque en este último caso se requiere la consulta previa con el Estado en que se ha constituido la ONG. Para los padres de la Car^i de San Francisco ese era el lugar idóneo para vertebrar la relación con las ONG, percibidas entonces como entidades de carácter no político. De ahí que tratándose de la AG y del C. de S. no se concibiese relación alguna con actores no estatales. Sin embargo, partiendo de la base mínima ofrecida por el art. 71 de la Carta, la implicación de los actores no estatales en las actividades de NU y de sus organismos especializados se ha venido produciendo por la fuerza de los hechos, la presión de la sociedad civil y el interés declarado de los órganos no gubernamentales, programas y funcionarios de la Organización, encabezados por su Secretario General, amén de una porción de Estados partidarios de una política de apertura. Las ONG han ido penetrando empírica y desigualmente en los tejidos del sistema, sus órganos, sus programas. La reglamentación vigente de la relación con el CE y S aparece presidida por su res. 1996/31, modificativa de anteriores reglamentaciones e impulsada por el vibrante papel que la sociedad civil había desempeñado en la Cumbre de la Tierra íKío de Janeiro, 1992). La resolución perfila tres tipos de relación para las ONG: un estatuto consultivo general, un estatuto consultivo particular y la inserción en una Lista (The Roster). Con cifras relativas a 2005, ciento treinta y seis ONG pertenecen a la primera categoría, mil seiscientas treinta y nueve a la segunda y novecientas cuarenta y cuatro están inscritas en la Lista. Para gozar del estatuto consultivo general una ONG ha de: 1) abarcar con su mandato la mayor parte de las actividades del Consejo; 2) haber realizado una contribución constante y sostenida; 3) gozar de implantación suficiente; y 4) estar representada en un número significativo de países de las diferentes regiones del mundo. Una vez admitida verá reconocido el derecho a: 1) insertar temas de su interés en la agenda del Consejo; 2) designar representantes para que asistan a sus reuniones y a las de sus órganos subsidiarios; 3) dirigirse oralmente ante ellos; y 4) circular declaraciones con una extensión máxima de dos mil palabras. El estatuto consultivo especial está abierto a las organizaciones cuyo mandato solo cubre alguno de los campos de las actividades del Consejo. Pueden asistir a las reuniones del Consejo y de sus órganos subsidiarios y circular declaraciones escritas de hasta dos mil palabras, pero carecen de acción sobre la agenda y de voz ante los órganos. Finalmente, las organizaciones insertas en la Lista pueden ser consultadas cuando así lo estime el Consejo o sus órganos. En los tres casos la res. 1996/31 habilita a las ONG a presentar su

solicitud para participar en las Conferencias internacionales organizadas bajo los auspicios de NU.

Las ONG con estatuto consultivo deben presentar un informe cuatrienal ante un órgano subsidiario del CE y S, el Comité sobre ONG, que ejerce funciones de control, examinando los informes y, además, analizando las solicitudes de admisión en el estatuto consultivo, o de recalificación. Es un órgano de composición intergubernamental —lo integran 19 países— cuya práctica (J.D. Aston) revela un consenso sobre dos parámetros básicos: en primer lugar, la necesidad de que NU permanezca como una institución de corte intergubernamental, por encima de todo; en segundo lugar, y subordinado a lo anterior, la valoración positiva de la contribución de las ONG al funcionamiento del sistema, Pero, más allá de ese acuerdo básico, lo que se desprende de la actividad del Comité sobre ONG es un profundo desacuerdo acerca de cuál debe ser la contribución de las ONG y cómo debe moldearse su estatuto participativo; otra nota característica de su gestión es la altísima politización, que convierte su labor en un auténtico do utdes negociador entre sus miembros sobre las ONG más arriscadas, por lo normal las que denuncian incumplimientos de las normas internacionales. En "Expresión gráfica de Aston, este es uno de los casos en los que "se pone al zorro a cuidar del gallinero".

Las insuficiencias del estatuto consultivo brindado a las ONG han sido reiteradas y denunciadas, individual y colectivamente; en este último caso por la CONGO (Conferencia de ONG con estatuto consultivo con NU), la asociación que pretende defender y asegurar el cumplimiento efectivo de los derechos que se reconocen en la res. 1996/31. La querella fundamental reside en el deseo de extensión del citado estatuto a todos los órganos de la Organización, apoyado por algunos países y por el mismo Secretario General, y que ha encontrado cierto eco en el Informe del Grupo de Personas Eminentes encargado de examinar las relaciones entre las NU y la sociedad civil, al proponer que la AG permita que en sus procesos haya una participación debidamente planificada de agentes distintos a los gobiernos centrales. Determinadas ONG presentaron una propuesta de resolución ante la AGNU el 23 de marzo de 2001 a fin de extender a sus sesiones especiales los derechos reconocidos por la res. 1996/31, con la salvedad del derecho de dirigirse a la Asamblea, que quedaría a discreción del Presidente. Aunque esta propuesta no tuvo el apoyo requerido, lo cierto es que los vínculos entre las ONG y la AGNU existen, en diversas direcciones. Excepcionalmente, el CICR (1990) y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1994) tienen reconocido el estatuto de observador en atención a su extraordinario papel en el campo del DI Humanitario. En 1999 también se reconoció este estatuto al UICN, a pesar de que la misma AG en 1994 (res.-46/496) había decidido limitar en principio la cualidad de observador a Estados y OI (v. Cap. V), pero se justificó por el hecho de ser el UICN una ONG de composición heterodoxa, en la medida en que entre sus miembros hay gobiernos. Existen, además, prácticas informales de acercamiento entre las ONG y las diversas Comisiones de la Asamblea y relaciones formales con las sesiones especiales, en las que se determinan caso por caso específicas formas de participación que a la postre son muy similares —suelen incluir la posibilidad de realizar declaraciones ante el Comité plenario y, en número limitado, dirigirse al pleno de la Asamblea— , aunque la AGNU guarde buen cuidado en no concederles valor de precedente. Con el C. de S. los vínculos formales son inexistentes, aunque el Consejo ha tenido en cuenta a las ONG en algunas de sus resoluciones (por ej., ms. 1333 (2000), sobre la situación en Afganistán; 1502 (2003), sobre protección del personal de NU, el personal

asociado y el personal humanitario en las zonas de conflicto; 1599 (2005), sobre la situación en Timor Oriental). Pero las prácticas de acercamiento han sido constantes. Las ONG constituyeron en 1995 un Grupo de Trabajo de ONG sobre el Consejo de Seguridad, que integran Amnistía Internacional, Earth Action, el Consejo Mundial de las Iglesias, el Movimiento Federalista Mundial y el Comité de Juristas por una Política Nuclear, entre más de treinta y dos organizaciones miembros, junto a otras cien asociadas. Tal Grupo inició en 1996 una práctica de reuniones con miembros de este órgano; pero la propuesta de formalizar la celebración de sesiones informativas con los Presidentes de turno del Consejo fue rechazada, si bien se aceptó que pudieran celebrarse reuniones oficiosas del Grupo con delegaciones de miembros del Consejo. Las reuniones se han sucedido de forma continuada, con un ritmo creciente: de dieciséis en 1996, a más de cuarenta en 2004, incluyendo delegaciones de miembros permanentes e incluso con la Presidencia.

Mención particular merece otro tipo de contactos con el C. de S. conocidos como fórmula Arria, en atención al embajador Diego Arria, representante venezolano en el Consejo, interesado en que éste escuchara en 1993, en sesión oficial, el testimonio sobre el conflicto de los Balcanes de un sacerdote que se había puesto en contacto con él. La negativa del Consejo derivó en una reunión informal, a invitación de Arria, con los miembros del Consejo que quisieron asistir. A partir de esa fecha, y sobre todo desde 2000, la fórmula Arria ha ido ganando aceptación, tal vez porque sus características de informalismo, contingencia y flexibilidad, han diluido las resistencias de los miembros permanentes del Consejo.

La mayoría de las reuniones han tenido lugar con ONG humanitarias, para obtener información de primera mano de conflictos y crisis internacionales sobre las que se estaba interesando el Consejo, como la situación en la R. D„ del Congo (con Human Rights Watch y Amnistía Internacional, en junio de 2001) o la transición en Timor Oriental (con International Peace Academy y el International Crisis Group, el mismo mes de 2001). El influjo de estas reuniones sobre los trabajos del Consejo ha sido más que evidente, reflejándose en resoluciones que han hecho suyas propuestas específicas de las ONG, como es el caso de la res. 1314 (2000), relativa a la situación de los niños en los conflictos armados. No sólo eso, ONG y particulares se han ido habituando a transmitir comunicaciones al Consejo en relación con asuntos de su agenda. En el año 2000, por ejemplo, las comunicaciones fueron más de doscientas, concernientes a veinticuatro asuntos. Más allá de las relaciones oficiales y oficiosas con estos órganos principales de NU, el tratamiento disperso con que se concibe la relación con las ONG es producto de que se hayan sobrepasado las previsiones oficiales, penetrando en todas direcciones del entramado organizativo, lo que alcanza a la Secretaría —que no cuenta con un Departamento que se responsabilice de las relaciones con la sociedad civil, ni un oficial responsable en exclusiva—, a los Departamentos materiales —el relativo al Desarme alcanza una relación frecuente con las ONG competentes en la materia, hasta llegar a coordinar su participación en las conferencias y reuniones intergubernamentales que se celebran bajo los auspicios de NU—, a los Fondos—entre los que destaca Unicef, que ha establecido cauces especiales de relación consultiva con ONG, con independencia de que hayan sido reconocidas o no por el CE y S.

119. Los actores no estatales y sus relaciones con otras organizaciones internacionales Fuera de las NU los actores no estatales, sobre todo las ONG, se manifiestan tan hiperactivos como

dentro de ellas. Bien es cierto que no todos los marcos institucionales muestran una apertura similar a la participación de la sociedad civil, pero son escasas las Organizaciones que no lo hacen. Entre las que sí, destaca la OEA, cuyas Directrices para la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las actividades de la OEA (Res. 759, de 1999) se dirigen no sólo a ONG, también a otras fuerzas sociales, sector privado incluido. La amplitud del estatuto concedido —del que disfrutan una cincuentena de actores— es tal que las Directrices acaban puntualizando que no han de ser interpretadas como una concesión de funciones negociadoras —facultad exclusiva de los Estados— y que se preservará el carácter intergubernamental de órganos, organismos y demás entidades de la OEA. Se las habilita para asistir a las reuniones del Consejo permanente, del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI) y sus organismos subsidiarios, así como a las conferencias cuya celebración auspicie la propia OEA. Al margen de estas relaciones formales, también se han desarrollado mecanismos de contacto informales: asistencias como invitados especiales a la AG y del CIDI, acuerdos de cooperación con la Secretaria y otros organismos de la organización regional o participación en las conferencias por parte de organizaciones no acreditadas.

Entre otras 01 de corte regional, la Unión Africana hace un llamamiento en el preámbulo de su Acta constitutiva a entablar relaciones de asociación con segmentos de la sociedad civil, pero todavía no ha dado desarrollo completo al mismo, si bien el proceso para hacerlo es muy activo, concretándose en: 1) las numerosas previsiones contempladas en el estatuto del Consejo Económico, Social y Cultural de la UA, cuyo funcionamiento se ha activado en marzo de 2005; y, 2) la constitución en 2003 deungrupo provisional de trabajo UA-Sociedad civil, tras la celebración de sendas conferencias OUA-UA/organizaciones de la sociedad civil en 2001 y 2003, con el encargo de elaborar un código de conducta y de ética. La ASEAN, por su parte, mantiene también relaciones formales con cincuenta y siete ONG y organizaciones del sector de los negocios, en virtud de las Directrices para su afiliación adoptadas por su Comité permanente en junio de 1986. Estas Directrices revelan algunas rarezas, pues plantean sin disimulo la posibilidad de entablar relaciones con ONG de naturaleza gubernamental o cuaslgubemamental y, además, limitan las relaciones a ONG constituidas en países miembros de la organización, salvo que la propia ASEAN lo acepte y la ONG candidata cuente con el consentimiento del Estado tercero de su nacionalidad. A la inversa, en el caso del Consejo de Europa, el estatuto consultivo ofrecido en la Res. 2003 (8) sólo alcanza a las ONG internacionales, mientras que las ONG nacionales sólo pueden aspirar a un estatuto menor, asociativo, que determina la Res. 2003 (9). Pero el desarrollo formal de las relaciones es abrumador, con una Conferencia plenaria que reúne a las ONG con estatuto consultivo, un Comité de enlace y grupos de interés.

El caso de la OMC y sus relaciones con las organizaciones de la sociedad civil se sitúa en el reverso de la práctica anterior, a buen seguro por el desencuentro y hostilidad manifiesta entre la comunidad comercial intergubernamental, apoyada por las corporaciones transnacionales, y las ONG, en lo esencial dedicadas al medio ambiente. La OMC ha demostrado una gran resistencia a aceptar la participación de los actores no estatales, lo que ha sido calificado en algunos ambientes doctrinales como una anomalía histórica. Pero ésta no se debe a que falten mimbres, pues el art. V.2 del Acuerdo OMC, a diferencia del GA'JJT, incluye una disposición semejante al art. 71 de la Carta de NU y, por lo tanto, propicia una base para construir una relación similar con las ONG. Inclusive, el Consejo General de la OMC

adoptó en julio de 1996 unas Directrices para la adopción de disposiciones sobre las relaciones con las ONG, ciertamente de escaso contenido, dirigidas sobre todo a ofrecer una mayor información, una mayor transparencia en los trabajos de la Organización, sin atisbar en absoluto la concesión a las ONG de estatuto consultivo.

La directriz VI es un compendio, la quintaesencia de la filosofía de la OMC en sus relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, una muestra de la tensión evidente que mueve, en ocasiones, la voluntad de los Estados a blindar el carácter intergubernamental de las organizaciones que constituyen: "..existe actualmente la opinión difundida de que no sería posible que las ONG participaran directamente en la labor de la OMC o en sus reuniones. También es posible llegar a estrechar las relaciones de consulta y cooperación con las ONG de manera constructiva mediante los procesos apropiados en el plano nacional, donde reside la responsabilidad fundamental de tener en cuenta los diferentes elementos de interés público que concurren en la formulación de políticas comerciales". Opción, pues, por negar el estatuto consultivo a las ONG y entender que el lugar natural para su interacción no es otro que la sede donde se desenvuelven los procesos nacionales.

En el caso de las Conferencias ministeriales la OMC sí permite la asistencia de los actores no estatales, pero no directamente, sino a través de un Centro para las ONG que les facilita información de lo que acontece en las reuniones oficiales y a través de la celebración de Symposia, fuera de la cumbre oficial, un ejemplo más de actividad paralela.

Finalmente, en el ámbito de la Unión Europea tampoco se reconoce un estatuto consultivo oficial a favor de las ONG u otros actores no estatales, aunque el entramado institucional cuente con un órgano como el Comité Económico y Social, de similares características al de la ONU, que entabla relaciones frecuentes con las organizaciones de carácter económico y social de la sociedad civil de la UE y de terceros países. Lo cierto es que en los tratados constitutivos no existe ninguna disposición similar a la que se observa en la Carta de las NU o en el Acuerdo OMC. La única mención se encuentra en el art. 257 TCE, creación del Tratado de Niza, por el que se determina que el Comité Económico y Social "estará constituido por representantes de los diferentes componentes de carácter económico y social de la sociedad civil organizada". La Comisión, que se muestra contraria a la previsión de un status consultivo por la naturaleza especial de la Comunidad/Unión Europea, argumentó en su documento de reflexión La Comisión y las ONG: el esfuerzo de la colaboración (enero de 2000) que el proceso decisorio sólo necesita de la legitimación de los representantes elegidos por el pueblo europeo. En realidad, la Comisión no se muestra contraria a los procesos consultivos con los organismos de la sociedad civil, pero siempre que se hagan sobre una base contingente, sin formalismos que los doten de permanencia. Por otra parte, es cierto también que no todas las ONG se muestran favorables a los estatutos consultivos oficiales y son partidarias de relaciones de facto más flexibles. Al fin y al cabo el proceso de acreditación representa siempre un riesgo, un filtro que no siempre permite el acceso.

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