análisis de las políticas y programas sociales en guatemala

ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES EN GUATEMALA�

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Análisis de las políticas yprogramas sociales en Guatemala

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ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO�

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Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2005

Primera edición, 2005

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OIT-IPEC

Samayoa Urrea, OttoAnálisis de las políticas y programas sociales en Guatemala.San José, Costa Rica, Oficina Internacional del Trabajo, 2005.

Trabajo de menores, Política social, Guatemala

14.02.2

ISBN: 92-2-317443-0

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Índice

Prólogo .................................................................................................................................... 5Introducción .......................................................................................................................... 71. Resumen ejecutivo ........................................................................................................... 9 1.1 El marco de referencia. Análisis de la situación del trabajo infantil en Guatemala ....... 9 1.2 Efectos ampliados del trabajo infantil ............................................................................. 9 1.3 Políticas y programas para la erradicación del trabajo infantil .................................... 10 1.4 La evolución y comportamiento del gasto social ............................................................ 11 1.5 Las limitaciones en el gasto social .................................................................................. 11 1.6 Las características generales de la política social ........................................................... 11 1.7 Identificación y selección de políticas y programas sociales ..........................................12 1.8 Características específicas de los programas seleccionados ..........................................13 1.9 Posibilidad y medio de integrar los programas seleccionados, al objetivo general ......13 1.10 Análisis de la cooperación internacional multilateral y bilateral ................................ 142. Síntesis de las conclusiones y recomendaciones ................................................... 153. Objetivos del estudio y metodología de análisis ..................................................... 17 3.1 Objetivos y alcances del estudio ..................................................................................... 17 A. Objetivo general ............................................................................................................. 17 B. Objetivos específicos ...................................................................................................... 17 3.2 Metodología ................................................................................................................... 184. El marco de referencia. Análisis de la situación del trabajo infantilen Guatemala ....................................................................................................................... 19 4.1 Definiciones.................................................................................................................... 19 4.2 La situación del trabajo infantil .................................................................................... 19 4.3 Los efectos ampliados del trabajo infantil .................................................................... 20 Efecto ampliado del trabajo infantil al nivel nacional ...................................................... 20 A. Como una limitante en la erradicación de la pobreza .................................................. 20 B. Reduce los índices y el grado de competitividad del país ..............................................215. Políticas y programas públicos sobre infanciay erradicación del trabajo infantil ................................................................................. 25 5.1 Las opciones de política para la erradicación del trabajo infantil ................................ 25 5.2 La política de intervención legal.................................................................................... 25 5.3 La política de intervención colaborativa ....................................................................... 27 5.4 Los programas públicos en erradicación del trabajo infantil. El papel dela cooperación internacional ................................................................................................... 296. Información general sobre las políticas sociales ...................................................31 6.1 Evolución de la inversión y gasto público social ............................................................31 6.2 El gasto público social por principales sectores.............................................................31 A. Educación .......................................................................................................................31 B. Trabajo y previsión social ...............................................................................................31


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C. Desarrollo urbano y rural .............................................................................................. 32 D. Salud y asistencia social ................................................................................................ 32 E. Vivienda ......................................................................................................................... 32 F. Otros sectores ................................................................................................................ 32 6.3 Factores que han determinado el comportamiento del gasto social ............................ 34 6.4 Las limitaciones en el gasto social................................................................................. 34 6.5 Los criterios para la asignación del gasto social ........................................................... 357. Identificación y selección de políticas y programas sociales ............................. 37 7.1 Criterios de selección ..................................................................................................... 37 7.2 Sectores sociales seleccionados y actores claves ........................................................... 37 7.3 Programas seleccionados. Características generales .................................................... 388. Características específicas de los programas sociales seleccionados ............. 43 8.1 Los objetivos de los programas ..................................................................................... 43 8.2 Medios y estrategias utilizados en los programas ........................................................ 44 8.3 Cobertura y realizaciones de los servicios sociales ....................................................... 45 8.4 Criterios de selección de beneficiarios .......................................................................... 45 8.5 Mecanismos de otorgamiento ....................................................................................... 45 8.6 Sistemas de evaluación y monitoreo ............................................................................. 469. Posibilidades y medio de focalizar los programas seleccionados,al objetivo general .............................................................................................................. 47 9.1 Incorporación dentro de los lineamientos básicos de la política social ........................ 47 9.2 Programas que posibilitan la introducción de la normativa ........................................ 48 9.3 Características de los programas que posibilitan la normativa.................................... 49 9.4 Viabilidad en la práctica de focalizar los programas .................................................... 50 9.5 Implicaciones institucionales para la introducción de los requisitos ........................... 5110. Análisis de la cooperación internacional multilateral y bilateral .................. 53 10.1 Cooperación financiera multilateral para programas sociales .................................... 53 10.2 Cooperación financiera bilateral ................................................................................. 53 10.3 Cooperación del Sistema de Naciones Unidas ............................................................ 5411. Conclusiones .................................................................................................................. 5712. Recomendaciones ........................................................................................................ 6113. Bibliografía .................................................................................................................... 63Lista de siglas ....................................................................................................................... 67


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E n Guatemala casi un millón de niños, niñas y adolescentes trabajan, en lamayoría de los casos, en actividades peligrosas.Estas personas menores de edad provienenprincipalmente de familias que viven en condi-ciones de pobreza y pobreza extrema. Son per-sonas menores de edad, que tienen en riesgo susalud e integridad y que se ven obligadas a salirtempranamente a trabajar, abandonando susestudios, con lo que se perpetúan los meca-nismos de transmisión intergeneracional de lapobreza y la consiguiente pérdida del capitalhumano del país.

No es un secreto que en el escalón más bajode la pirámide invertida de pobreza, se encuen-tran las niñas y los niños trabajadores. Esta rea-lidad, por demás intolerable, demanda del Esta-do un enfoque particular en el marco de suspolíticas sociales, orientado a la erradicación deltrabajo de niños y niñas a partir del abordaje dela compleja maraña de los factores que lo propi-cian.

Para ello es importante contar con el cono-cimiento de la realidad de esta niñez en riesgoy del proceso de desarrollo de las políticas y pro-gramas sociales impulsados en el país histórica-mente, para así determinar la factibilidad dereorientarlos e incluir dentro de ellos la aplica-ción efectiva de una normativa de alcance na-cional tendiente a la protección de la niñez y dela adolescencia, con especial acento en la erra-dicación del trabajo infantil, peligroso y explo-tador y en la obligatoriedad de la escolarizacióny la retención educativas .

Sabemos que en la actualidad, las políticassociales experimentan en los países latinoame-ricanos una revalorización y una reorientaciónque fundamentalmente apunta al combate a la

pobreza. Y es que, la experiencia nos ha demos-trado que el trabajo infantil no puede compren-derse si no se relaciona con factores como laestructura del mercado laboral, el impacto de lapobreza, la exclusión social y la inequidad degénero, entre otros aspecto. Es necesario, portanto, analizar esos factores y la evolución ydimensión de las políticas sociales para definirsoluciones estructurales al problema del trabajoinfantil.

En ese sentido el Ministerio de Trabajo yPrevisión Social de Guatemala y la Organiza-ción Internacional del Trabajo, a través de suPrograma Internacional para la Erradicacióndel Trabajo infantil, IPEC, impulsan el análisis delas políticas y programas sociales, con el fin dedeterminar la viabilidad de focalizar parte delos mismos hacia el objetivo de la prevención yeliminación del trabajo infantil. Consideramosque dichas políticas deberán concretarse en losplanes nacionales de infancia y adolescencia,los planes de lucha contra la pobreza, los planesde trabajo decente y los planes de desarrolloestratégico del país.

Sirva, pues, el estudio “Análisis de las polí-ticas y programas sociales en Guatemala”, paracontribuir —mediante la revisión crítica de losprocesos— a los esfuerzos que el Estado guate-malteco realiza con el fin de prevenir y eliminarel trabajo infantil, especialmente en sus peoresformas y procurar así un futuro promisorio paraeste país.

Guillermo Dema, CoordinadorSubregional Programa para la Erradicación

del Trabajo Infantil Costa Rica

Jorge Gallardo

Ministro de Trabajo y Previsión SocialGuatemala

Prólogo


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E l presente informe contiene los resultados

del Análisis de las políticas y programassociales en Guatemala, elaborado en el marcodel Programa IPEC de la OIT.

El tema principal del análisis, se enfoca adeterminar la factibilidad de incluir dentro delas políticas sociales una normativa de alcancenacional, de protección de la niñez y la adoles-cencia, con especial referencia a la erradicacióndel trabajo infantil peligroso y explotador. Parael efecto, se realiza un diagnóstico de la situa-ción existente, y sobre ésta base se plantea unaestrategia que consiste en utilizar la estructuraactual de la política y programas sociales, paraavanzar en el objetivo de prevención y erradi-cación, en una forma integral con los demásobjetivos de la política.

En los primeros capítulos, se plantean lostemas y objetivos que motivaron este estudio, seresumen los resultados y se sintetizan las con-clusiones y recomendaciones que puedendeducirse del análisis. En la segunda parte deldocumento, y con base en la información de losestudios realizados durante los últimos añossobre el tema, se define el marco de referenciacon una somera descripción sobre la situacióndel trabajo infantil en Guatemala. Se pasa revis-ta a las principales consecuencias a nivel nacio-nal e internacional, de mantener altos indica-dores de trabajo infantil, y se visualizan losresultados de no prever y realizar acciones rea-les y creíbles para erradicarlo oportunamente.

Seguidamente se examinan las políticas yprogramas sobre infancia y en particular losrelacionados con la erradicación del trabajoinfantil, que se han formulado en Guatemala;

considerando su operatividad, y los avanceslogrados en la aplicación de las mismas. Se ca-racterizan las políticas, y se determinan los fac-tores que en alguna medida han limitado suaplicación.

En la parte central de estudio, se analizanlas políticas sociales globales a nivel macro, sutendencia y características más importantes.Los cambios experimentados a partir de losAcuerdos de Paz, y la prioridad que se le ha asig-nado a los diferentes sectores sociales. Se consi-dera el marco institucional de las políticas socialesy la redefinición del Estado en la asignación derecursos y el traspaso de competencias desde elnivel central a los niveles inferiores de decisión.

En función del objetivo del estudio, se cen-tra la investigación en la identificación de losdiferentes programas sociales en funciona-miento, según sector e institución ejecutora. Lainformación de cada programa se desagrega,según objetivos, metas, recursos disponibles,criterios de selección de beneficiarios y meca-nismos de otorgamiento de beneficios sociales.

Con la información anterior, se seleccionanlos programas que permiten mayor factibilidaden la incorporación de la norma, y se determinala posibilidad y medio de focalizar estos progra-mas al objetivo general del estudio.

Introducción


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E l tema del trabajo infantil en Guatemala,

ha adquirido especial importancia, tanto enel ámbito nacional como internacional, debido alalto porcentaje de niños, niñas y adolescentes,que actualmente trabajan en actividades peli-grosas en el país; fenómeno que de acuerdo conlas encuestas estadísticas, ha ido aumentandode manera sistemática en los últimos años. Deacuerdo con los estudios realizados por la Orga-nización Internacional del Trabajo -OIT-, y elInstituto Nacional de Estadística -INE-, en el año2000, el trabajo infantil representaba el 20% dela Población Económicamente Activa -PEA-, conla participación de cerca de 523.9 miles deniños y niñas de 7 a 14 años, y de 423.3 miles deadolescentes de 15 a 17 años.

El resultado de las encuestas y sondeosindican que un alto porcentaje de los niños y ni-ñas que trabajan en Guatemala, lo hacen entrabajo peligroso y explotador, considerándosede alto riesgo para su salud, integridad física ymoral; y que además, les limita el acceso y per-manencia en la escolarización obligatoria yretención educativa. Los casos documentados,que al respecto han realizado diferentes institu-ciones internacionales en Guatemala, son reve-ladores, en relación con el trabajo infantil peli-groso en las actividades de fabricación de juegospirotécnicos, picar piedra (piedrín), recolecciónen basureros, trabajo doméstico y en diversasactividades agrícolas, principalmente en brócoliy café.

La situación del trabajo infantil en Guate-mala, contraviene los principios básicos de losderechos del niño y adolescentes, reconocidosuniversalmente por la Convención Internacio-

nal Sobre los Derechos del Niño; el Convenio138 de la OIT, sobre la Edad Mínima de Admi-sión al Empleo, y; el Convenio 182, sobre lasPeores Formas de Trabajo Infantil. Guatemala,además de formar parte de la OrganizaciónInternacional del Trabajo, ha ratificado los dosconvenios con la OIT, adquiriendo el compromi-so de país y de gobierno para cumplir estosprincipios básicos de los derechos de los niñosy adolescentes.

1.2 Efectos ampliados del trabajoinfantilLos procesos mundiales de globalización y deapertura económica, han dado un nuevo enfoqueal objetivo de erradicación del trabajo infantilpeligroso y explotador, no sólo desde el punto devista humanitario como se visualizaba anterior-mente dentro de las políticas sociales, sino por suefecto real como limitante en la erradicación dela pobreza. Asimismo, la erradicación del trabajoinfantil se reconoce actualmente como unacondición indispensable para evitar el deteriorohumano, mejorar la competitividad internacio-nal del país, y lograr el cumplimiento de losacuerdos de comercio internacionales. En estesentido, se identifican en Guatemala tres aspec-tos cruciales:

1 El primero relacionado con la erradicación dela pobreza y el deterioro humano, en donde eltrabajo infantil actúa limitando el acceso ypermanencia en la escuela, lo que se identificaa través de los altos índices de ausentismo ydeserción escolar; generándose y perpetuán-dose el círculo de la pobreza.

1. Resumen ejecutivo

1.1 El marco de referencia. Análisis de la situación del trabajo infantil enGuatemala


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2 El bajo nivel del país, en el ranking de compe-titividad mundial, medido por el Foro Econó-mico Mundial, a través de diversos criterios,en donde el trabajo infantil, constituye uno delos elementos de la competitividad global. Deacuerdo con el Foro, Guatemala es el país cen-troamericano en donde se utiliza mayor can-tidad de niños y niñas en la fuerza laboral, loque constituye una debilidad dentro de lacompetitividad total.

3 Tercero, el Capítulo Laboral del Tratado deLibre Comercio con Estados Unidos, en dondeexiste un compromiso estricto, que adquirióGuatemala y el resto de países de la región, desuprimir el trabajo infantil, de acuerdo con laConvención y a los Convenios de la OIT:

1.3 Políticas y programas para laerradicación del trabajo infantilDel análisis de las políticas y programas para laerradicación del trabajo infantil que existen enGuatemala, se desprende que el país dispone deuna legislación nacional, basada en la Constitu-ción Política de la República, que prohíbe ocu-par a menores de 14 años en ninguna clase detrabajo, con excepciones reglamentadas a tra-vés del Código de Trabajo. Asimismo, la recien-te Ley de Protección Integral de la Niñez y laAdolescencia, que estipula claramente el dere-cho de los niños y niñas a la protección contrala explotación económica. El examen de la si-tuación del trabajo infantil en Guatemala, in-dica que este marco jurídico no se ha cumplido,debido a la falta de una unidad técnica y admi-nistrativa específica de seguimiento, con perso-nal disponible y capacitado para monitorear elcumplimiento de la ley. A lo anterior, se agregala dispersión y el desconocimiento de la norma-tiva por parte del sector empleador, y de lasinstituciones públicas y privadas.

En relación con las políticas de interven-ción colaborativa, se publicó y aprobó en el año2001, un Plan para la Prevención y Eliminacióndel Trabajo Infantil y Protección a la Adoles-cencia Trabajadora 2001-2004. Para imple-mentar el Plan, se constituyó la Comisión Na-cional para la Erradicación del Trabajo Infantil,presidida por el Vicepresidente de la Repúblicae integrada por diversas instituciones públicasy privadas. Con el fin de asistir a la Comisión, seformó una Secretaría Ejecutiva, integrada porrepresentantes de cada una de las institucionesque forman parte de la Comisión y coordinadapor la Dirección de Previsión Social del Minis-terio de Trabajo.

Las actividades del Plan se iniciaron for-malmente hasta el año 2003, por lo que se re-gistró un retrazo significativo en la ejecución delPlan. Este comportamiento se atribuye en pri-mer lugar a la falta de inclusión del tema y labaja prioridad política que los gobiernos hanotorgado al tema; los constantes cambios depersonal en la Secretaría Ejecutiva, y la relativabaja capacidad de los miembros de la Secre-taría, para tomar decisiones en sus respectivasinstituciones

No obstante lo anterior, se han logrado im-portantes avances en la comprensión de laproblemática del trabajo infantil en Guatemala;y en la aplicación de metodologías de erradica-ción en sectores específicos, a través de progra-mas y proyectos de intervención colaborativa encomunidades seleccionadas, impulsados confinanciamiento y asistencia técnica de la coope-ración internacional, con la colaboración delgobierno. En esta línea de acción, la coopera-ción internacional, ha recibido en la mayoría delos casos una respuesta positiva, tanto del go-bierno, como de las instituciones ejecutoras, yautoridades municipales. La OIT, a través delprograma IPEC, ha venido liderando este proce-


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so al ser la impulsora de la mayor parte de estosprogramas y proyectos.

1.4 La evolución y comportamientodel gasto socialEn relación con las políticas sociales globales, seencontró una tendencia favorable del gastopúblico destinado a programas sociales, queevolucionó en los últimos 10 años, desde 2.5 %al 7.5% del PIB en el 2003. La desagregación delgasto social por sectores, muestra una mayorasignación a educación, con una ponderacióndel 17.8% del gasto social total. Los sectores conmayor dinamismo son, previsión social, que al-canzó el 13.8% del gasto, y que incluye las asig-naciones al seguro social, y; desarrollo urbanoy rural con un gasto relativo del 8.7%, que inclu-ye la asignación constitucional a los gobiernosmunicipales. El sector salud, es el cuarto enimportancia dentro del gasto total, sin que suparticipación relativa haya registrado avancesignificativo. Se concluye que la evolución delgasto público social ha sido favorable durantelos últimos años, pero que aún se encuentralejos de alcanzar los niveles en relación con elPIB, que se reportan para otros países latino-americanos y que alcanzan participaciones del12 % al 18%.

1.5 Las limitaciones en el gastosocialEn los últimos diez años, el gasto social registróperíodos de contracción y estancamiento, com-portamiento que se asocia con las políticas ma-croeconómicas de ajuste y de estabilización mo-netaria, principalmente ante el cumplimientode mantener las metas del déficit fiscal. Laasignación al gasto social, también ha experi-mentado serias limitaciones por las deduccio-nes presupuestarias destinadas al pago de la

deuda interna y externa, así como las transfe-rencias presupuestarias que se han producidoprincipalmente al sector de defensa nacional. Elgasto social también se ha visto afectado por elcomportamiento de los ingresos fiscales, ya quela carga tributaria no ha superado las metasestablecidas por los Acuerdos de Paz.

1.6 Las características generales dela política socialA finales de los años 80 se habían abandonadogradualmente las políticas sociales de redistri-bución, que se basaban en la fijación de preciosy subsidios generales. A partir de los Acuerdosde Paz, se propusieron políticas sociales queasignan prioridad a la eliminación de las distor-siones del mercado, y plantean la focalizaciónde la política social sectorial en educación, saludy vivienda; además, la creación de programassociales compensatorios para las situacionesmás extremas de marginación y pobreza defini-dos a través de los fondos sociales. La focaliza-ción de los programas sociales se adopta enton-ces, como un complemento de las políticas so-ciales universales.

En el marco institucional, la política socialde Guatemala experimentó cambios significa-tivos. Se impulsaron procesos de desconcentra-ción y descentralización, mediante el traspasode competencias y recursos, desde el nivel cen-tral a las municipalidades y gobiernos locales,a fin de focalizar y mejorar la calidad de losservicios, y facilitar la participación y controlsocial de la gestión social. De aquí surgieron laLey General de Descentralización, La Ley deConsejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Có-digo Municipal.

El actual gobierno, que tomó posesión enenero de 2004, aún no tiene una política socialintegrada a todos los sectores, pero ha estable-cido lineamientos que han sido tomados en


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cuenta e incluidos en el presente estudio. Elcontenido y las características de la política socialcontinúa basándose en los Acuerdos de Paz y enlos criterios de focalización, como complementoa la política universal se agrega al contenido de lapolítica un nuevo elemento que promueve laalianza con organizaciones de la sociedad civil y elsector privado. En el plano sectorial se da prio-ridad al sector educación y se fortalecen los pro-gramas de vivienda y pequeña empresa.

1.7 Identificación y selección depolíticas y programas sociales

1 De acuerdo con los objetivos del estudio, seidentificaron los programas sociales relevan-tes, y los actores claves de la política social. Entotal se examinaron 15 sectores, distribuidosen 14 instituciones incluyendo ministerios,instituciones del Estado y descentralizadas.Un total de 60 programas sociales fueronidentificados en los distintos sectores, de loscuales se seleccionaron 42 en el sector públicoy uno en el sector privado. La información decada programa fue sistematizada a través deun código específico, e integrada al estudio enel Anexo A, en donde se consideran las carac-terísticas básicas de los programas agrupadossegún sector e institución de servicio social.

2 En el Ministerio de Educación se identifi-caron seis programas de servicio de educa-ción universales, dentro de los cuales se ubi-can sub-programas con criterio de asignaciónfocalizada. Dentro de éstos se consideran deespecial importancia el Programa PRONADE ylos de Becas para la Niña y Becas para la Paza Niñas y Niños.

3 En el Ministerio de Trabajo, se seleccionaronsiete programas, dentro de los cuales adquie-ren relevancia los que integran la Política dePrevisión Social. Dentro de estos últimos se

ubica el Programa de Atención al Menor Tra-bajador, que es el único programa público quese relaciona de manera directa con el trabajoinfantil.

4 Los programas del Ministerio de Salud, sonen su totalidad de carácter universal, auncuando se identifican acciones que tienden alcriterio compensatorio, orientado a munici-palidades específicas.

5 En el Ministerio de Economía se seleccionó elPrograma de Micro, Pequeña y Mediana Em-presa, que es un programa de apoyo produc-tivo que se caracteriza por conformar un gru-po de aliados estratégicos de institucionesnacionales e internacionales. Este programaestá recibiendo un apoyo especial del actualgobierno.

6 El Programa seleccionado de vivienda, esejecutado por el Ministerio de Comunicacio-nes, Infraestructura y Vivienda. Durante losúltimos años, las asignaciones presupuéstalespara este sector han mostrado oscilacionescon tendencia a la baja; no obstante, es uno delos sectores prioritarios del actual gobierno,dado que recientemente fue aprobada la Po-lítica Nacional de Vivienda para el año 2022.

7 En el Ministerio de Agricultura se identifica-ron los programas de apoyo productivo y decompensación social, a través del suministrode fertilizantes a comunidades y familiasseleccionadas a través de las municipalida-des. El Programa de seguridad alimentaria, yel programa de apoyo financiero a los pro-ductores del sector cafetalero.

8 Los fondos sociales, constituyen los principa-les instrumentos de la política social para laejecución de los programas sociales compen-satorios para las situaciones extremas depobreza. En total, se identifican cuatro fondos(un quinto fondo se incluye en el sector vi-vienda), con orientación específica.


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9 En la Secretaría de Bienestar Social de la Pre-sidencia, se seleccionaron diez programas,orientados a la protección a la niñez y la ju-ventud en situaciones de riesgo, en ningunose enfoca directamente el tema del trabajo in-fantil peligroso. Estos programas tienen limi-tada área de acción, dados los escasos recur-sos que se les asigna.

10 La Secretaría Presidencial de la Mujer, está acargo del diseño, formulación y coordinaciónde las políticas del desarrollo de las mujeresguatemaltecas, y del Plan de Equidad deOportunidades 2001-2006. Es un buen mo-delo de implementación de políticas compen-satorias.

11 En la Secretaría de Obras Sociales de laEsposa del Presidente -SOSEP-, se identificaronseis programas relacionados con educación,salud, apoyo a la mujer, asistencia al adultomayor y prevención y erradicación de laviolencia intra familiar.

1.8 Características específicas delos programas seleccionadosEn esta sección se hace un análisis de los pro-gramas sociales seleccionados en función de sucompetencia o área de acción, medios y estra-tegias utilizadas, metas y realizaciones, asícomo sobre los mecanismos de otorgamientode los beneficios sociales, evaluación y moni-toreo.

Las principales características globales delos programas seleccionados, confirman la ten-dencia de la política social durante los últimosaños en relación con la focalización de los pro-gramas sociales a los grupos y municipalidadesmás pobres, y al impulso de los procesos dedesconcentración y descentralización medianteel traspaso de competencias y recursos desde elnivel central a las municipalidades y comuni-dades organizadas. Se observa asimismo, el

criterio de combinar el desarrollo productivocon el desarrollo social, y la tendencia a crearalianzas estratégicas de los programas públicos,con la sociedad civil, el sector privado y lasinstituciones nacionales e internacionales dedesarrollo.

El sistema de evaluación y monitoreo esuno de los puntos más débiles de los programassociales en Guatemala, solamente se encontróevaluaciones de impacto en el 15% de los pro-gramas identificados. En general, la asignaciónde recursos de los programas sociales, no seorienta por análisis de beneficio/costo.

1.9 Posibilidad y medio de integrarlos programas seleccionados, alobjetivo generalCon la información obtenida sobre las políticasy programas sociales existentes, así como elanálisis de sus características, se determina laposibilidad de integrar los objetivos del estudioal marco de políticas y programas en Guatema-la. Para el efecto, se toma en cuenta los linea-mientos de la política social actual, así como laorientación y contenido de los programas. Sedefine la condición básica para dicha incorpo-ración como prioridad política, y se identificanlos medios para lograrla, de acuerdo con lanaturaleza y estrategia de los diferentes progra-mas. Se identifican en esta forma los programasque posibilitan la introducción de la normativa,diferenciando los programas en donde se otor-gan subsidios, con los que proporcionan servi-cios específicos. Se justifica los programas so-ciales seleccionados desde el punto de vista desu cobertura geográfica y cuantitativa, y serealiza una estimación del número de niños yniñas que podrían salir beneficiados anual-mente con la medida propuesta. La viabilidadpráctica de focalizar los programas se visualiza


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desde las perspectivas de la cobertura escolar,y la definición oficial de las peores formas detrabajo infantil. Por último, se pasa revista a lasimplicaciones institucionales para la introduc-ción de los requisitos.

1.10 Análisis de la cooperacióninternacional multilateral ybilateralComo parte final del estudio, se pasa revista alpapel de la cooperación internacional en laspolíticas y programas sociales en Guatemala. Se

determina su importancia dentro del financia-miento total y las principales áreas sociales quecubre. Se determinan los principales cooperan-tes y la asignación de áreas sociales que cadauno atiende, tanto en financiamiento como enasistencia técnica. Por ser de suma importanciapara los propósitos del presente estudio, seincorpora un análisis ampliado de la coopera-ción del Sistema de las Naciones Unidas,principalmente en lo que respecta a los progra-mas orientados a la niñez y a la protección de lamujer.


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2.1 Respecto a las conclusiones, los resultadosdel estudio indican que sí existe la factibilidad,alcances y procedimientos para poder reco-mendar con propiedad la inclusión en las polí-ticas y programas sociales, las dos normativasde protección de la infancia y de la adolescencia.

2.2 La adopción de las normativas se justifica enfunción de alcanzar los objetivos de prevenir yretirar a la niñez del trabajo, reduciendo elporcentaje de niños, niñas y adolescentes queactualmente trabajan en actividades peligrosasen el país; así como en el cumplimiento porparte de Guatemala, de los principios básicos dela Convención Internacional Sobre los Dere-chos del Niño, del Convenio 138 de la OIT, sobrela Admisión Mínima al Empleo, y el Convenio182 de la OIT sobre Peores Formas de TrabajoInfantil, ambos ratificados por el Estado.

2.3 En razón del efecto ampliado del trabajoinfantil, la adopción de las normativas tieneamplia justificación, en función de detener yprevenir el deterioro del recurso humano, ymejorar la competitividad internacional delpaís en la producción de bienes y servicios; ypor su contribución, al cumplimiento de loscompromisos laborales en el Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos de América.

2.4 El análisis de las políticas y programaspúblicos existentes para la erradicación del tra-bajo infantil, identifica la falta en el cumpli-miento de las leyes nacionales; modesto avanceen las acciones integradas en el Plan para laPrevención y Eliminación del Trabajo Infantily Prevención de la Adolescencia Trabajadora2001-2004, y la no- funcionalidad de la Comi-sión Nacional para la Erradicación del Traba-

jo Infantil. Lo anterior se atribuye a la falta deinclusión del tema en la política social, y a labaja prioridad política que los gobiernos hanotorgado hasta ahora a la erradicación del tra-bajo infantil peligroso y explotador.

2.5 Los significativos avances logrados en elconocimiento de la problemática del trabajoinfantil en Guatemala, así como sobre las me-todologías de erradicación del trabajo infantilpeligroso y explotador, se han logrado a travésdel apoyo financiero y técnico de la CooperaciónInternacional.

2.6 En relación con el análisis de las políticas yprogramas sociales, los resultados del estudioindican que el gasto público social, ha experi-mentado una evolución favorable durante losúltimos diez años, pero que aún se encuentrapor debajo de la mayoría de países latinoame-ricanos.

2.7 Los factores que limitan una mayor parti-cipación del gasto público en programas socia-les son principalmente el cumplimiento de lasmetas macroeconómicas del gasto público; elalto porcentaje del presupuesto dedicado a ladeuda externa e interna; las transferencias pre-supuestarias hacia otros sectores; y el monto delos ingresos fiscales, que no logran alcanzar lasmetas trazadas.

2.8 La política social a partir de los Acuerdos dePaz (1996), incorpora los criterios de focaliza-ción de la inversión y la creación de programassociales compensatorios para situaciones deextrema pobreza y marginación, en comple-mento de las políticas sociales universales. Asi-mismo, se impulsan procesos de desconcen-tración y descentralización, trasladando los

2. Síntesis de las conclusiones y recomendaciones


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criterios de toma de decisión y asignación derecursos a las municipalidades y comunidadesorganizadas.

2.9 Los lineamientos de política social del actualgobierno, siguen los criterios adoptados a par-tir de los Acuerdos de Paz, y agregan un nuevoelemento que considera las alianzas con organi-zaciones de la sociedad civil y el sector privado.Se otorga prioridad a los sectores productivos-sociales, y al sector vivienda buscando un efectomultiplicador en la economía.

2.10 La selección y análisis de los programassociales seleccionados, permite identificar ma-yor factibilidad de incorporar los requisitos, enlos programas focalizados y compensatorios.Esto incluye en primer lugar, los Fondos Socia-les. Se incluye dentro de esta categoría los pro-gramas focalizados del Ministerio de Educa-ción, y del Ministerio de Salud. En segundolugar, se identifican los programas orientadosal desarrollo urbano y rural, y que tienen uncontenido productivo-social.

2.11 Desde el punto de vista de sus caracterís-ticas específicas, las selección de estos progra-mas se justifica en función de su amplia cober-tura y de su ubicación geográfica en las regionesen donde se localiza el mayor porcentaje deniños y niñas trabajadoras; dentro de una esti-mación preliminar se estima que alrededor de70.0 mil niños y niñas, saldrían beneficiadosanualmente con la inclusión y cumplimiento dela normativa. La viabilidad práctica de focalizarlos programas descansa en gran medida en

alcanzar la cobertura escolar primaria universalprogramada por el gobierno, y la definiciónoficial de las peores formas de trabajo infantil.En cuanto a las implicaciones institucionalespara la introducción de los requisitos, es nece-sario en primer lugar, crear las condiciones deconciencia entre el personal clave de las institu-ciones, y su capacitación en los aspectos relacio-nados con el trabajo infantil; esfuerzos insti-tucionales deberán realizarse para introducirlos requisitos dentro de las normas, procedi-mientos y mecanismos de ejecución y control yaexistentes en cada institución.

2.12 La recomendación principal que se derivadel estudio, es la de incluir dentro de los objeti-vos prioritarios de la política social del gobier-no, la protección de la niñez y en especial laprevención y eliminación del trabajo infantilpeligroso y explotador. Se sugiere incluir elestudio y tratamiento del tema dentro de las di-rectrices y requerimientos que debe llenartodos los programas y proyectos sociales ejecu-tados con fondos públicos o de la cooperacióninternacional.

2.13 Las conclusiones del estudio, permitenrecomendar con propiedad la inclusión en losprogramas sociales identificados, las dos nor-mativas de la obligatoria escolarización y la noincorporación laboral de niños y niñas de lasfamilias receptoras de beneficios sociales porparte de los programas del Estado y de la coo-peración internacional.


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A. OBJETIVO GENERAL

El estudio tiene como objetivo principal, identi-ficar los elementos necesarios para poner enpráctica un nuevo concepto de colaboraciónpara la erradicación del trabajo infantil; consis-tente en utilizar los incentivos que ya existen oque se establezcan en el futuro en la políticasocial, tanto desde el punto de vista macroe-conómico como sectorial, para inducir a lasfamilias beneficiadas, a la escolarización de sushijos y a su no-incorporación al trabajo infantil.

El estudio permitirá establecer la factibili-dad, alcances y procedimientos para poder reco-mendar con propiedad la inclusión en las políti-cas y programas sociales, de una normativa deprotección de la infancia y de la adolescencia, deacuerdo con los convenios internacionales fir-mados por Guatemala y las leyes vigentes en elpaís. Esta normativa, se establecería en formasimultánea dentro de un proyecto de alcancehorizontal, a todos los sectores de la economía endonde se asignan los incentivos de las políticaseconómica y social, a fin de tener un alcancenacional y sectorial. Concretamente, se analizarála posibilidad de la incorporación de dos requi-sitos específicos en el otorgamiento de incentivoso beneficios sociales:

� La obligatoria escolarización y retencióneducativa de los hijos/hijas de familias re-ceptoras de los beneficios sociales. Esta po-lítica tendría indudablemente un impacto enel mejoramiento del desempeño educativo,permitiendo la coordinación entre los progra-mas sociales y el Ministerio de Educación,facilitando el monitoreo y la efectiva reten-ción educativa y la escolarización.

� La no-incorporación laboral de personaspor debajo de las edades legales establecidasen los países, hijos/ hijas de familias recepto-ras de beneficios sociales. Como una formapráctica para la aplicación de la legislaciónnacional, y su relación con el componente delos sistemas nacionales de inspección y demonitoreo.

Ambos requisitos coordinados tendríanimpacto significativo a mediano plazo, dandoun contenido práctico a la política nacionalsobre trabajo infantil en los diferentes niveles;en términos de la prevención y erradicación deltrabajo infantil, y en el fortalecimiento y consis-tencia a los esfuerzos nacionales por consolidaruna educación pública de calidad, con mejoresindicadores de escolarización y retención.

B. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Determinar y analizar en profundidad, laspolíticas y programas sociales públicos, priva-dos y los provenientes de la cooperacióninternacional (bilateral y multilateral).

2. Hacer recomendaciones sobre cuáles puedenser los mecanismos de inclusión del requisitode escolarización y no trabajo infantil, paraoptar a los subsidios otorgados en los progra-mas de asistencia del área económica y socialgubernamental, a través de los cuáles se pue-da contribuir a mitigar las causas del trabajoinfantil.

3. Identificar programas sociales en los cualessea pertinente incluir los requisitos anterior-mente mencionados.

3. Objetivos del estudio y metodología de análisis

3.1 Objetivos y alcances del estudio


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4. Recopilar los documentos y publicacionesclaves.

3.2 METODOLOGÍA

Se utilizó una metodología de investigacióncualitativa, incluyendo las siguientes fases: a)revisión de bibliografía y documentos disponi-bles; b) identificación de programas; c) selecciónde programas y contacto con las institucionesobjetivo; d) entrevistas cualitativas a personasclaves; e) revisión de la calidad de informaciónrecibida; f) procesamiento de la información yanálisis en relación con los objetivos del estudio.

A. La identificación de programas, se realizópartiendo del Presupuesto de Ingresos y Gas-tos de la Nación, y desagregando la informa-ción en las siguientes etapas:� Gasto global en programas sociales, rea-lizado durante los últimos diez años.� Gasto en programas sociales de los diferen-tes ministerios e instituciones del Estado.� Gasto en programas sociales en las obliga-ciones constitucionales del Estado.� Gasto en programas sociales de las insti-tuciones autónomas.Este primer ejercicio, permitió tener un in-ventario inicial y una visión global de losprogramas sociales existentes, por ministerio,institución y sector.

B. Dada la cantidad de programas sociales iden-tificados en la primera fase (alrededor de 60),se consideró necesario seleccionar aquélloscon afinidad a los objetivos del estudio, enfunción de los siguientes criterios: poblaciónbeneficiada, sectores, área geográfica y tipode beneficio concedido. Un total de 42 pro-gramas fueron seccionados para ulterior aná-lisis. Sobre esta base, se procedió a realizar los

contactos, por medio de cartas y correo elec-trónico, con los funcionarios claves de losMinisterios e instituciones ejecutoras de losprogramas seleccionados, solicitando lainformación y acordando fecha de entrevistapersonal.

C. En cada institución ejecutora, se realizó unao varias entrevistas individuales con los fun-cionarios claves de los diferentes programas.Se utilizó el método de entrevistas cualitativassemi-estructuradas, no limitada por un con-junto de preguntas predeterminadas, sinouna guía de temas que se planteó de maneraabierta a muchas posibilidades. Esto permitióque los entrevistados se sintieran con libertadde abordar los temas en forma abierta y a mu-chas posibilidades.

D.Con la información captada en las entrevistasindividuales y documentos del programa, seprocedió a elaborar los perfiles de los pro-gramas; cada perfil conteniendo informaciónsobre el marco jurídico, objetivos, medios,localización, principales actividades, presu-puesto, metas cooperación externa, criteriosde selección de beneficiarios, mecanismos deotorgamiento, evaluaciones y monitoreo delos programas.

E. Para controlar la calidad de la información, losperfiles elaborados, fueron remitidos nueva-mente a las personas claves en cada institución,a fin de que fueran revisados y ampliados encaso de emisiones o faltantes de información.

F. Los perfiles revisados, fueron sometidos aanálisis, lo que permitió realizar una terceraselección, en relación con los programas socia-les en donde se considera oportuno y práctico,incluir los requisitos conforme los objetivos delestudio.


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De acuerdo con los convenios internacionales yla legislación interna, para efectos de elabo-ración y ejecución de políticas y programas dela niñez y adolescencia, existe consenso en eluso de las siguientes definiciones:

¿QUÉ SE ENTIENDE POR NIÑO, NIÑA O ADOLESCENTE?

Para efectos del presente trabajo, es impor-tante diferenciar entre trabajo infantil explota-dor, y el trabajo infantil que eventualmentepuede ser constructivo y formativo. De acuerdocon la Guía para implementar el convenio 182de la OIT, la participación de niños, niñas y ado-lescentes en un trabajo que no afecte a su saludy desarrollo personal y tampoco infiera en suescolarización, a menudo se considera positi-va. Esto incluye “actividades para ayudar a lospadres en tareas de cuidado del hogar y de la fa-milia, colaborar en la empresa familiar o ganaralgún dinero para los gastos propios fuera delhorario escolar o durante las vacaciones”.

4.2 La situación del trabajo infantilEn Guatemala existe el alto porcentaje de lapoblación de niños, niñas y adolescentes, queactualmente trabajan en actividades produc-tivas, de alto riesgo para su salud, integridadfísica y moral; y que les limita el acceso y per-manencia a la escolarización obligatoria y re-tención educativa.

Esta situación contraviene los principiosbásicos de los derechos de la niñez y de la ado-lescencia, reconocidos universalmente y defini-dos por la Convención de los Derechos del Niño,promulgada por las Naciones Unidas en 1989 y

4. El marco de referencia. Análisis de la situación deltrabajo infantil en Guatemala

4.1 Definiciones

Para efectos de empleo, se considera niño o niña,a toda persona desde su concepción, hasta quecumple 13 años de edad, y adolescente a todaaquella persona de 14 hasta cumplir los 18 añosde edad. Fuente: Constitución de la República yConvención de los Derechos del Niño.

¿QUÉ SE ENTIENDE POR TRABAJO INFANTIL EXPLOTADOR?

Actividad económica en cualquier forma de con-dición laboral (asalariado, independiente, fami-liar no remunerado, y otras) realizada por niñoso niñas, es decir personas menores de 14 años deedad, que les impide desarrollarse dignamente,restringiéndoles su participación y derecho a laeducación y causándoles perjuicios en su salud,su condición física, mental, moral y espiritual.Fuente: Convenio 138 de la OIT y Convención delos Derechos del Niño.

¿QUÉ SE ENTIENDE POR TRABAJO DE ADOLESCENTE?

Actividad económica realizada por personas de14 años cumplidos y menores de 18 años de edad,bajo normas especiales de protección, referidasespecialmente a su edad, condiciones o estado fí-sico y desarrollo intelectual o moral. Fuente: Có-digo de Trabajo.

¿QUÉ SE ENTIENDE POR TRABAJO PELIGROSO?

El trabajo realizado por personas menores de 18años que por su naturaleza o las condiciones enque se lleva a cabo, existen probabilidades de quedañe la salud, la seguridad o la moralidad. Fuen-te: OIT/IPEC.


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ratificada por Guatemala en 1990; el Convenio138 de la OIT, sobre la Admisión Mínima alEmpleo; y el Convenio 182, sobre las PeoresFormas de Trabajo Infantil, ambos ratificadospor el Estado de Guatemala.

De acuerdo con el Análisis del TrabajoInfantil y Adolescentes en América Central,preparado por OIT/IPEC (2004), Guatemala es el

país de la región con mayor porcentaje de niños,niñas y adolescentes ocupados ( 23.4%) res-pecto a la población total según edad. Las tasasregistradas para los otros países, son: 15.4% enHonduras, 14.3% en Nicaragua, 11.5% en ElSalvador, 10.9% en Belice, 10.2% en Costa Rica,y la tasa más baja en Panamá con 6.4%.

Cuadro 4.1: Guatemala: Población infantil y adolescente ocupada

Número de niños y niñas de 7 a 14años Que participan en la PEA.

Categoría

Total de niños, niñas y adolescentesque participan en la poblacióneconómicamente activa PEA.

Número de adolescentes queparticipan en la PEA.

947,321

Número

523,972

423,349

% respecto a la PEA

20.3

9.1

11.2

54.2

% respecto al total de edad

23.4

16.2

Fuente: Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000. INE

4.3 Los efectos ampliados deltrabajo infantilEl trabajo infantil, se considera actualmente enun problema que rebasa el cumplimiento de losderechos básicos de la niñez y de la adoles-cencia, para transformarse en un elemento quelimita la erradicación de la pobreza, y afectaseriamente la productividad, competitividad yrelaciones comerciales del país. Los principalesefectos a nivel nacional del problema del trabajoinfantil, se identifica con los siguientes grandesgrupos temáticos (UNICEF, 2001).

EFECTO AMPLIADO DEL TRABAJO INFANTIL AL NIVEL

NACIONAL

� Actúa como una limitante en la erradicación dela pobreza y pobreza extrema. � Deteriora el capitalhumano presente y compromete el futuro. � Re-duce los índices y el grado de competitividad inter-nacional del país. � Afecta las negociaciones inter-nacionales y el cumplimiento de los tratados delibre comercio.

A. COMO UNA LIMITANTE EN LA ERRADICACIÓN DE LA

POBREZA

El trabajo infantil no deseable, deteriora enforma acelerada el recurso humano del país,con su efecto en el nivel de vida y en la produc-tividad del factor trabajo. Genera y profundizael círculo de la pobreza y la pobreza extrema,principalmente porque obstaculiza la educa-ción, deteriora las condiciones físicas, la salud,y el equilibrio social, emocional y psicológico, yasea en forma temporal o permanente.

Los datos disponibles al nivel de región, in-dican que existe una relación directa entre losniveles de pobreza de la población, y la inten-sidad del efecto del trabajo infantil: las regionesNor occidente ( VII, Quiché y Huehuetenango);Norte ( II, Alta y Baja Verapaz) y Sur occidente( VI, San Marcos), son las que presentan los más


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altos índices de pobreza y a la vez de trabajoinfantil. También en estas regiones se registranlos indicadores educativos menos eficientes,

principalmente las tasas de incorporación, la deescolarización, y deserción.

Cuadro 4.2 Causas y efectos del deterioro humano como resultado del trabajo infantil

Bajo nivel de educación

Deterioro

Pérdida total o parcial de las opor-tunidades de educación escolar,y de capacitación para el trabajoespecializado.

Causa Efectos

Fuente: UNICEF. “Trabajo infantil en el marco de la economía de Guatemala”.

Deterioro de la salud

Deterioro físico

Deterioro psicológicos

Deterioro social

Deterioro cognitivo

Intoxicaciones; manchas de lapiel, causadas por manejo de quí-micos; desnutrición; enfermeda-des diarreicas y respiratorias.

Horario laboral nocturno o pro-longado; manejo de cargas pesa-das; permanencia en pie o senta-dos por períodos prolongados;manejo de materiales peligrosostales como explosivos, cortantes,etc.

Asumen responsabilidades mayo-res a temprana edad. Realizaciónde labores de alto riesgo. Maltratoy abusos en el trabajo.

Aislamiento, mal trato y ambientenegativo en el trabajo.

Mal trato y castigos en el trabajo

Alta probabilidad que durante su vidaútil, sus ingresos permanezcan a bajonivel. Se reduce los años promediode escolaridad de la mano de obra.Bajo nivel de entrenamiento de lamano de obra. Fuerza de trabajo conniveles bajos de productividad.

Baja de la capacidad para aprender. Aumento de los gastos familiares ensalud. Aumento de los gastos socialesen salud.

Incapacidad física para estudiar, tra-bajar, o jugar. Algunos de estos efec-tos son de carácter permanente paratoda la vida, tales como quemadurasgraves, y de amputaciones.

Desmotivación por el aprendizaje,desinterés por asistir a la escuela, ydificultad para cumplir con sus ta-reas. En forma permanente puedensufrir daños en su personalidad yautoestima.

Dificultad para realizar tareas y jue-gos en grupo. Pérdida del sentido deidentidad grupal y la habilidad paracooperar.

Reducción en la capacidad intelec-tual; dificultad para el cálculo Mate-mático y adquisición de conocimien-tos prácticos.

B. REDUCE LOS ÍNDICES Y EL GRADO DE COMPETITIVIDAD

DEL PAÍS

La participación con éxito en el proceso de glo-balización y de apertura económica, exige a lospaíses un alto grado de competitividad en laproducción y comercialización de bienes y ser-

vicios. En este sentido, el trabajo infantil, tieneimportantes implicaciones en el nivel de pro-ductividad y en el grado de competitividad in-


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ternacional, identificándose estos efectos en laforma siguiente:

i) Efecto en la competitividad en el cortoplazo

En el corto plazo, a través de los indicadores decompetitividad internacional, utilizados por losinversionistas e instituciones internacionales,para determinar el nivel de competitividad deun país y los factores que la afectan. El mercadolaboral constituye uno de los principales ele-mentos de la competitividad global y se evalúa,de acuerdo con el Foro Económico Mundial,por la eficiencia real y potencial de los recursoshumanos a través de 14 elementos, incluyendola utilización de personas menores de edad; losaños promedio de escolaridad; el nivel de entre-

namiento de la mano de obra, y fuerza de traba-jo con niveles elevados de productividad.

Los criterios sobre la utilización de meno-res de edad en la fuerza laboral se miden en unaescala de 1.0 a 7.0, siendo 1 aplicable al país endonde se utilizan al máximo, y 7 la mejor utili-zación posible o sea en donde los menores deedad se utilizan al mínimo en la fuerza laboral.Se define como fortaleza competitiva, aquellosvalores del indicador con puntuación superiora 5, y como debilidad competitiva, los valorescon puntuaciones menores a 3. De acuerdo conesta clasificación, Guatemala es el país centro-americano en donde mayormente se utilizanmenores en la fuerza laboral, constituyendo unadebilidad dentro de la competitividad global.

Cuadro 4.3 Criterio cualitativo sobre la utilización de menores de edad en la fuerzalaboral en Centroamérica

Indice Criterio Base 7.0 óptimo, Guatemala 2.81 debilidad, Honduras 2.86 debilidad, El Salvador 2.95debilidad, Nicaragua 4.00 neutro, Costa Rica 5.40 fortaleza.

Fuente: Reporte Global de Competitividad para Centroamérica. INCAE.

ii) Efecto en la competitividad en el me-diano y largo plazo

Los estudios recientes sobre los determinantesdel éxito en el comercio internacional, confir-man que las habilidades y conocimiento del re-curso humano, es actualmente el principal ele-mento de la competitividad de los países. Laeducación y las habilidades de la fuerza detrabajo, incrementan la productividad, facilitanla introducción de nueva tecnología y permitenlas innovaciones, modificando en esta forma laestructura y dinamismo de las exportaciones.

Los niños, niñas y adolescentes que porrazones de trabajo han perdido sus oportunida-des de educación, tendrán serias limitacionespara capacitarse adecuadamente para el trabajoespecializado; por lo que durante toda su vidaútil, tendrán que participar en el mercado labo-

ral, como mano de obra no especializada. Entremayor sea el porcentaje de mano de obra infan-til que actualmente se utiliza en las actividadesproductivas, menor será el porcentaje de manode obra especializada y con altos niveles deproductividad que el país tendrá en el futuro,con serio efecto sobre su competitividad inter-nacional.

iii) Efecto en las negociaciones interna-cionales y el cumplimiento de los tratadosde libre comercio

El proceso de globalización mundial ha genera-do importantes cambios en las reglas del comer-cio internacional. La utilización de trabajo in-fantil en la elaboración de productos exportadosy las condiciones laborales de los adolescentes,constituye actualmente un tema incluido en las


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agendas de las negociaciones internacionales yen las medidas proteccionistas al comercio.

Bajo este argumento, un país puede even-tualmente aplicar medidas compensatorias, ysuspender sus importaciones desde un origenen particular, si llegara a comprobar que losproductos objeto de dicha importación, hansido elaborados con mano de obra infantil. Parael efecto, los países pueden acudir al cumpli-miento de la protección de los derechos de laniñez, de acuerdo con las convenciones, conve-nios y recomendaciones Internacionales ema-nados de las Naciones Unidas y de la Organi-zación Internacional del Trabajo -OIT-.

En este sentido, el Tratado de Libre Comer-cio (TLC) entre Centroamérica y Estados Unidoscontempla medidas que garantizan los dere-

chos laborales, como condición a un intercam-bio comercial sostenible, sin que se produzcanabusos en la explotación de la mano de obra. Enel área de los derechos laborales, tienen queacatarse los compromisos que adquirió Guate-mala, en el marco de la Organización Interna-cional del Trabajo, incluyendo el cumplimientode la edad mínima del trabajo, y la identifica-ción y erradicación de las peores formas detrabajo infantil, de acuerdo con los convenios182 y 138. El Tratado estipula que el Estado deGuatemala, aceptará multas hasta por US$ 15.0millones por violaciones a las leyes laborales, ylos beneficios podrán suspenderse en caso deestos abusos laborales o falta de pago de lasmultas impuestas.


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La literatura sobre trabajo infantil, contienenumerosas experiencias sobre la aplicación depolíticas y opciones estratégicas utilizadas pordiversos países para combatir el trabajo infantilexplotador. Dentro del marco global de políti-cas se reconocen principalmente dos opciones:la intervención legal y la intervención colabo-rativa.

La intervención legal, consiste en la utiliza-ción de medidas obligatorias a través de leyesespecíficas, que prohíben el trabajo infantil yestablecen normas para el trabajo de los adoles-centes. Es una política ampliamente utilizadaprincipalmente en los países en desarrollo, re-conocida internacionalmente a través de laConvención Internacional de los Derechos delNiño de las Naciones Unidas. La intervenciónlegal tiene carácter intranacional y supranacio-nal. La primera está constituida por el marcolegal interno que establecen las leyes específicasde cada país, incluyendo los programas dealfabetización y educación obligatoria a deter-minadas edades, que también se consideran in-

tervenciones legales. La segunda incluye losConvenios internacionales que ratifica el país.

En la intervención colaborativa, los padresde familia por sí mismos deciden retirar a sushijos de la fuerza de trabajo como resultado deestímulos, incentivos y subsidios externos. Lasexperiencias recientes de diversos países, indi-can que estas intervenciones son en general, elcamino correcto para retirar a los niños delmercado laboral. Los incentivos pueden prove-nir del gobierno, sector privado, organizacionesno gubernamentales, e instituciones nacionalese internacionales de desarrollo.

5.2 La política de intervención legalDentro de este contexto, Guatemala dispone deuna legislación nacional, que posiblemente nocontenga todos los elementos de consistenciacon las normas internacionales de trabajo in-fantil, pero que establece claramente las nor-mas y procedimientos en relación con el trabajoinfantil y de los adolescentes.

5. Políticas y programas públicos sobre infancia yerradicación del trabajo infantil

5.1 Las opciones de política para laerradicación del trabajo infantil


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La intervención legal supranacional es laestablecida a través de convenios específicosratificados por los países miembros de institucio-nes internacionales, como la Organización In-ternacional del Trabajo -OIT-, el Fondo de Nacio-nes Unidas para la Infancia -UNICEF- y la Orga-nización Mundial del Comercio -OMC-. A los con-venios establecidos y ratificados por los gobiernos,se ha agregado otro instrumento supranacional,

y que consiste en el establecimiento de normasespecíficas dentro de los tratados de libre co-mercio, que prohíben específicamente la utiliza-ción de mano de obra infantil en la elaboración delos productos y servicios sujetos a comercio.Guatemala ha ratificado la Convención de losDerechos del Niño de las Naciones Unidas, asícomo los Convenios específicos de la OIT:

Cuadro 5.1: Legislación nacional relativa al trabajo infantil

Constitución Política de la Repú-blica, en vigencia en 1985

Legislación nacional

Artículo 102. Prohíbe ocupar a menores de 14 años “en ningunaclase de trabajo, salvo en excepciones establecidas por la ley.”

Código de Trabajo. Decreto No 1441

Ley de Protección Integral de laniñez y la adolescencia. DecretoLegislativo No. 27-2003

Artículo 32, establece la edad de ingreso al trabajo, en dondereglamenta que los contratos de los menores de 14 años, sedeben celebrar con sus representantes legales y, en su defectocon la autorización de la Dirección General de Trabajo. Artículo147, reglamenta que el trabajo de los menores debe ser adecuadoa su edad, condiciones o estado físico y desarrollo intelectualy moral.

Instrumento Jurídico de integración familiar y promoción so-cial que se propone promover y adoptar medidas, formular po-líticas y asignar recursos para proteger jurídica y socialmentea la familia . La protección integral de los niños, niñas y adoles-centes deberá realizarse a nivel social, económico y jurídicocon el fin de propiciar la vigencia efectiva de los derechos dela niñez y de la adolescencia. La Sección V, Artículo 51, indicaque los niños, niñas y adolescentes, tienen derecho a ser protegi-dos contra la explotación económica, el desempeño de cualquiertrabajo que pueda ser peligroso para su salud física y mentalo que impida su acceso a la educación.


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La pregunta que se plantea en este contextoes: ¿existe en Guatemala una política de erradi-cación del trabajo infantil a través de la inter-vención legal?. Las evidencias indican que síexiste un marco de política de intervención legalpara la erradicación del trabajo infantil, peroque el mismo no se cumple. La existencia demiles de niños trabajando en actividades peli-grosas como cohetería, picado de piedra, reco-lección en basureros, trabajo doméstico y otros,que se refleja claramente en los diferentes estu-dios sobre trabajo infantil elaborados por dife-rentes instituciones en Guatemala, indican queaún cuando existe una marco jurídico especí-fico; la ley no es implementada, y por lo tantoparece no haber tenido efecto en el objetivo dela erradicación del trabajo infantil peligroso.Esto se debe en gran medida, a la ausencia deuna unidad técnica y administrativa con per-sonal especializado y con funciones específicasde información, asistencia técnica, asesoría yseguimiento al cumplimiento de estas leyes.

5.3 La política de intervencióncolaborativaA través de una consulta al nivel nacional a lossectores sociales del país, durante el período1998-1999, se prepararon las bases para la ela-boración de un plan de erradicación del trabajoinfantil. Como resultado, en el año 2001, seaprobó y publicó el Plan Nacional para la Pre-vención y Eliminación del Trabajo Infantil yProtección a la Adolescencia Trabajadora2001-2004, que contiene un conjunto de medi-das de intervención colaborativa, que se orien-tan a través de los sectores educación, salud, ypromoción del empleo (matrices específicas). ElPlan contempla objetivos y metas para progra-mas en los diferentes ministerios e institucionesdel Estado, planificados a desarrollarse en sec-tores y áreas geográficas en donde existe mayorconcentración de trabajo infantil peligroso.

Cuadro 5.2: Convenios internacionales suscritos por Guatemala

Convención sobre los Derechos delNiño, de las Naciones Unidas, rati-ficada por el Congreso de la Repúbli-ca, conforme el Decreto No. 27-90

Convenios internacionales

Reconocimiento del derecho del niño a estar protegido contrala explotación económica y contra el desempeño de cualquiertrabajo que pueda ser peligros y entorpecer su educación, oque sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental,espiritual, moral o social (artículo 32). Adoptar medidas legis-lativas, administrativas, sociales y educacionales, para asegurarla protección de los niños, niñas y adolescentes.

Convenio sobre la Edad Mínima.Número 138 de la OIT, ratificado enabril de 1990

Convenio sobre Las Peores Formas.Número 182 de la OIT, ratificado enagosto de 2001

Determinar la edad mínima para admisión al empleo. Admiteque la edad mínima establecida por un país depende de su ni-vel de desarrollo y el tipo de trabajo realizado. Para trabajo pe-ligroso, la edad mínima debe ser de 18 años, y 16 años en deter-minadas condiciones estrictas.

Compromiso de adoptar con carácter de urgencia, medidasque lleven a la prohibición y eliminación de las peores formasde trabajo infantil, de manera eficaz e inmediata. Cada paístras consultar con las organizaciones de empleadores y de tra-bajadores y demás organismos interesados, debe decidir quéformas de trabajo infantil son dañinas y es necesario combatircon carácter de urgencia.

Principales compromisos asumidos


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Para implementar el Plan, en septiembredel 2002 se constituyó la Comisión Nacionalpara la Erradicación del Trabajo Infantil yProtección de la Adolescencia Trabajadora,con las funciones adicionales de “fortalecer laconcertación y coordinación interinstitucional,a fin de definir alternativas y estrategias que re-duzcan o eliminen las causas básicas que gene-ran el trabajo infantil y garantizar los aportespresupuestarios del Estado”. La Comisión tienecomo asesores permanentes a representantesdel Programa Internacional para la Erradica-ción del Trabajo Infantil -IPEC-, Fondo de las Na-ciones Unidas para la Infancia -UNICEF-, de laCooperación Técnica Alemana -GTZ-, de Savethe Children Noruega, y un representante de lasorganizaciones no gubernamentales.

La Comisión cuenta con una SecretaríaEjecutiva, integrada por representantes de lasinstituciones que forman la Comisión, y coor-dinada por la Dirección de Previsión Social delMinisterio de Trabajo y Previsión Social, y quetiene “bajo su responsabilidad la convocatoria,los trámites publicitarios de la convocatoria y elseguimiento de las acciones acordadas por laComisión Nacional”.

Debido a diversas razones administrativas,la Secretaría Ejecutiva inició formalmente susactividades hasta diciembre del 2003, lo queoriginó un retrazo considerable en la ejecuciónoficial del Plan. En términos generales, entre losintegrantes de dicha Secretaría, existe buenapercepción sobre los objetivos y metas del Plan,así como disposición personal para colaborarcon el mismo. Sin embargo, el grado de ejecu-ción se considera modesto, debido principal-mente a los siguientes factores:

1 Baja prioridad política, lo que se refleja en elhecho de que la Comisión Nacional no se hareunido formalmente y en forma integrada,desde su creación en septiembre de 2002. ElAcuerdo de creación, indica que la Comisióntendría que reunirse ordinariamente cadatres meses.

2 Coordinación interinstitucional débil, tantodentro de la Secretaría Ejecutiva debido prin-cipalmente por constantes cambios de per-sonal y a la falta de recursos presupuestarios.

3 Falta de espacios, planes y programas en cadainstitución, para ejecutar las acciones querequiere el Plan.

Cuadro 5.3: Política pública de intervención colaborativa

Plan Nacional para la Erradicacióndel Trabajo Infantil y Protección dela Adolescencia Trabajadora 2001-2004.

Política pública

Fija directrices de políticas y acciones concertadas, en materiade trabajo infantil y del adolescente trabajador, con metas es-pecíficas para el período de vigencia del Plan. El Plan definepolíticas específicas de atención en las áreas educativa, salud,promoción del empleo adulto, de protección, y de movilizaciónsocial.

Plan Estratégico para la Erradica-ción de las Peores Formas de Traba-jo Infantil. 2004-2006. SecretaríaEjecutiva.

Establece acciones prioritarias en los sectores de educación,salud, empleo y protección. En el sector educación, considerael establecimiento de acuerdos para la asignación de servicios,mejora de los sistemas e inclusión curricular. En salud, defineacuerdos con el Ministerio de Salud para asignar servicios desalud, Universidades en el área de investigación. En empleo,se prevé el establecimiento de acuerdos con el Ministerio deTrabajo, con el sector privado y las municipalidades.

Contenido de la política


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4 Los funcionarios que integran la SecretaríaEjecutiva, tienen carácter técnico, y por lotanto no pueden tomar decisiones en cuantoa asumir los compromisos institucionales querequiere el Plan.

5.4 Los programas públicos enerradicación del trabajo infantil.El papel de la cooperacióninternacionalDe los 60 programas sociales revisados inicial-mente en la elaboración del presente estudio,solamente el Programa de Servicios de Aten-ción al Menor Trabajador, del Ministerio deTrabajo y Previsión Social, tiene objetivos y

actividades relacionadas con la erradicación deltrabajo infantil, aunque en escala supeditada alfin primordial del programa que es el registro yorientación del menor trabajador de 15 a 17años.

Este programa ejecutado por la Unidad deAtención al Menor Trabajador del Departa-mento de Previsión Social, tiene serias limita-ciones de personal y equipo, y un presupuestomuy limitado. La mayoría de sus actividades,las realiza con recursos de la cooperación inter-nacional proporcionados a través de un progra-ma financiado por UNICEF. Otras institucionescomo OIT/IPEC, han proporcionado asistenciatécnica y financiera a la Unidad.


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31

La evolución de la inversión y el gasto públicototal destinado a programas sociales en Guate-mala (GPST), ha crecido durante los últimos diezaños 1994-2003, desde 2.5 % a 7.6 % en rela-ción con el Producto Interno Bruto. Este indi-cador (GS/PIB) registra un período inicial de tresaños 1994-1996 de relativo estancamiento (de2.5 a 2.7%), seguido por uno de expansión 1997-1999 (de 4.7 a 6.1%); y un tercer período deretroceso inicial y recuperación 2000-2003 ( de5.8 a 7.6%).

Durante el mismo período el gasto públicodestinado a los sectores sociales del desarrollohumano (GPDH), evolucionó desde 2.5 a 4.2 % enrelación con el PIB. En forma similar al compor-tamiento del gasto social total, el de desarrollohumano registra un crecimiento significativo enlos años 1997-1999, para luego estabilizarse enlos últimos cinco años.

El gasto público social total, creció con ma-yor dinamismo que el destinado al desarrollohumano, principalmente durante los últimosaños del período; comportamiento que se ex-plica en primer lugar por el fortalecimiento pre-supuestal de los sectores de Trabajo y PrevisiónSocial, y el de Desarrollo Rural y Urbano. Ensegundo término, por la institucionalización delos sectores de Ciencia y Tecnología, Cultura yDeportes, y Medio Ambiente.

6.2 El gasto público social porprincipales sectoresLa desagregación por principales sectores de lainversión social, permite visualizar las priori-dades del gasto, y las tendencias de la políticasocial de los gobiernos centrales durante los

últimos diez años. Se incluyen los aportes defi-nidos dentro del presupuesto como Obligacio-nes del Estado a Cargo del Tesoro, que son re-cursos transferidos a los organismos y entidadesdel Estado y que no son imputados a ningúnministerio específico.

A. EDUCACIÓN

La mayor asignación de recursos se destina aeducación, sector que en el año 2003 absorbióel 15.7% del gasto social total; no obstante du-rante los últimos dos años, su participación re-gistró una contracción respecto al máximo del19.1% que alcanzó en el año 2001. Además de laasignación presupuestal al Ministerio de Edu-cación, dentro del sector se incluyen los siguien-tes aportes:

1 Universidad de San Carlos de Guatemala (Ar-tículo 84 de la Constitución), en calidad deUniversidad del Estado.

2 Apoyo al funcionamiento del Instituto Nacio-nal de Administración Pública -INAP-, comoentidad de capacitación en administraciónpública.

3 Asignación para la Fundación para el Desa-rrollo Institucional de Guatemala -FUNDIG-que promueve actividades científicas.

4 Aporte para el Centro de Estudios Estratégi-cos Nacionales “Centro ESTNA” para el desa-rrollo y fortalecimiento institucional.

B. TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

El sector con mayor dinamismo es el de trabajoy previsión social, que pasó desde una partici-pación del 0.2% del presupuesto total en 1994al 13.8% en el 2003; este notable crecimiento,

6. Información general sobre las políticas sociales

6.1 Evolución de la inversión y gastopúblico social


32

evolucionó la asignación presupuestal al sectordesde 17.7 millones de quetzales en 1996 a4,099.6 millones en el 2003. El aumento re-sulta primordialmente del crecimiento en lasobligaciones del Estado; ya que la asignación alMinisterio de Trabajo y Previsión Social, sola-mente representa el 1.2% del gasto al sector, sinque registre variación significativa durante elperíodo. Dentro de este sector, se incluyen lassiguientes obligaciones del Estado:

1 Previsiones para las clases pasivas del Estado.2 Cuota patronal al Instituto Guatemalteco de

Seguridad Social -IGSS-.3 Aporte para el Centro de Atención Médica

Integral para Pensionados -CAMIP-.4 Asignación al Instituto de Previsión Militar

IMP, y al Centro de Discapacitados del EjércitoCADEG.

C. DESARROLLO URBANO Y RURAL

Otro sector con rápido crecimiento dentro delas asignaciones totales es el de desarrollourbano y rural, que desde un monto no signifi-cativo, pasa a constituir el tercero en importan-cia dentro del presupuesto social, con unaparticipación del 8.7% al final del período.

El gasto social dentro de este sector, estábásicamente integrado por la asignación a lasmunicipalidades, que de acuerdo con la Consti-tución (artículo 257) tiene que ser del 10% delPresupuesto General de Ingresos Ordinariosdel Estado. Asimismo se incluye el aporte, quepor recaudación del Impuesto al Valor Agrega-do -IVA-, se traslada a las municipalidades. Estasinstituciones deben destinar por lo menos un90% de la asignación, para programas y proyec-tos de educación, salud preventiva, obras deinfraestructura y servicios públicos que mejo-ren la calidad de vida de los habitantes. El otrocomponente de la asignación presupuestal alsector, lo constituye la asignación de recursos a

los Consejos Departamentales de DesarrolloUrbano y Rural; recursos que son destinados arealizar obras de inversión pública que lascomunidades organizadas, solicitan a los res-pectivos Consejos Municipales de Desarrollo.

D. SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL

El sector salud y asistencia social, es el cuartoen importancia dentro del monto del gasto pú-blico social, aún cuando su participación relati-va dentro del presupuesto total, no registraavance significativo. La asignación presupues-taria al Ministerio de Salud ha representadoalrededor del 74.2 % de los gastos del sector;mientras que los programas sociales del Ins-tituto Guatemalteco de Seguridad Social parti-cipan en un 19.8% del gasto; un 6.0% represen-ta aportes del Estado a instituciones sin fines lelucro en apoyo a programas sociales y de saludpública, tales como: CARE Guatemala, SHARE,FTCH, CARITAS, CONADI, Fundación Guatemaltecapara el Desarrollo (Fundación del Centavo),Asociación Técnica para el Desarrollo ASTEDE.

E. VIVIENDA

Las asignaciones para vivienda, registran gran-des fluctuaciones anuales, comportamiento queindica limitada prioridad e inconsistencias en lapolítica gubernamental hacia el sector. En elaño 2003, se asignaron 299.5 millones de quet-zales al sector, de los cuales el 23.5% fueron gas-tos del Estado, destinados al Programa Regularde Vivienda del Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda; y el resto del gasto76.5% fue cubierto con préstamos externosprovenientes del BID y del BCIE.

F. OTROS SECTORES

El resto de sectores sociales emergentes a partirde 1997: cultura y deportes, medio ambiente,


33

ciencia y tecnología, registran una modestaparticipación, sin crecimiento significativo.

El gasto en cultura y deportes, se distribuyeentre la asignación presupuestal al Ministeriode Cultura y Deportes, y los aportes del Estadoa la Confederación Deportiva Autónoma deGuatemala, y al Comité Olímpico Guatemal-teco. Una asignación especial se destina a laAcademia de Lenguas Mayas, cuya finalidad esdifundir el conocimiento de las lenguas mayas,así como investigar, planificar, programar, yejecutar, proyectos lingüísticos, literarios, edu-cativos, y culturales.

Las asignaciones en medio ambiente, sedestinan para apoyar el Programa de IncentivosFiscales a cargo del Instituto Nacional de Bos-ques -INAB-, de conformidad con lo que estable-ce el Decreto No. 101-96, Ley Forestal.

Ciencia y tecnología es el sector con menorasignación dentro de los gastos sociales. En elaño 2003, se destinaron 11.2 millones de quet-zales, que representó el 0.1% del gasto total eje-cutado. Las asignaciones a este sector se orien-tan a través del Consejo de Ciencia y TecnologíaCONCYT, dependiente de la Vicepresidencia de laRepública.

Cuadro 6.1Gasto público en sectores sociales: porcentaje del PIB y proporción

dentro del presupuesto total de la nación

Gasto social total(% del PIB)

Gasto social endesarrollo humano(% del PIB)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Educación

Salud y asistencia soc.

Agua y saneamiento

Vivienda

Otros sectores*

Gasto social total(% del Presupuesto)

Gasto social endesarrollo humano(% del Presupuesto)

Educación

Salud y asistencia soc.

Agua y saneamiento

Vivienda

Otros sectores*

2.5

2.5

2.6

2.6

2.7

2.4

4.7

3.1

5.7

3.9

6.1

3.9

5.8

4.1

6.3

4.4

6.3

4.1

7.6

4.2

24.8

24.3

24.1

24.9

25.0

25.9

43.6

28.7

45.9

31.3

44.0

30.9

45.8

32.3

48.9

33.7

50.8

33.0

50.1

27.5

1.5 1.6 1.5 1.7 2.0 2.3 2.2 2.5 2.3 2.4

0.9 0.9 0.9 0.8 1.0 1.2 1.0 1.1 1.0 1.1

0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

n.s n.s n.s 0.1 0.5 0.3 0.0 0.1 0.1 0.2

n.s n.s 0.1 1.9 2.0 2.1 2.4 2.4 2.7 3.7

14.9 15.4 15.0 15.5 15.8 16.5 17.6 19.1 18.8 15.7

8.5 7.4 8.3 7.8 7.6 8.5 8.2 8.2 7.9 7.3

0.7 0.6 0.8 2.0 1.2 1.6 1.8 1.7 1.6 1.1

0.2 0.1 0.2 0.6 4.3 2.1 0.1 0.6 0.8 1.2

0.5 0.6 0.7 17.7 17.0 15.3 18.1 19.3 21.7 23.6

Desglose en cuadros anexos. Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas (Presupuesto de Ingresosy Egresos). Banco de Guatemala (Memorias Anuales). Anexos


34

6.3 Factores que han determinadoel comportamiento del gasto socialEl período de expansión del gasto social, se aso-cia directamente con los resultados de losAcuerdos de Paz suscritos en 1996, en donde seestablecieron compromisos para los sectores deeducación, salud y vivienda. En los sectores deeducación y salud, se acordó incrementar lainversión para el año 2000 en un 50% en rela-ción con el PIB, sobre la base de la inversión rea-lizada en 1995. En vivienda, el equivalente al1.5% de los ingresos tributarios del Presupuestode Ingresos y Gastos del Estado, con prioridadal subsidio de demanda de soluciones habita-cionales de tipo popular.

Otros factores, además de los compromisosde los Acuerdos de Paz, han contribuido al com-portamiento observado en el gasto público des-tinado a programas sociales. En primer lugar,existen evidencias de una creciente concienciasobre la importancia del gasto social en eldesarrollo económico global y en el proceso deapertura económica; el reconocimiento del fac-tor humano como elemento sustantivo de laproductividad, y la competitividad, se principiaa valorar como inversión para el desarrollo, y nosolamente como compromiso humanitario.

El nivel de pobreza existente en el país, y lacreciente apertura en la desigualdad del ingre-so, ha generado preocupación sobre la estabili-dad social en el corto y mediano plazo, amena-zando las estructuras sociales, políticas y depoder prevalecientes. Con la experiencia recien-te de una guerra interna de 33 años, la inversiónsocial, se acepta entonces como disuasiva y almismo tiempo como mecanismo importantepara incorporar a la población hasta ahora mar-ginada, al proceso de fortalecimiento de la de-manda agregada.

Otro factor importante ha sido el rompi-miento de la discrecionalidad de las políticas

nacionales generado por la globalización. Gua-temala, al igual que los otros países bajo las es-feras de influencia, principia a adaptar su políticasocial al creciente interés mundial por los dere-chos humanos: los derechos de los trabajadores,los derechos de los niños, de los pueblos indíge-nas, de la mujer, etc. Los convenios y acuerdosratificados por Guatemala al nivel internacional,constituyen compromisos que exigen al paísdiseñar y aplicar políticas sociales, que asegureneliminar ciertas prácticas tradicionales contragrupos vulnerables de la población.

De significativa importancia dentro delcomportamiento del gasto social, es la coopera-ción y asistencia de la comunidad internacional.Tanto la cooperación internacional como bila-teral, que ha permitido al gobierno complemen-tar, en alta proporción, el financiamiento deproyectos y programas sociales, lo que se reflejaen el Presupuesto General de Ingresos y Gastosdel Estado. Otro aspecto, no menos importante,es que la cooperación internacional ha facili-tado la transferencia tecnológica y ha permitidofortalecer en todos los estratos sociales, la con-ciencia nacional sobre los derechos y el desarro-llo humano.

6.4 Las limitaciones en el gastosocialEn el lapso de los 10 años analizados, el gastosocial ha experimentado períodos de contraccióny de estancamiento, comportamiento direc-tamente asociado con las políticas macroeco-nómicas de ajuste y de estabilización monetaria.La reducción en el gasto público que ha afectadoen mayor proporción al gasto social, se ha pro-ducido principalmente por los requerimientosde mantener el déficit fiscal dentro de ciertoslímites establecidos en los acuerdos con las ins-tituciones monetarias internacionales. Otro ele-mento importante que limita el crecimiento del


35

gasto social, es la alta proporción de los ingresosfiscales que deben dedicarse al pago de los inte-reses y capital de la deuda interna y externa delgobierno; de acuerdo con el Presupuesto deIngresos y Egresos, solamente en el año 2003, sedestinó 2,788.8 millones de quetzales al pago delos intereses de la deuda pública interna yexterna, monto que representó cerca del 10% delgasto total.

Otro factor que ha limitado considerable-mente el monto y eficiencia del gasto social, es ladiferencia que se registra entre la asignación yejecución de las diferentes partidas presupués-tales. El nivel de ejecución del gasto social, secoloca a partir del año 2000, por debajo de laasignación, principalmente en los sectores saludy vivienda; comportamiento que se produce tan-to por transferencias, como por la eficiencia enlos mecanismos de asignación internos en cadasector. Las transferencias se producen prin-cipalmente hacia el sector de Defensa Nacional,como resultado del incremento en el gasto mili-tar. Mientras que los mecanismos de asignaciónsectorial se dificultan debido a deficientes y com-plicados sistemas financieros, administrativos,de monitoreo y control.

El tercer elemento que limita la disponibi-lidad de recursos financieros para el gasto so-cial, es la carga tributaria, que de acuerdo conlos organismos internacionales, se encuentrapor debajo de los parámetros registrados enotros países. Las metas mínimas indicativas delos Acuerdos de Paz, establecieron que a partirdel año 2000, la carga tributaria/PIB deberíaestablecerse en 12%; sin embargo, este indica-dor se estableció en 10.5% en el año 2003.

Dentro de las limitaciones existentes, la po-lítica fiscal global ha seguido durante los últi-mos años los principios básicos de los Acuerdosde Paz, en lo que respecta a la prioridad para lainversión social en educación y desarrollo rural.No obstante, se registran retrasos en otros sec-tores, principalmente salud y vivienda.

6.5 Los criterios para la asignacióndel gasto socialNo existen estudios específicos de costo/bene-ficio, que orienten al Estado y a la cooperacióninternacional, hacia los sectores y subsectoresque permitan mayor retorno a la inversión so-cial en Guatemala. De tal manera que los crite-rios básicos se basan en los Acuerdos de Paz yen las estrategias de erradicación de la pobreza,que se perfilan para los países en desarrollo.Estas tendencias, se asocian con los criterios delas política pública hacia los sectores sociales,en la siguiente forma:

1 Focalizar la inversión en las regiones y gruposmás pobres.

2 Descentralizar las decisiones sobre inversióny prestación de servicios de acuerdo con losrequerimientos de las comunidades.

3 Creación de mecanismos financieros, técni-cos y administrativos, que permitan la parti-cipación directa de las comunidades, munici-palidades y ONG, en la planificación, ejecución,monitoreo y evaluación de los programas yproyectos.

4 Prioridad a los programas de educación y sa-lud pública preventiva.

5 Incluir en todos los programas y proyectos so-ciales el concepto de equidad de género.


36


37

E ste apartado del estudio, se dedica a identificar las políticas y programas al nivel de

área social. Se partió del Presupuesto de Ingre-sos y Gastos de la Nación (2003 y planificado2004), información que fue desagregada segúnsu origen en gastos en programas sociales de losministerios e instituciones del Estado, las obli-gaciones constitucionales del Estado, y el de lasinstituciones autónomas y descentralizadas.

7.1 Criterios de selecciónDentro de cada sector se seleccionaron y estu-diaron los planes y programas relevantes desdeel punto de vista de los objetivos generales delestudio, y utilizando como criterio básico deselección, los lineamientos de la política socialdel actual gobierno, sustentada en los siguien-tes elementos (Anexo B):

1 Se definen como servicios sociales priorita-rios la educación, nutrición, servicios básicosde salud e introducción de agua potable.

2 Grupos vulnerables, las comunidades indíge-nas, niños y niñas desnutridos, mujeres yniñas

3 Equidad de género, considerando la incor-poración de la mujer y los jóvenes a la agendanacional, mediante la apertura de espaciospara su participación

4 La descentralización y participación comomedio para fortalecer el desarrollo local.

5 Fondos de inversión social, con coordinaciónúnica, con participación directa en la inver-sión, de las municipalidades y organizacioneslocales y comunitarias.

6 Descentralización y participación, fortale-ciendo el desarrollo local y descentralizando

la prestación de servicios a los niveles máscercanos a los más interesados en los servi-cios.

7 Fortalecimiento municipal, prioritariamentede la estructura educativa, de seguridad ysalud.

8 Los consejos de desarrollo para convertirlosen expresiones de la sociedad civil.

Los lineamientos establecen como prioridadla disminución de la pobreza y pobreza extre-ma, especialmente en 42 municipios definidoscomo más pobres. Se define como eje central deesta política, la alianza con organizaciones de lasociedad civil, principalmente ONG y el sectorprivado, a través de acciones y programas orien-tados a crear empleo productivo, y proveer ser-vicios e infraestructura social y productiva enestos municipios.

7.2 Sectores sociales seleccionadosy actores clavesConsiderando los elementos anteriormentedescritos, se seleccionaron 15 sectores socialesdistribuidos en 14 instituciones, incluyendoministerios, instituciones del Estado y descen-tralizadas. En algunos casos las instituciones,están especializadas en determinado sector, porejemplo, educación y salud; no obstante, otrasdesarrollan programas en diferentes sectoressociales, como es el caso de los fondos socialesy de los programas de desarrollo rural, que inte-gran elementos productivos, salud, educación,vivienda, etc.

7. Identificación y selección de políticasy programas sociales


38

En esta forma, los programas sociales seencuentran dispersos, lo que ocasiona que noen todos los casos, se apliquen las políticas so-ciales de carácter horizontal emanadas por elgobierno a través de la Secretaría de Planifica-

ción de la Presidencia. Por ejemplo, la políticade género y la de grupos vulnerables están ex-plícitas en algunos programas, pero en la mayo-ría no se mencionan, o no existen normas paraaplicarlas.

Cuadro 7.1 Sectores sociales y autores claves identificados

Educación

Trabajo y previsión social

Ayuda alimentaria

Seguridad social

Salud Pública y asistencia social

Pequeña y mediana empresa

Crédito para el desarrollo

Vivienda y asentamientos

Desarrollo rural y urbano

Incentivos forestales

Fondos sociales

Protección a la niñez y adolescencia

Promoción y desarrollo de la mujer

Protección al adulto mayor

Actores clavesNo. Sector

1

2

8

9

3

4

5

6

7

10

11

12

13

14

Fuente: Anexo A

Ministerio de Educación: fondos sociales

Ministerio de Trabajo y Prevensión Social

Ministerio de Agricultura, Ganadería yAlimentación: fondos sociales

Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

Ministerio de Salud Pública: fondos sociales

Ministerio de Economía

Ministerio de Economía, Vice Ministerio de laVivienda

Vice Ministerio de la Vivienda; FOGUAVI

Ministerio de Agricultura, Ganadería yAlimentación

Instituto Nacional de Bosques -INAB-

Instituciones descentralizadas

Secretaría de Bienestar Social, Secretaría deObras Sociales de la Esposa del Presidente.Ministerio de Trabajo y Prevensión Social,Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

Secretaría Presidencial de la Mujer

Secretaría de Obras Sociales de la Esposa delPresidente. Instituto Guatemalteco de Segu-ridad Social

Protección a la familia15 Secretaría Presidencial de la Mujer

7.3 Programas seleccionados.Características generalesEn los 15 sectores descritos, se seleccionaron 42programas en el sector público y un programaen el sector privado. La selección de un solo pro-

grama social en el sector privado, se debió a lalimitación de recursos y tiempo para la elabo-ración del presente estudio, y de ninguna mane-ra implica que no existan; de hecho, se encuen-tran en ejecución diversos programas en el


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sector privado y una gran potencialidad paracoordinarlos con los del sector público. Lo cualconstituye un tema específico de estudio. Elcuadro 7.2 contiene el listado de los programassociales identificados por institución ejecutora.En el Anexo A, se desagrega cada programa deacuerdo con los objetivos del presente estudio.

Las características básicas de los progra-mas seleccionados son las siguientes:

a) En el Ministerio de Educación se consideraronseis programas, dentro de los cuales se iden-tifican subprogramas que contribuyen a for-talecer o definen una estrategia para el com-ponente principal. Por ejemplo, dentro delPrograma de Educación Primaria, se conside-ra el subprograma de Autogestión para elDesarrollo Educativo PRONADE, que es unamodalidad de enseñanza administrada por laspropias comunidades; asimismo, se ubican lossubprogramas de Becas para la Niña, y Becaspara la Paz a Niñas y Niños; dentro de laeducación básica, se ubica el Programa deModalidad Tele secundaria y los Institutos deEducación Básica por Cooperativas.

b) En el Ministerio de Trabajo se seleccionaronsiete programas, referidos a la aplicación denormas de trabajo, recreación para los traba-jadores, capacitación y formación profesionaly política de previsión social. Considerandosu importancia para el presente informe, elúltimo se desagregó en los subprogramas deservicios y atención al menor trabajador, pro-moción de la mujer trabajadora, departa-mento de pueblos indígenas y atención altrabajador con discapacidad.

c) Los programas del Ministerio de Salud, tam-bién se enfocan al nivel global, por ejemplo,el Programa de Servicios de Salud a las Per-sonas, se clasifica en dos grandes subprogra-mas: El subprograma de prevención de enfer-medades, y el subprograma de recuperacióny rehabilitación de enfermedades.

d) En el Ministerio de Economía se seleccionó elPrograma de Desarrollo de la Micro, Pequeñay Mediana Empresa, ejecutado por un vice-ministerio específico. Ha recibido un fuerteapoyo, y conforma un grupo de aliados estra-tégicos de instituciones nacionales e interna-cionales que desarrollan programas de apoyoal sector.

e) El Programa seleccionado de vivienda, seejecuta a través de una unidad específica en elMinisterio de Comunicaciones, Infraestruc-tura y Vivienda. Se identifica también comouno de los sectores que recibirá más apoyo porel actual gobierno, que proyecta construir107,685 nuevas unidades. Se creará el ConsejoNacional de la vivienda CONAVI, en dondeparticiparán el Ministerio de Comunicacio-nes, el Fondo Guatemalteco para la Vivienda,FOGUAVI, cooperativas, ONG, organismos decooperación y constructores. Recientementefue aprobada la Política Nacional de Viviendapara el año 2022.

f) En el Ministerio de Agricultura Ganadería yAlimentación -MAGA-, se identificaron los pro-gramas de Suministro de Fertilizantes, quetiene una amplia difusión a través de las co-munidades rurales. El Programa de ApoyoFinanciero a los Productores del Sector Cafe-talero por su importancia dentro de los pro-yectos de IPEC/OIT, y; el Programa de Seguri-dad Alimentaria. Este último se refiere a lasraciones alimenticias para los alumnos depreprimaria y primaria en las escuelas de todala República, y se administra en forma coor-dinada con el Ministerio de Educación; existela posibilidad de que sea trasladado total-mente a éste último.

g) Dentro de los fondos sociales, se incluyen elFondo Nacional para la Paz, que tiene el com-promiso de ejecutar gran parte de los com-promisos de los Acuerdos de Paz; FONTIERRA

como ejecutor de la política de tierras del


40

gobierno; el Fondo de Inversión Social, enfo-cado a áreas de pobreza extrema, y; el Fondode Desarrollo Indígena, con objetivos especí-ficos.

h)En la Secretaría de Bienestar Social de la Pre-sidencia se identificaron diez programas, lamayoría con orientación a la protección a laniñez y la juventud en situación de riesgo.Estos programas tienen especial importancia,porque están orientados a los grupos objetivodel presente estudio. La Secretaría puede pro-veer una experiencia importante en el diseñoy ejecución de futuros programas para laniñez. Como la mayoría, de instituciones en-cargadas de los programas sociales, se enfren-ta a serias dificultades financieras que limitanla ejecución de los diferentes programas.

i) La Secretaría Presidencial de la Mujer, está acargo de la promoción y desarrollo de las mu-jeres guatemaltecas. No tiene carácter ejecuti-vo sino de diseño, formulación y coordinaciónde políticas; y de coordinación del cumpli-miento del Plan de Equidad de Oportunidades2001-2006. Es un buen modelo de unidadpromotora, que podría servir de experienciapositiva para implementar el marco de coor-dinación de las políticas para la niñez y laadolescencia.

j) En la Secretaría de Obras Sociales de la Es-posa del Presidente -SOSEP-, se identificaronseis programas, relacionados con educación,salud, apoyo a la mujer, asistencia al adultomayor, y prevención y erradicación de la vio-lencia intra familiar.

Cuadro 7.2: Programas sociales identificados según institución

Ministerio de Educación

Ministerio de Trabajo y PrevisiónSocial

Ministerio de Salud Pública yAsistencia Social

Ministerio de Economía, Viceminis-terio Pequeña y Mediana Empresa

Ministerio de Comunicaciones, Infra-estructura y Vivienda

Ministerio de Agricultura Ganaderíay Alimentación

ProgramasNo. Ministerio/Institución

1

2

3

4

5

6

Educación Pre primaria, Educación Primariay PRONADE, Educación Básica, Educación Diver-sificada, Educación Extraescolar, Alfabetiza-ción

Aplicación de Normas de Trabajo, Servicios deRecreación a los Trabajadores, Servicios deCapacitación, Formación y Empleo, Políticasde Previsión Social, Servicios de Atención alMenor Trabajador, Promoción de la MujerTrabajadora, Departamento de Pueblos Indí-genas, Atención al Trabajador Discapacitado

Mejoramiento de las Condiciones de Salud yAmbiente, Desarrollo del Recurso Humano,Servicios de Salud a las Personas

Desarrollo de la Micro, Pequeña y MedianaEmpresa

Política Nacional de Vivienda y AsentamientosHumanos

Desarrollo Productivo y Comercial, Suministrode Fertilizantes, Apoyo Financiero para losProductores del Sector Cafetalero, Proyecto deSeguridad Alimentaria -PESA-

Cód.

Ed01Ed02Ed03Ed04Ed05Ed06

T01T02T03T04T05T06T07

Sa01Sa02Sa03

Ec01

V01

Ag01Ag02Ag03


41

Instituto Nacional de Bosques. -INAB-

Fondos Sociales

Instituto Guatemalteco de SeguridadSocial

Secretaría de Bienestar Social de laPresidencia de la República

Secretaría Presidencial de la Mujer

Secretaría de Obras Sociales de laEsposa del Presidente

Fundación del Azúcar (Sector Privado)

ProgramasNo. Ministerio/Institución

8

9

7

10

11

12

13

Fuente: Anexo A

Programa de Incentivos Forestales

Fondo Nacional para la Paz. FONAPAZ Fondode Inversión Social FIS. Fondo de Tierras.FONTIERRA Fondo de Desarrollo Indígena Gua-temalteco FODIGUA.

Programa de Enfermedad, Maternidad y Acci-dentes Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia

Protección Interinstitucional a la Niñez y a laJuventud. Asistencia Técnica a Centros de Cui-dado Diario Promoción Lactancia Materna Ni-ñez y Adolescencia en situación de Calle Contrala Explotación Sexual Comercial de Niñas, Ni-ños y Adolescentes. Atención Integral a la Ni-ñez Atención a Adolescentes en Conflicto conla Ley Penal Protección y Abrigo para niñas,niños y adolescentes Amenazados o Violadosen sus Derechos. Programa de Familias Substi-tutas. Atención a la Niñez y Juventud con disca-pacidad Mental; Red nacional de Informaciónde la Niñez y de la Familia

Promoción y Desarrollo de las MujeresGuatemaltecas

Amigos de la Escuela; Hogares ComunitariosPROMUJER, Programa Nacional del Adulto Ma-yor; Programa de una Nación Sana -PRONAS-;Programa de Prevención y Erradicación de laViolencia Intra familiar -PROPEVI-

Programa de Desarrollo Rural de la Costa Sur

Cód.

SS01SS02

F01

FS01FS02FS03FS04

S01S02S03S04S05S06S07S08S09S10

Sm01

So01So02So03So04So05So06

Sp01


42


43

E n este apartado, se analizan los aspectos específicos de los programas sociales se-

leccionados, en relación con su competencia oáreas de acción, medios y estrategias, metas yrealizaciones; así como los criterios de selec-ción, mecanismos de otorgamiento de los bene-ficios sociales, evaluación y monitoreo. El Ane-xo A, contiene la información desagregada paracada programa seleccionado, dentro de un for-mato uniforme que facilita el análisis individualy por ára social.

Las principales características globales,tendencias y casos especiales de los programassociales, confirman la evolución experimentadaen los últimos años en relación con los criteriosde focalización de la inversión en los gruposmás pobres, y a descentralización de las decisio-nes a través de las comunidades organizadas ymunicipalidades.

8.1 Los objetivos de los programasUn conjunto de doce de los programas socialesseleccionados, se orienta a prestar servicios es-pecíficos para mejorar el desarrollo humano, enlas áreas de educación y salud. Los objetivos seestablecen en función de ampliar los serviciosy de mejorar su eficiencia. En educación se con-sidera como prioridad reducir el analfabetismoy universalizar la educación pre primaria y pri-maria, así como establecer la educación bilin-güe e intercultural. En salud, las prioridades seestablecen en función de ampliar los servicios,reducir y prevenir la incidencia de enferme-dades.

Los objetivos de previsión social, se identi-fican en seis programas del Ministerio de Tra-bajo y tres del IGSS. En el primero, los serviciosson prestados por pequeñas unidades adminis-trativas con reducida proyección, dada la limi-tación de recursos. Los programas del IGSS conproyección nacional, contemplan objetivos deprotección a los trabajadores en las áreas de en-fermedad común, maternidad, vejez e invali-dez.

El objetivo de erradicación de la pobreza seencuentra explícito en los programas de losfondos sociales. Se identificaron cinco Fondos,con objetivo global común, pero con objetivosespecíficos de acuerdo con la naturaleza de sucreación: FOGUAVI, que tiene como objetivo espe-cífico ejecutar la política de vivienda del gobier-no; FONAPAZ, relacionada con la ejecución de losacuerdos de paz; FONTIERRA, con la política detierras; FIS, específico para áreas de pobreza ex-trema, y; FODIGUA, en el área de desarrollo de lascomunidades indígenas.

El objetivo del desarrollo rural, se encuen-tra en los programas del Ministerio de Agricul-tura; son una combinación de desarrollo pro-ductivo con criterio social. Asimismo, con esteobjetivo y con criterio ambiental, se identificael programa de incentivos forestales -PINFOR-.

La mayoría de los programas que tienencomo objetivo la protección de la niñez y la ado-lescencia, se ubican en la Secretaría de Bienes-tar social de la Presidencia de la República. Enesta institución se identificaron diez progra-mas, relativamente pequeños de acuerdo con lamagnitud de sus objetivos específicos, y con se-rias limitaciones de recursos humanos y físicos.

8. Características específicas de losprogramas sociales seleccionados


44

También se identificó un programa con esteobjetivo, en la Secretaría de Obras Sociales dela Esposa del Presidente, y uno más en el Minis-terio de Trabajo. No existe un programa espe-cífico para la erradicación del trabajo infantil;solamente en el programa del Ministerio deTrabajo, se identifica dentro de los objetivos, laerradicación del trabajo infantil, aunque nocomo un objetivo principal, que es la protecciónal menor trabajador de 15 a 17 años.

8.2 Medios y estrategias utilizadosen los programasSon diversos los medios y estrategias parasuministrar los servicios, que se utilizan en losprogramas sociales. En educación, el modeloPRONADE ha tenido éxito, al organizar a las co-munidades, quienes posteriormente adminis-tran y supervisan los recursos destinados aeducación. Para mejorar las condiciones de sa-lud y ambiente, el Ministerio respectivo coordi-

na sus acciones con las comunidades y munici-palidades, al mismo tiempo que se establecenconvenios con universidades, institucionestécnicas y organismos de desarrollo.

El viceministerio de Economía a cargo delprograma de la micro, pequeña y medianaempresa, ha conformado un grupo de aliados,integrado por todas las entidades públicas yprivadas, nacionales e internacionales, que de-sarrollan programas al sector. Mientras que envivienda, las comunidades organizadas presen-tan solicitud, seleccionan contratista y supervi-san las obras.

La estrategia de los fondos es la focaliza-ción en áreas de mayor pobreza, que coincidecon las regiones de mayor concentración de tra-bajo infantil; además, se incluye la organizaciónde la comunidad, capacitación, y formación decomités para la identificación, gestión, ejecu-ción, monitoreo, y auditoría social de los pro-yectos.

Cuadro 8.1: Relación entre regiones de mayor pobreza y trabajo infantil

Quiché, Huehuetenango

Departamento

Sololá, Totonicapán

Alta Verapaz, Baja Verapaz

Región Total región

28.9

12.7

15.9

57.5

Acumulado

28.9

44.8

Fuente: 1/Secretaría de Planificación y Programación, Anexo C2/ENCOVI 2000

Regiones de mayor pobreza 1/ % de niños y niñas trabajadores 2/

Chiquimula 7.1 64.6

Otros departamentos 35.4 100.0

6. Suroccidente

7. Noroccidente

2. Norte

3. Nororiente

Otras 4 regiones


45

En general, se comprueba que la tendenciade la estrategia de entrega de los servicios so-ciales, es la focalizar de acuerdo con los criteriosde pobreza, estableciendo el marco adecuado yla asistencia técnica para realizar todas las etapasdel proyecto a través de una metodología partici-pativa, en donde son las propias comunidadesquienes seleccionan, ejecutan y supervisan elproyecto de acuerdo con sus propias necesida-des. Las apreciaciones de las personas consulta-das indican que esta metodología ha mostradoser adecuada y que tiene un impacto positivo, enlos objetivos de los programas. Solamente setuvo acceso a dos estudios de impacto en dondese analizan los aspectos positivos de la metodolo-gía, y las limitaciones que enfrenta en su ejecu-ción. Las principales conclusiones de estos estu-dios indican que la evaluación y selección de losproyectos utilizando la metodología participa-tiva, es positiva y tiene impacto positivo en losobjetivos de lograr la participación de la comu-nidad en las etapas de identificación, gestión,administración y ejecución de los proyectos .

8.3 Cobertura y realizaciones delos servicios socialesDe acuerdo con la información, los servicios deeducación, salud y previsión social, tienen unacobertura nacional con criterio universal. Estossectores han evolucionado favorablemente enlos últimos años (Capítulo 6); sin embargo, latendencia favorable en su evolución, no ha sidosuficiente para universalizar los servicios.

Algunos programas sociales, específica-mente el caso de los fondos sociales, pequeñaempresa y desarrollo rural, tienen una cobertu-ra regional de sus servicios, con focalización enlas regiones más pobres del país. Para los ob-jetivos del presente estudio, es importante se-ñalar que estas regiones coinciden con las que,de acuerdo con diversos estudios, presentan los

más altos índices de ausentismo, deserción yrepitencia escolar; así como de trabajo infantil.

Los programas identificados de proteccióna la niñez, tienen una cobertura limitada, cu-briendo dos o tres regiones y algunos casos sóloen el área metropolitana. Esto se debe básica-mente a la escasez de recursos y personal paracubrir toda la República. Dada la magnitud delproblema, solamente se está cubriendo unapequeña parte de la población objetivo.

8.4 Criterios de selección debeneficiariosLos criterios de selección varían de acuerdo conla naturaleza de los servicios. En educación,básicamente se centran en la población segúnedad escolar y requisitos de estudio previos; laestrategia en el sistema de PRONADE tambiénrequiere la organización y capacitación de lospadres de familia y de los comités específicos.En salud, los servicios se facilitan cuando lascomunidades y municipalidades cooperan en elestablecimiento de los puestos y centros desalud.

Los criterios de selección de los fondossociales varían según los objetivos específicos.En general, existe un criterio de focalización endonde se detecta un alto grado de necesidadesbásicas insatisfechas, bajo empoderamiento,bajos indicadores de educación y salud, asícomo de capital humano capacitado.

8.5 Mecanismos de otorgamientoHay una tendencia a otorgar los servicios através de grupos o comités organizados al nivelde comunidad, o de región objetivo. Asimismo,a descentralizar a través de las municipali-dades, la asignación y selección de los grupos debeneficiarios. Este comportamiento, está orien-tado al cumplimiento del artículo 6 de la LeyGeneral de Descentralización.


46

8.6 Sistemas de evaluación ymonitoreoEste es posiblemente uno de los puntos másdébiles de los programas sociales de Guatema-la. Muy pocos programas tienen sistemas demonitoreo y seguimiento institucionalizados,realizándose en algunos casos por medio desistemas de informes mensuales o anuales, queno son precisamente tabulados, procesados yanalizados dentro de un informe global.

Solamente se encontraron evaluaciones deimpacto, en el 15% de los programas identifica-dos. En la mayoría de estos casos, las evaluacio-nes se realizaron por requerimiento y con apoyode las instituciones internacionales de coopera-ción que apoyan los respectivos programas. Engeneral, la asignación de recursos de los pro-gramas sociales, no obedece a un análisis decosto/beneficio.


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C on base en los hallazgos descritos anteriormente, en el presente capítulo se exa-

minan las posibilidades de incorporar en losprogramas seleccionados, dos requisitos espe-cíficos en el otorgamiento de los incentivos obeneficios sociales: primero, la obligatoria esco-larización y retención educativa de los hijos/hijas de familias receptoras de los beneficios, y;segundo, la no-incorporación laboral de niñosy niñas, por debajo de las edades establecidaspor la ley.

9.1 Incorporación dentro de loslineamientos básicos de la políticasocialEs importante señalar que los lineamientos dela política social, no contemplan específica-mente y en forma explícita la protección a laniñez, como es el caso de la equidad de géneroque está claramente definida. Si bien, los niñosy niñas desnutridos, así como las mujeres yniñas, constituyen grupo vulnerable dentro deestos lineamientos; lo anterior, no implica uncriterio global que pueda ser incorporado atodos los programas sociales.

Las posibilidades de incorporar los dosrequisitos específicos a los programas socialesen Guatemala, se visualiza en primer lugar endefinir la protección de la niñez y de la ado-lescencia como uno de los lineamientos y prio-ridades de la política social del gobierno. La Leyde Protección Integral de la Niñez y la Adoles-cencia Decreto 27-2003, contiene los criterios

específicos de protección, en los diferentes sec-tores sociales, por ejemplo, en salud (Sección I),educación (Sección II) y específicamente en laSección V, contra la explotación económica.

Lo anterior constituiría la base para incor-porar la protección de la niñez y de la adoles-cencia como uno de los objetivos específicos enla ley y reglamentos de los programas. Asimis-mo, la prohibición de utilizar los recursos osubsidios, en actividades que impliquen la ex-plotación económica de los niños y niñas, eldesempeño de cualquier trabajo que pueda serpeligroso para su salud física y mental, o queimpida su acceso a la educación.

La reglamentación permitiría incorporar lanormativa a los contratos individuales, familia-res y de grupos organizados. Esto implica explici-tar en los documentos de compromiso, los dosrequisitos específicos de escolaridad y de noexplotación económica. El tema sería incorpo-rado en las capitaciones, reuniones de informa-ción, folletos de promoción y actividades previasal otorgamiento de los beneficios.

El cumplimiento de la normativa por partede los beneficiados implica dos condicionesbásicas: primero, que exista escuela y por lotanto disponibilidad de escolaridad para losniños y niñas, y segundo; el conocimiento porparte de las instituciones y de los beneficiariossobre la edad mínima de trabajo, y de las peoresformas de trabajo infantil de acuerdo con losconvenios 138 y 182 de la OIT.

9. Posibilidades y medio de focalizar los programasseleccionados, al objetivo general


48

9.2 Programas que posibilitan laintroducción de la normativaLa adopción del tema dentro de los lineamien-tos y prioridades de la Política Social del gobier-no, implicaría su incorporación implícita entodos los programas sociales financiados conrecursos del Estado. Tendría una implicaciónespecial en los programas que otorgan subsi-dios, ya que el otorgamiento de los mismos debeestar sujeto al marco de la política social del go-bierno.

Conviene recordar la naturaleza de lossubsidios, como la transferencia de recursosmonetarios del Estado a personas individualeso jurídicas, con el fin de alcanzar objetivos debeneficio social, que no pueden lograrse me-diante los mecanismos de mercado. La teoría delos subsidios indica que para que un subsidiosea eficiente debe de tener carácter temporal, yotorgarse directamente a los beneficiarios. El

supuesto es de que el otorgamiento del subsi-dio, elimina los daños o costos sociales produci-dos por una actividad humana no deseablesocialmente. En el caso del trabajo infantil y susconsecuencias, está ampliamente demostradoel alto costo social que implica para el futuro delpaís.

Desde el punto de vista económico y social,está ampliamente justificada la inclusión deestos requisitos de protección a la niñez, espe-cialmente en los casos en que se otorgan subsi-dios directos a familias o grupos beneficiados.Aún cuando el tema estaría implícito en todoslos programas sociales, adquiere característicasdiferentes según el sector y tipo de programa.

En los programas en que el beneficio seotorga a través de subsidio directo, la normativaadquiere carácter de requisito a ser incorporadoen las leyes y reglamentos. Se identificaron doceprogramas con subsidio directo:

Cuadro 9.1: Programas sociales que otorgan subsidios

Ed02Ed02Ed03Ed03Ed03Ed04V01Ag01Ag03F01FS03SB08

Código*

Becas para la Paz, a niños y niñas, Be-cas para Niñas Bolsa de Estudios,Alumnos Cooperativa Bolsa de Estu-dios, Alumnas Cooperativa Institutopor Cooperativas Bolsas de Estudio,Vivienda y Asentamientos -FOGUAVI-,Suministro de Fertilizantes SeguridadAlimentaria -PESA- Incentivos Fores-tales -PINFOR- Política de Tierras.Familias Substitutas

Programa Institución

* Código según localización en Anexo A. Fuente: Anexo A.

Ministerio de EducaciónMinisterio de EducaciónMinisterio de EducaciónMinisterio de EducaciónMinisterio de EducaciónMinisterio de EducaciónViceministerio de la ViviendaMinisterio de AgriculturaMinisterio de AgriculturaInstituto Nacional Forestal -INAB-Fondo de Tierras FONTIERRA

Secretaría de Bienestar Social


49

En otro tipo de programas, los beneficiosse otorgan a través de infraestructura social, deservicios y de asistencia técnica. Dentro de estacategoría se identifican los fondos sociales, losprogramas de desarrollo rural, los programas

de salud y asistencia social, de pequeña y me-diana empresa. Dentro de estos, la normativapuede ser incluida dentro de los requisitos pararecibir los beneficios, a establecerse en los con-venios o acuerdos de asistencia.

9.3 Características de losprogramas que posibilitan lanormativaEn el apartado anterior, se han considerado dosconjuntos de programas que justifican y posi-bilitan la inclusión de la normativa desde elpunto de vista económico y social: a) Los pro-gramas que otorgan subsidios directos, y ; b) losprogramas que otorgan beneficios a través deinfraestructura social y servicios a las comu-nidades. Conviene por lo tanto, establecer crite-rios que permitan visualizar el impacto de lamedida propuesta.

El impacto de la introducción de losrequisitos en un determinado programa socialserá mayor, cuanto mayor sea su cobertura. Elcuadro 9.4 contiene una estimación de la co-bertura actual de los programas identificadosen 9.2 y que posibilitan la introducción de lanormativa. Cada programa tiene su propia ca-racterística, pero dentro de una primera apro-ximación, se esperaría que dentro de un proce-so gradual, alrededor de 70 mil niños fueranbeneficiados .

Cuadro 9.2: Programas que otorgan infraestructura social y servicios

Ec01Ag02Fs01Fs02Fs04

Código*

Desarrollo de la micro, pequeña ymediana empresa. Apoyo financieropara los productores del sector cafe-talero. Fondo Nacional para la PazFondo de Inversión Social. Fondo deDesarrollo Indígena Guatemalteco

Programa Institución

* Código según localización en Anexo A. Fuente: Anexo A.

Ministerio de Economía Ministeriode Agricultura, Ganadería y Ali-mentación, MAGA, FONAPAZ; FISFODIGUA


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Cuadro 9.3: Cobertura de los programas que posibilitan la normativa

Institución/programa

Educación primaria yPRONADE. Becas para la Paz

Becas para niña, Becas a niños yniñas

Programa/subprograma Beneficiariosanualmente

Becas 75,00066,831

Coberturageográfica

Toda la República

Fuente: Anexo A

Educación básica. Alumnosy alumnas cooperativa

Bolsa de Estudios alumnos,Bolsa de Estudio alumnas,Institutos por Cooperativa

Bolsas 9.04011,112 647

Toda la República

Fondo Guatemalteco parala Vivienda. Vivienda yasentamientos humanos

Programa DescentralizaciónPrograma de DesarraigadosDemanda popular (Subsidios)

Familias 3,0581,102 2,231

42 municipios de-clarados en extre-ma pobreza. VéaseAnexo C

Ministerio de Agricultura.Desarrollo productivo ycomercial

Suministro de fertilizante Agricultores600,000 aproxi-madamente

Toda la República

Ministerio de Agricultura.Seguridad alimentaria

Programa de Alimentación escolar Niños y niñas1,839,990

Toda la República

Instituto Nacional Forestal-INAB-

Incentivos Forestales -PINFOR- Familias 600 Toda la República

Ministerio de AgriculturaFondo de Tierras FONTIERRA

Acceso a la tierra en propiedad Familias 2,400aproximado

Toda la República

Secretaría Bienestar Social Programa de familias substitutas Familias 240 Región Central

Ministerio de Economía.Viceministerio de la Peque-ña y Mediana Empresa

Programa de la Micro, Pequeña yMediana Empresa

Empresarios 4,000 Toda la República,con mayor concen-tración en regionesde pobreza

Fondo Nacional para laPaz. -FONAPAZ-

Mejora de la infraestructura socialy económica

Comunidades 600,familias 18,000aprox.

Región FONAPAZ.Anexo A CódigoFSO1

Fondo de Inversión Social.-FIS-

Satisfacción de necesidades bási-cas

Comunidades 500,Familias 15,000aprox.

Localización pordepartamentos.Anexo A. CódigoFS02

9.4 Viabilidad en la práctica defocalizar los programasPara focalizar los programas, es convenienteidentificar las condiciones básicas que debendarse para que los criterios de la normativa pue-dan ser efectivos. Estos pueden variar de acuer-do con la naturaleza de los programas, y existirlimitaciones que sea necesario identificar y

remover para alcanzar los objetivos de: a) laobligatoria escolarización y retención educativade los hijos, y; b) la no-incorporación laboral deniños y niñas debajo de las edades establecidaspor la ley.


51

En la primera normativa se debe establecercomo condición básica la existencia de escuelaen la comunidad, o dentro de una distancia pru-dencial, de tal manera que no sea un peligropara los niños y niñas desplazarse desde su ho-gar. En este sentido es conveniente señalar queGuatemala ha mejorado significativamente lacobertura educacional a nivel primario, queactualmente se estima en un 76%, lo que serefleja por el aumento en el gasto público eneducación y en el resultado de los programasespecíficos principalmente el Programa PRONADE,que es responsable de alrededor del 50% delaumento de la cobertura . Los planes y progra-mas del Ministerio de Educación contemplan lacobertura universal hasta el 6º año completopara el año 2008, y elevar la cobertura de pre-escolar hasta un 90% dentro de los próximoscuatro años.

En la segunda normativa, es importanteconsiderar la edad mínima de trabajo y definirclaramente las peores formas de trabajo infan-til. Respecto a la edad mínima establecida porla ley, es desconocida por la mayoría de la po-blación, y su aplicación se asocia únicamentecon el trabajo de los niños y niñas como emplea-dos, y no en el trabajo familiar que no está regla-mentado. Será conveniente tomar en cuentaque culturalmente los niños en el área rural deGuatemala, principalmente en las comunidadesde cultura indígena, principian a acompañar asus padres al trabajo de campo desde la edad deocho años, y las niñas realizan labores domés-ticas desde muy pequeña edad; lo que es consi-derado como trabajo formativo y aceptado am-pliamente por la sociedad de la comunidad.

Estrechamente ligada a la anterior conside-ración, está la de las peores formas de trabajoinfantil, las que deberían estar claramente ex-plícitas en la normativa en los diferentes con-tratos y convenios a establecer con los benefi-

ciarios de los diferentes programas. En estesentido, es conveniente de acuerdo con los con-venios internacionales suscritos, en especial elConvenio número 182 de la OIT, que el gobiernoen consulta con los agentes del proceso econó-mico, aplique los siguientes compromisos:

1 Determinar e identificar los tipos de trabajoque se consideran perjudiciales para la salud,la seguridad y moralidad de los niños.

2 Mantener actualizadas las listas de trabajospeligrosos

3 Establecer mecanismos de seguimiento, y;4 Elaborar y llevar a cabo programas de acción.

La definición oficial de las peores formas,es una condición indispensable para que loscriterios de la normativa puedan ser aplicables,ya que permitiría establecer condiciones preci-sas, sobre las actividades a las que por ningunarazón deben estar expuestos los niños y niñasintegrantes de la familia beneficiada.

9.5 Implicaciones institucionalespara la introducción de losrequisitosUna de las mayores preocupaciones que generala introducción de estos requisitos a nivel insti-tucional, es el costo adicional que pueda ori-ginar un nuevo componente o unidad especia-lizada dentro de la estructura administrativaprevaleciente. En este sentido es importantedefinir la introducción de la normativa comopolítica institucional, y no como programainstitucional. Lo anterior significa que estoscriterios de protección a la niñez y la adoles-cencia, serían aplicables en forma horizontal entodos los programas y actividades de la institu-ción; en forma parecida a como se está definien-do la política de equidad de género, que consi-dera la participación y acceso de la mujer en


52

igualdad de condiciones en todas las activida-des y servicios institucionales.

Desde este punto de vista, se considera fun-damental como punto de partida, crear con-ciencia entre el personal directivo, técnico y ad-ministrativo de las instituciones involucradas,sobre la situación del trabajo infantil en Guate-mala, y sobre los compromisos internacionalesadquiridos por el país en esta materia; así comocapacitar al personal clave, en el conocimientode la legislación vigente e identificación de laspeores formas.

La institucionalización de los requisitos,requiere la introducción de normas y procedi-mientos complementarios a los mecanismos einstrumentos ya existentes en las diferentesinstituciones. En forma general, se identificanlas siguientes implicaciones:

1 Definir y ejecutar la política pública, relacio-nada con la protección de la infancia y de laadolescencia, en coordinación con su propiapolítica institucional de servicios sociales.

2 Incluir y promover los criterios de protecciónde la infancia y de la adolescencia, como ele-mentos prioritarios dentro de su política in-terna.

3 Introducir la normativa en los requisitos yprocedimientos que deben cumplirse, paraque las personas individuales, familias ogrupos organizados, puedan ser beneficiarios(as) de los bienes o servicios otorgados.

4 Explicitar claramente la normativa e identi-ficar las peores formas, en los contratos oconvenios que se establecen a nivel de benefi-ciarios (as).

5 Definir la normativa dentro de los reglamen-tos, manuales y procedimientos técnicos yadministrativos de la institución.

6 Incluir dentro de los formularios de solicitud,la información sobre el número de hijos ehijas, edades, escolaridad, asistencia a la es-cuela, y cualquier otra información que seconsidere conveniente para facilitar la aplica-ción y el monitoreo de la norma.

7 Considerar la normativa dentro de la pro-moción, reuniones de información, capacita-ciones, talleres y seminarios, destinados a lossolicitantes y/o beneficiarios (as) de los dife-rentes programas.

8 Incluir el componente de seguimiento al cum-plimiento de estos requisitos, en el sistema demonitoreo y control ya existente en la institu-ción.


53

L a cooperación internacional tiene una importante función dentro de la for-

mulación, implementación, ejecución y moni-toreo de los programas sociales. El monto otor-gado por la comunidad internacional para estepropósito, tanto en términos de préstamoscomo de donaciones, representó alrededor del20% del gasto total en programas socialesrealizado en el año 2003. Se incluyen los recur-sos en asistencia técnica directa realizada a losdiversos programas sociales.

10.1 Cooperación financieramultilateral para programassocialesA finales de 2003, la cooperación multilateraltenía en ejecución proyectos en todos los secto-res, por valor de 2,160.1 millones de US$. Deeste total, aproximadamente el 23.7% o sea 511.0millones de US$, correspondían al sector deequidad, protección social y desarrollo humano.Este sector cubre las áreas de inversión social,educación, salud, vivienda, género, cultura, sec-tor indígena, derechos humanos y tierra.

El Apéndice A contiene el perfil de los dife-rentes programas sociales seleccionados, con lainformación sobre la cooperación externa querecibieron durante 2003, y actualizada en algu-nos casos para el 2004; identificándose las si-guientes áreas de asistencia social de las institu-ciones multilaterales:

1 Los principales cooperantes de este sectorson el Banco Mundial, que se le identifica enlos programas de educación básica y en losfondos sociales.

2 El Banco Interamericano de Desarrollo BID,principalmente en las áreas de salud, vivien-da, pequeña empresa y fondos sociales.

3 La Comunidad Económica Europea, que seubica en el apoyo a la reforma del sector saludy en los fondos sociales.

4 El Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica, que se encuentra como coope-rante en las áreas de vivienda y los fondos so-ciales.

10.2 Cooperación financierabilateralLa cooperación financiera bilateral, está inte-grada por 14 países, que otorgan asistencia aGuatemala, bajo distintos convenios de asisten-cia. Del Anexo A, se desprende la siguienteinformación sobre la asistencia bilateral iden-tificada en los programas sociales seleccionadosen el presente estudio:

1 Educación: KfW, apoyo al Programa PRONADE

2 Salud: AID, Mejor Salud para la Mujer; Japón,control de la Enfermedad de Chagas; KfW,Programa de Salud Región VII.

3 Pequeña Empresa: Cooperación Belga; Em-bajada de Italia; Embajada República deChina.

4 Seguridad Alimentaria: AID, Proyecto Especialde Seguridad Alimentaria.

5 Fondos sociales: NPGA-Japón, Desarrollo Eco-nómico Productivo; Taiwán, Instituto Tecno-lógico, Guatemala Sur; ICDF-China, Río Polo-chic; Gobierno del Japón (Administrado porel PNUD); Gobierno de Dinamarca (Adminis-trado por el PNUD).

10. Análisis de la cooperación internacionalmultilateral y bilateral


54

6 Promoción y Desarrollo de la Mujer: Aso-ciación Canadiense de Desarrollo Interna-cional; Agencia Sueca de Cooperación para elDesarrollo

7 Infraestructura social y servicios, Educación,Gobierno y sociedad Civil, Servicio Social yCultural, Infraestructura Económica, Mujer yDesarrollo, Desarrollo Rural. AECI y COD, Espa-ña.

10.3 Cooperación del Sistema deNaciones UnidasEl sistema de las Naciones Unidas, desempeñauna función importante en la asistencia técnica

y financiera de los distintos programas sociales.Especialmente es determinante la asistencia delas instituciones de las Naciones Unidas, en losprogramas orientados a la protección a la niñezy a la promoción de la mujer.

Protección a la niñez y la adolescencia: UNICEF,OIT/IPEC

Promoción Mujer Trabajadora: UNICEF, OIT

Promoción Lactancia Materna: UNICEF

Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal:UNICEF

Promoción y Desarrollo de la Mujer: UNICEF,PNUD, UNFPA.

Cuadro 10.1: Cooperación multilateral. Monto de los proyectos en ejecución y disponiblepara programas sociales

Banco Mundial

Institución

Crecimiento y competitividad;Equidad y desarrollo humano;Modernización del Estado conénfasis en justicia y seguridad

Áreas de financiamiento Monto. Mill US$

Fuente: Cooperación de la comunidad internacional. BID 2003

Banco Interamericano deDesarrollo. -BID-

Unión Europea

BCIE

OEA

Crecimiento económico sosteni-ble y competitividad; Equidad,protección social y desarrollo delcapital humano; Modernizacióndel Estado y gobernabilidad

Consolidación y modernizacióndel Estado, Democratización yProtección de los derechos huma-nos; Desarrollo local y descentra-lización del Estado; Crecimientosostenible de la economía y delempleo

Sector productivo, infraestructuray desarrollo humano

Mediana y pequeña empresa

En ejecución, todos los sectores:1,013.8 Disponibles para programassociales: 73.2

En ejecución, todos los sectores:558.6 Disponibles para programassociales: 71.7

En ejecución, todos los sectores: 181.0Disponibles para programas sociales:66.5

En ejecución, todos los sectores:384.2 Disponibles para programassociales: 45.9

En ejecución, todos los sectores: 22.5Disponibles para programas sociales:3.5


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Cuadro 10.2: Cooperación bilateral por principales áreas y desembolsos 2003

Alemania

País

GTZ KFW

Principales áreas de financiamiento Monto. UD$desembolsado


Canadá

Dinamarca

Descentralización, fomento municipal, educación bilingüecultural, micro-pequeña y mediana empresa, agua y sanea-miento, infraestructura productiva, inversión social, educa-ción

Agencia

39.6 52.2

ACDI Servicios sociales básicos, desarrollo agrícola, combate a lapobreza

n.d

Asistencia técnica al proceso de paz 1.7

España AECI, COD Infraestructura social y servicios, educación, gobierno y so-ciedad civil, servicio social y cultural, infraestructura econó-mica, mujer y desarrollo, desarrollo rural

10.9

EstadosUnidos

USAID Manejo integrado de la salud infantil y reproductiva, mejorespolíticas en el sector educación, seguridad alimentaria enpoblaciones vulnerables

54.6

Finlandia Apoyo a los Acuerdos de Paz 1.7

Italia Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, protección de lainfancia y desarrollo económico

4.2

Japón JBIC, JICA Agua y saneamiento, equipamiento de hospitales, aumentoen la producción de alimentos, proyectos de salud

3.4

Noruega Educación bilingüe, inversión social, implementación de losAcuerdos de Paz

12.6

Países Bajos Medio ambiente, gobernabilidad, educación maya 13.2

Suecia Diálogo y democracia, sector indígena, género y cultura,desarrollo urbano y vivienda

10.5

Suiza Medio ambiente, tecnología, investigación agrícola,consolidación de la paz, respeto a los derechos humanos

2.5COSUDE


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Cuadro 10.3: Cooperación del Sistema de las Naciones Unidas

Misión de verifica-ción de las NacionesUnidas. MINUGUA


FAO

OMS/OSP

Derechos humanos y sector justicia Donaciones recibidas17.6

Seguridad alimentaria en el marco de la lucha contra lapobreza

Proyectos en ejecu-ción: 2.7

Prestación integrada de servicios de salud, y seguridad so-cial a la comunidad

Monto comprometidoen 16 proyectos: 19.2

Organización Inter-nacional de Migra-ciones -OIM-

Migraciones internas e internacionales, víctimas de viola-ciones a los derechos humanos

Comprometido: 92.2Disponibles para des-embolsos: 24.6

Programa Mundialde Alimentos -PMA-

Seguridad alimentaria de niños y mujeres, especialmentea niños preescolares, mujeres embarazadas y madreslactantes

Proyectos en ejecu-ción: 14.0

Programa de las Na-ciones Unidas parael Desarrollo -PNUD-

Reconciliación y paz; Desarrollo humano integral; Desa-rrollo productivo sostenible; gobernabilidad

Programas en Ejecu-ción: 111.7 Montos porejecutar: 60.6

Fondo de las Nacio-nes Unidas para laInfancia, -UNICEF-

Protección a la niñez: salud, nutrición, educación, justiciay seguridad

8 proyectos en ejecu-ción por un monto de8.1 millones

Organización de lasNaciones Unidas pa-ra la Educción, laCiencia y la Cultura-UNESCO-

Apoyar procesos y actividades de educación, promoveraspectos culturales y científicos

Tres programas enejecución por unmonto de 9.1

Organización de lasnaciones Unidaspara el DesarrolloIndustrial -ONUDI-

Crecimiento sostenido de los sectores productivos, a travésdel incremento de la productividad, transferencia detecnología y formación capital humano

Monto comprome-tido: 3.0

Oficina del Alto Co-misionado para losDerechos Humanos

Observar la situación de los derechos humanos a fin deasesorar a las autoridades guatemaltecas

Monto comprome-tido: 1.5


57

1. En el presente estudio se identifican los ele-mentos necesarios para poner en práctica unnuevo concepto de colaboración para la erradi-cación del trabajo infantil; consistente en utili-zar los incentivos que ya existen o que se esta-blezcan en el futuro en la política y programassociales, para incorporar dos requisitos en elotorgamiento de incentivos o beneficios socia-les.

� La obligatoria escolarización y retención edu-cativa de los hijos/hijas de familias receptorasde los beneficios sociales.

� La no-incorporación laboral de personas pordebajo de las edades legales establecidas enlos países, hijos/hijas de familias receptorasde beneficios sociales..

2. Los resultados del estudio indican que síexiste la factibilidad, alcances y procedimien-tos para poder recomendar con propiedad lainclusión en las políticas y programas sociales,estas dos normativas de protección de la infan-cia y de la adolescencia. Su inclusión generaríauna serie de beneficios directos e indirectos alpaís y al gobierno, a través de mejor imageninternacional en el cumplimiento de los com-promisos adquiridos en los convenios interna-cionales, y en la normativa nacional relativa a laprotección de la niñez y de la adolescencia.

3. La adopción de la normativa en la políticasocial del gobierno, está ampliamente justifi-cada, a la luz de alcanzar los siguientes objetivosde Nación:

1 Prevenir y retirar a la niñez del trabajo enGuatemala, reduciendo el porcentaje de ni-ños, niñas y adolescentes que actualmente

trabajan en actividades peligrosas en el país,fenómeno que ha ido en aumento de manerasistemática durante los últimos años.

2 Contribuir al cumplimiento por parte de Gua-temala, de los principios básicos de la Con-vención Internacional Sobre los Derechos delNiño; el Convenio 138 de la OIT, sobre la Ad-misión Mínima al Empleo, y el Convenio 182de la OIT sobre Peores Formas de Trabajo In-fantil, ambos ratificados por el país.

3 Reducir los riesgos de los efectos del trabajoinfantil peligroso, en el deterioro del recursohumano; En el grado de competitividad inter-nacional del país en la producción de bienesy servicios, y en el cumplimiento de los com-promisos laborales en el Tratado de Libre Co-mercio con los Estados Unidos.

4 El cumplimiento de la legislación nacionalrelativa al trabajo infantil, basada en los prin-cipios de la Constitución Política de la Repú-blica y regulada en el Código de Trabajo.

4. El análisis de las políticas y programas pú-blicos existentes para la erradicación del trabajoinfantil, permite concluir lo siguiente:

1 Se registra un retrazo significativo en laejecución de el Plan para la Prevención y Eli-minación del Trabajo Infantil y Prevenciónde la Adolescencia Trabajadora 2001-2004,que representó un compromiso del gobiernopara coordinar acciones a través de diferentesministerios e instituciones del Estado.

2 La Comisión Nacional para la Erradicacióndel Trabajo Infantil, presidida por el Vicepre-sidente de la República, no se ha reunido ofi-cialmente desde su integración en septiembre

11. Conclusiones


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del año 2002, lo que se atribuye a la falta deinclusión del tema en la política social, y a labaja prioridad política que los gobiernos hanotorgado al trabajo infantil peligroso y explo-tador. Esta situación indudablemente tieneque cambiar, a la luz de las implicaciones yefectos ampliados del trabajo infantil sobre elcapital humano y las relaciones internacio-nales.

3 La Secretaría Ejecutiva de la Comisión, aunqueconformada por personas con alto espíritu decolaboración, tiene una débil coordinacióninstitucional, debido a que sus miembros tie-nen baja capacidad de decisión en sus respec-tivas instituciones.

No obstante lo anterior, se han experi-mentado importantes avances en el conoci-miento de la problemática del trabajo infantilen Guatemala, así como en metodologías deerradicación; a través de estudios, programas yproyectos promovidos y ejecutados con el apo-yo financiero y técnico de la cooperación inter-nacional. En la mayoría de estos programas yproyectos, las instituciones internacionales hanrecibido una respuesta positiva por parte delgobierno. Existen casos especiales de apoyo,por ejemplo, el Ministerio de Educación, haasignado becas a niños y niñas que están siendoretirados del trabajo; en otro, el Ministerio deTrabajo, ha asignado personal de planta, paraintegrar comisiones específicas.

5. En relación con el análisis de las políticas yprogramas sociales, los resultados del estudioindican lo siguiente:

1 El gasto público social, ha experimentado unaevolución favorable durante los últimos diezaños, generado por mayor inversión social enlos sectores de educación, previsión social ydesarrollo rural; no obstante este creci-

miento, la proporción del gasto público/PIB,aún se encuentra por debajo de la mayoría depaíses latinoamericanos.

2 Diferentes factores limitan el crecimiento eninversión social, principalmente el cum-plimiento de las metas macroeconómicas delgasto público, el alto porcentaje del presu-puesto dedicado a la deuda externa e interna,las transferencias presupuestarias hacia otrossectores y el monto de los ingresos fiscales.

3 A partir de los Acuerdos de Paz (1996), se in-corpora a la política social, el criterio de foca-lización de la inversión y la creación de progra-mas sociales compensatorios para situacionesde extrema pobreza y marginación, en comple-mento de las políticas sociales universales.Asimismo, se impulsan procesos de descon-centración y descentralización, trasladando loscriterios de toma de decisión y asignación derecursos a las municipalidades y comunidadesorganizadas.

4 Los lineamientos de política social del actualgobierno, siguen los criterios adoptados apartir de los Acuerdos de Paz, y agregan unnuevo elemento que considera las alianzascon organizaciones de la sociedad civil y elsector privado.

5 Existen alrededor de 60 programas sociales,de los cuales 42 fueron analizados para pro-pósitos del presente estudio. Estos programasse encuentran dispersos, algunos con bajacobertura y duplicando esfuerzos. Los linea-mientos globales de la política social, no siem-pre son incorporados a los programas sociales,debido a falta de coordinación o desconoci-miento de las normas.

6. La selección y análisis de 42 programas so-ciales en 15 sectores sociales, permite concluirque los programas en donde existe mayor fac-tibilidad de incorporar los requisitos, son losprogramas focalizados y compensatorios. Esto


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incluye en primer lugar, los cinco fondossociales identificados en el estudio, y que seorientan a familias en pobreza y pobreza extre-ma, y que se ubican en las regiones en dondetambién se encuentra la mayor proporción deniños y niñas trabajando, así como los índicesmás altos de ausentismo y deserción escolar.

Se incluye dentro de esta categoría los pro-gramas focalizados del Ministerio de Educa-ción, principalmente el Programa PRONADE, y losprogramas de becas para niños y niñas. Asi-mismo, los programas con criterios de focali-zación que está iniciando el Ministerio de salud,con las municipalidades y comunidades orga-nizadas.

7. En segundo lugar, se identifican los pro-gramas orientados al desarrollo urbano y rural,y que tienen un contenido productivo- social,entre éstos se considera, el Programa de Micro,Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio deEconomía; los programas de apoyo productivo-sociales del Ministerio de Agricultura, princi-palmente el suministro de insumos y de ApoyoFinanciero a los Productores del sector cafeta-lero.

8. La cobertura geográfica de los programassociales que posibilitan la normativa, identifica-dos anteriormente, coincide en gran medidacon las regiones de mayor pobreza en el país, yde concentración de niños y niñas trabajadores.Considerando las características y coberturacuantitativa de estos programas, se estima quecomo mínimo, un número de 70 mil niños yniñas, podrían ser retirados del trabajo e incor-porados al sistema educativo dentro de un pro-ceso gradual.

9. La viabilidad práctica de la incorporación delos niños y niñas trabajadores al proceso edu-

cativo, descansa en gran medida en la existenciade escuela en las comunidades o su localizacióndentro de una distancia prudencial del hogar.Aún cuando la cobertura educacional ha au-mentado particularmente desde la firma de lapaz, aún existe un 20-25% de matrícula prima-ria no cubierta. La incorporación gradual de losniños y niñas trabajadores al proceso educativo,podría coincidir con los planes y programas delMinisterio de Educación, de alcanzar la cober-tura universal hasta el 6º año completo para elaño 2008.

10. Otra condición indispensable para hacerviable la aplicación de la normativa, es definirclaramente las peores formas de trabajo infan-til, determinando e identificando los tipos detrabajo que se consideran perjudiciales para lasalud, la seguridad y moralidad de los niños yniñas. De acuerdo con lo que establecen loscompromisos internacionales adquiridos porGuatemala, el gobierno, en consulta con losagentes del proceso económico debería definiroficialmente las peores formas, en cumpli-miento del Convenio número 182 de la OIT.

11. La introducción de esta normativa tieneciertas implicaciones a nivel institucional. Enprimer lugar, es necesario capacitar y sensibi-lizar al personal clave, sobre los compromisosadquiridos por el país en esta materia, la legis-lación vigente y la identificación de las peoresformas. Se requiere además, su incorporacióna los procedimientos, mecanismos e instru-mentos institucionales que ya existen en cadainstitución. En forma general, se identificanalgunas acciones en el proceso de incorporacióninstitucional de la norma, desde la definición yejecución de la protección de la infancia comoelemento prioritario en la política institucional,hasta la inclusión en el sistema de monitoreo ycontrol.


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C on base en las conclusiones del presente

estudio, se presentan las siguientes re-comendaciones, para incluir en la política y pro-gramas sociales, las dos normativas de protec-ción de la infancia y de la adolescencia:

1. Incluir dentro de los temas prioritarios de lapolítica social del gobierno de la República, laprotección de la niñez y de la infancia, en es-pecial la prevención y eliminación del tra-bajo infantil peligroso y explotador, que seconsidere de alto riesgo para la salud, integri-dad física y moral, y además limite el accesoy permanencia en la escolarización obliga-toria de los niños, niñas y adolescentes.

2. Establecer e incluir el estudio del tema de laprevención y eliminación del trabajo infantilpeligroso y explotador, dentro de las directri-ces y requerimientos básicos que deben llenartodos los proyectos y programas sociales,ejecutados con fondos públicos o de la coope-ración internacional, por parte de los minis-terios, organizaciones centralizadas o descen-tralizadas del Estado. Asimismo, recomendarsu inclusión en los proyectos y programassociales, que realizan las organizaciones nogubernamentales -ONG-, con apoyo de las ins-tituciones del Estado.

3. Específicamente incluir en las políticas y pro-gramas sociales, las siguientes dos normati-vas de protección de la infancia y de la adoles-cencia:

� La obligatoria escolarización y retencióneducativa de los hijos/hijas de familias recep-toras de los beneficios sociales.� La no-incorporación laboral de personaspor debajo de las edades legales establecidasen los países, hijos/hijas de familias recepto-ras de beneficios sociales.

4. Establecer gradualmente la normativa ante-rior en los siguientes programas sociales: a)Fondos Sociales; b) Programa PRONADE y debecas para niños y niñas del Ministerio deEducación; c) programas de apoyo produc-tivo del Ministerio de Agricultura; d) progra-mas orientados al desarrollo urbano y ruralproductivos- sociales, como el de Micro, Pe-queña y Mediana Empresa del Ministerio deEconomía. Todos estos programas tienen lascaracterísticas de ser focalizados y compen-satorios, con una cobertura geográfica y cuan-titativa que posibilitan el establecimiento dela normativa.

5. En consulta con las organizaciones de la so-ciedad civil y los agentes del proceso econó-mico, definir oficialmente las peores formasde trabajo infantil, de acuerdo con el com-promiso adquirido al ratificar el Convenio nú-mero 182 de la OIT.

12. Recomendaciones


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Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados UnidosAgencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.Asociación Técnica para el DesarrolloAgencia de Cooperación Internacional de SueciaAgencia Española de Cooperación InternacionalBanco Centroamericano de Integración EconómicaBanco Interamericano de DesarrolloCentro de Atención Médica para Pensionados.Cooperativa Americana de Remesas al ExteriorConsejo de Ciencia y TecnologíaEncuesta Nacional de Condiciones de VidaCentro de Estudios Estratégicos NacionalesFondo de Inversión SocialFondo Nacional para la PazFondo Guatemalteco para la ViviendaFondo de Desarrollo IndígenaRelación Gasto Social/PIB

Gasto Público de Desarrollo HumanoAgencia de Cooperación Técnica del Gobierno Alemán.Instituto Nacional de EstadísticaPrograma Internacional para la Erradicación del Trabajo InfantilInstituto Guatemalteco de Seguridad SocialInstituto Nacional de BosquesAgencia para la Cooperación Internacional del Japón.Agencia de Cooperación Financiera del gobierno de AlemaniaMinisterio de Agricultura, Ganadería y AlimentaciónOrganización Internacional del TrabajoOrganizaciones No GubernamentalesProducto Interno BrutoPoblación Económicamente ActivaProyecto de Seguridad AlimentariaPrograma Nacional de Autogestión para el Desarrollo EducativoPrograma de las Naciones Unidas para el DesarrolloPrograma de Incentivos ForestalesSecretaría de Obras Sociales de la Esposa del PresidenteTratado de Libre ComercioFondo de las Naciones Unidas para la Infancia

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