documento comparativo: políticas, programas y actividades
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Coordinación General de Gestión del Conocimiento
Dirección de Investigación y Análisis
DOCUMENTO COMPARATIVO:
Políticas, Programas y Actividades para la erradicación de
la mendicidad en América Latina
Colaboradores de investigación:
Edith Brusil
Pablo Carrillo
María José Dávila
Tania Gutiérrez
Nicolás Malo
Mónica Mejía (Compilación)
Revisión:
Tania Gutiérrez
Quito, septiembre 2014
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Contenido
Antecedentes ..................................................................................................................................... 3
Ecuador .......................................................................................................................................... 4
Perú ................................................................................................................................................. 8
Conclusiones .................................................................................................................................... 30
Propuestas ........................................................................................................................................ 33
Bibliografía ....................................................................................................................................... 34
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Antecedentes
La Mendicidad es un fenómeno social que ha marcado históricamente a los países de
América Latina y que, además, funciona como un indicador que da cuenta de las
desigualdades y la condición económica o de pobreza que atraviesa un país. El término hace
referencia a la acción directa de pedir algún tipo de bien material o económico. Es una
problemática multicausal, que generalmente está asociada a otras problemáticas como la
presencia de violencia intrafamiliar, problemas de adicción (alcohol, drogas y otras
sustancias), problemas de salud física o mental, entre otras. En otros casos, existen grupos
delictivos o personas que lucran a partir de las poblaciones más vulnerables como: niños,
niñas, personas adultas mayores, personas con discapacidad, obligándolas a ejercer este tipo
de actividad.
En este sentido, el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) define al término de
mendicidad como: “Una situación social, generalmente derivada de la pobreza, utilizada
como medio para solucionar necesidades económicas y de exclusión críticas, que consiste en
el pedido directo de dinero o bienes, apelando a la caridad o benevolencia de la población”
(MIES, 2014, pág. 36).
En su mayoría las personas que se encuentran en situación de mendicidad están
desvinculadas de su familia o sociedad y se caracterizan por no tener un lugar al cual
pertenecer, por tanto la situación que atraviesan es de profunda marginalidad y exclusión
social: “El espacio del no lugar no crea ni identidad singular ni relación, sino soledad o
similitud” (Augé, 1998 citado en Montesino, 2008, pág. 337).
En la sociedad, se pueden crear varias percepciones con relación a la/s persona/s que
mendigan así, en algunos casos puede generar rechazo, al ser considerada como un acto de
vagancia y/o delincuencia; y en otros, puede generar una reacción de lástima o caridad. De
cualquier forma este modus vivendi le garantiza a la persona una subsistencia mínima e
insuficiente para su salud, nutrición y otro aspecto de cuidados de la persona.
Es así como esta forma de vida está expuesta a diferentes tipos de violencia, accidentes,
enfermedades o problemas con la justicia. En algunos casos estas personas pueden encontrar
ayuda temporal en albergues u otras instituciones benéficas donde reciben alimentación,
techo y medicinas; sin embargo esta asistencia brindada no resulta una solución a largo
plazo y con el tiempo estas personas vuelven a las calles.
Actualmente, los países de América Latina a través de sus Ministerios encargados de la
política social buscan garantizar la erradicación del trabajo infantil y mendicidad a través de
la ejecución de políticas, planes y proyectos encaminados a la atención prioritaria de
población en situación de vulnerabilidad, para así evitar que utilicen la mendicidad como
una forma de vida y de subsistencia económica permanente.
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Políticas, Programas y Actividades para la Erradicación de la
Mendicidad en América Latina
Ecuador
Desde la concepción técnica del Ecuador, la mendicidad hace referencia a la situación por la
cual las personas optan por salir a las calles y carreteras del país, expuestos a toda clase de
riesgos, con el fin de pedir caridad a la ciudadanía en general y así conseguir recursos
económicos, vestimentas y/o alimentación. En este aspecto, la mendicidad tiene dos caras, el
individuo o grupo de personas que opta voluntariamente en salir a mendigar y la trata de
personas con fines de mendicidad, que consiste en la acción de obligar a una persona o
grupo de personas valiéndose de su situación de vulnerabilidad a través de engaños,
amenazas, uso de la fuerza u otras formas de coacción para sacarlas a las calles o carreteras a
pedir caridad y así generar réditos a redes de tratantes.
La mendicidad debe ser entendida como una problemática social de alta variabilidad, es así
que las cifras y datos de personas en situación de mendicidad varía dependiendo de diversos
factores. Se podría hablar de mendigos en condición de pobreza extrema e indigencia; de
niños y niñas víctimas de explotación laboral; de mendigos “impostores” que utilizan su
condición de pobreza o discapacidad para pedir caridad; de mendigos de las grandes
ciudades en Quito y Guayaquil victimas del alcohol, drogadicción y enfermedades mentales
complejas; de indígenas migrantes que “perturban” la normalidad del imaginario urbano; de
redes de trata y tráfico de niños, niñas, adultos mayores y personas con discapacidad. Bajo
este contexto, se han desarrollado políticas encaminadas a la erradicación del trabajo infantil
y la mendicidad, así consta dentro del objetivo 2 del Plan Nacional del Buen Vivir PNBV
(2013-2017), cuya elaboración fue competencia de la Secretaria Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES); así como también de las agendas sectoriales del Ministerio
Coordinador de Desarrollo Social (MCDS) que organiza la intervención puntual sobre el
tema, el cual plantea auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y
territorial en la diversidad. Una de sus políticas (2.6.) es garantizar la protección especial
universal y de calidad, durante el ciclo de vida, a personas en situación de vulneración de
derechos (SENPLADES, 2013).
Específicamente en el ámbito de la mendicidad, están propuestas dos políticas: 1. Desarrollar
y fortalecer los programas de protección especial desconcentrados y descentralizados, que
implican amparo y protección a personas en abandono, en particular niños, niñas y
adolescentes y adultos mayores y que incluyen la erradicación de la mendicidad y el trabajo
infantil y, 2. Generar acciones orientadas a fomentar la responsabilidad solidaria del Estado,
la familia, la sociedad y las empresas privadas, para erradicar la violencia, la mendicidad y el
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trabajo de niños, niñas y adolescentes, con enfoque de género, interculturalidad y
discapacidad.
Una vez planteados los objetivos, es deber del Estado a través de sus instituciones garantizar
los mecanismos necesarios que permitan cumplir con la erradicación de esta problemática
social, dando un abordaje prioritario a las personas en situación de vulnerabilidad, sean
personas que no tienen una vivienda digna, se encuentren sin empleo, no asistan a
instituciones educativas, que vivan en ambientes de violencia, entre otros. Estas políticas
están focalizadas en brindar atención prioritaria a personas en situación de abandono,
particularmente a niños, niñas y adolescentes y adultos mayores. En cuanto a la intervención
se propone desarrollar y fortalecer programas específicos de protección especial, y fomentar
la co-responsabilidad entre Estado, sociedad civil y ciudadanía.
En el marco de las políticas fomentadas por el Gobierno Ecuatoriano tenemos la última
Agenda Social la cual expide el marco de las políticas públicas de competencia del sector
social, representado por el MCDS. Incluye componentes específicos para el tema de la
mendicidad y el trabajo infantil, como es la política activa de protección especial, que se
orienta a la búsqueda de situaciones y grupos con vulneración de derechos, para erradicar
formas de explotación como el trabajo infantil y la mendicidad a través de (MCDS, 2012-
2013:54):
- Abordaje en las calles.
- Retención en comunidades y barrios expulsores.
- Acciones y normativas de control.
- Reemplazo de tiempo de trabajo.
- Protección y promoción.
- Erradicación de actividades de riesgo.
- Corresponsabilidad ciudadana.
- Cambio de valoración cultural.
Esta política activa constituye el andamiaje de las acciones necesarias para enfrentar la
mendicidad, plantea actividades específicas en temas de prevención, intervención y
asistencia, como es la búsqueda de personas o grupos en situación de mendicidad para
asistirlos en distintas formas, la búsqueda de la corresponsabilidad ciudadana y la
intervención en los valores culturales que sostienen esta práctica.
Respecto a las acciones específicas en torno a la mendicidad y su operativización, la
institución encargada de la protección especial es el MIES. Este Ministerio cuenta con una
serie de servicios que los ejecuta de manera directa o a través de convenios de cooperación,
con el fin de brindar atención prioritaria a grupos en situación de vulneración de derechos
según la Constitución vigente (niños, niñas y adolescentes sin familias, primera infancia,
jóvenes, adultos mayores, personas con discapacidad).
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Dentro de los programas, planes y/o proyectos encaminados por el MIES para la
Erradicación de la Mendicidad se identifican dos servicios relacionados al tema de la
Erradicación del Trabajo Infantil, los cuales se mencionan a continuación:
1. Servicios de Protección Especial, Modalidad de Erradicación Progresiva de la
Mendicidad y el Trabajo Infantil (MIES, 2014).
La norma técnica en la cual se basa el programa, establece los siguientes parámetros de
intervención:
Objetivos específicos:
- Prevenir la mendicidad y el trabajo infantil, en comunidades expulsoras y
receptoras a través de procesos permanentes de sensibilización y formación
ciudadana;
- Apoyar a las personas en situación de trabajo infantil y mendicidad y sus familias
en el acceso a servicios públicos y privados de calidad, de primer nivel y a
servicios de prestación social y de segundo nivel con servicios especializados;
acompañar a las familias en la inserción económica-social y en la
corresponsabilidad.
Población objetivo:
- Niños, niñas y adolescentes que mendigan y/o realizan actividades conexas en
calles y carreteras;
- Adultos mayores y personas con discapacidad en situación de mendicidad;
- Niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad en
situación de callejización, es decir, que además de mendigar o realizar
actividades conexas, viven en la calle y en la mayoría de los casos han roto sus
lazos familiares;
- Niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad en
situación de trata de personas con fines de mendicidad y/o explotación laboral.
Ejes de intervención:
- Búsqueda activa: identificación y abordaje (identificar, detectar y registrar a
población objetivo);
- Unidades de atención: espacios para la atención a niños, niñas y adolescentes en
situación de trabajo infantil y mendicidad, en los que se desarrollan actividades
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lúdicas, recreativas y de formación, para un buen uso del tiempo libre y que
aporte a su desarrollo integral;
- Acompañamiento familiar y comunitario: acompañamiento a familias, inserción
social y comunitaria, contención y sensibilización.
Además se cuenta con un proceso que detalla actividades e instrumentos técnicos que se
deben utilizar para la prestación del servicio que llevará a la Erradicación progresiva del
Trabajo Infantil y la Mendicidad, los cuales son:
1. Identificar los sectores a intervenir y actores sociales.
2. Elaborar cronograma de abordaje.
3. Identificación, abordaje y registro de personas en situación de trabajo
infantil y mendicidad.
4. Levantar diagnóstico socio-económico familiar.
5. Elaborar plan de apoyo familiar.
6. Coordinar de forma intersectorial el proceso de restitución de derechos.
7. Brindar acompañamiento familiar.
8. Ejecutar acciones lúdicas, recreativas y formativas en las Unidades de
Atención.
9. Realizar actividades de sensibilización y contención familiar y comunitaria.
2. Campaña “Da Dignidad por un Ecuador sin Mendicidad y sin Trabajo Infantil”
(Da Dignidad, s.f.). Del MIES.
Desde la perspectiva ecuatoriana, la mendicidad es una problemática arraigada
culturalmente en la sociedad y que naturaliza este tipo de prácticas, especialmente en época
navideña, donde las personas en situación de mendicidad apelan al mensaje de “dar y
recibir” y salen en mayor cantidad a las calles y carreteras a pedir cosas, considerándose así
una práctica común en la sociedad. Por este motivo, el MIES como entidad ejecutora de la
política social activa durante la época navideña una campaña de concientización con un
mensaje directo a la ciudadanía: “CUANDO DAS DINERO EN LA CALLE SOLO AYUDAS A
QUE LA MENDICIDAD SE MULTIPLIQUE”.
Mencionada campaña tiene su mayor actividad en las épocas de vacaciones y navidad, ya
que es donde niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad,
salen a pedir dinero, ropa, juguetes y víveres en las calles y carreteras del país, corriendo
graves riesgos. La Campaña consiste en:
- Sensibilización / Estrategia Comunicacional para que la ciudadanía no entregue
dinero en la calle y que sus donaciones sean entregadas en puntos específicos a
cargo del MIES;
- Visitas de técnicos a las zonas de riesgo, para contener la mendicidad, a través de
eventos de información, formación, sensibilización, actividades lúdicas,
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recreativas y culturales y colonias navideñas o vacacionales en la que se hace
entrega de las donaciones respectivas.
La población objetivo está constituida por niños, niñas, adolescentes, adultos mayores y
personas con discapacidad que presentan las siguientes características,
- Población que utiliza la mendicidad como estrategia de supervivencia;
- Víctimas de explotación laboral o trata de personas con fines de mendicidad;
- Población que pide caridad para generar ingresos como forma de subsistencia.
En conclusión, se trata de una campaña de sensibilización a la sociedad para que en lugar de
entregar dinero en las calles, haga donaciones en lugares ubicados estratégicamente por el
MIES, identificados como “Puntos Da Dignidad”, y así prevenir los riesgos que ocasiona la
problemática de la mendicidad en niños, niñas, adolescentes y adultos mayores.
Además de la intervención concreta, realizada a través de los puntos antes mencionados, el
propósito de esta campaña es la desnaturalización de la práctica de la mendicidad en la
ciudadanía en general a través de la corresponsabilidad, puesto que esta problemática
atentan contra los derechos humanos de las personas inmersas en estas actividades y
exponen a riesgos, peligros y otras vulneraciones de derechos.
Perú
Al igual que Ecuador, Perú encamina políticas hacía la erradicación de la mendicidad
focalizando su trabajo hacia la atención prioritaria de niños, niñas y adolescentes que están
en situación de calle. Sin embargo es importante entender la categorización que hace el
Gobierno peruano al problema de la mendicidad. Según el programa Yachay, el cual se
encarga de trabajar con los niños, niñas y adolescentes en situación de calle, existen, según
el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2013), algunas categorías que influyen
en la línea de acción que se debe realizar con este grupo poblacional:
- Niña, niño y adolescente que trabaja en la calle (con vínculo familiar).
- Niña, niño y adolescente que vive en la calle (sin vínculo familiar).
- Niña, niño y adolescente en mendicidad (con o sin vínculo familiar).
- Niña, niño y adolescente en explotación sexual (con o sin vínculo familiar).
Esta categorización permite especializar la intervención dependiendo del grupo al cual se
dirige, dentro de este proceso existen tres fases a mencionar:
1. Fase de diagnóstico; en ella se encuentra el componente de educación en calle,
donde un grupo de educadores intervienen, en el cotidiano vivir de los niños, niñas y
adolescentes en situación de mendicidad, para aportar con conocimientos distintos y
favorecer el aprendizaje de nuevos elementos de interés, con el fin de efectivizar el
empleo del tiempo libre en otras actividades que no estén relacionadas con la calle.
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Dentro de la primera fase de diagnóstico existe un segundo componente que hace
referencia a la intervención en la familia de los niños, niñas y adolescentes en
situación de calle. Este componente es importante para subsanar el medio afectivo-
comunicativo que hay entre todos los integrantes de la familia, y propiciar un
ambiente adecuado a través del amor, la comunicación y la comprensión familiar, lo
cual ayuda no solo al niño, niña o adolescente en situación de calle, sino a todos los
miembros de la familia y paulatinamente a la sociedad entera.
2. Fase de motivación; tiene que ver con la interacción social de la persona o grupo en
situación de mendicidad con su entorno. Esta fase a su vez se compone de cuatro
subcomponentes y que son trabajados desde la relación entre Gobierno Central,
Gobiernos Regionales y Locales, Sociedad Civil, y el Público en General (Ministerio
de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, 2013). Las atribuciones y competencias de
cada sector se evidencian de mejor manera a través del siguiente cuadro:
Cuadro N°1
Gobierno Central Gobiernos Regionales y Locales Sociedad Civil
Normas, Red de
protección
Priorizar acciones dirigidas a niños,
niñas y adolescentes en sus planes de
acción.
Articula con el estado
acciones conjuntas.
Restitución de derechos
(Identidad, educación,
salud, recreación)
Promueve y oferta espacios de
participación, desarrollo, recreación y
protección
Generación de estrategias
y evidencias.
Emite normas, ordenanzas de
protección.
Responsabilidad social y
voluntariado.
Fuente: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2013). YACHAY. Lima, Perú.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis, 2014.
3. Fase de Promoción; en ella se trabaja con la reinserción de los niños, niñas y
adolescentes en situación de calle y de su familia a la sociedad, o a su vez en la
colocación familiar de los niños, niñas y adolescentes en situación de calle que no
tengan lasos familiares.
Colombia
Para el gobierno Colombiano, la lucha contra la mendicidad se ejecuta a través de la ley 1641
“Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública social
para habitantes de la calle y se dictan otras disposiciones” (Congreso de la República, 2013),
que las políticas públicas que se trabajan en relación a las personas en situación de calle,
serán absolutamente obligatorias para todas las instituciones estatales colombianas. Así
mismo, la ejecución de esta política pública debe hacerse con fundamento en los principios
constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los diferentes niveles
de la Administración Pública.
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Según este cuerpo legal, el Ministerio de Salud y Protección Social son las instancias a cargo
de coordinar el proceso de implementación de políticas públicas en relación a la población
en condición de callejización. Así mismo, las antes mencionadas políticas públicas se
recrearán en base al respeto y garantía de los derechos humanos y ciudadanos que constan
en la Constitución del Estado Colombiano, abarcando la universalidad del ciclo de vida, con
especial énfasis en los niños, niñas y adolescentes.
Los principios contemplados para crear y ejecutar las políticas públicas que sustentan la ley
1641 son la Dignidad Humana, la Autonomía Personal, la Participación Social, la Solidaridad,
y la Coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los diferentes niveles de la
Administración Pública. (Ibíd.).
El Gobierno Colombiano es el encargado de formular un debate abierto e inclusivo, de toda
la comunidad civil acerca de la “habitabilidad en calle”, entendiendo a esta última como “las
sinergias relacionales entre los habitantes de la calle y la ciudadanía en general; incluye la
lectura de factores causales, tanto estructurales como individuales” (ibíd, s/p), para
establecer una serie de insumos que permitan trabajar en el tema. Con la información
recopilada del debate nacional realizado en diferentes espacios, el gobierno formulará la
política pública social dirigida a “Habitantes de la Calle”, la misma que partirá desde la
caracterización demográfica y socioeconómica prevista en la presente ley, además para su
implementación y resolución, el instrumento legal propone un plan de acción que consta de
las siguientes fases:
1. Formulación: En esta fase se precisará y delimitará las situaciones relacionadas con
los habitantes de la calle, que incluirá el levantamiento de la línea de base; la
caracterización sociodemográfica de la población de referencia; delimitación por
ciudades de las áreas con mayor concentración de habitantes de la calle;
identificación de actores sociales e institucionales que intervienen en la situación;
creación de espacios de reflexión sobre la situación en la que intervendrán los
diferentes actores comprometidos en ella; definición y lineamientos estratégicos de
acción. Todo ello conducirá a la formulación del Plan Nacional de Atención Integral a
Personas Habitantes de la Calle;
2. Implementación: Esta fase consiste en la puesta en marcha de los programas y
proyectos formulados en el Plan Nacional de Atención de los Habitantes de la Calle.
3. Seguimiento y Evaluación de Impacto: Dentro del Plan Nacional se dispondrá
además de un Sistema de Seguimiento y Evaluación de Impacto que garantice el
cumplimiento de los objetivos de los distintos programas y proyectos y las metas
trazadas. El sistema medirá los impactos de la implementación de la Política Pública
para Habitantes de la Calle.
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Es preciso indicar que entre las categorías o componentes trabajados por la presente ley, se
encuentran contemplados los siguientes aspectos de intervención (Ibíd.):
- Atención Integral en Salud
- Desarrollo Humano Integral
- Movilización Ciudadana y Redes de Apoyo Social.
- Responsabilidad Social Empresarial
- Formación para el Trabajo y la Generación de Ingresos
- Convivencia Ciudadana
Se considera primordial la inclusión de los habitantes de la calle dentro de los procesos de
focalización de los servicios sociales, para que tengan acceso a los servicios, programas y
subsidios del Gobierno Nacional y demás entidades territoriales.
Argentina
Dentro del marco jurídico, se pueden citar dos leyes que apoyan a la erradicación de la
mendicidad, englobadas en la superación de las personas en situación de calle. La ley 3706
tiene como objeto proteger integralmente y operativizar los derechos de las personas en
situación de calle y en riesgo de caer en situación de calle; mientras que la ley 4036 tiene por
objeto la protección integral de los derechos sociales para los ciudadanos, priorizando el
acceso de aquellos en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia. Sin embargo, es
importante señalar que las leyes antes descritas no tienen aplicabilidad en todo el territorio
nacional, sino que se enfatizan en la ciudad de Buenos Aires.
En función a la normativa vigente, se crearon diversos programas que apoyan directamente
a las personas en situación de calle, así mencionamos:
Programa “Hogares para personas con necesidades especiales1”
Entre los objetivos del programa, se encuentra el brindar asistencia en sitios de alojamiento
transitorio destinados a personas con necesidades especiales que se encuentren en situación
de vulnerabilidad de derechos y en estado de exclusión social. La atención está destinada
prioritariamente a personas con necesidades especiales entre 21 años y 58 años y
padre/madre, solas/os con niñas/os con necesidades especiales.
Para acceder al programa, las personas con necesidades especiales deben acreditar que
residen o se encuentran en situación de calle en la ciudad de Buenos Aires, y que presenten
algún tipo de discapacidad, ya sea esta sensorial, auditiva y/o visual, neurolocomotora,
mental (sin síndromes psiquiátricos actuales) o visceral.
1 Se refiere a personas con discapacidad.
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Diversos servicios son ofrecidos en el programa, entre ellos el alojamiento a personas con
necesidades especiales en hogares de atención las 24 horas u hogares de día con atención de
9 a 18 horas. Dichos hogares realizan un trabajo de re-vinculación familiar y comunitaria de
las personas beneficiarias mediante un equipo de profesionales capacitados en la temática.
Los hogares temporales también brindan formación, información, capacitación y
actualización mediante actividades formativas, recreativas y de asistencia con el fin de
conseguir total independencia económica para cada persona intervenida. Entre estos
servicios se puede encontrar al Hogar de Día “El Pobre de Asís”, Hogar del Día “Don
Guanella” y Hogar permanente “HODIF”.
Programa “Atención a los sin techo”
El objetivo del programa es brindar a las “personas sin techo” un ámbito de contención y
atención institucional que ofrezca albergue, comida, atención y tratamiento profesional, es
decir que resulte un canal articulador que intenta la reinserción social de ciudadanos en
condiciones de vulnerabilidad socio económica. Los destinatarios del programa son hombres
mayores de edad (hasta 60 años); mujeres mayores de edad (hasta 60 años), solas y/o con
hijos/as menores de edad.
El servicio ofrece alojamiento temporal a los ciudadanos y ciudadanas en situación de
vulnerabilidad social y que se encuentran en mendicidad. Entre los hogares para hombres
mayores de edad se encuentran el Hogar “Félix Lora” y el Hogar “Centro de Noche
Costanera”. Las mujeres mayores de edad con hijos menores de edad, son alojadas en el
Hogar “26 de julio”.
Programa “Buenos Aires presentes – BAP”
El programa se encarga de brindar atención prioritaria a cualquier tipo de emergencia que
implique a personas en situación de riesgo o vulnerabilidad social.
El objetivo del programa es reforzar los dispositivos de primer nivel de atención social del
Ministerio de Desarrollo Social, por intermedio de unidades móviles de atención psicosocial.
A todas las personas se les ofrece el ingreso inmediato a los dispositivos de alojamiento,
donde reciben:
- Atención social y acompañamiento profesional.
- Elementos de higiene personal.
- Ducha y ropa.
- Comida caliente.
- Cama para dormir.
Los beneficiarios/as son ciudadanos/as o familias mayores de edad con hijos/as menores de
edad y/o familiares de tercera edad que se encuentren en situación de calle. El servicio se
solicita comunicándose con la línea gratuita 108 de atención social inmediata, y se brinda
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por medio de unidades móviles y profesionales que realizan contención, análisis, evaluación,
diagnóstico, traslados, resolución de demandas y derivación a otros servicios según la
situación.
Programa “Paradores nocturnos (adultos)”
El objetivo del programa es otorgar, con carácter inmediato y de emergencia, servicio de
pernocte, comida y atención profesional en el lapso reducido de su estadía. A través de esta
línea de intervención se atiende a hombres solos, mayores de edad y mujeres mayores de
edad con o sin hijos menores que se encontraren en situaciones de calle, sin recursos y que
requieren de una solución provisoria con carácter de emergencia. Para hacer uso del servicio
se debe acceder a la entrevista profesional a fin de confeccionar el informe social y aceptar
las normas de convivencia.
El servicio ofrece pernocte nocturno, cena, ducha, desayuno y asesoramiento profesional
durante su estadía flexibilizando las condiciones de admisión para la atención de la
población vulnerable. Entre este tipo de servicios se encuentran los hogares “Parador
Retiro”, “Parador Bepo Ghezzi” y “Parador de Mujeres Azucena Villaflora”.
Programa “Atención a familias en situación de calle”
El programa busca asistir exclusivamente a familias en situación de calle, fortaleciendo el
ingreso familiar con fines habitacionales y orientación para la problemática habitacional.
Son destinatarias las familias en inminente situación de desamparo habitacional o que se
encuentren sin refugio a causa de desalojo u otra razón fundada. Pueden acceder al
programa los grupos familiares que se encuentren en “situación de calle”, y que tengan un
ingreso menor al monto resultante del índice correspondiente a la canasta básica
alimentaria, elaborada mensualmente.
El servicio otorga subsidios a familias en situación de calle, para cubrir gastos de alojamiento
o cubrir toda índole de gastos emergentes.
Programa “Hogares de tránsito”
El programa está orientado a brindar a las personas sin techo un ámbito de contención y
atención institucional que ofrezca albergue, comida, atención y tratamiento profesional; es
decir, que resulte un canal articulador que intenta la reinserción social de ciudadanos en
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica.
Está dirigido a ciudadanos/as o familias mayores de edad con menores de edad y de tercera
edad que se encuentren en situación de calle.
El servicio ofrece alojamiento, previa admisión, se destaca además que se han suscrito
convenio con el Ejército de Salvación, Carotas Buenos Aires y Servicio Interparroquial de
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Ayuda Mutua, que proveen alojamiento semejante al descrito en sus respectivos hogares.
Entre los Hogares disponibles se encuentran el Hogar “Félix Lora”, el Hogar “26 de Julio”, el
Hogar “Centro de noche costanera” y el Hogar “Monteagudo”.
Brasil
La política brasileña en torno a la mendicidad puede ubicarse en la Política Nacional para la
Inclusión Social de la Población en Situación de Calle, que a su vez, se enmarca en la más
amplia Política Nacional de Asistencia Social. No han sido identificados programas, servicios
ni políticas específicos para el tema de la mendicidad; los que existen se focalizan en la
población en situación de calle (callejizadas). Al igual que en el Ecuador, existe una explícita
vinculación entre el abordaje de la Asistencia Social y la Inclusión Social de la población en
situación de calle a través del Programa de Erradicación del Trabajo Infantil. Según la Política
Nacional de Asistencia Social (MDS, 2004). El Consejo Nacional de Asistencia Social
(representantes del Gobierno Federal, Estados y Municipios y Sociedad Civil) es el órgano
legal competente en el tema y según el cual se establecen las siguientes características del
programa:
Población objetivo:
Ciudadanos y grupos que se encuentren en situación de vulnerabilidad y riesgo, dentro de
este grupo se consideran a:
- Familias e individuos con pérdida o frágiles vínculos afectivos, de pertenencia y de
sociabilidad;
- Ciclos de vida;
- Identidades estigmatizadas en términos étnicos, culturales y sexuales;
- Personas con discapacidad;
- Personas que usan substancias psicoactivas;
- Víctimas de violencia;
- Personas con inserción precaria o no inserción en el mercado de trabajo formal e
informal;
- Personas que utilizan estrategias y alternativas diferenciadas de sobrevivencia que
pueden representar riesgo personal y social.
Componentes:
- Protección Social Básica: prevención de riesgos de vulneración de derechos;
- Protección Social Especial: atención específica a casos de vulneración de derechos;
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- Protección Social Especial de Mediana Complejidad: protección especial para grupos
específicos.
- Protección Social Especial de Alta Complejidad: protección especial para grupos
específicos.
Esta política engloba toda la Asistencia Social que presta el Gobierno Federal a las personas
en situación de vulneración de derechos y establece el Sistema Único de Asistencia Social
(SUAS) operado por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), que conforma las unidades de
atención y diferentes servicios en las modalidades indicadas anteriormente, según la
complejidad de los casos. A través del Catastro Único registra la población que necesita la
Asistencia.
Por otra parte, la Política Nacional de Inclusión Social dirigida a la Población en Situación de
Calle (Presidencia da República, 2009) establece la competencia del Grupo de Trabajo
Interministerial sobre el abordaje de la Población en Situación de Calle. Entre los objetivos
de la política se encuentran:
a) Asegurar el acceso amplio, simplificado y seguro a los servicios y programas que
integran las políticas públicas de salud, educación, seguridad social, asistencia social,
vivienda, seguridad, cultura, deporte, ocio, trabajo y generación de ingresos;
b) Garantizar la formación y capacitación permanente de profesionales y gestores
sociales para actuar en el desarrollo de las políticas para este grupo;
c) Instituir el registro oficial de la población en situación de calle;
d) Producir, sistematizar y diseminar datos e indicadores sociales, económicos y
culturales sobre la red existente de cobertura de servicios públicos para este grupo;
e) Desarrollar acciones educativas permanentes que contribuyan a la cultura de
respeto, ética y solidaridad a la diversidad humana;
f) Incentivar investigaciones, producción y socialización de conocimientos sobre la
situación de esta población;
g) Implementar Centros de Referencia de Defensa de sus derechos humanos;
h) Incentivar la creación, socialización y disponibilidad de canales de comunicación
para recibimiento de denuncias de violencia en contra de este grupo;
i) Proporcionar el acceso de estas personas a los beneficios de la seguridad social y
asistenciales a los programas de transferencias monetarias no contributivas;
j) Crear los medios de articulación entre el SUAS y el Sistema Único de Salud para
cualificar la oferta de servicios;
k) Adoptar el patrón básico de calidad, seguridad, y comodidad en la estructuración y
reestructuración de servicios de acogimiento temporales;
l) Implementar acciones de seguridad alimentaria y nutricional;
m) Disponer programas de capacitación profesional.
Está es una política pública intersectorial que busca resolver la problemática extendida en
Brasil de las personas que viven y/o tienen estrategias de sobrevivencia en la calle.
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En cuanto a las acciones puntuales y operativas se identifica el Servicio de Asistencia Social
específico para personas en situación de calle, a través de los Centros de Referencia
Especializados para la Población en Situación de Calle (Diário Oficial da Uniao, 2009), los
cuales funcionan bajo la misma lógica de los distintos Centros de Referencia del SUAS. Sus
particularidades son:
a) Espacios para realizar actividades colectivas y/o comunitarias, higiene personal,
alimentación y espacios para guardar pertenencias, conforme la realidad local;
b) Trabajo social en el tema: estudio social, diagnóstico socio-económico, defensa de
derechos, referencia o contrareferencia, orientación para documentación,
articulación interinstitucional y a las políticas públicas; articulación con órganos de
capacitación y formación para el trabajo; estímulo a la convivencia familiar.
En términos generales, las acciones estatales en el ámbito de la mendicidad tienen que ver
con Centros de Atención enfocados en población que vive y/o que subsiste en las calles.
Estos Centros operan mediante la identificación de casos, prestación de servicios básicos y
garantía de que se beneficien de las políticas y servicios de asistencia social. Además, en
cuanto a la Política de Inclusión Social de este grupo, consideran la importancia de la
sensibilización en la sociedad sobre esta problemática.
México
A partir del año 1995, el abordaje de las personas en situación de mendicidad y/o
callejización dejó de estar dentro del esquema de atención gubernamental, para pasar a ser
una responsabilidad de la iniciativa privada. En este contexto, en el año 2000 se creó el
Instituto de Asistencia e Integración Social (IASIS), publicándose el 18 de enero de 2001 en la
Gaceta Oficial del Distrito Federal, el decreto de creación del IASIS como órgano
desconcentrado que tiene por objetivo el atender a los grupos más vulnerables de la
población, propiciando el desarrollo de sus capacidades y la construcción de oportunidades
que favorezcan su reincorporación social en un ambiente de igualdad y justicia social.
El Estado Mexicano en conjunto con el Instituto de Asistencia e Integración Social fomenta
un programa que busca erradicar las prácticas que conllevan a la mendicidad y empoderar a
la población en situación de calle para que cambie su estilo de vida.
Programa “Atención Social Emergente” 2014
A través del Gaceta Oficial del Distrito Federal (D.F), ha sido socializado el documento que
regula y establece las Reglas de Operación del Programa "Atención Social Emergente", para
el año 2014, en el cual, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO) del Gobierno del Distrito
Federal (GDF), a través del Instituto de Asistencia e Integración Social (IASIS), por medio de
Atención Social Emergente (ASE) atiende, canaliza a instituciones públicas y privadas,
17
reinserta socialmente a su familia y/o comunidades y monitorea a las “poblaciones
callejeras” que se encuentran pernoctando en diversos puntos de calle del DF.
El programa busca el empoderamiento de la ciudadanía de las mujeres y hombres en
situación de callejización, atendidos progresivamente a través de su monitoreo y de la
promoción de servicios asistenciales, canalización institucional y reinserción social, con los
cuales se busca fortalecer el ejercicio pleno de sus derechos y su presencia activa en el
desarrollo de la Ciudad de México.
El diseño del programa, así como la propuesta hacia el empoderamiento de la población en
situación de callejización, se estructuraron sobre el “Diagnóstico de los Derechos Humanos
del DF”, el cual permitió contar con datos cuali-cuantitativos sobre la población objetivo,
constituida por niños, niñas, jóvenes, mujeres, familias, personas adultas y mayores,
poblaciones que son comprendidas desde su capacidad de supervivencia en las calles, a
través de sus propios recursos. “(…) significa reconocerles su carácter activo que se gesta en
una cultura callejera que les permite la transmisión de saberes que faciliten la supervivencia
en un medio hostil como es la calle” (Gobierno del Distrito Federal, 2014, pág. 64). La
comprensión de esta población implica el reconocimiento de una identidad en torno a la
calle y en la vulnerabilidad social en la que se encuentran; y el consecuente estilo de vida
asociado, en donde prevalece la inmediatez, la evasión de la realidad a través del consumo
de sustancias toxicas, conductas autodestructivas, estado de indefensión, el establecimiento
de vínculos superficiales y el desarrollo de nuevas habilidades sociales.
(…) de acuerdo a la información generada por el Instituto para la Atención y
Prevención de las Adicciones (IAPA), en el estudio denominado como
"Identificación de necesidades de intervención en materia de prevención con
población en situación de calle y personas menores en conflicto con la ley",
reportaron que el 47% de las personas encuestadas refirió como motivo de
salida a calle los problemas surgidos en el núcleo familiar. Asimismo, el
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia a través del Programa Hijos e
Hijas de la Ciudad (PHHC) reportó en los resultados de su Estudio Cualitativo
que el 59% de la muestra encuestada refirió a la violencia familiar como el
principal motivo de salida a calle y en un lejano pero no menos relevante 11%
reportó el consumo de drogas como el factor determinante para tal acción
(Ibid, 2014, pág. 65).
Esfuerzos como el censo realizado por el IASIS, permiten contar con información
desagregada por: grupos de edad, punto de encuentro, actividad productiva que realizan,
escolaridad y causas que los llevan a estar en la calle, reflejando así resultados que
evidencian un total de 4.014 personas en situación de calle en la Ciudad de México, y otros
resultados sobre la caracterización de la población donde se evidencia que del total, el 86%
son hombres, 14% son mujeres, el 32% de la población tienen entre 18 y 30 años de edad,
alrededor del 61% consume algún tipo de droga (siendo las de mayor consumo son alcohol,
solventes y tabaco), el 66% de estos habitantes no conocen sus derechos, un 37% dicen
18
haber sido víctimas de discriminación, y dentro de esta último indicador un 75% ha sido por
su apariencia física.
En base de la comprensión de la problemática se busca que el diseño del programa de
atención incida en el crecimiento del fenómeno, en apego a la normatividad vigente y en el
marco del Programa de Derechos Humanos del DF, a través de sus componentes Atención
Social Emergente, Jomadas Callejeras y Campaña de Invierno.
La entidad responsable del programa es la Secretaria de Desarrollo Social a través de la
Dirección General del Instituto de Asistencia e Integración Social en la Coordinación de
Atención Social Emergente y Enlace Interinstitucional, en la Subdirección de Atención
Social Emergente.
Objetivo General del Programa
De forma general, el programa busca atender a las “poblaciones callejeras” del DF, a través
del monitoreo constante, promoción de servicios asistenciales (baño, ropa, alimento,
servicio médico, albergue de pernocta) y de generación de procesos de reinserción social o
canalización a instituciones públicas y privadas.
Objetivos Específicos del programa:
- Monitorear a las poblaciones callejeras en las fases de identificación, atención y
reinserción social mediante el Sistema Único de Registro de Poblaciones Callejeras
(SURPCA).
- Ejecutar acciones de asistencia social, canalización institucional y reinserción
familiar y social de las poblaciones callejeras, vinculando a las autoridades
delegacionales e instancias del Gobierno de la Ciudad de México entre ellas: el
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal, la Secretaria de Seguridad Pública del
Distrito Federal y, la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESO) a través de sus
distintas áreas que la conforman.
- Ofrecer atención a poblaciones callejeras que durante la temporada invernal sean
afectadas por las bajas temperaturas otorgándoles apoyos y servicios asistenciales
que contribuyan a mejorar su condición humana.
Estos objetivos se alcanzan a través de tres líneas de atención:
1. Atención Social Emergente.- Se encarga de brindar atención, canalización,
reinserción social y monitoreo de las poblaciones callejeras que se reúnen o
pernoctan en puntos de calle, con un enfoque de derechos y a través del
cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
19
- Atender reportes de la ciudadanía y de instituciones públicas o privadas, para la
asistencia e integración de poblaciones callejeras.
- Orientar personal o telefónicamente, de manera oportuna y eficaz, a las
poblaciones callejeras que requieran algún servicio asistencial y/o soliciten
información de apoyo social.
- Atender mediante servicios asistenciales (albergue, alimentación, servicio
médico, bailo, vestido, etc.)
- Canalizar a los Centros de Asistencia e Integración Social (CAIS), hospitales de
especialidades u Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), a las personas en
situación de calle una vez valoradas socialmente por el equipo de Trabajo Social
de Atención Social Emergente.
- Generar procesos de reinserción familiar o social con las redes de apoyo,
coordinando esta actividad con las áreas correspondientes de la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal y la Secretaria de Desarrollo Social a
través de LOCATEL.
- Implementar una metodología de monitoreo de las poblaciones callejeras, con la
participación de entes públicos, sociedad civil experta, organizaciones
académicas y con las propias poblaciones callejeras, que considere su movilidad y
atención social en el marco de la perspectiva de igualdad y no discriminación,
enfoque de género, derechos humanos y sociales.
Ante los reportes generados las 24 horas del día, se asignan unidades con el personal
para localizar a la persona o personas en situación de calle, a quienes el trabajador
social invita a pernoctar en el área de Atención Social Emergente del IASIS.
Contando con su consentimiento informado, se traslada a la persona y se realiza una
entrevista que junto con el documento de identidad son registrados en el Sistema
Único de Registro de Poblaciones Callejeras (SURPCA). Este procedimiento se realiza
con los datos disponibles, aun cuando por su condición física o mental la persona no
pueda proporcionar datos. En caso de no aceptar ser trasladado se le brindaran los
servicios asistenciales correspondientes de acuerdo a las circunstancias y
necesidades.
Además en el área de Atención Social Emergente, se realiza una valoración médica
para determinar el estado de salud y determinar la necesidad de traslado a un
hospital general o psiquiátrico. Se ofrecen también servicios de alimentación, baño y
donación de prendas de ropa. Posteriormente, desde el área de Trabajo Social se
elabora un plan de trabajo, considerando las características y necesidades de cada
20
persona, sujeto a un proceso de canalización a alguna institución pública o privada o
mediante reinserción familiar.
En caso de que se determine que el paciente requiere de un proceso de
desintoxicación, se coordina con el IAPA o con el Toxicológico de la Secretaria de
Salud, para establecer plazos de tratamiento y posteriormente reinserción social
correspondientes. Si fuera el caso de que la persona cuente con una enfermedad
mental que limite la toma de decisiones, se solicitará a un médico psiquiatra, realice
la valoración correspondiente para establecer los mecanismos de canalización al
CAIS correspondiente. En el caso de niños y niñas, se informará a la Fiscalía Central
de Investigación para la Atención de Niños, Niñas y Adolescentes de la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), para que se determine la situación
jurídica y se realice la derivación correspondiente.
2. Jornadas Callejeras.- Se basa en la identificación de las poblaciones callejeras en las
delegaciones del Distrito Federal y en la promoción de servicios asistenciales y de
reinserción social. Entre sus objetivos específicos se encuentran:
- Realizar recorridos en los diversos puntos de calle para la atención de las
poblaciones callejeras con pleno respeto a sus Derechos Humanos a fin de
monitorear su movilidad.
- Generar procesos de sensibilización con las poblaciones callejeras que
promuevan el fortalecimiento de sus factores protectores a través de la atención
social, canalización institucional o reinserción social.
- Promover servicios asistenciales a las poblaciones callejeras los cuales consideran
albergue, alimentación, servicio médico, baño, vestido, etc.
Se realizan recorridos en la vía pública periódicamente y de acuerdo con la bitácora
de ruta establecida, con la finalidad de ubicar sitios donde habiten las poblaciones
callejeras. Tras la ubicación, el personal entrevista a la población para indagar sobre
sus necesidades e informar sobre los servicios asistenciales que brinda el Gobierno
del Distrito Federal, a través del IASIS, del programa HHC y del IAPA en caso de
identificar consumo de sustancias psicoactivas.
En caso de urgencia médica, enfermedad, accidente o a solicitud de la persona,
coordina atención y seguimiento. De tratarse de un menor de edad, lo informará
inmediatamente al DIF-DF y a, Fiscalía Central de Investigación para la Atención de
Niños, Niñas y Adolescentes de la PGJDF en espera de que esta área sea quien
determine la situación jurídica de la niña o niño, y en su caso, realice la derivación
correspondiente. De ser necesario, se realizará el traslado al área de Atención Social
Emergente, previo al consentimiento informado, con firma o huella digital en caso de
21
analfabetismo, después de habérsele explicado el contenido de manera clara y
detalladamente.
3. Campaña de Invierno.- Se basa en la atención a poblaciones callejeras que ante las
bajas temperaturas se encuentren en mayor riesgo social, considerando los servicios
de albergue, alimentación, servicio médico y vestido, a las zonas altas con ropa de
abrigo, cobijas. Tiene como objetivo específico el ofrecer atención a poblaciones
callejeras que durante la temporada invernal sean afectadas por las bajas
temperaturas otorgándoles apoyos y servicios asistenciales que contribuyan a
mejorar su condición humana.
La operación de esta vertiente de atención es similar a la de la vertiente de Atención
Social Emergente, solo que se consideran variables adicionales como formación de
brigadas en coordinación con otras instancias del G.D.F., y de la Secretaría de
Protección Civil, para recorridos en los puntos de encuentro previamente
identificados, durante la noche y la madrugada principalmente.
De ser necesario y luego de realizada la documentación y los estudios
correspondientes, se da el traslado a albergues filtro previamente establecidos entre
el IASIS y las instituciones participantes (delegaciones, Asociaciones Civiles, etc.,) de
acuerdo a las características de la población y conforme a su capacidad. Si la persona
o personas no aceptan ser trasladadas al área de Atención Social Emergente, se les
proporcionan en el mismo lugar, en caso de aceptar, servicios asistenciales. En caso
de requerirse atención especializada, se realizará el seguimiento correspondiente
para su posterior derivación de acuerdo a las necesidades.
A través de estos programas se busca atender a 11.000 personas que se encuentren en
situación de calle, para lo cual se cuenta con un presupuesto total anual para el ejercicio
fiscal 2014 para Atención Social Emergente, de $1,931.672.00 (Un millón novecientos treinta y
un mil seiscientos setenta y dos pesos 00/100 M.N.)
Población objetivo:
Son prioridad para la ejecución de estos programas la atención a niños, niñas,
jóvenes, mujeres, familias, personas adultas y adultas mayores que por su condición
de edad, sexo, origen étnico y condición económica se encuentren en situación de
calle y/o de abandono social dentro del D.F y no cuenten con redes familiares y/o
de apoyo, debiendo además cumplir con criterios y requisitos de acceso como
solicitar los servicios asistenciales que ofrece el IASIS; no poder solicitar de forma
voluntaria dichos servicios debido a su situación jurídica, abandono social y/o
padecimientos mentales, entre otros. En caso de niños y niñas, se debe dar
conocimiento al DIF-DF a través del programa Hijos e Hijas de la Ciudad y solo en
casos de riesgo a la integridad física y/o psicológica, se procede a la canalización
22
directa a la Fiscalía Central de Investigación para la Atención de Niños, Niñas y
Adolescentes de la PGJDF.
La atención requiere un consentimiento por parte de las personas para ser atendidas por el
IASIS, junto con oficios de canalización (derivación), así como con las valoraciones médicas
y psiquiátricas que demuestren la necesidad de servicios asistenciales, y no de servicios de
salud de segundo y tercer nivel en cuyo caso no podrán ser beneficiarias del programa.
Deberá contarse con el documento de identidad para fines de seguimiento y monitoreo.
El programa cuenta con diversos mecanismos de difusión e información como: Información
personal en oficinas de Atención Social Emergente, Información digital a través de páginas
de Internet como http://www.iasis.dfgob.mx o en la página de la Secretaria de Desarrollo
Social del Distrito Federal http://www.sds.df.gob.mx, información telefónica y a través de
anuncios y letreros en instituciones públicas y privadas, en el caso de la Campaña de
Invierno.
El acceso a los programas se realiza a través de la solicitud de las personas, ya sea
directamente en la Dirección General del Instituto de Asistencia e Integración Social, o de
forma personal en las instalaciones de Atención Social Emergente. La administración de los
datos personales de las personas beneficiarias, y la demás información generada, se rige por
lo establecido en las Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y de
Protección de Datos Personales del Distrito Federal. Los trámites son totalmente gratuitos.
Para efectos de supervisión y seguimiento, el responsable del programa junto con el personal
operativo, realiza reuniones mensuales o quincenales para la organización, coordinación y
ejecución de las acciones programadas. Se elaboran informes mensuales de actividades
cuantitativos y cualitativos para dar seguimiento al avance de los objetivos y metas
planteadas. Se supervisará las derivaciones realizadas a los centros y a los diversos
programas del Gobierno del Distrito Federal.
Cualquier trabajador o prestador de servicios que de manera intencional omita atender un
reporte o solicitud para visita y/o canalización en los términos arriba mencionados, será
sancionado conforme a la normatividad vigente.
El cumplimiento de estas acciones se realiza desde la sensibilización para recibir los
servicios asistenciales, mas no bajo ninguna condición de retiros forzados o desalojos de la
población en situación de calle.
Se cuenta con procedimientos determinados para quejas o inconformidad ciudadana ante la
Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal, la Procuraduría Social del Distrito
Federal o a través del Servicio Público de Localización Telefónica (LOCATEL), así como
mecanismos de exigibilidad ante la Secretaría de Desarrollo Social.
23
Entre los mecanismos de evaluación de los programas, existen procedimientos internos que
se realizan anualmente conforme a los lineamientos que emite el Consejo de Evaluación, las
Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones y Entidades de la Administración
Pública del Distrito Federal que ejecuten programas sociales; y procedimientos externos que
realiza de manera exclusiva e independiente el Consejo de Evaluación conformado por
directorio en el que podrán participar profesores y/o investigadores adscritos a instituciones
de educación superior, de investigación científica, profesionales con experiencia en la
materia perteneciente a organizaciones civiles o sociales sin fines de lucro, o profesionales
independientes que reúnan los requisitos de experiencia y conocimientos. Se ha
contemplado además mecanismos específicos para dar a conocer los resultados de ambos
tipos de evaluación.
Entre los indicadores para conocer estos resultados se contempla:
- Total de personas canalizadas / el total de personas en situación de calle *100.
- Total de reinserciones / el total de personas en situación de calle * 100.
- Total de valoraciones / el total de personas en situación de calle *100.
El programa contempla estrategias para promover la participación social y para la
articulación con otros programas sociales.
Las estrategias de México para el abordaje de la mendicidad no responden a una política
nacional, sino que dependen más bien de iniciativas descentralizadas, siendo la más
representativa y de mayor estructuración en el país, el programa "ATENCIÓN SOCIAL
EMERGENTE", a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO) del Gobierno del
Distrito Federal.
Desde su creación, el programa ha tenido diversas observaciones desde diferentes frentes,
las cuales han estado asociadas incluso al maltrato, especialmente en los Centros de
Asistencia e Integración Social. El modelo de intervención aplicado en los años anteriores,
fue calificado de “asistencialista”.
El replanteo que sobre el programa se ha realizado para el año 2014, ha intentado superar esa
visión de la intervención, haciendo énfasis en la elaboración y seguimiento de planes
individuales que favorezcan la integración de las personas en situación de callejización,
aunque manteniendo también las líneas iniciales del programa, tales como el albergue para
la dotación de servicios emergentes. El trabajo interdisciplinario y la derivación
interinstitucional son los elementos claves dentro de la propuesta, siendo un eje transversal
en los tres componentes del mismo.
Chile
24
El Ministerio Coordinador de Desarrollo a través de la Oficina Nacional de Calle, cuenta con
la Primera Política Nacional de Calles, donde expone el plan a detalle con todas las
estrategias, programas, avances y compromisos que se han planteado en favor de la
población que se encuentra en situación de calle. La información que se sintetiza a
continuación tiene como referente este documento.
Actualmente, La Política Nacional de Calles, está dirigida a todas aquellas personas que
viven en situación de calle, que pernoctan en la vía pública, en lugares precarios o en
instituciones de beneficencia (Ministerio Coordinador de Desarrollo, 2014),
independientemente de su objetivo de vida, es así que las personas en situación de
mendicidad están incluidas dentro de esta política.
Como antecedente, se encontró que los primeros indicios de la intervención a esta población
surgen desde el siglo XIX con las acciones caritativas realizadas por particulares e
instituciones religiosas. Ya en el siglo XX nacieron otras medidas como reclusión forzada, y
creación de centros de asilamiento para personas adultas mayores, reformatorios para niños
y niñas y a su vez se desarrolló la penalización de la “vagancia”, que posteriormente fue
derogada para dar paso a políticas de protección y seguridad a esta población.
En el año 1944 se crea el Hogar de Cristo para trabajar directamente con todas aquella
personas en situación de calle, con su trabajo surge la intervención hacia la población con
un enfoque integral y de inclusión a la sociedad.
En el año 2003, varias instituciones conformaron la Red de la Calle, lo que dio inicio a una
nueva etapa de intervención y de permanente interacción con el Estado a favor de esta
población.
A inicios del 2011, en la Presidencia de Sebastián Piñera, se forja el compromiso de la
elaboración de un Plan Nacional de Calle, cuyo objetivo comprende la construcción de una
política pública para la superación de la situación de calle, con objetivos y estrategias
concretas enfocadas en la prevención, protección, promoción e inclusión social de este
grupo.
Las iniciativas que se desarrollaron dentro del marco de implementación del Plan, fueron las
siguientes:
- Desarrollo de mesas nacionales y regionales de calle, es decir espacios de
coordinación ampliados en donde participarán representantes de todas las
instituciones comprometidas en su desarrollo. Su finalidad es ordenar la gestión
de la Política, de manera tal que la implementación permita articular de forma
simultánea las acciones comprometidas.
- Diseño y ejecución del Segundo Catastro Nacional de Personas en Situación de
Calle en el año 2011.
25
- Revisión de experiencias internacionales de los países de América Latina, del
Norte y Europa.
- Creación de la Oficina Nacional de Calle para trabajar en la construcción de la
política y el diseño de los programas.
Dentro del mismo año, se incorpora el Plan Noche Digna, dentro de este se encuentra el
Plan Invierno a nivel nacional, que consiste en una red de albergues y servicios de
atención de alojamiento, alimentación y abrigo a tres mil personas por día, lo que permitió
reducir las cifras de personas fallecidas anteriormente por problemas de salud como
consecuencia fuertes lluvias y bajas temperaturas, propias del clima de esta época y; los
Centros para la Superación donde se inauguró aproximadamente 30 centros en 13 regiones
del país.
Entre los años 2011 y 2013 el Ministerio de Desarrollo Social instaura nuevos programas en
colaboración intersectorial, enfocados en: Apoyo a Niños, Niñas y Adolescentes en Situación
de Calle, Salud Mental, Apoyo Psicosocial, Empleo y Habitabilidad.
Es así como la primera política nacional de calle fue construida bajo los principios de
carácter promocional, calidad en sus servicios, participación y corresponsabilidad,
compromiso ciudadano, multidimensionalidad de la situación de calle y sustentabilidad.
La Política Nacional de Calle
Esta política está fundamentada en acciones investigativas como los incentivos mencionados
anteriormente y estudios de enfoque cuantitativo y cualitativo que determinaron las causas
y los efectos de la situación de esta población.
Objetivos de la Política
El Objetivo General que persigue es incluir a las personas en esta situación, revirtiendo los
prejuicios y conductas discriminatorias, reconocer sus derechos y armar estrategias acciones
y compromisos intersectoriales para aquellos quienes están o podrían llegar a esta situación.
Los Objetivos Específicos, son:
- El techo un piso: instalación de redes de alojamiento y servicios básicos
financiados por el Estado
- Recuperar los vínculos: incentivar la revinculación familiar, comunitaria y
social,
- Información oficial: Producir información periódica cualitativa y cuantitativa
sobre su situación
26
- Alerta Temprana: incrementar la inserción social de aquellos grupos vulnerados
que corren riesgo de caer en esta situación.
- Mejor salud y rehabilitación de alcohol y drogas: mejorar el acceso a
servicios y atención en cuanto a salud y rehabilitación.
- Mejores Trabajos: Disminuir barreras de acceso a mejores trabajos.
- Trabajo con la ciudadanía: informar y comprometer a la comunidad en la
inclusión de las personas en situación de calle e impacto de los servicios
entregados.
A su vez, estos objetivos deben estar alineados a cuatro ejes de acción: conocimiento,
prevención, protección y promoción (ver Cuadro N°2)
Cuadro N°2
7 OBJETIVOS DE LA DÉCADA EJES DE ACCIÓN
CONOCER PREVENIR PROTEGER PROMOVER
El techo es el piso * *
Recuperar los vínculos *
Mejor salud y rehabilitación de alcohol * *
Mejores trabajos * * *
Alerta temprana *
Trabajar con la ciudadanía * * *
Información oficial *
Fuente: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014), Política Nacional de Calle. Santiago de
Chile.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis, 2014.
Dentro del plan de implementación, los 4 ejes de acción manejan indicadores guías
enfocados a: disminución del número de personas en situación de calle, de personas que
llegan por primera vez en esta condición, de número de fallecimientos de personas en la vía
pública como consecuencia del clima de invierno y aumento del número de personas en
esta situación en los albergues.
Además, cada uno de estos ejes maneja estrategias que fueron acordadas y están bajo la
responsabilidad de las instituciones según los objetivos planteados a favor a esta población
(ver Cuadro N°3).
Cuadro
N°3
27
EJES DE ACCIÓN ESTRATEGIAS
1. Conocer la
situación de calle
Institucionalizar la Oficina Nacional de Calle como un referente técnico y
estratégico que apoye la ejecución intersectorial y monitoreo de la política
pública.
Institucionalizar un catastro quinquenal de personas en situación de calle que
dé cuenta de la magnitud y dinámica de la población en el tiempo.
Crear un registro oficial único de personas en situación de calle que facilite la
coordinación intersectorial.
Incluir a las personas sin domicilio fijo en el Censo Nacional.
Generar instancias formales de participación de las personas en situación de
calle tanto para la identificación de los problemas como para su diseño y
evaluación de la política pública.
Crear una base de datos oficial, actualizada periódicamente, sobre la magnitud
y características de la oferta pública y privada de servicios y programas
dirigidos a personas en situación de calle.
Promover la investigación académica para el conocimiento de la situación de
calle y la evaluación y sistematización de buenas prácticas de política pública.
2. Prevenir la
situación de la
calle
Instalar un sistema de alerta temprana en SENAME, para informar sobre
egresos proyectados de personas sin redes vinculantes que podrían estar en
riesgo de situación de calle.
Instalar una mesa de trabajo intersectorial para coordinar la oferta de
oportunidades de reinserción para egresados del SENAME que se encuentren
en riesgo de caer en esta situación.
Instalar un sistema de alerta temprana que informe sobre los egresados del
sistema carcelario en riesgo de caer en esta situación.
Implementar programa de egreso efectivo que fomente la reinserción de los
egresados del sistema carcelario.
Generar acciones que prevengan la llegada de adultos mayores a la situación de
calles.
Facilitar el acceso de la persona en esta situación a los servicios de salud
preventiva y auto-cuidado.
Construir un diagnóstico acerca de la situación socio laboral de las personas en
situación de calle en Chile y las barreras de acceso a mejores trabajos.
Desarrollar estrategias intersectoriales educativas y comunicacionales que
permitan visibilizar y derribar mitos sobre este colectivo.
3. Proteger a las
personas en
situación de calle
Diseñar, financiar, e implementar un programa de atención de emergencia de
calidad en invierno para personas en situación de calle.
Disminuir las inequidades en la atención de salud de esta población en los
servicios públicos.
Implementar un programa de salud mental dirigida a esta población.
Diseñar un protocolo especializado para la atención de las personas en
situación de calle en los centros de atención primaria y secundaria del sistema
de salud pública.
28
Fortalecer el programa especializado para la rehabilitación en el consumo
problemático de alcohol y drogas que atiende a este grupo.
Entregar formación en temas de consumo problemático de drogas y alcohol a
los profesionales y técnicos de los problemas del Ministerio de Desarrollo
Social que trabajan directamente con personas en esta situación.
Identificar y disminuir barreras de acceso a los diferentes servicios del Estado.
Implementar un nuevo programa de acompañamiento psicosocial para la
población en situación de calle, en el marco del Subsistema de Seguridades y
Oportunidades.
Instalar estrategias de atención diferenciadas, considerando la heterogeneidad
de las personas en situación de calle
Promover la reinserción, retención y nivelación educativa de niños, niñas y
adolescentes que están en esta situación.
Fomentar la participación ciudadana en la atención y apoyo a las personas en
esta situación.
Sensibilizar a los funcionarios de los servicios púbicos de atención directa a las
personas en situación de calle, en el trato y el reconocimiento de los derechos
de esta población.
Comprometer a nuevas organizaciones en la atención directa de esta población.
Otorgar financiamiento estatal a programa de organizaciones sociales que
trabajen para la superación y prevención de esta población, y cumplan con
estándares definidos de calidad.
4. Promover la
superación de la
situación de calle
Diseñar, financiar, e implementar un programa de atención de emergencia de
calidad en invierno para personas en esta situación.
Mejorar el acceso a programas regulares de vivienda.
Implementar un nuevo programa de acompañamiento sociolaboral en el marco
del Subsistema de Seguridad de Oportunidades.
Generar acceso a oferta especializada en temas de capacitación y certificación
en oficios.
Mejorar el acceso a programas de nivelación de estudios para adultos en
situación de calle.
Informar acerca del procedimiento de eliminación de antecedentes penales con
fines laborales.
Entregar herramientas técnicas, administrativas y legales a las organizaciones
sociales abocadas al trabajo con personas en situación de calle, para que
fortalezcan su labor.
Entregar herramientas técnicas, administrativas y legales a las organizaciones
sociales abocada al trabajo con personas en situación de calle, para que
fortalezcan su labor.
Fuente: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014), Política Nacional de Calle. Santiago de
Chile.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis, 2014.
29
En el Cuadro N°4, se exponen todas las instituciones que se han comprometido en el
cumplimiento de estas actividades y las metas del plan:
Cuadro
N°4
Nota: SENAMA: Servicio Nacional del Adulto Mayor, FOSIS: Fondo de Solidaridad e Inversión, SENSE: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENDA: Servicio Nacional de Drogas y Alcohol, SENAME: Servicio Nacional de Menores, GENCHI: Gendarmería de Chile, SEGEGOB: Secretaria General de Gobierno, DOS: División de Organizaciones Sociales, SERNAM: Servicio Nacional de la Mujer. Fuente: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014), Política Nacional de Calle. Santiago de Chile. Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis, 2014.
SEGEGOB
Servicios
Sociales
Evaluación
SocialSENSE SENDA SENAME GENCHI
El techo es el piso * * *
Recuperar los vínculos * * * * * *
Mejor salud y rehabilitación de
consumo*
* *
Mejores trabajos * * * * *
Alerta temprana * * * *
Trabajar con la ciudadanía * * * *
Información oficial * * *
Justicia7 OBJETIVOS DE LA DÉCADAVivienda y
UbanismoSalud EducaciónSusecretarías
SENAMA FOSIS
MINISTERIOS
Trabajo Interior
DOSSERNAM
INSTITUCIONES VINCULADAS A LA POLÍTICA
Desarrollo Social
30
Conclusiones
Los diferentes países de América Latina a través de sus Ministerios e instituciones públicas y
privadas han desarrollado políticas, programas y servicios enfocados en la prevención,
atención directa, acogimiento institucional y seguimiento a las personas en situación de
mendicidad y/o trabajo infantil, con el fin de buscar la erradicación progresiva de esta
problemática, que atenta contra la integridad de la persona y vulnera sus derechos
colocándolos en situaciones de riesgo donde se ven obligadas a pedir dinero en las calles, sea
por trata de personas, trabajo infantil, valoración cultural o estrategias de subsistencia. La
población afectada está compuesta principalmente por niños, niñas, adolescentes, adultos
mayores y personas con discapacidad.
Las formas cómo se aborda esta problemática en Ecuador, Perú, Colombia, Argentina, Brasil,
México y Chile no tienen una diferencia metodológica ni conceptual profunda, ya que se
entiende a la mendicidad como un fenómeno que atenta contra los derechos de las personas
en situación de calle, y para ello se encaminan esfuerzos entre Estado, Sociedad Civil y
Organizaciones internacionales para su erradicación y asistencia a personas afectadas por
esta problemática.
En el caso Ecuatoriano, el MIES canaliza su trabajo a través de los Servicios de Protección
Especial, los mismos que buscan identificar las situaciones y a su vez evitar que estas
personas salgan a las calles o carreteras y pongan en peligro sus vidas. La base está en el
trabajo de prevención y concientización con las familias y la comunidad. El programa
emblema para la erradicación de la mendicidad toma el nombre de “Da Dignidad”, el mismo
que busca evitar que la ciudadanía dé dinero en las calles y dejar de incentivar esta práctica
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por medio de la entrega de donaciones en puntos estratégicos del país, para su posterior
entrega a familias identificadas por el MIES.
Al igual que Ecuador, Perú encamina políticas hacía la erradicación de la mendicidad
focalizando su trabajo hacia la atención prioritaria de niños, niñas y adolescentes que están
en situación de calle, a través del trabajo en conjunto entre Gobierno central, Gobiernos
regionales y locales y Sociedad Civil con el fin de generar estrategias que promuevan y
oferten espacios de participación, desarrollo, recreación y protección de derechos de
personas en situación de mendicidad.
El trabajo en estos temas, se evidencia en Colombia a través de una ley específica para la
lucha contra la mendicidad, la ley 1641 que establece los lineamientos institucionales de
asistencia, protección y restitución de derechos para las personas en situación de calle
brindándoles atención integral en salud, desarrollo humano integral, movilización
ciudadana y redes de apoyo social, responsabilidad social empresarial, formación para el
trabajo y generación de ingresos y convivencia ciudadana, con el fin de erradicar
progresivamente esta problemática.
En Argentina al igual que en Ecuador, existen programas dirigidos a las personas que se
encuentran en situación de calle, mismos que son liderados por instituciones del Estado y
Sociedad Civil con el fin de brindar atención prioritaria a niños, niñas, personas adultas y
personas con discapacidad a través de la asistencia residencial, ambulatoria o de emergencia,
dependiendo de la situación de cada ciudad en este tema.
En este aspecto, Brasil y Argentina abordan el tema de mendicidad a través del concepto
general de personas en situación de calle, esta intervención no permite tener un tratamiento
especial del tema de mendicidad y actuar sobre las causas específicas de esta problemática
así como tampoco se brinda una atención especializada a las personas en situación de
mendicidad. Es preciso indicar que en algunos países de América Latina se tiene este tipo de
abordaje, lo que imposibilita conocer a profundidad sobre las causas y consecuencias de la
mendicidad y en consecuencia limita las acciones emprendidas para su erradicación.
Es así como en Brasil no se identifican políticas, programas y/o servicios específicos en el
tema de mendicidad, lo que se evidencian son políticas y servicios para el amplio espectro de
personas en situación de vulneración de derechos y específicamente para las personas en
situación de calle. El Gobierno a través del Ministerio de Desarrollo Social ha puesto en
marcha unidades operativas como son los Centros de Referencia que están encaminados a la
atención de la población en situación de calle, mismos que funcionan de una manera similar
a los servicios de Protección Especial del MIES en Ecuador, con una identificación de casos,
abordaje familiar y comunitario.
Al plantear un análisis comparativo, varios son los puntos que se pueden observar ya sea de
coincidencia o de divergencia entre las propuestas encaminadas por cada gobierno de los
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países de América Latina en el tema de mendicidad, así se puede mencionar que en el caso
Mexicano, la política que garantiza los derechos de las personas en situación de calle es
competencia exclusiva de los gobiernos municipales, además responde a la idea de
habitabilidad y de espacios urbanos seguros, no se enfoca en el tratamiento especializado a
personas en situación de mendicidad.
Además, en la propuesta Mexicana, es importante mencionar el análisis y la comprensión
sociológica desde la cual se concibe a las “poblaciones callejeras”, a quienes se les reconoce
el desarrollo de habilidades específicas que les han permitido sobrevivir en un medio de alta
peligrosidad como lo es la calle. En base de la comprensión, reconocimiento e identificación
de dichas habilidades, podrían ser generados procesos de potencialización y
redireccionamiento, en favor de la inclusión social, económica y familiar de esta población.
Uno de los componentes de la propuesta política de México hacia la población en situación
de calle se enmarca en brindar acogimiento institucional, por lo que gran parte del
presupuesto del mismo está orientado a los Centros de Asistencia e Integración Social;
servicios que en el caso de Ecuador, deben ser solventados a través de fundaciones u ONGs,
en convenio o no con el MIES. En ambos casos, la superación del abandono, la
identificación de redes familiares y la reinserción familiar, son resultados altamente
esperados.
Cabe mencionar, que dentro de las propuestas encaminadas a la atención de población en
situación de calle, la temporada invernal requiere de una intervención especial, sin embargo
la connotación desde la cual se realiza difiere, pues en el caso de México y Chile, la
intervención se asocia al recrudecimiento de las condiciones climáticas, mientras que en
Ecuador se orienta, además del rescate y la intervención, a producir un cambio de
mentalidad en la sociedad, redireccionando las contribuciones por la época Navideña hacia
la población previamente identificada por el MIES en el caso Ecuatoriano, de manera que no
se promueva la práctica de la mendicidad, sino que la solidaridad se dé en condiciones de
dignidad.
Finalmente y de manera particular la experiencia Chilena sobre el tema de mendicidad se da
por medio de la intervención planificada hacia esta población, no solo en cuanto se trabaja
en conjunto con todos los Ministerios responsables de lo social, sino también en cuanto se
maneja la problemática a través de cuatro ejes de acción (conocimiento, prevención,
protección y promoción) claramente identificados y que permiten llevar a cabo la ejecución
de sus objetivos. Así también el contemplar estrategias para cada eje, ha permitido organizar
el trabajo y no dejar de lado aspectos importantes que se deben abordar en la población en
tanto a necesidades físicas, mentales y de desarrollo. Se tiene claro que esta problemática
puede abarcar todo el ciclo de vida, población vulnerada y hasta aquella población que sale
de las cárceles.
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El tema de mendicidad es abordado de manera general como es el caso de Colombia,
Argentina, Brasil, Chile y México, que trabajan junto con sus Ministerios en brindar atención
a personas que se encuentran en las calles. La mendicidad es una problemática específica
que esconde situaciones de explotación, extorción, violación de derechos, marginalidad,
exclusión y vulnerabilidad, por lo que debe ser tratada de manera específica, con el fin de
visibilizar las causas y consecuencias particulares que ocasionan esta situación en
determinadas poblaciones. Hoy en día la mendicidad es considerada como la peor forma de
esclavitud moderna dentro de la trata de personas por organizaciones internacionales, y la
lucha efectiva contra su dispersión es responsabilidad del Estado a través del planteamiento
de políticas de protección, atención y restitución de derechos hacia las personas en situación
de mendicidad.
Propuestas
- Se ratifica la necesidad de trabajar el tema de erradicación de la mendicidad con
todo el ciclo de vida, de manera que se logre un proceso de inserción social sin
ningún tipo de discriminación y que promueva la garantía de derechos de todos los
ciudadanos.
- Es necesario que los países (incluido Ecuador) puedan tener acceso a experiencias
previas, positivas y negativas de trabajo en erradicación de la mendicidad para
adaptar, decidir, elegir, elaborar, crear y desarrollar distintos tipos de mecanismos
que favorezcan y nutran el proceso para el bienestar de todos los/as ciudadanos/as.
- Ecuador podría implementar programas que, a más de velar por las personas en
mendicidad, velen también por el resto de la población que se encuentra en
situación de calle. Es importante señalar también que se debe impulsar acciones,
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programas o proyectos que permitan identificar la población vulnerable que se
encuentra en riesgo de estar en situación de calle.
- A través de un estudio sobre la situación de personas habitantes de calle en el país, el
Ecuador debería plantearse la ampliación de su grupo objetivo, hacia adultos y
familias. Esto sin dejar de enfocarse en los grupos de atención prioritaritaria. Para
fines de mejorar los procesos de acompañamiento y seguimiento a los planes de
reinserción elaborados a la población, un acercamiento a la propuesta mexicana
podría ofrecer información valiosa en cuanto a lecciones aprendidas y
procedimientos adecuados, las cuales podrían ser analizadas para su posible réplica o
implementación dentro de los servicios del Ecuador.
- La erradicación de la mendicidad, es una problemática que debe ser trabajada desde
varios Ministerios, la interconexión y actividades que realicen en conjunto es la clave
para la ejecución de este objetivo. A su vez, las políticas deben estar encaminadas a la
evaluación de la población por medio de investigaciones sobre su incidencia y
caracterización en sus dos componentes: cualitativo y cuantitativo, cada diez años
como es el ejemplo de Chile, esto para determinar el estado y los avances alcanzados
en la atención a esta población en el tiempo y así tomar las medidas pertinentes para
su erradicación, atención oportuna y prevención.
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