analisis propuesta de reglamentación ley de victimas y restitución de tierras 2011

2011

HINABU CONSULTORES

[EVALUACION PROYECTO DE REGLAMENTACION DE LA LEY 1448 DE 2011(LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE

TIERRAS)] Una aproximacin al desarrollo normativo y reglamentario en materia de atencin y reparacin a vctimas del conflicto armado en Colombia. Elaborado por HEIDI ABUCHAIBE ABUCHAIBE - Apoyo de investigacin PAOLA GONZALEZ 26 de octubre de 2011

Calle 77 No 11 19 Piso 5 / Telfono: 313 3775 / Bogot - Colombia

1

INTRODUCCIN

La construccin de un marco normativo pensado desde y para las vctimas, no solo reconoce

los efectos perversos que deja el prolongado conflicto en ellas, sino que abre la puerta a la

construccin de un andamiaje institucional, poltico y econmico para lograr el goce efectivo

de sus derechos, y una contribucin a la sociedad en su conjunto, al beneficiarse de

condiciones ms justas y equitativas.

Sin embargo, todos los propsitos y esfuerzos representados en un marco normativo

abstracto, son en vano, si en su desarrollo no se crean herramientas suficientes y eficaces

para contrarrestar las condiciones adversas que enfrenta el Estado Colombiano, en materia

de seguridad, impunidad, y grandes vacos institucionales.

La Ley de Victimas y Restitucin de tierras, para su implementacin requiere en primer lugar,

del esfuerzo coordinado de todas las entidades del Estado, nacionales y territoriales, de la

participacin activa de las vctimas y de un desarrollo diferencial de medidas. En este sentido,

cobra especial relevancia, el cmo se delimitan e integran las acciones de unos y otros

participantes en el proceso, la coherencia de las medidas, al igual que la coordinacin entre

instituciones, y entre estas y las vctimas.

A su vez los procesos y procedimientos deben ser agiles y provistos de herramientas que

garanticen su fcil acceso, al igual que la provisin de los recursos tcnicos, econmicos y

humanos para asumirlos.

En estos trminos, el presente trabajo pretende, a travs de un anlisis integral, realizar una

aproximacin al marco normativo y reglamentario de la Ley 1448 de 2011, que permita

destacar las falencias o dificultades que este enfrenta para garantizar el goce efectivo de los

derechos de las vctimas. Se busca contribuir de manera positiva en la puesta en marcha de

la Ley a travs de aportes conceptuales que enriquezcan el debate.

El anlisis tiene como base, la propuesta borrador por el cual se adopta el plan nacional de

atencin y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado. Para el ejercicio se utiliz la

primera versin del 24 de septiembre de 2011.

Otros instrumentos que se utilizaron para garantizar un anlisis integral fueron:

- Documento Bases Plan nacional de Atencin y Reparacin Integral a las vctimas (primera

versin 24 de septiembre de 2011)

- Ley de Victimas y Restitucin de Tierras ( Ley 1448 de 2011)


2

- Proyecto de Decreto reglamentario del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.

- Proyecto de Decreto reglamentario sobre registro de tierras despojadas forzadamente.

- Ley 975 de 2005

En una primera parte, el informe analiza los aspectos estructurales del proyecto tales como el proceso de diseo, su integralidad, y la participacin de las vctimas. Tambin se relacionan observaciones generales que afectan al proyecto en su conjunto.

La segunda parte busca aproximarse al desarrollo de cada una de las medidas contempladas en el proyecto reglamentario, haciendo un anlisis detallado de sus contenidos.


3

Contenido ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO ........................................................................................................ 5

1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN..................................................................................... 5

Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas .................... 6

Reglamentacin delegada ....................................................................................................................................... 7

2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN................................................................................................ 8

Coherencia interna y externa ............................................................................................................................. 10

3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA ....................................................................................................... 12

La participacin de las victimas ........................................................................................................................ 12

Participacin entidades territoriales .............................................................................................................. 14

ANALISIS TEMATICO ...................................................................................................................................................... 16

1. DE LA INSTITUCIONALIDAD .......................................................................................................................... 16

De las funciones Institucionales........................................................................................................................ 17

Sobre la participacin en las altas instancias de direccin ................................................................... 18

Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas......... 18

Los Comits territoriales de Justicia Transicional ..................................................................................... 21

Centros de Atencin a las Victimas. ................................................................................................................. 22

2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO ................................................................ 23

De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin ....... 24

3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ....................................... 25

a) LA RED NACIONAL DE INFORMACIN .............................................................................................. 25

La participacin de las Entidades Territoriales. ........................................................................................... 28

b) DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ................................................................................................. 28

4. CESACION DE LA CONDICION DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ................................................................................................... 32

5. MEDIDAS DE ASISTENCIA Y ATENCION .................................................................................................... 33

a) DE LA AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS ..................................................................................... 35

b) ASISTENCIA EN SALUD ........................................................................................................................... 38

c) ASISTENCIA EN EDUCACIN ................................................................................................................. 40

d) ASISTENCIA FUNERARIA ........................................................................................................................ 41

e) RETORNOS Y REUBICACIONES PARA LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO 42

6. PREVENCION, PROTECCION Y GARANTIAS DE NO REPETICION .................................................... 44


4

a) DE LA PREVENCIN .................................................................................................................................. 44

b) DE LA PROTECCION .................................................................................................................................. 48

c) GARANTIAS DE NO REPETICIN ......................................................................................................... 51

7. MEDIDAS DE REPARACIN ............................................................................................................................ 53

a) RESTITUCIN DE VIVIENDA ................................................................................................................. 54

b) FORMACION Y GENERACION DE EMPLEO ....................................................................................... 60

c) CREDITO Y PASIVOS.................................................................................................................................. 62

d) REPARACIN ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 64

e) REPARACIN SIMBLICA ....................................................................................................................... 69

f) MEDIDAS DE SATISFACCIN ................................................................................................................. 71

G) RESTITUCIN DE TIERRAS .................................................................................................................... 73

h) REHABILITACIN ....................................................................................................................................... 76

i) REPARACIN COLECTIVA ........................................................................................................................ 79


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I

ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO

1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN

Con la expedicin de la Ley de vctimas y restitucin de tierras, se determina un marco jurdico

importante para garantizar de forma integral los derechos de las vctimas a la verdad, la

justicia y la reparacin integral, en el marco de la justicia transicional en Colombia. De su

diseo e implementacin, participativa y coordinada depender el xito de la apuesta

emprendida por el Estado Colombiano. Cobra especial relevancia lo anterior, teniendo en

cuenta que gran parte de los preceptos incluidos en la Ley estn supeditados a posteriores

reglamentaciones para lo cual el legislador otorg al Gobierno Nacional trminos que oscilan

entre 6 meses y un ao.1

A este respecto hay que diferenciar los trminos y mandatos propios de la reglamentacin y

aquel de la elaboracin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas de

que trata el artculo 175 de la Ley. Este ltimo, para cuya elaboracin se otorga un trmino de

un ao, tiene como finalidad, no la reglamentacin misma de cada una de las temticas que

en muchos de los casos tienen trminos perentorios menores, sino integrar mediante un

documento CONPES y fuerza reglamentaria, aquellos mecanismos y acciones para hacer

efectivas todas las medidas de atencin, asistencia y reparacin, contempladas en la Ley.

Se deja de presente lo anterior, dado que la propuesta de decreto reglamentario circulado por

el Gobierno Nacional por el cual se adopta el Plan Nacional de Atencin y Reparacin

Integral a las Vctimas del Conflicto Armado, parte de la confusin entre estos instrumentos,

desdibujando la figura y objetivos al que apunta la elaboracin del Plan.

1 Plan Nacional de Atencin y reparacin (art.175)1 ao. Programa de Rehabilitacin (art.136) 6 meses. Reparacin colectiva, (art 151) 6

meses. Programa de atencin psicosocial y salud integral, (art. 137) 6 meses. Programa de derechos humanos y memoria histrica x el centro de memoria histrica (art.144) 6 meses. Derechos y garantas de comunidades indgenas, ROM, negras etc..(art.205)6 meses. Mesas de Participacin a Victimas (art. 193) 6 meses. Lineamientos especficos para garantizar los derechos a la reparacin de los nios.( Art. 182)No termino. Red nacional de informacin, (art.153) 1 ao. Garantas de no repeticin (art.149)1 ao (en el Plan). Medidas de satisfaccin (art139) (en el Plan). Indemnizacin por va administrativa, (art. 132)6 meses. Capacitacin y Planes de empleo urbano (art 130) 6 meses. Estructura interna de la unidad ( art. 109) 6 meses.


6

Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas

Como se seal previamente, el Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, en adelante PNARIV, comprende los mecanismos para el desarrollo de todos los componentes de la Ley de Victimas. En palabras usadas en el documento Bases del Plan, es una Carta de Navegacin frente a la implementacin de este vital mecanismo de transicin hacia la reconciliacin duradera y estable2. Los lineamientos contemplan el marco normativo, los principios o criterios, el objetivo, las lneas estratgicas y de implementacin que deben contener los asuntos a reglamentar dentro de la Ley 1448 de 2011.

Independientemente de las funciones asignadas al PNARIV de forma general en el artculo 175 de la Ley 1448 de 2011, a lo largo del articulado, se especifican otras acciones puntuales que deben ser desarrolladas en el Plan. Entre esas encontramos:

Adopcin de un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la vctima a

su lugar de residencia o la reubicacin y la restitucin de sus bienes inmuebles. art 70.

Hacerse cargo del programa de condonacin de cartera. art 121.

Implementar programas y proyectos especiales para la generacin de empleo rural y

urbano. art 130.

Implementar el Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas. art 137.

Realizacin de acciones tendientes a restablecer la dignidad de la vctima y difundir la

verdad sobre lo sucedido. art 139.

Reglamentar las garantas de no repeticin. art 149.

Implementar un Programa de Reparacin Colectiva. Art 151

Lograr los objetivos del sistema de atencin y reparacin a las vctimas. art 161

Servir de lineamiento para los programas de prevencin, asistencia, atencin,

proteccin y reparacin integral a las vctimas de las entidades territoriales. art 174.

Al respecto, una primera observacin se presenta frente a la facultad que tiene el Gobierno Nacional en el marco de su facultad reglamentaria para disear y elaborar el PNARIV. El Comit Ejecutivo para la Atencin y Reparacin a las Vctimas, como mxima instancia de decisin del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas, por Ley est a cargo del diseo, adopcin y aprobacin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral3. Este

2 Introduccin. Bases del Plan pgina 8.

33 Numeral 2 articulo 165 Ley 1448 de 2011.


7

comit estar compuesto por el Presidente de la Repblica, quien lo presidir, el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director del Departamento Nacional de Planeacin, el Director de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Director de la

Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas. La secretara tcnica ser ejercida por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.

Si bien cada una de estas entidades viene participando en la propuesta de PNARIV presentada por el Gobierno Nacional, es el Comit como rgano de coordinacin, y no las entidades de forma independientes, a quien se le otorgan las competencias legales. En este sentido, surgen cuestionamientos alrededor de la legalidad y pertinencia de denominar al proyecto reglamentario PNARIV, lo cual excedera la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. A la fecha no ha sido puesta en marcha la institucionalidad creada en la Ley 1448 de 2011 por lo tanto se desconocen las sesiones deliberativas que han dado origen a la propuesta del Plan.

Reglamentacin delegada

Uno de los elementos de mayor relevancia que se destacan en la elaboracin del proyecto

reglamentario, es precisamente su insuficiencia reglamentaria. Su contenido, de carcter

general, est limitado en gran parte, a la determinacin global de responsabilidades, la

delegacin y dilatacin en la delimitacin y especificacin de medidas. Un gran nmero de

ellas son delegadas a la Unidad Administrativa o Entidades del orden nacional.

Lo anterior obedece principalmente al problema planteado sobre la confusin que realiza el

Gobierno Nacional entre la reglamentacin y la estructuracin del Plan, que se agudiza con el

retardo en la puesta en marcha de la institucionalidad creada por la Ley 1448 de 2011.

Destacamos a continuacin, con carcter enunciativo algunos de los aspectos que se dilatan

en su determinacin, delegndose a futuras reglamentaciones:

- Criterios de cesacin de la condicin de vulnerabilidad.

- Procedimientos de valoracin de la condicin de vulnerabilidad.

- Indicadores de goce efectivo.

- Condiciones particulares de los sujetos de especial proteccin

- Diseo y formulacin de los lineamientos para que los alcaldes municipales y

distritales realicen la verificacin de la condicin de vulnerabilidad.

- Diseo del plan operativo de informacin

- Desarrollo de medidas y herramientas para el retorno.

- Criterios para la demostracin de la ausencia de medios econmicos a cargo de la

Defensora.

- La creacin del Programa de atencin psicosocial en salud.


8

- Los procedimientos para garantizar el reconocimiento y pagos de los servicios de

asistencia mdica, quirrgica y hospitalaria

- Ajuste de los lineamientos de la poltica de atencin educativa

- Medicin de la afectacin en la ayuda humanitaria

- Protocolo de retornos

- Aplicacin del subsidio familiar de vivienda

- Los montos de la reparacin por va administrativa.

2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN

La integralidad debe suponer la complementariedad de todas las medidas que componen la

reparacin (verdad, justicia, restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas

de no repeticin), al igual que un balance de las distintas formas de garantizar dichas medidas

(individual, colectiva, de colectivos, material y simblica).

En primer lugar el proyecto circulado no cumple con el objetivo de contener los mecanismos

para la implementacin de todas las medidas (en la mayora de los casos se delegan y

aplazan a travs del proyecto reglamentario). Tampoco se puede extraer del proyecto, la

determinacin del plan de ejecucin de metas, presupuesto, mecanismos de seguimiento,

monto de los recursos, como lo establece el artculo 175 citado.

Se considera as, que el cumplimiento de dicho precepto, al que le ha apuntado el legislador,

busca hacerle frente a uno de los graves inconvenientes que se viene presentando en la

ejecucin de la poltica para poblacin desplazada, debido a la dispersin de medidas y la no

determinacin de recursos exclusivos, que imposibilitan una evaluacin fidedigna del goce

efectivo de derechos. Al respecto la Corte Constitucional en el auto 219 de 20114 plantea las

deficiencias que implica la no determinacin previa de metas, montos, y estrategias en los

siguientes trminos:

los informes presentados por el gobierno hasta el momento siguen teniendo un carcter

general, y carecen de la precisin necesaria que garantice la transparencia del proceso

presupuestal y la posibilidad de seguimiento. Uno de los puntos neurlgicos, tal como lo

resalt la Contralora General de la Repblica, es que la informacin presupuestal presentada

solo se refiere a partidas globales en las que no es posible identificar los recursos que

efectivamente se destinan para la atencin de la poblacin desplazada. A ello se suman las

inconsistencias de informacin encontradas en los presupuestos de las entidades territoriales,

lo cual dificulta an ms el seguimiento.

4 Acpite 51 auto 219 de 2011.


9

En estos trminos se encuentra poco acertado confundir las herramientas establecidas por la

Ley para la reglamentacin y puesta en marcha de la poltica de atencin y reparacin a

vctimas. No en vano el legislador previ trminos diferenciales para la reglamentacin de la

mayora de las disposiciones (6 meses), y aquella para el Plan Nacional de Atencin y

Reparacin Integral a las Victimas.

En este sentido, la integralidad de la reglamentacin se ve afectada por los siguientes

aspectos:

En cuanto a la forma, el plan no incluye metas ni indicadores, no establece

mecanismos de seguimiento o implementacin, no puntualiza los compromisos.

Grandes divergencias se encuentran entre el documento bases del plan y el Plan

mismo.

Gran parte del articulado no corresponde a acciones reglamentarias, sino a la

incorporacin de conceptos, muchos copiados textualmente del documento Bases para

el Plan, sin ninguna tcnica jurdica.

Tanto las bases del Plan como el PNARIV son concomitantes en el tiempo (ambos

tienen como fecha de elaboracin 24 de septiembre), y en casos como el artculo 40

del proyecto reglamentario, se remite a lo que disponga las Bases del Plan5.

La reglamentacin propuesta es de carcter parcial, lo que contradice la razn del Plan,

de integrar en un solo documento CONPES todas las medidas, mecanismos y

recursos. Lo anterior impide cumplir con el principio de coherencia tanto interna como

externa, y la integralidad de las medidas6.

Algunos aspectos que no son incluidos en la reglamentacin propuesta son:

- La proteccin de nios, nia, adolecente, contenida en el ttulo VII. ( si bien en el

desarrollo de algunas medidas se hace referencia a la necesidad de velar por la

aplicacin del enfoque diferencial, este se hace de forma general, sin determinar

medidas puntuales para la garanta de sus derechos)

- El derecho de las victimas dentro de los procesos penales, del Ttulo II. (Solo se

incluye lo referente a gastos judiciales, dejando sin reglamentar lo concerniente al

enfoque diferencial, la extradicin ( art.195), y el acceso a la justicia contemplado en

el artculo 186 de la Ley de victimas).

5 Artculo 40. Criterios de valoracin. Con el objetivo de garantizar una reparacin efectiva y eficaz de conformidad con el numeral 4 del

artculo 161 de la Ley 1448 de 2011, las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin a las Victimas de que trata la Ley 1448 de 2011 incluir los criterios de valoracin. 6 En este sentido no se cumple lo determinado en las bases del plan al establecer en su introduccin Los lineamientos de poltica pblica

aqu presentados desarrollarn todos los componentes de la ley 1448, a efectos de consolidar una carta de navegacin frente a la implementacin de este vital mecanismo de transicin hacia la reconciliacin duradera y estable.


10

- No se incluye ninguno de los aspectos relacionados al proceso de restitucin de

tierras, (reglamentacin en curso de forma paralela al Plan Nacional de Atencin y

Reparacin a Vctimas.)

- Los aspectos ms relevantes de la reparacin por va administrativa, se delegan a

la Unidad Administrativa, incumplindose los trminos establecidos en la Ley, por lo

menos en cuanto a su inclusin en el Plan.

- No se incluyen acciones puntuales para determinar el enfoque diferencial y de

gnero.

- No se establecen mecanismos para garantizar la integracin de esfuerzos pblicos

privados y el apoyo a esfuerzos de la Sociedad Civil. (artculo 161 de la Ley).

- La reglamentacin de competencias y creacin de la nueva institucionalidad se est

realizando d forma independiente y concomitante a la elaboracin del Plan.

- No se establecen las herramientas de monitoreo y seguimiento contempladas en el

artculo 201 de la Ley. (se afirma en ciertas temticas que se disearan

herramientas de monitoreo. Un ejemplo se puede apreciar en el art.263).

- No se reglamenta lo concerniente a la incorporacin de nuevos recursos para el

fondo de reparacin previsto en el pargrafo 2 y 3 del art.177.

- No se prevn acciones para lograr la participacin de la sociedad civil y la empresa

privada.(art33)

- No se establecen medidas para garantizar la transicin de la institucionalidad.

(art170)

Coherencia interna y externa

La Ley 1448 de 2011, en sus artculos 11, 12 y 21 definen los trminos coherencia externa,

coherencia interna y complementariedad, determinando su contenido como principios que

rigen la poltica de atencin y reparacin a vctimas.

Bajo el principio de coherencia externa, lo dispuesto en la Ley procura complementar y

armonizar los distintos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia

y reparacin de las vctimas, y allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.

Por su parte la coherencia interna busca complementar y armonizar las medidas de

restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de no repeticin con miras a

allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.

Por ltimo y con base al principio de complementariedad, todas las medidas de atencin,

asistencia, y reparacin deben establecerse de forma armnica y propender por la proteccin

de los derechos de las vctimas. Tanto las reparaciones individuales, ya sean administrativas


11

o judiciales, como las reparaciones colectivas o a los colectivos, deben ser complementarias

para alcanzar la integridad

Teniendo en cuenta lo anterior, la metodologa empleada para reglamentar la Ley denota

deficiencias en la determinacin de estrategias que garanticen la complementariedad y

coherencia entre las medidas y acciones. En primer lugar como se demostr previamente,

varios de los aspectos cruciales vienen siendo reglamentados de forma dispersa, sin claros

vehculos de integralidad o complementariedad. No basta con la simple remisin que se

realiza entre un programa y otro, se requiere de verdaderos canales de comunicacin que

garanticen ms que una integridad formal aquella efectiva.

En trminos de Pablo de Greiff la coherencia externa expresa la exigencia de que los

esfuerzos de reparacin se diseen de tal manera que presenten una relacin estrecha con

otros mecanismos transicionales, por lo menos con la justicia penal, la narracin de la verdad

y la reforma institucional. Por la misma razn, los beneficiarios de reparacin sin reformas que

disminuyan la probabilidad de una repeticin de la violencia no son ms que pagos cuya

utilidad y aun mas, legitimidad son cuestionables. 7

En este sentido es de relevante importancia la reglamentacin que se realice de aquellas

medidas de no repeticin, que pese a que la Ley supedita a la elaboracin de PNARIV, el

proyecto reglamentario lo difiere y delega al nuevo Departamento Administrativo por crearse

en la Presidencia de la Republica.

De otra parte no existe claridad entre los principios y definiciones que rigen la poltica. La

propuesta presenta inconsistencias y divergencias con lo expuesto en la Ley. Se incluyen

principios no contenidos en aquella, y se desconocen aquellos incorporados por la Ley.

Algunos conceptos que regulan medidas, no son incorporados en la Ley, ni el proyecto

reglamentario en el captulo de principios generales8. Es el caso del enfoque transformador

incorporado en el artculo 253 de la propuesta reglamentaria, que regir la poltica de

reparacin colectiva. Otras definiciones son variadas a lo largo del texto lo que permite

deducir la elaboracin aislada y no del todo coherente entre la reglamentacin de una y otra

medida.

7 DE GREIFF, Pablo. Los esfuerzos de reparacin en una perspectiva internacional: el aporte de la compensacin al logro de justicia

imperfecta. Revista estudios socio -jurdicos. Volumen 7 numero 099. Universidad del Rosario. Bogot Agosto 2005 8 Tal es el caso de los conceptos de seguridad jurdica y legal que son utilizados de forma diferencial a lo largo del texto.


12

3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA

Siendo las victimas el eje central de dicha normativa, cobra especial importancia la forma en

que las mismas, sus asociaciones y la sociedad civil en general, participan en el diseo e

implementacin de las polticas y programas que se desprenden de la Ley.

Lo mismo se predica de la participacin activa de las entidades territoriales llamadas a

desarrollar gran parte de las acciones de atencin y reparacin a las vctimas.

Se trata la temtica de participacin en 2 lneas claramente diferenciadas: una como la

posibilidad de intervenir e incidir en el proceso de diseo y puesta en marcha de la

reglamentacin de la Ley, y dos, la construccin de instancias y mecanismos de participacin

y coordinacin para garantizar su incidencia en la ejecucin continua de las polticas.

La participacin de las victimas En cuanto al derecho de las vctimas, son mltiples los preceptos que en la Ley buscan

garantizar su intervencin en cada uno de los aspectos regulados en la misma. Una primera

aproximacin del derecho a participar, lo encontramos en el artculo 28 de la Ley 1448 de

2011, denominado Derechos de las Victimas. En sus numerales 2 y 5 prev el derecho a

acudir a escenarios de dialogo institucional y comunitario y el Derecho a participar en la

formulacin, implementacin y seguimiento de la poltica pblica de prevencin, atencin, y

reparacin integral.

De igual forma el artculo 14 de la misma Ley impone la participacin activa de la vctima, ya

no como simple derecho, sino como accin para lograr la superacin de la vulnerabilidad

manifiesta. En cuanto al Plan Nacional, el pargrafo del artculo 175 plantea la necesidad del

gobierno de propender por incluir a las vctimas en el proceso de diseo y seguimiento del

Plan de Atencin y Reparacin a las Victimas. El termino propender debe entenderse como

una obligacin del Estado, no meramente facultativa, e integrada al deber del Estado

contenido en el artculo 192 de la misma Ley.

Por ltimo en el ttulo VIII de la Ley se establecen las herramientas e instancias que deben

implementarse para garantizar dicha participacin. De su contenido se desprende:

- El deber del Estado de garantizar la participacin en el diseo, e implementacin de

los componentes de atencin y reparacin a las vctimas.

- Se crean las mesas de participacin estableciendo un trmino de 6 meses para su

conformacin. En la composicin se deben tener en cuenta la participacin

diferenciada de mujeres, nios y nias, organizaciones de defensores de derechos

humanos y organizaciones de vctimas.


13

- Se obliga a la Unidad Administrativa para que disee el procedimiento para que las

instancias existentes queden incorporadas.

- Se ordena la creacin de un protocolo de participacin efectiva.

Un primer inconveniente en la etapa de diseo e implementacin, se relaciona con la limitada

o deficiente participacin que han tenido las victimas hasta la fecha. Su participacin se ha

visto supeditada a la socializacin de la propuesta reglamentaria, en el marco de las jornadas

de difusin y retroalimentacin a nivel nacional9. Si bien este procedimiento ha creado un

escenario de divulgacin y retroalimentacin, no agota el requerimiento de participacin en el

diseo de la poltica. La participacin continua siendo marginal en la medida que no se dio a

conocer el proyecto previamente a cada sesin regional, debindose ceir la

retroalimentacin, a los componentes presentados por los funcionarios a cargo.

Es ms, en dichas jornadas de socializacin y como se plantea en la segunda parte de este

estudio, en el acpite de institucionalidad, en aras de lograr mayor transparencia y

participacin, se torna esencial la creacin en primer lugar de la Institucionalidad, que

permitiera avanzar en la reglamentacin de forma concomitante y a travs de la

institucionalidad encargada para el efecto. En segundo lugar es esencial que se prevea la

forma de participar de las vctimas en la institucionalidad que crea la Ley y especialmente en

el Comit Ejecutivo.

De otra parte, y teniendo en cuenta que el proyecto de ley delega la reglamentacin de

aspectos tan importantes como la reparacin por va administrativa, la puesta en marcha de la

institucionalidad, o la reglamentacin frente a la restitucin de tierras, la participacin se

vuelve inocua frente a estos aspectos.

Por ltimo, no se han creado las instancias definidas por la Ley para efectos de la

participacin como son las mesas de participacin de vctimas, ni se han determinado los

mecanismos de articulacin y transicin de los OPD. Tampoco se tiene conocimiento del

resultado en el ajuste de los protocolos de participacin.

En lo que concierne a la reglamentacin del ttulo VIII de la Ley, vale la pena realizar las

siguientes observaciones:

1. El artculo 287 del proyecto reglamentario delega en todas las entidades del Sistema

nacional el deber de procurar la garanta del ejercicio efectivo de la participacin de las

vctimas en los escenarios establecidos por la Ley. En primer lugar no se puede

entender la obligacin de garantizar la participacin, en trminos de procurar. El deber

9 De acuerdo a la informacin suministrada por Accin Social y Ministerio de Justicia, la estrategia de implementacin comporta 3 fases a

saber: I. Concertacin institucional de notas de poltica. II. Trabajos subcomits, incluyendo la difusin, retroalimentacin y validacin y III. Proceso de ajuste.


14

se constituye en una obligacin objetiva de hacer, y no de medios. Su cumplimiento

debe ser medido de acuerdo al grado de participacin que efectivamente tengan las

vctimas. De igual forma el artculo no establece responsables determinados en el

Gobierno para responder por esta obligacin, dejndolo de forma general a todas las

entidades del Sistema. La poltica debe garantizar la efectividad de la participacin y

del monitoreo y seguimiento que para el efecto debe realizarse.

2. El artculo 295 del proyecto reglamentario, determina que no habr nmero lmite en el

registro para las organizaciones de vctimas. Pero lo supedita al trabajo comprobado en

el mbito territorial de la mesa para lo cual solicitan la inscripcin. Al respecto no se

determina quien est a cargo de la evaluacin del cumplimiento de estos requisitos, ni

cules son los criterios de determinacin. El artculo 299 profundiza la confusin al

referirse a la entidad encargada del mismo, segn el nivel territorial de la mesa. En

estos trminos parecera ser una decisin de la entidad que preside la mesa y no de la

mesa en su conjunto.

3. El artculo 306 del proyecto reglamentario introduce como funcin de las mesas de

participacin, el 1. servir de espacios garantes de la participacin oportuna y efectiva

de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y evaluacin de la poltica a

nivel nacional, departamental, municipal y distrital. A su vez el artculo 193 de la Ley

de victimas ordena que las mesas sean instaladas en el trmino de 6 meses. Teniendo

en cuenta que dichas instancias y el protocolo de participacin no han sido creados, y

de acuerdo al mismo proyecto, la eleccin de los representantes se realizaran en los

meses de enero de cada ao, para la fecha de establecidas dichas mesas, habr

terminado el proceso de reglamentacin legal y vencido el trmino de constitucin de

las mismas.

4. El diseo y preparacin del protocolo es delegado a la Unidad Administrativa, pero no

se establece trmino alguno. Aplica lo dicho en el numeral anterior referente a la

dilatacin de las acciones, afectndose de forma drstica el derecho de las vctimas a

participar en el diseo e implementacin de las polticas.

Participacin entidades territoriales En lo que respecta a la participacin de las Entidades Territoriales en el diseo y puesta en

marcha de las medidas, existe una incongruencia en la misma Ley. La entidades territoriales

tienen un ao para disear e implementar programas de prevencin, asistencia, atencin,

proteccin y reparacin integral a las vctimas cindose a los lineamientos del PNARIV; ese

mismo ao es el que tiene el Gobierno Nacional para adoptar mediante decreto reglamentario,

el PNARIV. De lo anterior se colige que primero debe establecerse el Plan, el cual gua a las

entidades territoriales en su labor, pero segn la Ley 1448 de 2011 las dos comparten un ao

para ser expedidas, y de no cumplirse se estara violando la norma de carcter legal, en torno

a los tiempos sealados.


15

En cuanto a su participacin efectiva en el diseo, se predica lo dicho para la participacin de

las vctimas. Las entidades territoriales han sido llamadas en la fase de difusin y

retroalimentacin, limitando claramente su participacin en el diseo. Teniendo en cuenta que

dichas entidades son las llamadas a implementar gran parte de las medidas de la Ley, su

participacin en la reglamentacin no puede ser de carcter marginal.

En cuanto a la reglamentacin de la institucionalidad prevista para la coordinacin nacin

territorio, como se ver en el titulo especial de la materia, es confusa y no incluye claras

herramientas que permita cumplir con este objetivo.


16

II

ANALISIS TEMATICO

1. DE LA INSTITUCIONALIDAD

El captulo VII del proyecto reglamentario busca desarrollar lo concerniente a las instancias de

coordinacin del Sistema de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas y el sistema de

corresponsabilidad, en desarrollo del ttulo V de la Ley 1448 de 2011. En lo que respecta a la

corresponsabilidad y teniendo en cuenta la importancia que reviste, se tratara en un acpite

especial. A continuacin se realizaran las observaciones propias de la institucionalidad del

Sistema Nacional.

En el orden nacional, el Sistema contara con 2 entidades: el Comit ejecutivo y la Unidad

Administrativa. Para la creacin y puesta en marcha de estas entidades, al igual que el

departamento Administrativo de presidencia y dems entidades del Sistema Nacional, se est

preparando un Decreto por parte de la Presidencia de la Republica, con base en las

facultades extraordinarias contenidas en el artculo 18 del Decreto 1444 de 2011. A la fecha,

la Comisin de Seguimiento no ha tenido acceso a los borradores de creacin de dichas

entidades por lo que las presentes observaciones solo se refieren a la reglamentacin que se

realiza mediante el Plan Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas del Conflicto

Armado.

La Comisin de Seguimiento ya haba advertido sobre las dificultades que acarreaba el diseo

de la institucionalidad en cuanto a ser confusa y de difcil acceso para las vctimas10. En los

trminos de la Comisin En sentido amplio, puede decirse que los cambios que se

produzcan en la institucionalidad en materia de atencin y reparacin a las victimas deben

garantizar la eficacia, eficiencia y racionalidad administrativa; de lo contrario, se corre el

peligro de generar paralelismos institucionales cuyas mltiples vas de acceso, pueden llevar

a un proceso de re victimizacin de la poblacin al obligarla a remitirse a mltiples agencias o

instituciones para obtener el goce efectivo de sus derechos..

En su momento se hizo especial referencia a:

10

Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el congreso de la Republica (Ley 1448 de 2011). Pg. 22. Bogot, Junio de 2011.


17

a. Duplicidad de funciones en organismos de diferente naturaleza.

b. Contradicciones que derivan en problemas de superposicin de competencias.

c. Ausencia de participacin de las vctimas en la mxima instancia de direccin y la no

participacin del Ministerio Publico.

d. Deficiencias originadas en otorgar funciones administrativas a la mxima instancia de

direccin.

De las funciones Institucionales Una primera reflexin la merece lo referente a una adecuada delimitacin de funciones entre

las instancias del Sistema Nacional. El proyecto reglamentario no aclara las contradicciones

existentes en la Ley y por el contrario contribuye a mayor confusin. No solo no se reglamenta

el artculo 170 de la Ley 1448 sobre la transicin de la institucionalidad sino que crean

instancias y competencias superpuestas a cargo de distintas entidades del Sistema Nacional

de Atencin y reparacin Integral a las vctimas.

En primer lugar y frente al Comit Ejecutivo, cuyas funciones fueron determinadas por el

legislador en el artculo 165 de la Ley 1448 de 2011, el proyecto de reglamentacin no

desarrolla dichas competencias. No existe un artculo que se dedique a consolidar las

funciones y en diferentes disposiciones se le otorgan nuevas tareas, que en varios casos

corresponden a labores administrativas que difcilmente realizar una alta instancia

coordinadora, y que en la prctica van a terminar siendo desarrolladas por la secretaria

tcnica11. Este es el caso de las funciones sobre reparacin por va administrativa, las de

resolver casos no claros de registro, o de recursos contra las decisiones que niegan dicha

inscripcin.

Acciones como las de promover y hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones en

materia de atencin y reparacin a vctimas, se encuentran a cargo de distintas instancias. Es

as que el artculo 267 en su numeral 5 se la impone a la presidencia del Comit Ejecutivo, el

artculo 267 numeral 2 la establece a cargo del Ministerio del Interior, y segn el artculo 274

literal 2 est a cargo de la Unidad Administrativa.

De otra parte, el artculo 165 de la Ley seala como funcin del Comit Ejecutivo Disear y

adoptar las polticas, estrategias, planes, programas proyectos para la atencin, asistencia y

reparacin integral a las vctimas. Sin embargo estas funciones tambin son dadas al

Ministerio de Justicia y del Derecho en el artculo 277 numeral primero al establecer

Formular, adoptar, promover y coordinar las polticas y estrategias en relacin con la justicia

transicional y restaurativa12

11

Mximo si la Ley dispone un mnimo de reuniones de dicho comit cada 6 meses. 12

En este sentido, la reglamentacin otorga al Ministerio de Justicia funciones ms all de las mismas que se establecieron como misionales para ese Ministerio a travs del Decreto 2897 de 2011 que establece la estructura del nuevo Ministerio de Justicia y del Derecho. En su


18

Un ltimo ejemplo de superposicin de funciones la encontramos frente a la coordinacin y

enlace con las entidades territoriales frente a lo cual se les dan funciones compartidas a la

Unidad Administrativa, al Subcomit de Coordinacin Nacin Territorio y al Ministerio del

Interior, sin establecer lmites claros entre las competencias de uno u otro ente13. El apoyo a

las entidades territoriales en la formulacin de planes y proyectos estar a cargo de la Unidad

Administrativa y del Ministerio de Justicia y del Derecho14.

En lo que tiene que ver con la asuncin por parte de la Unidad administrativa de las

competencias que se encontraban a cargo de la Comisin Nacional de Reparacin y

Reconciliacin, el proyecto de Decreto reglamentario no determina como se van a asumir15.

Por ltimo no se establece nada frente a la complementariedad o subsistencia de la estructura

creada por la Ley 387 de 1997. No se determina que instancias quedan vigentes, y cules de

sus competencias son asumidas por la nueva institucionalidad.

Sobre la participacin en las altas instancias de direccin Como se dijo por parte de esta Comisin en el balance aproximativo de la Ley de Victimas, la

reglamentacin deba resolver lo referente a la participacin de las vctimas en el Comit

Ejecutivo, no solo como invitadas sino por derecho propio y en cumplimiento de lo establecido

en el artculo 192 de la Ley de Victimas que reza Es deber del Estado de garantizar la

participacin efectiva de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y seguimiento al

cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen con ocasin de la

misma. El derecho de las vctimas no debe ser solo formal sino efectivo, y de acuerdo a

como se demostr en la primera parte del presente anlisis, la participacin de las victimas

ha sido marginal en el diseo e implementacin del Plan Nacional, la estructuracin de la

institucionalidad, y el establecimiento de medidas.

Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas

En el orden nacional, como apoyo y a cargo del Comit Ejecutivo en la formulacin tcnica de

la poltica pblica de atencin y reparacin a vctimas, se prev la creacin de subcomits

tcnicos.16 El proyecto de reglamentacin establece la creacin de 10 subcomits a cargo de

formular los planes operativos anuales y de definir los lineamientos para orientar a las

entidades territoriales en la formulacin de sus planes de accin.17

artculo 17 numeral 1.establece a cargo del mismo asesorar y promover las polticas de Estado en materia de Justicia Transicional, pero en ningn momento formular, adoptar o coordinar dichas polticas. 13

Artculo 168 numeral 6 de la Ley de Victimas y artculos272 numeral 1 y 276 del proyecto reglamentario. 14

Numeral 4 del artculo 275 y numeral 2 del artculo 277. El primero establece que el apoyo del Ministerio se dar a la unidad administrativa para ese efecto y el segundo establece que el apoyo es directo a las entidades territoriales y no a la Unidad Administrativa. 15

Artculo 171 de la Ley1448 de 2011. 16

Pargrafo 1. Artculo 165 de la Ley 1448 de 2011. 17

Numerales 3 y 4 artculo 270 proyecto reglamentario.


19

Una primera duda surge sobre a cargo de qu entidad o persona se encuentra la direccin de

dichos subcomits. De acuerdo a lo previsto en el artculo 270 reglamentario, estos deben

acoger las orientaciones tcnicas que imparta el coordinador operativo del Sistema Nacional

de Atencin y Reparacin a las Vctimas18. Teniendo en cuenta que el proyecto de reglamento

no desarrolla lo concerniente a la institucionalidad, no queda claro si se refieren a quien ejerza

la direccin de la Unidad Administrativa, o a la presidencia del Comit ejecutivo que de

acuerdo al artculo 267 reglamentario, tiene a cargo dirigir y orientar la adopcin dela poltica

pblica de asistencia, atencin y reparacin integral a vctimas.

De otra parte, el recin expedido decreto que crea la nueva estructura del Ministerio de

Justicia y del Derecho19, en su artculo 17 numeral 2, encarga a la Direccin de Justicia

Transicional, de coordinar y articular los Comits y Subcomits de Justicia transicional, y

apoyar sus secretarias tcnicas, segn instrucciones del Viceministerio. Entiende esta

Comisin que los subcomits nacionales existentes a la fecha y que derivan su creacin en el

marco del Comit Interinstitucional de Justicia y Paz, se transformaran adoptando la figura de

los nuevos Subcomits Tcnicos. En este sentido, la nueva institucionalidad establecida en la

Ley de Victimas y Restitucin de Tierras, debe ser la encargada de coordinar y articular dichos

subcomits. Nada se establece en la reglamentacin frente a la asuncin o traslado de dichas

competencias. La proliferacin de competencias indiscriminadas en distintas instituciones, que

obedece a los intereses institucionales de no perder competencias ya adquiridas en el

pasado, han generado problemas de superposicin y duplicidad de funciones que solo

complejizan la estructura institucional y la eficiencia en la atencin a las vctimas.

En cuanto a la conformacin de dichos subcomits, se recomienda lo siguiente:

Es importante que en el subcomit de reparacin colectiva se incluya la presencia

del Centro de Memoria Histrica, teniendo en cuenta el impacto de sus

competencias en el desarrollo de medidas colectivas.

En la composicin del Subcomit de Prevencin, Proteccin y Garantas de no

repeticin se desconoce las competencias y el papel que frente a dichas medidas

adelantas las altas consejeras para la Paz y la Reintegracin (y actualmente la Alta

Consejera para la Seguridad Ciudadana).

En el mismo componente, no queda claro como un solo subcomit va a coordinar

todas las medidas de prevencin, proteccin y garantas de no repeticin. Solo en el

caso de garantas de no repeticin el artculo 149 de la Ley establece 19

competencias altamente variables y complejas que estarn siendo definidas y

formuladas por dicho comit de acuerdo al artculo 270 del mismo reglamento.

18

El artculo 274 establece que la coordinacin nacional estar a cargo de la Unidad Administrativa. 19

Decreto 2897 de 2011.


20

En materia de prevencin como se compaginan las funciones de dicho subcomit

con aquellas del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional

Humanitario contempladas en el artculo 224 del mismo proyecto reglamentario.

Debido a la importancia que reviste la inclusin del enfoque diferencial en el

desarrollo de las polticas y programas de atencin y reparacin integral a vctimas,

se considera poco eficiente la creacin de un solo comit para asumir las temticas

de gnero, y aquellas concernientes a poblaciones especialmente vulnerables como

las comunidades indgenas, afros y ROM. Si bien el enfoque diferencial en el marco

de la Ley de Victimas fue delegado a un decreto con fuerza de ley,20 la prctica en el

desarrollo de la reglamentacin ha demostrado la falta de coordinacin entre las

entidades a cargo de la reglamentacin general y aquella de lo concerniente a

comunidades especiales. En este sentido la creacin de instancias de coordinacin

reviste una importancia especial y frente a lo cual es importante destacar la

necesidad de delimitar las competencias entre el Programa presidencial para el

Desarrollo Integral de la Poblacin Afrodecendiente, negra, Palanquera y Raizales,

el Programa Presidencial para la Formulacin de estrategias y acciones para el

Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, la Direccin Tcnica de Atencin y

reparacin de Grupos tnicos21, y las Direcciones de Asuntos Indgenas, Minoras y

Rom y Comunidades Negras, Afrocolombianas, raizales y Palenqueras del Ministerio

del Interior. Este es otro claro ejemplo de superposicin de funciones en entidades

del mismo gobierno nacional22.

La proteccin especial de la cual deben ser objeto los nios, nias y adolescentes no

se encuentra desarrollada en la estructura de ningn subcomit23. En lo que

respecta al subcomit de enfoque diferencial, este no prev la participacin del

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En estos trminos la reglamentacin de

la Ley desmejora la coordinacin interinstitucional y desconoce instancias de

coordinacin que ya venan trabajando, por lo menos en lo que a poblacin

desplazada se refiere, mediante instancias de coordinacin para dar respuesta a los

autos de seguimiento a la sentencia T025 de 2004.

Siendo los subcomits los encargados de formular los Planes Operativos Anuales,

es necesario que cuenten con la participacin o representacin de las instancias

territoriales y de vctimas. De otra forma se estara desconociendo en el diseo de

las polticas, la participacin activa de aquellas. El proyecto reglamentario, aparte de

decir que la Unidad Administrativa coordinar y apoyara las otras instancias no

20

Articulo 2 y 205 Ley 1448 de 2011. 21

Creada en el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011. Artculo 135. 22

Un anlisis ms detallado merece el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011. Ese primer proyecto busca generar el marco institucional y legal de la poltica pblica de atencin, reparacin integral, restitucin de tierras y territorios de victimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indgenas. Dicho decreto en su artculo 133 y como desarrollo del pargrafo del artculo 164 de la Ley 1448, crea el subcomit tcnico de enfoque diferencial. Solo las funciones que en ese decreto se le otorgan a dicho subcomit, ameritaran un subcomit especial. 23

Los artculos 181 y siguientes de la Ley 1448 de 2011.


21

establece mecanismos claros en los cuales los intereses de aquellos se vean

representados en el orden nacional.

El articulo 272 crea el subcomit de Prevencin, Proteccin, y Garantas de no

repeticin y el articulo 250 modifica el artculo 11 del decreto 1737 sobre el Grupo

Interinstitucional de Proteccin. Aparte de las entidades del Ministerio Publico, las

entidades que conforman uno y otro son las mismas y algunas de sus competencias

pueden superponerse con las del Subcomit.24

En la composicin de los subcomits no se prev la participacin de la Defensora

del Pueblo. Tanto en el marco de la Ley 387 de 1997 como en los subcomits

creados en desarrollo de la Ley 975, la participacin del Ministerio Publico fue

crucial. Su papel es fundamental en el desarrollo de programas y medidas dadas sus

competencias en la atencin a vctimas y en derechos humanos en general.

Los Comits territoriales de Justicia Transicional

En cuanto a los comits territoriales de justicia transicional, estos se definen como la mxima

instancia de coordinacin territorial, presididos por el gobernador o el alcalde25. Al respecto

una principal consideracin se refiere a que la reglamentacin desconoce el carcter

diferenciado de ambas organizaciones territoriales y sus competencias constitucionales y

legales. De la lectura no se deja clara la existencia de 2 tipos de comits territoriales, los

departamentales y los distritales o municipales. Dependiendo de si la instancia es

Departamental o Municipal, las competencias deben ser distintas, al igual que quien lo

preside.

Un claro ejemplo de lo contraproducente que puede resultar no diferenciar ambas instancias,

la encontramos en la redaccin del artculo 81 reglamentario que otorga competencia a los

comits territoriales para verificar la situacin de vulnerabilidad de la victima de

desplazamiento forzado. Al respecto un primer problema lo encontramos en no saber si

depender de los departamentales o los distritales y municipales. Un segundo problema se

relaciona con que siendo una instancia de coordinacin, cules van a ser las herramientas

para la realizacin de trabajo administrativo como puede llegar a ser la verificacin de la

condicin de vulnerabilidad. Por ltimo es importante dejar claro que la Ley en su artculo 68

estableci esa competencia de verificacin en la Unidad Administrativa y los alcaldes

Municipales y distritales. Tampoco est contemplada entre aquellas relacionadas en el artculo

279 reglamentario de las funciones de los Comits territoriales26.

24

Principalmente las competencias 4 a 7 del artculo 12 del decreto 1737 de 2010. 25

Artculo 279 del proyecto reglamentario. 26

Teniendo en cuenta que a la fecha se encuentran constituidos a nivel nacional 11 Comits territoriales del nivel departamental, es esencial una clara delimitacin funcional. Segn la informacin otorgada por el Ministerio de Justicia y del Derecho a la fecha se encuentran


22

De otra parte la Ley 1448 establece que la promocin de dichos comits se realizara con el

apoyo del Ministerio del Interior y de Justicia. En la reglamentacin no queda claro su esta

funcin en el momento de la separacin de ministerios, la delego en el del interior, el de

justicia o si queda a cargo de la Unidad Administrativa.

Centros de Atencin a las Victimas.

El artculo 169 de la Ley de victimas establece que la Unidad Administrativa Especial para la

Atencin y Reparacin a las Victimas cumplir sus funciones de forma desconcentrada a

travs de las unidades o dependencias territoriales con las que hoy cuenta la Agencia

Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional o la entidad que cumpla sus

funciones.

La reglamentacin por su parte en el captulo VI trata lo concerniente a la creacin de unos

centros regionales de atencin y reparacin a vctimas. Estos son entendidos como una

estrategia de articulacin interinstitucional del nivel nacional y territorial que tiene como

objetivo atender, orientar, remitir, acompaar y realizar seguimiento a las vctimas del conflicto

armado interno27. Se prev su funcionamiento en un espacio nico y permanente que rena la

oferta institucional de tal forma que las victimas solo tengan que acudir a estos centros para

ser informadas acerca de sus derechos.28

La reglamentacin en este sentido no aclara la distribucin de competencias entre las distintas

instancias creadas, y por ejemplo deben dilucidar si las unidades o dependencias territoriales

de la Unidad Administrativa van a cumplir funciones de atencin a las vctimas. Lo mismo

sucede con aquellas oficinas especiales que actualmente funcionan para atender de forma

especial a la poblacin desplazada (UAO), las sedes dela CNRR que atendan vctimas, y

aquellas que funcionan en la actualidad por iniciativa territorial29

Pese a que temticas como la restitucin de tierras no se encuentra reglamentada en el

proyecto de Plan Nacional que hoy nos ocupa, de lo que ha conocido esta comisin se

desprende que se crearan instancias especiales de atencin en esa materia en el territorio

pese a que forman parte de los Centros regionales de Atencin y Reparacin a Victimas30. De

acuerdo a informacin obtenida por Accin Social Programa Tierras, en caso de que la

vctima se acerque a las unidades de tierras estas sern remitidas a los centros de atencin

nica para otorgar la oferta distinta a la restitucin misma de tierras. Esto podra contradecir el

conformados los comits en los siguientes departamentos: Valle, Casanare, Cesar, Sucre, Crdoba, Antioquia, Meta, Bolvar, Atlntico, Magdalena y Cauca. 27

De acuerdo a las entrevistas realizadas con funcionarios del Ministerio del Interior, se prev el funcionamiento de 16 de estos centros a nivel nacional y se asumirn aquellos centros que se desarrollaron en la puesta a prueba del Modelo Interinstitucional de Atencin a Vctimas. Tambin informaron sobre la creacin de unidades mviles, un centro de atencin telefnica y enlace territorial. 28


Son los casos de unidades de atencin como las creadas en Bogot ( caviv) o Antioquia, frente a las cuales no existe una iniciativa clara de unificacin con los centros nicos de atencin. 30

Articulo 138 numeral 11 del proyecto reglamentario.


23

mismo artculo 203 que obliga al Comit Ejecutivo a elaborar una ruta nica de acceso a todas

las medidas contempladas en la Ley.

De otra parte el artculo 138 no incluye las oficinas indgenas en Centros Regionales de

Atencin y Reparacin integral de que trata el artculo 137 del proyecto de Decreto que

reglamenta el artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.

De conformidad al pargrafo 2 del artculo 138, cada entidad que participe en el Centro debe

reportar a la Unidad Administrativa las medidas de atencin realizadas. No se prev la

creacin de un sistema nico de informacin de dichos centros, lo que puede significar la

dispersin de la informacin la cual va a depender de los sistemas particulares de cada

entidad y la Red Nacional de Informacin. Se recomienda que la Red prevea la

interoperabilidad con dichos centros que permita al funcionario a cargo de la atencin conocer

de la oferta integral a las vctimas.

Pese a que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar hace parte de dichos centros, para la

atencin de los nios nias y adolescentes vctimas se prev su remisin a Centros Zonales

del ICBF31.

2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO

Con base en los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, la Unidad

Administrativa debe disear una estrategia de articulacin de lo oferta nacional, y territorial.

Siendo el Comit Ejecutivo la mxima instancia de decisin del Sistema de Atencin y

Reparacin Integral a las Victimas32, la reglamentacin no prev las estrategias de articulacin

de este rgano con los diferentes actores del Sistema, y por el contrario, delega esta tarea

para ser desarrollada a travs del acto administrativo que se establecer para darse su propio

reglamento33. De otra parte, y como se expres en el acpite de la institucionalidad, se dan

competencias al respecto, a diversas entidades del orden nacional y entre ellas no tienen

claro los lmites y participacin en la Coordinacin nacin territorio.34

31

Pargrafo 3 articulo 138 del proyecto reglamentario. 32


Numeral 3, artculo 267 del proyecto reglamentario. 34

La Comisin de Seguimiento, mediante entrevistas con funcionarios del Ministerio del Interior, pudo constatar que presentan observaciones por la falta de claridad frente a las competencias entre una y otra entidad, y los lmites que se han establecido para la participacin de ese Ministerio en el diseo institucional. Ejemplo de ello se refiere a las certificaciones de las entidades territoriales que de conformidad a la Ley 1450 de 2011(Plan de desarrollo) corresponde al Ministerio del Interior en desarrollo del auto 07 de 2009 de la Corte Constitucional y que de acuerdo a la reglamentacin quedara a cargo de la Unidad Administrativa.


24

En cuanto a las Unidades territoriales de la Unidad Administrativa especial, no se reglamenta

su estructuracin, y funciones para contribuir en la coordinacin nacin territorio. En la

actualidad hay incertidumbre en el territorio frente al papel que va a ocupar a las oficinas de

Accin Social, y como estas van a asumir las competencias derivadas de la nueva

institucionalidad.

De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin

Como herramientas de articulacin se establecen los planes de accin territorial a cargo de

cada entidad territorial; Al respecto es importante aclarar el papel de los Comits territoriales

que de acuerdo al artculo 279 reglamentario, deben servir de instancia de articulacin para la

elaboracin de dichos planes y articular la oferta institucional.

Frente a los mecanismos de seguimiento y evaluacin ya esta comisin haba advertido sobre

la necesidad de acoger los instrumentos desarrollados para poblacin desplazada a parir de la

sentencia T 025 de 2004, con el fin de garantizar una poltica sistemtica y ordenada de la

atencin diferencial. Este es el caso de los indicadores de goce efectivo de derechos que de

acuerdo a la reglamentacin sern diseados y aplicados por el Departamento Nacional de

Planeacin y la Unidad Administrativa especial35.

Por ltimo debe aclararse como el Gobierno Nacional adaptara las herramientas y

compromisos adquiridos en sus informes de marzo y julio de 2011 frente a la superacin del

estado de cosas inconstitucionales y de avances en la poltica pblica para poblacin

desplazada. Al respecto Nada dice el proyecto de reglamentacin frente a las instancias de

coordinacin creadas para el desarrollo de la poltica pblica para la poblacin vctima de

desplazamiento forzado36.

En la actualidad existen mesas temticas especializadas para avanzar en la superacin del

estado de cosas inconstitucionales en materia de atencin integral bsica, generacin de

ingresos, tierras, prevencin y proteccin, retornos y reubicaciones etc. A nivel territorial se

encuentran las mesas temticas municipales y departamentales, los comits municipales

departamentales y los comits ampliados Estas sern asumidas por los Subcomits

temticos a nivel nacional? Por la especialidad de los temas podrn suplirse estas instancias

de coordinacin por los 10 nuevos subcomits o los comits territoriales? Se pretende en el

marco de la estructuracin de la unidad administrativa adaptar estas instancias? Es

importante que la reglamentacin haga alusin a como la nueva institucionalidad va a

asumirlas, previniendo que la transicionalidad no afecte los derechos de las vctimas.

35

Numeral 5 del artculo 286 del proyecto reglamentario. 36

Existen inconsistencias entre el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre el avance en la superacin del estado de cosas inconstitucional del 1 de julio de 2011 y la propuesta de reglamentacin que se presenta. La propuesta que se presenta para la coordinacin nacin territorio desconoce avances que se lograron en el pasado y limita la participacin de las vctimas en el diseo e implementacin de la poltica.


25

3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS

Teniendo en cuenta la importancia que reviste el registro nico de vctimas para brindar una

atencin adecuada a las vctimas y realizar un diagnstico acertado de sus condiciones y

necesidades, y teniendo en cuenta el papel que juegan las herramientas tecnolgicas para la

recoleccin y sistematizacin gil y oportuna de la informacin, se proceder a analizar de

forma conjunta ambos aspectos.

Una primera preocupacin surge de verificar que la reglamentacin realizada de ambos temas

no denota complementariedad y coordinacin. Aspectos como el otorgamiento de funciones

administrativas a la red, que corresponden claramente al registro, dejan ver que la redaccin

del articulado de ambos aspectos se realiz de forma aislada, lo que trae consigo

inconsistencias en la redaccin final del plan y lmites a la capacidad de cumplir con la

finalidad de uno u otro.37

Tambin se encuentran inconsistencias entre lo establecido en el documento Bases del Plan y

la redaccin del articulado. A continuacin se enunciaran las principales observaciones que la

Comisin considera de mayor relevancia frente al tema.

a) LA RED NACIONAL DE INFORMACIN

El artculo 153 de la ley 1448 de 2011 dispone que la Red Nacional de Informacin creada por

el artculo 4 de Ley 387 de 1997 y que actualmente maneja Accin Social ser el instrumento

que garantizara al Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las vctimas, una rpida y

eficaz informacin nacional y regional sobre las violaciones de que trata el artculo 3 de la

misma ley, permitiendo as la identificacin y el diagnostico de las circunstancias que

ocasionaron y ocasionan el dao a vctimas. Dicha herramienta deber ser trasladada a la

Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin a vctimas dentro del trmino de

1 ao, a partir de la promulgacin de la Ley.

37

La redaccin del articulado sobre registro estuvo a cargo principalmente de Accin Social mientras que la redaccin correspondiente a la Red se hizo en el marco del Subcomit o grupo de Informacin donde la participacin de Accin Social fue marginal.


26

Carcter y finalidades de la red

El proyecto de decreto reglamentario aclara el carcter de la red38, estableciendo que se trata

de un instrumento tecnolgico que permite la interoperabilidad, trazabilidad y flujo eficiente de

informacin entre sistemas de registros. Sin embargo le establece como finalidad la

caracterizacin y focalizacin de las vctimas39. Al respecto es importante aclarar que dicha

caracterizacin y focalizacin es propia del registro nico de vctimas a cargo de la Unidad

administrativa, y no de un instrumento de interoperabilidad como lo es la red nacional.

Otra de las finalidades otorgadas a la red es la de apoyar el desarrollo tcnico de los

sistemas de informacin de las entidades del Sistema Nacional, la cual corresponde a la

Unidad Administrativa a cargo de dicha red, o en dado caso al subcomit tcnico de

informacin.

La interoperabilidad con organizaciones internacionales y la sociedad civil

De acuerdo al artculo 84 reglamentario, son objeto de interoperabilidad de la red, los

sistemas de aquellas entidades que forman parte del Sistema Nacional para la Atencin y

Reparacin a Victimas del orden nacional y regional, las entidades de cooperacin

internacional, la sociedad civil y las organizaciones de vctimas. Sin embargo la

reglamentacin no prev criterios y elementos bsicos frente a la forma de establecer el flujo

eficiente de informacin con entidades diferentes a las pblicas. Pese al intento de incluir la

participacin en la Red de las organizaciones de la sociedad civil y los organismos de

cooperacin (art. 90), la supedita a posteriores condiciones establecidas entre las mismas y la

Unidad Administrativa Especial. Se recomienda al respecto se establezcan criterios mnimos

que reglamenten la forma de hacerlo efectivo.

Alcance del sistema de informacin del registro nico de victimas

De conformidad al artculo 30 del proyecto reglamentario, la Unidad Administrativa Especial

para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, garantizar la interoperabilidad del

registro nico de vctimas con los sistemas que soportan los registros de las entidades

mencionadas en el artculo 28 del mismo proyecto de decreto. Por su parte, el articulo 28 si

bien deja claro que la lista no es taxativa, no menciona entidades que en el pasado han

cumplido una labor esencial en el registro y caracterizacin de vctimas como son la

Defensora del Pueblo, el Ministerio de Proteccin Social, la Comisin Nacional de Reparacin

y reconciliacin y las Comisiones Regionales de Restitucin de Bienes.

38

La Ley 1448 DE 2011, en los trminos utilizados en su artculo 153, genera confusin en cuanto al carcter de dicha red en la medida que le encarga acciones como la evaluacin de la magnitud del problema, no propias de una herramienta tecnolgica y que debe estar a cargo de la entidad responsable de administrarla. 39

Numeral 2 del artculo 85 del proyecto de decreto.


27

Varios de los registros que manejan las entidades antes enunciadas son reconocidos en el

documento Bases del Plan40, por lo que una mejor redaccin del artculo 30 debe dar claridad

sobre que no se trata de las entidades mencionadas en el artculo 28 sino de todas aquellas

del sistema Nacional a las que hace referencia dicho artculo. De esa forma no se deja a la

interpretacin posterior el contenido del mismo.

El Plan Operativo de Sistemas de Informacin

Teniendo en cuenta que la Ley de vctimas y restitucin de tierras no orden la creacin de un

sistema nico de victimas que permita el acceso integral a la informacin y caracterizacin de

las vctimas, la red nacional de informacin es esencial para el desarrollo de toda la poltica de

atencin y reparacin a vctimas, su diseo e implementacin. Es as que los trminos de

diagnstico, y establecimiento de medidas claras para lograr la interoperabilidad real y

efectiva de los sistemas institucionales se convierte en una medida prioritaria.

Con el fin de definir las polticas, lineamientos, mecanismos, procesos y procedimientos

necesarios para el adecuado funcionamiento de la Red Nacional41, se prev la elaboracin del

Plan Operativo de Sistemas de Informacin, a cargo de la Unidad Administrativa Especial. Se

le otorgan 3 meses a dicha Unidad para elaborar el plan y presentarlo al Comit ejecutivo para

su aprobacin. En este sentido preocupa a la Comisin las acciones y trminos que se

establecen para el diseo, desarrollo e implementacin, que puede afectar de manera clara el

desarrollo de medidas que impacten el goce efectivo de derechos de la poblacin victima en

general, por lo menos a corto o mediano plazo.

Tanto los criterios para elaboracin de diagnsticos, como la delimitacin de procedimientos,

estndares de seguridad, indicadores y mecanismos de seguimiento estn pospuestos a la

futura definicin de la unidad administrativa. El plan, ms que contener criterios para la

elaboracin de diagnsticos debe partir de un diagnstico claro de la situacin de los sistemas

nacionales y regionales.

Si tenemos en cuenta que la Red Nacional fue creada en 1997 y que viene operando para la

poblacin desplazada, sorprende que no se tenga dicho diagnstico, o por lo menos, no se

haya realizado en el trmino otorgado por la ley para reglamentar su adaptacin al sistema.

De igual forma sucede con la determinacin de criterios, estndares o mecanismos mnimos

de seguridad informtica. Estos aspectos mnimos deben ser un elemento del plan nacional

de atencin y reparacin a las vctimas del conflicto armado como lo ordena la Ley 1448 en su

artculo 175.

Bajo esta premisa, el termino de 6 meses contenido en el pargrafo 2 del artculo 86, para la

adopcin e implementacin del plan por parte de las entidades del sistema resulta insuficiente,

40

Pgina 79 del documento Bases del Plan. Versin 24 de septiembre de 2011. 41

Artculo 86.


28

si en ese lapso de tiempo deben las entidades realizar un diagnstico, establecer los

mecanismos, avanzar en la consecucin de recursos, implementar las medidas de ajuste y

poner en marcha la interoperabilidad. Todas las dems medidas del plan estarn limitadas por

las dificultades que conlleva no poder acceder a la informacin integral que sobre las vctimas,

sus condiciones y necesidades, requiere el sistema nacional de atencin y reparacin.

La participacin de las Entidades Territoriales.

De acuerdo a los lineamientos estratgicos contenidos en el documento Bases del Plan, las

entidades del orden nacional debern establecer la reglamentacin y protocolos con

participacin de las entidades territoriales42. Dicha participacin no se encuentra reflejada en

el articulado de reglamentacin que por el contrario supedita la participacin de las entidades

territoriales a una segunda fase, luego de aprobado el plan.

El enfoque diferencial

De otra parte, el plan no cobija la incorporacin de variables o mecanismos de enfoque

diferencial, accin que fue delegada de forma individual a cada una de las entidades del

sistema. 43 Elementos bsicos en la materia deben ser introducidos en el plan operativo con el

fin de determinar criterios mnimos, mxime si ya se encuentran avances en la materia en el

marco de los autos de seguimiento a la sentencia T 025 de la Corte Constitucional.

b) DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS

El artculo 28 del proyecto reglamentario establece las fuentes de informacin del Registro

nico de Victimas. Entre ellos incluye los censos a que se refiere el artculo 48 de la Ley 1448

de 2011. Es importante dejar claro que la obligacin de realizar censos a cargo de las

administraciones locales tambin se encontraba incorporada en el artculo 18 de la Ley 418 de

1997, prorrogada hasta la fecha. Es importante que dichos censos deban hacer parte tambin

del Registro nico.

Solicitud de Registro

De acuerdo al artculo 31 del proyecto reglamentario, toda persona que se considere victima

en los trminos del artculo 3 de la Ley 1448 de 2011, deber presentar solicitud de registro

ante el Ministerio Pblico. El artculo no hace claridad frente a aquellas personas que se

consideran victimas pero en el pasado han presentado alguna declaracin contenida en

42

Pgina 78 documento Bases del Plan, primera versin 24 de septiembre de 2011. 43

Artculo 88.


29

registros existentes. En este sentido es menester que se reglamente lo referente a informar a

las vctimas que de estar registradas no deben surtir un nuevo registro, lo que sera contrario

a los derechos de aquellas ya registradas y generara un desgaste en las entidades a cargo

de dicha misin44. Lo anterior sin perjuicio de la campaa que debe adelantar el gobierno

nacional a fin de que las victimad de desplazamiento forzado que no han declarado se

acerquen al Ministerio Publico para rendir su declaracin45.

De igual forma es necesario que se establezcan medidas y responsables para lograr

complementar y ajustar la informacin bsica de las vctimas, que se requiera para la

obtencin unificada de los datos mnimos establecidos para dicho registro. Lo anterior

teniendo en cuenta las variaciones en la caracterizacin lograda entre uno y otro registro, pero

que no amerita trasladar la carga a la vctima requirindole un nuevo registro.

En estos mismos trminos debe reglamentarse lo concerniente al desarrollo del principio de

participacin conjunta46 que obliga a que las victimas deben brindar informacin por lo menos

una vez al ao salvo que existan razones justificadas que impidan suministrar esta

informacin. Al respecto el artculo 38 reglamentario deja en manos de la Unidad

Administrativa la reglamentacin de dicho artculo, a la vez que el numeral 6 del artculo 34

reglamentario, obliga al Ministerio Publico a obtener dicha informacin.

De otra parte, la Comisin ha conocido de respuestas otorgadas a solicitudes de victimas

donde informan que las mismas han sido remitidas a la Unidad Administrativa Especial para

la Atencin y Reparacin a las vctimas, entidad encargada de analizar su declaracin y

decidir si niega u otorga el registro. Teniendo en cuenta que a la fecha dicha entidad no est

funcionando, ni se encuentra reglamentado su funcionamiento, se hace nfasis que no se

puede dilatar ni supeditar los registros solicitados en la actualidad a la puesta en marcha de la

Unidad.

Por ltimo es importante que se aclare el contenido del pargrafo 3 del artculo 31 que

establece salvo la restitucin de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, las

medidas de reparacin a las victimas domiciliadas en el exterior ser(SIC) dentro del territorio

nacional. Se deducira del dicho pargrafo que las medidas de restitucin podrn ser

otorgadas en el exterior?

44

Al respecto el pargrafo del artculo 155 de la Ley 1448 de 2011 establece que las personas que se encuentren actualmente registradas como vctimas, luego de un proceso de valoracin, no tendrn que presentar una declaracin adicional por los mismos hechos victimizantes. para efectos de determinar si la persona ya se encuentra registrada se tendrn en cuenta las bases de datos existentes al momento de la expedicin de la presente Ley. Se igual forma el artculo 61 de la misma Ley establece expresamente que las personas que ya estn registradas en el Registro nico de Poblacin Desplazada no requieren realizar una nueva declaracin de registro. 45

Pargrafo 1. Articulo 61 Ley 1448 de 2011. 46

Articulo 29 Ley 1448 de 2011.


30

Contenido mnimo y devolucin del registro

La ausencia o defectuoso diligenciamiento del documento de registro no debe ser causal para

negar el trmite de la solicitud por parte de la Unidad Administrativa. Se debe solicitar

completar la informacin a la entidad competente, en los casos que exista responsabilidad del

funcionario, sin menoscabo de los derechos de las vctimas, quienes no deben asumir errores

institucionales. Incorporar lmites formales al trmite del registro contraria el principio de

prevalencia del derecho sustancial contenido en el artculo 155 de la Ley 1448 de 2011. De

igual forma, es responsabilidad de la Unidad administrativa, haciendo uso de la Red Nacional

de Informacin, revisar y complementar la informacin disponible.

La disposicin que obliga a devolver la solicitud de registro, hace necesario que los

contenidos mnimos de la solicitud sean insuficientes para conocer las condiciones familiares,

y socio econmicas, tan necesarias para la determinacin y desarrollo de programas y

proyectos en materia de verdad, justicia y reparacin integral de las vctimas.

En este sentido, en el artculo 3647 debe hacerse referencia a que el funcionario a cargo de

recepcionar la solicitud de registro, debe propender por obtener la mayor informacin posible

frente a las condiciones familiares, y socio econmicas de las vctimas, sin perjuicio de que la

solicitud sea recibida.

Criterios de valoracin de la solicitud

Los criterios y procedimientos de valoracin necesarios para la aprobacin o rechazo del

registro no son definidos en la reglamentacin de la Ley. Por el contrario el artculo 40

reglamentario deja su desarrollo a las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin

a las Victimas. Teniendo en cuenta que las bases del plan deben ser previas a la elaboracin

del mismo plan, y que de acuerdo a los borradores circulados por el Gobierno nacional, estos

fueron presentados concomitantemente, este aspecto tan importante para el registro de las

victimas queda sin regularse, y seguramente al criterio de la Unidad Administrativa48.

Al remitirnos a las Bases del Plan, este en su numeral 1.2 (valoracin y acto administrativo de

registro)49, encontramos que establece un objetivo general, principios y lineamientos bsicos,

pero no determina los criterios que deben ser utilizados para evaluar la solicitud. Los

lineamientos dan cuenta de e

analisis propuesta de reglamentación ley de victimas y restitución de tierras 2011

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