anÁlisis de la polÍtica de gasto en vivienda
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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO EN VIVIENDA.Francisco Javier Martín Romo
PARTE I. INTRODUCCIÓN: EL MERCADO DE LA VIVIENDA. 1.1 Señas de identidad del mercado inmobiliario residencial. 1.2 Mercado inmobiliario residencial. La oferta. 1.2.1 La oferta. 1.2.2 Mercado de oferta. 1.3 Mercado inmobiliario residencial. La demanda. 1.3.1 La demanda. 1.3.2 Determinantes de la demanda. 1.4 Ciclos del mercado inmobiliario. 1.4.1 El ciclo a largo plazo. 1.4.2 El ciclo a corto plazo. 1.4.3 El ciclo a medio plazo. 1.5 Ciclo inmobiliario y ciclo económico. 1.6 Los ciclos inmobiliarios en España. 1.7 Situación inmobiliaria en la actualidad. PARTE II. EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO EN VIVIENDA. 2.1 Introducción. 2.2 Justificación de la intervención del Estado en el mercado inmobiliario residencial. 2.3 Accesibilidad a la vivienda. 2.4 Evolución de las políticas de vivienda en España. 2.5 Plan Vivienda 2005-2008. 2.5.1 Suelo. 2.5.1.1 El suelo y el mercado inmobiliario residencial. 2.5.1.2 El suelo en el Plan de Vivienda 2005-2008. 2.5.1.3 Conclusiones. 2.5.2 El alquiler. 2.5.3 Los jóvenes. 2.5.3.1 Los jóvenes y el problema de acceso a la vivienda. 2.5.3.2 Los jóvenes en el Plan de Vivienda 2005-2008.
PARTE I. INTRODUCCIÓN: EL MERCADO DE LA VIVIENDA.
1.1 Señas de identidad del mercado inmobiliario residencial.
La actividad constructora residencial contribuye, indudablemente, de forma crucial al
desarrollo económico. Características propias de este sector como el elevado volumen
de inversión que necesita, la variedad de la oferta, su papel socio-económico y su rol de
“locomotora” al impulsar otros subsectores así lo confirman.
Este motor económico está perfilado por un serie de trazos identitarios propios, como
un proceso productivo, que genera la participación de diferentes agentes, desde aquellos
que elaboran, diseñan y planifican, o los encargados producir y suministrar los inputs,
hasta los agentes o empresas que llevarán acabo la construcción efectiva. Así como los
numerosos desfases productivos desde que se comienzan las obras hasta que se
terminan y que impiden un ajuste inmediato del mercado. Y por supuesto, las
características del producto obtenido en el mercado, el bien residencial: su dispersión y
fraccionamiento, la heterogeneidad consustancial al producto, la pervivencia y duración
que lo convierten en objeto de inversión y los elevados costes de estos bienes, que
supone la necesidad de recurrir a la financiación externa.
Esta sucinta mención de características es la que condiciona, como ahora veremos, el
funcionamiento del mercado inmobiliario residencial.
1.2 Mercado inmobiliario residencial. La oferta.
1.2.1 La oferta.
Prima facie, abordando la definición de esta, podríamos considerar la oferta en el
mercado de la vivienda como el Stock total existente de bienes inmobiliarios terminados
en la economía y que procede tanto de la construcción de nuevas viviendas como de la
entrada en el mercado de viviendas ya existentes.
Desde un punto de vista macroeconómico, la importancia de este sector no puede ser
obviada dado el considerable peso de este tipo de inversión en el PIB, así como la
relación reciproca de los ciclos económicos con los ciclos en el sector, motivada entre
otros por la sensibilidad de la oferta a las condiciones de los mercados financieros y las
decisiones de gasto en vivienda, que acompañan el curso general de la economía.
Por otro lado, para entender mejor el funcionamiento de la oferta residencial hay que
mencionar una serie de dificultades que particularizan estos bienes como susceptibilidad
de aunar la demanda de uso y la de inversión al mismo tiempo, la heterogeneidad del
producto, su localización y una cuestión no menos importante como es el sometimiento
a todo tipo de regulaciones normativas.1
1.2.2 Mercado de oferta.
Después de lo dicho anteriormente podemos realizar una aproximación al
funcionamiento de la oferta inmobiliaria residencial a través de los diferentes mercados
que la componen.
a) En el mercado de Stock residencial la oferta es fija en el corto plazo y esta
determinada por el total de viviendas terminadas y en disposición de ser
utilizadas.
b) El marcado de nueva construcción. Aquí las unidades que la industria pone a
disposición del mercado son resultado del proceso de edificación. En este
caso nos encontraremos ante una oferta elástica, que se encuentra
fuertemente condicionada por el precio de los factores de producción, la
situación del suelo, los precios en los materiales y en la mano de obra, la
financiación, la ampliación de la tecnología, el números de constructores
que en cada momento decidan entrar o salir de este mercado y las
expectativas futuras.
c) El mercado de reventa. Posee una oferta flexible, pero las variables de que
dependen distan de aquellas del mercado nueva construcción. Pueden ser de
signo económico, principalmente el nivel y evolución del desempleo, el
poder adquisitivo de las familias y la evolución de la renta de estas. También
hay un elemento demográfico referido al ciclo de vida familiar. Una familia
compuesta solamente por los dos cónyuges se verá empujada a la adquisición
de un vivienda de mayor tamaño si tuvieran un par de hijos e incluso
1 Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
posteriormente pueden decidirse a cambiar por una más pequeña cuando
estos se emancipen.
1.3 Mercado inmobiliario residencial. La demanda.
1.3.1 La demanda.
Los cambios en la demanda guardan la clave de los cambios en el mercado. En el corto
plazo, donde la oferta adolece de rigidez influyen en los precios, y en el largo plazo
incentivan o desincentivan la actividad constructora.
Dentro de la demanda en el mercado de la vivienda es importante distinguir dos
subdivisiones importantes: la demanda de uso y la de inversión. Esa demanda de uso
esta formada, por un lado por aquellos que están solo interesados en los servicios que
puede ofrecer esta opción y su tendencia de tenencia es el alquiler y por otro, de los que
ven el activo inmobiliario como un bien de consumo duradero, donde además de los
servicios generados se pretende disponer de la posesión, siendo la propiedad la forma de
tenencia preferente. Observamos también la existencia de una demanda de inversión, en
que los objetivos se dirigen a la obtención de rendimiento económico.
Otra posible distinción, de suma importancia para entender los desajustes en el mercado,
es la existente entre la demanda potencial y la demanda efectiva. La demanda potencial
es la que hay en un mercado en función de sus necesidades de consumo y que deriva del
comportamiento demográfico y el crecimiento económico. En cambio, la demanda
efectiva esta compuesta por aquella parte de la demanda potencial con capacidad
suficiente de pago y acceso al mercado.
1.3.2 Determinantes de la demanda.
Son múltiples en su naturaleza y características. Veámoslas:2
a) Variables demográficas. Su mayor importancia esta relacionada con la
producción de la demanda potencial. Las variaciones de la demanda
residencial a corto plazo pueden provenir de los flujos migratorios y en
cambio, a medio plazo de cambios en el modelo de ciclo de vida y formación
de las familias.
b) Variable renta. Es uno de los principales factores que llevan a convertir la
demanda potencial en demanda efectiva.
c) Precios e inflación. Hay un importante efecto en la demanda por parte de las
expectativas sobre la evolución de los precios, que repercute en los precios
actuales y las posibles decisiones de compra. Respecto la inflación hay dos
posturas claramente divergentes sobre la influencia de esta. Una, apuesta por
un favorecimiento de la demanda como consecuencia de la inflación, en la
medida que existe un trato impositivo preferencial que implica una reducción
del coste efectivo de la vivienda. Otra, cree que a mayor inflación crecería el
interés nominal de la hipotecas, desincentivando a posibles compradores.
d) Factores financieros. Aquí tenemos que subrayar como los tipos de interés
afectan al equilibrio del mercado de la vivienda actuando como incentivo o
desincentivo sobre la construcción, que necesita de una importante
financiación externa, y a través del aumento o reducción que produce en el
coste del endeudamiento.
1.4 Ciclos del mercado inmobiliario.
2 Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
En el mercado inmobiliario residencial se constata un comportamiento cíclico en su
actividad. Parecen repetirse unos mismos esquemas de comportamiento en el tiempo. Si
tomamos como referencia un horizonte entre los 18 y 50 años, encontramos unos ciclos
de largo plazo condicionados por la población, tasa de crecimiento de la natalidad,
formación familiar, inmigración y renta. Con una amplitud de 3 a 5 años están los
ciclos de corto plazo que resultan más sensibles a variables económicas como los tipos
de interés y la disponibilidad crediticia. Aunque más controvertidos, podríamos señalar
también la existencia de unos ciclos de medio plazo, influenciados principalmente por la
actividad de promoción inmobiliaria y las políticas públicas.
1.4.1 El ciclo a largo plazo.
La duración de este ciclo comprende un espacio temporal entre los 18 y 50 años. En este
caso, la actividad inmobiliaria residencial se ve influenciada principalmente por dos
variables de carácter socioeconómico como son población y renta, que sin embargo
debido a su estabilidad en el corto plazo carecen apenas de influencia en los ciclos
menores.
El factor población transmite su influencia a través de la tasa de crecimiento de la
misma, así como de los niveles existentes de migraciones. También la formación de
familias tanto como por su tamaño, como por su estructura y composición, conllevan
una variable de difícil cuantificación, debido a la irrepetibilidad de las circunstancias
concretas de cada momento.
La gran influencia existente entre la variable renta permanente y la demanda de
viviendas a largo plazo se trasmite no sólo por su carácter intrínseco de portadora de
capacidad adquisitiva, sino por su alta correlación en la formación de familias
independientes. Esta vital correlación en la asunción de decisiones de compra de
vivienda como las asociadas a la formación de núcleos familiares independientes se
trasmite primero, a través de un mayor número de familias que se independizan o
cambian su vivienda por un mejor, y segundo, por un efecto de la renta en el índice de
nupcialidades, así como una caída en la tasa de emigración. De esta forma, la variable
renta se trasmite a los ciclos de construcción teniendo como hilo conductor la formación
familiar.
1.4.2 El ciclo a corto plazo.
Este ciclo menor opera solamente entre los 3 a 5 años. Al contrario que en el ciclo de
largo plazo, hay una escasa relación con los cambios de renta, sin embargo se constata
una correlación significativa entre la mayor o menor facilidad crediticia y financiera y
el desarrollo de estos ciclos.
Las fluctuaciones del mercado crediticio se trasmiten al sector de construcción
residencial a través de los tipos de crédito pero también en forma de flujos financieros
que acuden al sector, ya que en muchas ocasiones, el estado de la economía puede hacer
que resulte más atractivo dirigir el capital disponible hacia otros sectores.3 Así vemos
como en gran medida la inestabilidad cíclica es producto de las decisiones de cartera y
sus posteriores efectos en forma de restricciones institucionales.
1.4.3 El ciclo a medio plazo.
En el funcionamiento interno del mercado inmobiliario el stock existente, así como los
comportamientos del promotor, explican la aparición de estos ciclos de medio plazo.
El stock actúa sin duda como elemento de equilibrio absorbiendo la demanda de nuevas
unidades, pero también actúa como mecanismo de información, transmitiendo el
3 P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I. San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección Economía Española Volumen XIII.
mensaje a los posibles oferentes de nuevas unidades.4 Una transmisión errónea de la
información, la falta de la misma o la dilatación temporal que comporta la construcción
de nuevas viviendas, ayuda una vez más a entender los desfases en la reacción de la
oferta.
1.5 Ciclo inmobiliario y ciclo económico.
El ciclo inmobiliario residencial esta condicionada por la evolución de los ciclos
económicos, cuyas fluctuaciones afectan al mercado tanto en la oferta como en la
demanda, de igual forma que el modo en el cual reacciona este mercado, también se ve
condicionado por elementos de carácter endógeno como los desfases originados por la
propia actividad productiva o los ciclos de demanda derivados del propio mecanismo de
vacantes.
Ambos ciclos se encuentran interrelacionados a través de una serie de factores que los
vinculan y que podrían sintetizarse de la siguiente manera:5
- Fluctuaciones en el empleo y gasto, que se trasladan a la demanda de
viviendas.
- La evolución de los mercados financieros.
- Las expectativas de los promotores sobre la evolución del mercado.
La evolución de los ciclos se desenvuelve de forma paralela en las distintas fases, algo
que podemos resumir de esta forma:
4 P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I. San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección Economía Española Volumen XIII.5 P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I. San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección Economía Española Volumen XIII.
Primera fase, se produce una recuperación de la economía, aumente la demanda
residencial, pero el superavit de espacio libre hace que la oferta no se recupere
inmediatamente.
Segunda fase, de expansión económica, comienza la escasez de espacio, sube el precio
de la vivienda y del alquiler y aunque se activan nuevas obras, no resulta suficiente por
el desfase ocasionado.
Tercera fase, de recesión económica, con un debilitamiento de la demanda y con una
oferta engrasada por un gran número de obras terminadas, lo que lleva a un superávit
del espacio y reducción de los precios.6 La recesión en la actividad constructora se
encuentra desacompasada y produce su aparición de forma desfasada a la del ciclo
económico.
1.6 Los ciclos inmobiliarios en España.
En este apartado intentaremos aproximarnos a las diferentes fases que ha atravesado el
sector de la construcción en España desde 1964 a modo de entender mejor en
funcionamientos de los mecanismos de este mercado. Las diferentes fases podrían
ordenarse del siguiente modo:
Periodo de crecimiento (1964-1974). La evolución económica general, mayores
niveles de renta y elevada demanda conducen a esta fase de crecimiento, que si
bien sufre un cambio de tendencia a finales de los setenta como causa de la
recesión económica, vuelve a despertar en 1971 tras la firma del acuerdo con la
CEE, aunque la actividad productiva se verá ralentizada con la marcha general
de la economía.
6 Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
Periodo de estancamiento (1975-1978). Se produce una fuerte crisis económica,
aunque la actividad de edificación mantiene todavía un ritmo elevado.
Periodo de crisis (1979-1984). En este momento la crisis económica comienza a
afectar de forma aguda al sector constructivo. Los cambios sociopolíticos en el
país y la incertidumbre sobre el futuro mediato contribuyeron igualmente de
forma determinante y desastrosa.
Periodo de recuperación (1985-1991). Fuerte recuperación del sector, que
coincide con la recuperación económica de los años previos al ingreso en la
Comunidad Europea.
Periodo de recesión y recuperación (1992-1994). Factores como la recesión, el
paro y la subida de los precios de los inmuebles fueros decisivos en esta caída de
la actividad, que comenzó a recuperarse a partir de 1994.
Posteriormente, parece que el ciclo que comenzase entorno a 1994-1995 no ha
encontrado su fin, continuándose una progresiva escalada en los precios de la
vivienda.7 Concretamente, en el periodo 1997-2003 se observa un aumento en
precio de las viviendas del 108,6%, que duplicó el precio de la vivienda en
España. El aumento medio anual en ese periodo fue del 13%, ampliamente
superior a la tendencia media entre 1982-2003, que fue del 9,6%.
En 1998-1999 los continuados descensos en los tipos de interés provocaron que
el esfuerzo de acceso a la vivienda fuera menor que en 1997. Sin embargo a
pesar de los que los descensos en los tipos de interés continuaron entre 2001-
2003, estos no fueron capaces de compensar la subida en los precios de las
viviendas. Aquí se revela el progresivo endeudamiento de las familias españolas
7 Paloma Taltavull. “Los ciclos en el mercado de viviendas y el papel de la oferta”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
ante el esfuerzo de acceso a la vivienda, que ha pasado del 33,3% de los ingresos
familiares en 2001 al 40% en 2003.8
1.7 Situación inmobiliaria en la actualidad.
En este apartado intentaré realizar un sucinto examen del horizonte inmobiliario más
próximo de la siguiente forma:
Año 2004. Vienen marcado por una serie de determinantes que condicionan
decisivamente el comportamiento tanto de la oferta como de la demanda. Hubo
una intensa actividad del sector inmobiliario residencial, alcanzándose un nuevo
máximo de viviendas iniciadas y con revalorizaciones de precios entorno al
17%. Variables económicas, de crecimiento y empleo, descenso de los tipos de
interés y las expectativas de retornos positivos, incentivaron la inversión
residencial. Sin embargo comenzaron a detectarse síntomas de moderación.9
Primer y segundo trimestre 2005. El 2005 arrancó con la misma fuerza con que
acabará el 2004 y con unas previsiones inicio de construcción de nuevas
viviendas muy similares a las del año anterior. Una positiva evolución del
empleo y unos tipos de interés, aún en ese momento, favorables, alimentan la
demanda. Por otro lado, el precio de la vivienda supuso una subida interanual del
15,17%, con lo que se observa una ligera moderación del mismo. 10
8 Julio Rodríguez López. “Accesibilidad y política de vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.9 “Situación Inmobiliaria Enero 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.10 “Situación Inmobiliaria Segundo trimestre 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.
Noviembre 2005. Comienza a adivinarse un cambio de tendencia. La oferta
sigue introduciendo unidades nuevas en el mercado, pero se ralentiza el ritmo de
ventas y la tasa de crecimiento de los precios es cinco puntos inferior a las que
mostraba a finales de 2003. Comienzan a materializarse los augurios de una
“suave aterrizaje” para el 2006. Otra cuestión vital, que posterior analizaremos,
la aprobación del Plan de Vivienda 2005-2008.11
Febrero 2006. Se produce un punto de inflexión. La desaceleración de los
precios en el 2005 comienza a surtir efectos en el 2006 con una ligera reducción
de las nuevas obras a comenzar. Durante el 2005, los bajos tipos de interés
facilitaron la financiación en la compra de viviendas y a pesar de las tendencia
en el 2006 a unos mayores tipos de interés, no parece que vaya a producir
efectos muy negativos sobre las familias, cuya capacidad financiera se espera se
mantenga como la actual debido a los aumentos en la renta de las mismas.12
En lo concerniente a futuras previsiones, la afluencia de los flujos migratorios a
España, que están superando las previsiones, el modo que las cohortes de edad
entre 25 y 35 años comiencen a hacer efectivas sus necesidades residenciales, así
como la evolución de grupos entre los 35 a 55 años, donde se concentran la
mayor movilidad residencial vinculada a la mejora, auguran una suave
desaceleración.13
11 “Situación Inmobiliaria Noviembre 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.12“Situación Inmobiliaria Febrero 2006”, Servicio de Estudios Económicos BBVA. 13 Santiago Fernández Muñoz, Álvaro Martín Guerrero y David Martínez Turégano. “Situación y perspectivas de la demanda de vivienda y conveniencia y riesgos de su deceleración”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
PARTE II: EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO EN VIVIENDA.
2.1 Introducción.
El sector inmobiliario es clave para la economía española. La inversión en construcción
representa en la actualidad en torno al 15% del PIB y supone una importante fuente
generadora de renta, riqueza, bienestar y creación de empleo, ocupando a casi dos
millones de personas, lo que supone cerca del 10% del total de ocupados. La
construcción también impulsa el crecimiento de otros subsectores y estimula el
consumo a través del efecto riqueza, que trasmite por la propiedad y revalorización de la
vivienda.14
La construcción residencial, que supone un tercio del sector constructor, se ha visto
inmerso en un importante proceso inflacionista, que ha llevado incluso a duplicar los
precios de las viviendas en la última década, lo que junto al descenso drástico en la
construcción de vivienda protegida y a un débil mercado del alquiler español, ha traído
dos importantes efectos:
1. Exclusión del mercado de una parte importante de la población. La
cual, en muchos casos, representa una demanda potencial de cuya
materialización depende parte del sostenimiento de la demanda a
medio plazo.
2. Un elevado endeudamiento, que ya supera el 100% de la renta
disponible de las familias, para aquellos que consiguen acceder al
mercado. Una situación peligrosa ante la actual, y previsibles,
subidas de los tipos de interés.
14 María Antonia Trujillo, Ministra de Vivienda. “Mercado inmobiliario y acceso a la vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
La relevancia del sector en la economía y el horizonte que se presenta, sitúan la política
pública en vivienda como referente estratégico. En adelante analizaremos la
justificación de los actuales programas de vivienda y las medidas concretas en que se
desarrollarán.
2.2 Justificación de la intervención del Estado en el mercado inmobiliario
residencial.
En el análisis de los programas de gasto público es vital encontrar la raíz de esta
necesidad intervencionista, que se encuentra relacionada con los posibles fallos del
mercado.
En el mercado de la vivienda, la heterogeneidad del producto, la falta de información
real de los agentes involucrados y el carácter inmueble de la vivienda, son algunas de
las circunstancias que contribuyen a su carácter de mercado imperfecto.15 Las
dificultades para alcanzar equilibrios a corto plazo, donde la rigidez de la oferta
conduce a rápidas fluctuaciones de los precios, que tienden generalmente a responder a
expectativas futuras, y las incongruencias de funcionamiento de los mecanismos de
stock y equilibrio, llevan a pensar el marcado de la vivienda por sí solo no es capaz de
afrontar retos como la problemática de la accesibilidad a la vivienda.
Pero es importante que realicemos un análisis en profundidad. Tres son principalmente
las razones que conducen el mercado de la vivienda a ser un mercado imperfecto:16
15 Julio Rodríguez López. “Accesibilidad y política de vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
16 Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
1. La existencia de monopolios en la provisión o posesión de bienes inmobiliarios.
Fallos en la competencia dados por la existencia de un limitado número de
productores y la existencia de barreras de entrada.17 Aquí habría que añadir
también las connotaciones propias de mercado del suelo, que debido a sus
cantidades limitadas y su uso dependiente de tomas de decisión administrativa,
se configura como un mercado con equilibrio monopolista.18
2. La externalidades derivadas de la características intrínsecas de de los estos
bienes. Es importante señalar las influencias del mercado de la vivienda en la
marcha general de la economía, su importante papel como generador de riqueza
familiar, locomotora que impulsa otros subsectores y su rol en la emancipación y
creación de nuevos núcleos familiares.
3. Información imperfecta en los mercados inmobiliarios. Esto conlleva respuestas
tardías de la oferta ante los aumentos de la demanda, que acaban traduciéndose
en ajustes en los precios a corto plazo, donde la oferta de vivienda en muy
inelástica.
Al margen de estos tres puntos fundamentales, que podríamos señalar como los fallos
del mercado inmobiliario residencial, hay otros argumentos que a favor de un programa
público de vivienda más allá de resolver esto fallos, como podría ser el desarrollo de
una política de acceso a la vivienda de aquellas familias con rentas menores o jóvenes
en edad de emanciparse. Efectivamente, la política de vivienda asume una orientación
destinada a objetivos redistributivos, que permita a mayor cantidad posible de
17 Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.18 José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
ciudadanos acceder a una vivienda, cumpliendo así un mandato constitucional como el
derecho de los españoles a una vivienda digna.
Otra posible motivación es la intervención en algunos mercados casi extintos como es el
del alquiler y que pueden ser activados a través de paquetes de incentivos o incluso
provisión directa.
Por último, señalar la importancia de la política de vivienda como instrumento
macroeconómico, que puede ser utilizada como herramienta contracíclica.19
2.3 Accesibilidad a la vivienda.
El Derecho a una vivienda digna no solo es un derecho de todos los ciudadanos, sino
que además es un derecho fundamental plasmado en la Constitución de 1978.
El mercado residencial en España presenta en estos momentos un panorama complejo,
en el que se ha producido un fenómeno de exclusión del mercado residencial de
diversos sectores de nuestra sociedad, como los jóvenes, los inmigrantes y en general a
casi todos aquellos que intenten adquirir una vivienda por primera vez.
La situación actual esta entorpeciendo el acceso a un bien, que más allá de un derecho,
es un pilar básico de la emancipación, la formación de nuevos núcleos familiares y del
crecimiento de la economía, sin olvidar la compra de vivienda como tipo de inversión,
habida cuenta que las tendencias alcistas no durarán de forma indefinida.
19 Paloma Taltavull de la Paz, “Política de vivienda en España”, “El gasto público en la democracia”, Instituto de Estudios Fiscales.
En un modelo de economía social de mercado el gobierno puede y debe actuar cuando
la dinámica de mercado impide o interfiere en el ejercicio de derechos como el acceso a
una vivienda digna.20
2.4 Evolución de las políticas de vivienda en España.21
Desde 1940 hasta hoy han sido más de una decena los planes de vivienda, que con
diferente fortuna, han existido en España. En este apartado intentaré hacer un recorrido
a lo largo de todos ellos. Los planes de vivienda en España han sido los siguientes:
1. Se parte de una situación inicial, en torno a 1940, en que el 71% del parque de
viviendas se encontraba en mal o muy mal estado.
2. Plan 1946-1956. Había una necesidad 1.396.257 unidades, de lo que finalmente
solo se alcanzó la cifra de 343.114 viviendas construidas, motivada por el déficit
viviendas y la nueva demanda. Por tanto se debe abordar la construcción urgente
de viviendas protegidas sin limitación de acceso. Se aplican medidas tanto
directas de provisión estatal, como de incentivación de la oferta a través de la
financiación pública.
3. Plan 1956-1960. Con una situación heredada, muy similar a la anterior, se
propone un plan menos ambicioso de viviendas protegidas sin limitaciones de
acceso. Se opta por la promoción directa y crédito a empresas promotoras por
cuenta del Estado. Se logra alcanzar la cifra de 563.000 viviendas construidas.
20 María Antonia Trujillo, Ministra de Vivienda. “Mercado inmobiliario y acceso a la vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.21 Datos obtenidos de: Paloma Taltavull de la Paz, “Política de vivienda en España”, “El gasto público en la democracia”, Instituto de Estudios Fiscales.
4. Plan Nacional de la Vivienda 1961-1976. Se propone acabar con el déficit
permanente de viviendas producido por el aumento demográfico, inmigración
interior y necesidades de reposición, con un objetivo total de promoción de
3.713.900 viviendas. Se opto por un batería de medidas consistente en ayudas a
la construcción de viviendas sociales de Promoción Pública, viviendas de renta
limitada, viviendas subvencionadas y viviendas protegidas, así como créditos a
la construcción a 12 años y subrogables al comprador.
5. El Programa de Viviendas Sociales 1976-1979. Este programa destinado a paliar
un déficit de viviendas que alcanzaba en estos momentos el millón y medio, no
llegó nunca ver la luz.
6. Real Decreto-Ley 31/78 sobre “La nueva política de vivienda”. Se enfrento a la
incapacidad económica de la demanda para absorber la oferta de viviendas y la
crisis económica. Hay una construcción directa de VPO de promoción pública,
financiación más flexible al promotor, incentivos fiscales a la promoción y
créditos a la construcción a 12 años, subrogable al comprador. Se intenta actuar
sobre la demanda a través de incentivos fiscales, ayudas en la financiación y
ayudas económicas para el acceso a la vivienda a las familias con menores
ingresos entre otras medidas.
7. Plan Trienal de Viviendas 1981-1983. El contexto en que se presenta es de grave
crisis económica, falta de financiación a la construcción e incertidumbre sobre
la situación real del parque de viviendas, así como destrucción des parque
histórico y excedente de unidades públicas en distintos estadios de la
construcción. Se toman diferentes medidas para paliar los problemas de
financiación y se incentiva la compra de VPO construida.
8. Plan Cuatrienal 1984-1987. Los principales problemas a los que tuvo que
enfrentarse fueron la necesidad aún existente de viviendas y excedentes de
oferta. También en este periodo se intento la reactivación económica general a
través del aseguramiento de unos adecuados niveles de edificación así como
culminar el proceso de trasferencias a las CC.AA. y rehabilitación de viviendas
desocupadas para el uso.
9. Prolongación del Plan Cuatrienal 1984-1987, RD de 1 de diciembre de 1987 y
RD de 3 de marzo de 1989. Aquí desaparece el problema del déficit estructural
de viviendas y la actividad constructora parece encontrarse en buena forma. Lo
objetivos que se plantea este plan son dotar de viviendas óptimas a los grupos
con menores ingresos, mantener niveles adecuados de actividad en el sector,
personificar las ayudas, moderar el incremento de los precios y potenciar la
rehabilitación y el mercado del alquiler. Algunas medidas para alcanzar estos
objetivos pasan por las subvenciones para la rehabilitación de vivienda destinada
al alquiler, aumento de la oferta de suelo, subvenciones directas sobre el precio
de la vivienda e incentivos fiscales en la compra de vivienda.
10. Plan de Vivienda 1992-1995; Plan de las 700.000 viviendas. Desajustes en el
mercado, precios elevados y dificultad de acceso a la primera vivienda, son las
razones que motivan una intervención que incluye 700.000 intervenciones en
materia de vivienda, desde la compra de nueva VPO, viviendas de segunda
mano a precio tasado, ayudas a la rehabilitación, financiación de la compra de
suelo para edificar y subvenciones para la compra de vivienda a aquellos con
menores ingresos.
11. Plan Vivienda 1996-1999. Pretendía continuar con los objetivos diseñados en el
anterior Plan de Vivienda pero tuvo una corta vigencia.
12. Plan de Vivienda 1998-2001. Continúa con la política anterior de favorecer al
acceso a la vivienda de aquellos con menos recursos, pero se enfrenta a una
nueva necesidad de 90.000 viviendas. Al margen de la promoción de la oferta, se
actúa sobre la demanda con subvenciones directas para el acceso a la primera
vivienda, ayudas a la rehabilitación y subsidios reforzados a unidades familiares
de 5 miembros, minusválido o adquiriente de menos de 30 años.
13. Plan de Vivienda 2002-2005. Pretendía impulsar la compra de vivienda entre los
sectores más desfavorecidos, potenciar las viviendas en régimen de alquiler y
facilitar el acceso a colectivos como jóvenes, familias con hijos y con mayores y
minusválidos a su cargo. Alguna de las herramientas a disposición de esta Plan
eran el aumentos en la ayudas a la entrada, ayudas a la urbanización, promoción
de viviendas públicas destinadas exclusivamente al alquiler y otras medidas de
fomento general al alquiler. Comienzan las limitaciones en el acceso a VPO.
14. Este Plan fue interrumpido por el paquete de medidas urgentes en vivienda
aprobado por el PSOE en 2004 y posteriormente por la entrada en vigor del Plan
2005-2008, que ya hemos analizado en el punto 2.4.
Finalmente podríamos hacer una observación de los puntos comunes de los diferentes
planes de vivienda en España. Ciertamente han estado marcados por unas notas
características que todos comparten como la dotación de viviendas producto de una
escasez casi constante o el uso de herramientas en las políticas de vivienda que
implicaban al sistema crediticio. Otra nota a destacar sería el seño generalista de
posibilitar que todos los españoles se beneficiasen de una vivienda pública, también
coinciden en acometer regulaciones técnicas, establecer precios máximos y mínimos en
las viviendas con ayuda pública y en la utilización del tratamiento fiscal como
instrumento útil dentro de estas políticas.
2.5 Plan Vivienda 2005-2008.22
El análisis del “Plan Vivienda 2005-2008” es la manera más gráfica para aproximarnos
a las medidas que en general pueden adoptarse en el mercado de la vivienda y además
nos proporciona una oportunidad privilegiada de estudiar una intervención gubernativa
concreta en un contexto complejo de desaceleración de la actividad inmobiliaria y
amplios estratos sociales excluidos del acceso a una vivienda.
El Plan de Vivienda cuenta con un presupuesto de 6.822 millones de euros y una
movilización de préstamos por 33.000 millones de euros, lo que supone más del doble
que el Plan 2002-2005 que contaba con 3.380 millones de euros, y pretende garantizar
el acceso a la vivienda a más de 720.000 familias.
El Plan se desarrolla en torno a unos ejes fundamentales:
1. Vivienda en alquiler. Como mecanismo de acceso a la vivienda. Se incentiva la
oferta con ayudas a la construcción de vivienda en alquiler y mejoras en la
financiación de las mismas, también se pretender activar el alquiler de viviendas
vacías subvencionando hasta con 6000 euros a los propietarios que pongan su
vivienda en alquiler. Hay un objetivo de equipara el número de viviendas en
alquiler protegidas al de viviendas protegidas en compraventa.
22 Datos obtenidos del “REAL DECRETO 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan Estatal 2005-2008, para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda”, así como de las declaraciones de la Ministra de Vivienda en “La Comparecencia ante la Comisión General de las CC.AA. en el Senado el Sábado, 23 de mayo de 2005”.
2. Incremento de parque de vivienda protegido. Se busca no sólo favorecer a los
estratos más desfavorecidos de la población, sino contar con un instrumento de
influencia en el mercado de la vivienda, que pueda servir como referencia de
precio. Se pretende mejorar la gestión estratégica del suelo y aparece la figura
del “precio concertado”, destinado al sector de población con rentas medias y
que no podrían acceder a la vivienda protegida.
3. Reutilización de la vivienda existente. Se fomenta la rehabilitación la
adquisición de viviendas usadas calificándolas como protegidas.
4. Búsqueda de un modelo sostenible. Tanto en la construcción de las viviendas
como en la ocupación sostenible del suelo.
Después de este premier acercamiento, debemos pasar a analizar más detenidamente
determinadas medidas y objetivos de este Plan.
2.5.1 Suelo.
2.5.1.1 El suelo y el mercado inmobiliario residencial.
El suelo constituye uno de los factores principales del aumento del aumento del precio
de la vivienda y consecuentemente un referente más en la problemática del acceso a la
vivienda. El suelo posee unas características propias como inmovilidad, localidad,
eternidad y depósito de valor, entre otras, que hacen que se convierta en un bien de
inversión más, además de su papel de elemento fundamental para el desarrollo urbano.
El mercado del suelo está condicionado por su escasez, habida cuenta de que no hay
suelo en cantidades ilimitadas y que en muchos casos el aumento de la oferta del mismo
depende de decisiones administrativas que se revisan a largo plazo, lo que trae como
consecuencia un mercado que se ajusta ineficientemente. Por otro lado, el suelo se
encuentra en propiedad de unos pocos agentes, con lo que acaba de perfilarse como un
mercado con una oferta rígida y equilibrio monopolista. El resultado es un mercado en
el que se aportan menores cantidades de suelo de las posibles, al mayor precio que se
pueda, generando escasez y tensionando así los precios.23
Las diferentes soluciones que se proponen pasan por el abanico existente entre la
intervención y la liberación. Diferentes propuestas serían la búsqueda de una creciente
liberalización apoyada por una regularización encaminada a mejorar la eficiencia en el
mercado y las condiciones de competencia. Otra posibilidad sería una intervención en
los planes urbanísticos con una liberalización del suelo resultante, sin más
regularización que la de su definición.24
2.5.1.2 El suelo en el Plan Vivienda 2005-2008.
En el Plan 2005-2008 la política de suelo se basa en tres bastiones principales:
1. Movilización del suelo público. Destinando suelos públicos a vivienda de
protección oficial y a equipamiento social o de interés colectivo. A través de dos
medidas: implantar mecanismos efectivos de coordinación y colaboración para
la movilización de importantes bolsas de suelo estatal e impulsando la gestión
urbanizadora de SEPES.
2. Acuerdo por las políticas de suelo y ciudades. Este acuerdo que busca un
amplio consenso político y territorial, ya que sin el apoyo de CC.AA. y EE.LL.
será inoperativo, gira en torno a la búsqueda de unas políticas comunes de suelo
23 José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.24 José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
y urbanismo en temas concretos como: urbanismo sostenible, agilización de los
procedimientos de transformación del suelo, criterios de valoración del suelo,
movilización de suelos patrimoniales de las AA.PP., “buenas prácticas”,
incremento en la eficiencia de los sistemas de información y seguimiento y
evaluación de resultados.
3. Reforma de la Ley del suelo. Reforma que intentará, en palabras de la Señora
Ministra de Vivienda, conciliar la libertad de empresa, el derecho a una vivienda
digna y adecuada y el derecho el disfrute de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona.
2.5.1.3 Conclusiones.
El las diferentes medidas del Plan Vivienda 2005-2008 antes expuestas se identifica
claramente en muchas de ellas un propósito de responder a problemas muy concretos
del mercado del suelo que habíamos explicado antes.
Aunque, si bien es cierta la escasez de suelo, me muestro un poco receloso de esta
medida y de cómo podría introducir distorsiones en el mercado. De cualquier forma, es
cierto que se intenta, acelerando los trámites administrativos de transformación del
suelo por ejemplo, paliar la escasez del suelo en el mercado y flexibilizar la oferta del
mismo.
Por otro lado, es importante la introducción de medidas como las “buenas prácticas”,
“Códigos de construcción”, acuerdos de desarrollo consensuados y la urbanización
sostenible entre otras, en el mercado de un bien como el suelo, con las externalidades y
restricciones inherentes al mismo.
2.5.2 El alquiler.
El mercado del alquiler también es objeto de las medidas impulsadas por el Plan
Vivienda 2005-2008. Este modo de disfrute inmobiliario en la mayor parte de los casos
constituye una solución temporal para nuevas familias o jóvenes, percibiéndose no
obstante el deseo por parte de los inquilinos de acceder a la propiedad. Así mismo, en la
mayor parte de los casos las familias que optan por esta alternativa lo hacen motivadas
por el nivel de ingresos familiares, que puede ser insuficiente para acceder a la vivienda
en propiedad, o la necesidades laborales que impliquen una alta movilidad. También se
observa una menor tendencia al alquiler en las poblaciones de pequeño tamaño, ya que
en las de una tamaño mayor, diversos factores demográficos, de necesidad de la
población inmigrante, mayor movilidad tanto laboral como por estudios y centralización
de actividades de servicios y sedes de empresas, dificultan el acceso a la propiedad.25
El Plan de vivienda, entre otras medidas destinadas a fomentar la actividad constructora
destinada al alquiler, recoge la implementación para el fomento del alquiler, de la
Sociedad Pública de Alquiler. Los principios de actuación de la SPA serán los de
complementariedad, colaboración y concertación con las diferentes Administraciones
Territoriales y agentes del sector privado. Persigue como objetivos principales: la
dinamización del sector del alquiler, corregir los fallos de mercado (aumentando la
transparencia, reduciendo los costes de transacción, disminuyendo el riesgo y
relacionando oferta y demanda), profesionalizar el mercado, facilitar el acceso a la
vivienda a colectivos más amplios y alcanzar las 25.000 viviendas intermediadas por la
sociedad y su red concertada. Con estas medidas se busca agilizar y simplificar el
mercado evitando monopolizarlo desde la SPA.
25P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I. San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección Economía Española Volumen XIII.
2.5.3 Los jóvenes.
2.5.3.1 Los jóvenes y el problema de acceso a la vivienda.
Los jóvenes desde hace ya demasiado tiempo, enfrentan a la práctica imposibilidad de
adquirir o alquilar una vivienda y consecuentemente a un obstáculo en el camino de la
emancipación. Aproximadamente seis de cada diez trabajadores de 25 a 30 años viven
con sus padres en el contesto de una demanda de vivienda para la población menor de
39 años que se sitúa en torno a las 290.000 viviendas al año.26
El problema es más que un problema de emancipación joven y las consecuencias que
esto conlleva, sino que constituye el perjuicio de impedir que la demanda potencial se
materialice en demanda efectiva. Con toda probabilidad, potenciar a través de diferentes
vías la entrada en el mercado de los jóvenes podría ayudar a resolver muchas de las
perniciosas consecuencias de la fase del ciclo de la construcción en la que nos
encontramos actualmente por ejemplo desacelerando la disminución de la demanda
inmobiliaria.
2.5.3.2 Los jóvenes en el Plan Vivienda 2005-2008.
El Plan del Gobierno sitúa en una posición preferente las actuaciones destinadas a lo
jóvenes. Los puntos principales de ayuda a los jóvenes son los siguientes:
Fomentar la emancipación juvenil fomentando especialmente el alquiler de
vivienda destinada a ellos.
26 P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I. San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección Economía Española Volumen XIII.
Se facilita el cambio de vivienda protegida según cambien las necesidades
personales.
Ayuda al alquiler de hasta 2.880 euros al año.
Ayudas directas para pagar la entrada de una vivienda protegida.
Ayudas para pagar la cuota de la hipoteca.
Programa de vivienda joven en alquiler. Pisos de entre 30 a 45 metros
cuadrados con una renta a partir de los 195 euros.
Ayudas a los promotores para la adquisición de suelo y urbanización con
destino a viviendas para jóvenes.
Colectivo preferente en las políticas de rehabilitación de centros urbanos.
Convenios específicos con las diferentes AA.PP. para fomentar el alquiler de
vivienda joven.
Principalmente, esta seria de medidas esta encaminada a evitar la exclusión en el acceso
a la vivienda por parte de los jóvenes. Se pretende tanto facilitar el acceso a la vivienda
en propiedad como al alquiler, que parece una formula adecuada para salvar gran parte
de los obstáculos que dificultan la emancipación de los jóvenes.