análisis de experiencias internacionales en el ordenamiento social de la propiedad

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Anlisis de Experiencias Internacionales en Ordenamiento Social de la propiedad: Los casos de Mxico, Brasil y Argentina

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JUAN MANUEL SANTOS CALDERNPresidente de la Repblica de Colombia

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, MADR

AURELIO IRRAGORRI VALENCIAMinistro

ANBAL FERNNDEZ DE SOTO CAMACHOViceministro Desarrollo Rural

HERNN MIGUEL ROMN CALDERNViceministro de Asuntos Agropecuarios

UNIDAD DE PLANIFICACIN RURAL AGROPECUARIA, UPRA

FELIPE FONSECA FINODirector General

CLEMENCIA GARCA DE SENNSecretaria General

DORA INS REY MARTNEZDirectora Tcnica de Ordenamiento de la Propiedad y Mercado de Tierras

DANIEL ALBERTO AGUILAR CORRALESDirector Tcnico Uso Eficiente del Suelo y Adecuacin de Tierras

DANIEL MAURICIO ROZO GARZNJefe de la Oficina de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones

ASESORES DE LA DIRECCIN

EMIRO JOS DAZ LEALAsesor de Planeacin

CAMILO ANDRS PULIDO LAVERDEAsesor de Control Interno

JOHANA TRUJILLO MOYA Asesora de ComunicacionesEn

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ANLISIS DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD: LOS CASOS DE MXICO, BRASIL Y ARGENTINA

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ANLISIS DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD: LOS CASOS DE MXICO, BRASIL Y ARGENTINA

EDITORESFelipe Fonseca FinoDora Ins Rey Martnez

COORDINADOR TCNICOLuis Fernando Sandoval Senz

AUTOR UPRARafael Echeverry Equipo Consultor CorporacinLatinoamericana Misin Rural

REVISIN DE TEXTO Y ESTILOJohana Trujillo MoyaSandra Garca GonzlezJuber Uriza

DISEO Y DIAGRAMACINClaudia Melo

FOTOGRAFAMinisterio de Agricultura y Desarrollo RuralBanco AgrarioINCODERCORPOICA

2014

ES PROPIEDAD DEL ESTADO Derechos reservados. Queda estrictamente prohibida su reproduccin total o parcial, por cualquier medio o procedimiento, sin la autorizacin expresa de la Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria, UPRA.

Foto portada cortesa Banco Agrario

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Resumen

ResumenEn el propsito de formular un Plan de Orde-

namiento Social de la Propiedad Rural en Colom-bia, la Unidad de Planificacin Rural Agropecua-ria (UPRA) ha realizado un anlisis del panorama internacional y de las polticas pblicas que en materia de distribucin de la propiedad rural y estructura agraria, acceso a tierras, regulariza-cin del mercado de tierras rurales, regulacin de los derechos de dominio, administracin de tierras del Estado y otros asuntos clave del Or-denamiento Social de la Propiedad; han surgido como instrumentos de reforma agraria en Am-rica Latina durante el ltimo siglo.

Las experiencias de Mxico, Brasil y Argentina, cuyas realidades, procesos sociales y poltico-ins-titucionales exhiben marcadas diferencias; son expuestas y analizadas a la luz de su pertinencia, aplicabilidad y relevancia para el caso Colom-biano; de cuyo anlisis se desprenden sendas recomendaciones y reflexiones en materia de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial y trasformaciones de la institucionalidad local y regional para la participacin y gestin social de las polticas pblicas en los territorios rurales.

Palabras ClaveReforma Agraria, concentracin, ordena-

miento de la propiedad, reparto agrario, ejido, ncleo agrario, acceso a la tierra, propiedad social, ejidatarios, comuneros, organizaciones campesinas, asentamientos de reforma agraria, agricultura familiar, desarrollo rural, enfoque te-rritorial, PROINDER, PRONAF.

AbstractIn order to formulate a Social-Ordering

of Rural Property Plan in Colombia, the Rural Agricultural Planning Unit (UPRA) has made several analysis of international scene and pu-blic policies regarding to rural property distri-bution and agrarian structure, access to land, rural land market regularization, regulation of ownership rights, government property mana-gement and other key issues of Social-Ordering of the Property; that have emerged as instru-ments of agrarian reform in Latin America du-ring the last century.

The experiences of Mexico, Brazil and Argentina, whose realities, social and po-litical-institutional processes exhibit huge differences; are reported and analyzed focu-sing on their relevance, applicability and re-levance to the Colombian case; from whose ana-lysis emerges a set of recommendations and reflections on Integral Rural Develop-ment with a Territorial Approach and trans-formations of local and regional institutions for social participation and management of public policies in rural areas.

Key WordsAgrarian Reform, property concentration,

ordering of ownership, land distribution, eji-do, agrarian core, access to land, social pro-perty, comuneros, farmers organizations, agrarian reform settlements, family farming, rural development, territorial approach, PROINDER, PRONAF.

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Tabla de contenido

Foto: Cortesa MADR

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7Tabla de contenido

CAPTULO 1PRESENTACIN 8CAPTULO 2LA EXPERIENCIA REVOLUCIONARIA DE MXICO 13

2.1. Las bases del proceso agrario mexicano 152.2. Marcos normativos y polticas agrarias y concurrentes para el ordenamiento de la propiedad 252.3. La planeacin federal para el ordenamiento de la propiedad rural 48

CAPTULO 3UNA ESTRATEGIA TERRITORIAL PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR Y LA REFORMA AGRARIA EN BRASIL 51

3.1. Concentracin y tenencia de la tierra 533.2. Construyendo una institucionalidad para los territorios rurales 573.3. El ordenamiento de la propiedad inserto en un marco de desarrollo territorial 613.4. Un mbito institucional para el Desarrollo Territorial 623.5. El cambio de foco: de los agricultores y asentamientos de reforma agraria al territorio 633.6. Directrices y criterios de la estrategia territorial 653.7. reas de resultado como orientadoras de la gestin de la poltica pblica 67

3.8. Delimitacin de los territorios: del concepto a la accin 683.9. La construccin de los Colegiados Territoriales en Red 693.10. Soporte tcnico en campo a la creacin del proceso territorial 703.11. La Gestin Social y el papel de los planes territoriales 713.12. La informacin como soporte tcnico de la accin 733.13. Movilizacin y participacin poltica de los territorios 743.14. Proyectos estratgicos territoriales 773.15. Las Clulas Territoriales y el papel de las Universidades 773.16. Territorios de Ciudadana 783.17. La gestin articulada federal y de los estados 813.18. El proceso de tierras en el marco territorial 82

CAPTULO 4UN MODELO INTEGRAL DE APOYO A LOS PEQUEOS PRODUCTORES EN ARGENTINA 83

4.1. La poltica para la agricultura familiar 844.2. El diseo estructural de atencin a la agricultura familiar 854.3. La estrategia territorial de ordenamiento 894.4. Metodologa de planeacin 90

Conclusiones y recomendaciones 91Bibliografa 95

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CAPTULO 1Presentacin

Foto: Cortesa CORPOICA

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El documento contiene el Anlisis de las Experiencias In-ternacionales en Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. Los casos de Mxico, Brasil y Argentina permiten abordar la construccin metodolgica del ordenamiento social de la pro-piedad rural y su pertinencia para el caso colombiano.

Pertinencia de experiencias internacionales: aporte para el caso Colombiano

Las experiencias internacionales en cuanto a ordenamiento de la propiedad presentan un amplio abanico de aprendizajes, producto de un sinnmero de estrategias de poltica pblica asociadas a procesos de reforma agraria que han intentado dar respuesta a uno de los principales desafos del desarrollo rural en Amrica Latina, expresado en una herencia de estructura agraria ineficiente econmicamente, inequitativa socialmente, insostenible ambientalmente y conflictiva polticamente.

El enfoque de reforma agraria que orient las polticas rura-les de los aos sesenta y setenta tuvo importantes anteceden-tes en los procesos de transformacin agraria de pases como China, Taiwn y Japn en la dcada del cuarenta y en un estudio de la FAO de 1950 donde se estudi la relacin entre el rgimen de la propiedad rural y el grado de desarrollo de los territorios rurales (Seplveda et al., 2003). La CEPAL por su parte plante de igual manera la necesidad de una reforma en la estructura de tenencia de la tierra que permitiera elevar el nivel de cali-dad de vida de la poblacin rural, favorecer la movilidad social, satisfacer la demanda en seguridad alimentaria y aprovechar el potencial de ahorro (Grupo Esquel, 1989).

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Las recomendaciones en poltica que surgieron de estos plan-teamientos fomentaron medidas de transformacin de los reg-menes de tenencia de la tierra, mediante la sustitucin de siste-mas de arrendamiento por sistemas de propiedad, la creacin de cooperativas de crdito y comercializacin, el establecimiento de servicios de capacitacin y asistencia tecnolgica y el fomento de la industria rural (Seplveda et al., 2003).

Un importante impulso para los procesos de reforma agraria estuvo representado por el respaldo externo, en gran medida de Estados Unidos, proveniente de la Alianza para el Progreso a fina-les de los cincuenta. La Alianza para el Progreso especficamente impulsaba a los programas de reforma agraria que modificaran el rgimen de latifundio por sistemas de propiedad con acceso a crditos, asistencia tcnica y comercializacin.

En Amrica Latina a lo largo del siglo XX, se dieron varios pro-cesos de reforma agraria, en distintas circunstancias y momentos, con diferentes resultados. Se puede hablar de tres tipos de reforma agraria en los pases de la regin: 1) producto de grandes revolucio-nes populares, 2) por va de la institucionalizacin del rgimen de tierras y 3) cifrada en la atencin a la estructura distributiva.

Las dos grandes revoluciones populares, que dieron pie a re-formas agrarias profundas sucedieron en Mxico (1910) y en Boli-via (1952). Este tipo de reforma agraria se caracteriz por una ex-tensa entrega de tierras a familias campesinas (cien millones de hectreas en el caso mexicano), creacin de ejidos y minifundios, apertura de la frontera agrcola y el fomento a una agricultura co-mercial y agroindustrial ms slida. Sin embargo, en ambos casos la pobreza rural no se redujo, se han dado procesos de migracin hacia las ciudades de gran magnitud y se han presentado casos de tercerizacin de la economa y protestas y conflictos sociales.

El segundo tipo de reforma agraria se dio a travs de la institu-cionalizacin del rgimen de tierras, provocando alteraciones sig-nificativas en los ndices de concentracin de la tierra. Adems de la transferencia sustancial de tierras de grandes terratenientes a familias de campesinos, [...] se cre una agricultura reformada que pas a constituir un subsector intermedio en el marco de una agricultura dividida entre un sector comercial moderno hege-monizado por el agronegocio- y un sector campesino tradicional dedicado tanto a la produccin de subsistencia como a la venta de excedentes en el mercado. Entre los pases que aplicaron este tipo de reforma se pueden mencionar Guatemala, Chile, Per. Nicaragua y El Salvador. Al igual que con las reformas producto de las revoluciones populares, los ndices de pobreza, la crisis del sector y las protestas sociales no mostraron resultados positivos para la reforma agraria.

Finalmente, pases como Brasil, Venezuela, Colombia, Ecua-dor, Paraguay, Repblica Dominicana y Honduras aplicaron refor-

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mas superficiales que bsicamente buscaban atender a la estruc-tura distributiva de las tierras. Este tipo de reformas propiciaba incentivos para la distribucin de grandes propietarios a campesi-nos en el marco de la Alianza para el Progreso, buscando generar un colchn de granjeros medianos entre la masa campesina tra-dicional y la gran propiedad comercial moderna. Los resultados de este tipo de reformas han sido muy pobres, a la vez que se generaron burocracias pesadas que no fueron capaces de prestar un adecuado soporte tcnico y financiero para los asentamientos rurales producto de la reforma.

Con el propsito de contribuir al anlisis de modelos de pol-ticas pblicas en Amrica Latina, que permitan ampliar el espec-tro de opciones para ser consideradas en el diseo del Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural en Colombia, se pre-sentan a continuacin tres experiencias de pases con realidades y procesos poltico institucionales con marcadas diferencias. Se ha buscado presentar los aspectos ms significativos del estado reciente de los procesos de ordenamiento de la propiedad, des-tacando de cada uno de ellos los aspectos que pueden ser ms significativos para la experiencia colombiana.

Hay experiencias de desarrollo rural que se centran en el for-talecimiento integral de la agricultura familiar y de los pequeos productores, en el marco de estrategias agropecuarias de com-binacin y complementariedad con las dinmicas agroempresa-riales, particularmente de tipo exportador. Entre estos pases se destacan Mxico, Brasil y Argentina.

Dado que uno de los pilares de la discusin sobre el modelo agropecuario de Colombia se cruza directamente con estos pro-cesos, la experiencia de polticas pblicas de estos pases aporta elementos claves para las definiciones estratgicas del pas.

En el caso de Mxico, cuya reforma agraria, de origen revolu-cionario, es emblema mundial de un modelo profundo y estabili-zado de ordenamiento de la propiedad. Se analizan los procesos histricos que fueron conformando una estructura agraria parti-cular y los ms importantes componentes de la poltica pblica, su evolucin y el proceso reciente de planificacin.

Brasil es un ejemplo de reforma agraria de tipo institucionalista del rgimen de tierras que no ha logrado cambiar profundamente el estado de desigualdad en la distribucin de la tierra, pero que ha acompaado, o enmarado, su proceso de ordenamiento de la propiedad en un marco de desarrollo territorial para la agricultura familiar, como una de las ms importantes innovaciones institu-cionales que se han puesto en marcha en el continente. En este anlisis se destacan los procesos polticos e institucionales que marcan el desarrollo de los territorios rurales del pas.

La tercera experiencia que se presenta es la de Argentina, en donde el proceso de reforma agraria ha tenido un trnsito

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muy diferente a la mayora de pases de la regin, siendo caracters-tica de una reforma con menor intervencin pblica y un sustento de mercado en las formas de tenencia y uso de la propiedad rural.

Estas tres experiencias proporcionan elementos de re-flexin sobre las prioridades y nfasis que ha de tomar el orde-namiento social de la propiedad rural en Colombia, aportando elementos que enriquezcan las opciones de gestin, en torno a la poltica de ordenamiento social de la propiedad rural. En el caso de Mxico, se constituye en el caso ms emblemtico de reforma y reparto agrario exitoso que se encuentra en el continente, tanto en la profundidad y alcance de la distribu-cin, como en los modelos de gestin de las polticas pblicas de desarrollo rural ajustados a las condiciones particulares de gestin de delimitaciones territoriales en los ejidos y tierras comunales, que pueden aportar experiencias para los modelos de Zonas de Reserva Campesina, entre otros mecanismos que estn sobre la mesa de discusin en Colombia. En el caso de Brasil, la relacin entre el modelo territorial del desarrollo ru-ral y las tendencias de aplicar el enfoque territorial en las pol-ticas de desarrollo y en los acuerdos que se adelantan en torno a la negociacin de la paz. El modelo brasilero, por las simili-tudes existentes con amplias regiones de Colombia, permite identificar aspectos claves de aplicacin del enfoque territorial en el pas. El caso de Argentina tiene importancia en cuanto se ha introducido la estrategia de ordenamiento territorial de la agricultura y del desarrollo rural, lo cual tiene proximidad con las bases conceptuales del ordenamiento social de la propie-dad, como parte de los procesos de ordenamiento territorial en Colombia. La experiencia argentina permite visualizar ex-periencias concretas de aproximar el ordenamiento a la pol-tica sectorial.

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CAPTULO 2La experiencia revolucionaria

de Mxico


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Para analizar la experiencia mexicana en cuanto al ordena-miento de la propiedad, nos referiremos a la experiencia reciente del Plan Federal Agrario, adelantado por el pas durante el ltimo sexenio presidencial. En el momento actual se estn aplicando reformas institucionales y se encuentra en elaboracin el Plan Sectorial en el marco del nuevo Plan Federal de Desarrollo 2013 - 2018, razn por la cual, nos referiremos al proceso histrico y la experiencia hasta el 2012.

Mxico tiene una extensin cercana a los 2 millones de kil-metros cuadrados y una poblacin de 112 millones de habitantes, de los cuales el 21% residen en zonas rurales. La tenencia de la tierra en Mxico tiene una estructura particular, muy diferente del resto de pases latinoamericanos, resultado del proceso re-volucionario de inicios del siglo XX. El 53% del territorio nacional corresponde a Propiedad Social, conformada por modelos ejida-les y comunales de tenencia que conforman los ncleos agrarios.

La estructura bsica de la propiedad social de la propiedad en Mxico es el ejido, como fundamento del reparto agrario, que cuya dotacin de tierra que se dedica a tres partes, una, a parce-las de usufructo individual, otra, a tierras comunes, y una ms a un centro poblado. Su estructura se basa en una asamblea de eji-datarios, que atiende los asuntos generales del ejido, un comisa-riado que lo representa y un consejo de vigilancia. Existen 31,623 ejidos que cubren el 44% del territorio nacional, de los cuales se encuentran formalizados ms de 29 mil.

Las tierras constituidas en comunidades, son las constituidas por las tierras que fueron restituidas cuyo origen es posesin an-cestral o ttulos virreinales de reconocimiento de comunidades y cuentan con una estructura similar a los ejidos. Existen 2,383 comunidades que abarcan el 9% del territorio.

Las colonias agrcolas o ganaderas corresponden a modelos de reparto, de caractersticas similares al modelo ejidatario, pero don-de aplican las normas de enajenacin de la pequea propiedad pri-vada y constituyen un 2% del territorio. Los territorios nacionales estn compuestos por los baldos deslindados de la nacin, corres-pondientes al 4% del territorio. El resto del territorio se constituye por propiedad privada, en un 38% del total y otras formas en el 3%.

La propiedad social se distribuye en un 65% de tierras comu-nes, 32% de tierras parceladas de uso individual y 3% a asenta-mientos humanos. En las tierras de uso comn, solo el 7% se dedica a explotacin agropecuaria. Estas cifras permiten estimar que el uso productivo de la tierra en Mxico se estructura en un 68% en propiedad privada y el 32% en explotaciones dentro de los ncleos agrarios.

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2.1. Las bases del proceso agrario mexicano

Es necesario iniciar la revisin por el concepto del ejido, como institucin fundamental del campo mexicano. El ejido es herede-ro de instituciones espaolas y de la tradicin mexica. En esencia, se trata del territorio que debe garantizar el sustento de un pobla-do, su definicin es heredera de una concentracin de poblacin que define un espacio para uso comn que garantice la expan-sin del ncleo, los espacios de uso comn para produccin o es-parcimiento y la asignacin de parcelas productivas para uso pri-vado. El ejido es una estructura bsica de un paisaje que integra lo urbano y lo rural, en una concepcin moderna de los trminos.

El calpulli es la base de la organizacin del acceso a la tierra de las culturas aztecas que encontraron los espaoles a su llegada a Tenochtitlan, Valle de Mxico. Si bien la propiedad de la tierra esta-ba basada en un esquema de castas, la explotacin del suelo estaba organizada en un modelo de ncleos de poblacin, que disponan de tierras para cultivos privados, familiares, los calpullalli, y tierras comunales, altepetlalli, explotados entre todos los pobladores.

La figura se retoma durante la poca colonial, luego de las pre-carias formas que tom la encomienda y las concentraciones de tierra de seores e iglesia en los diferentes procesos de expropia-cin de las tierras indgenas. El ejido, desde su inicio, contempla un poblado y sus reas de sustento y expansin, como fue de-terminado por la Corona Espaola en el siglo XVI. Esta figura se constituye en una institucin que traspasa los tiempos y los ava-tares del despojo. Durante los siglos de la colonia, esta institucin se mantiene como referente de uso y apropiacin del territorio en la mayor parte del pas, a pesar de que el signo continuado fue el de la consolidacin de modelos de concentracin de la propie-dad en modelos claramente feudales (SEDATU, 2012).

Despus del proceso independentista esta institucin se ver afectada por diferentes procesos de expropiacin y concentra-cin que dieron forma y consolidacin a la hacienda como mo-delo bsico de la estructura agraria de Mxico que se consolida durante el siglo XIX llegando a constituir una de las concentra-ciones de propiedad ms altas del mundo. La concentracin, los procesos de expropiacin y la aplicacin de modelos de profunda injusticia social, son caldo de cultivo del proceso revoluciona-rio, de fuerte sustrato campesino. A principios del siglo XX las contradicciones en torno a la tierra y la profunda exclusin de la poblacin campesina sirven de semilla de la primera revolucin campesina y obrera triunfante de Amrica. Cifras como la que in-dica que el 0.2% de los propietarios de tierra concentraban el 87% del total de la tierra, permiten entender el extremo de inequidad alcanzado en el campo mexicano.

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Las luchas sociales y el enorme descontento acumulado por el modelo de expoliacin establecido durante las dcadas de gobierno porfirista, dieron origen a la Revolucin Mexicana, estallido social con convergencia de mltiples intereses y ver-tientes, que condujeron a un proceso de redefinicin del Estado mexicano. Durante cerca de 20 aos, 1910 a 1930, se produjeron mltiples procesos de reforma de la estructura de la tierra. Dos corrientes, entre otras, pueden destacarse como emblemticas, que expresan las bases de un debate que subsiste desde antes de la constitucin de la repblica. Se trata de la propiedad privada o colectiva dentro de los procesos de reforma agraria o, en tr-minos ms precisos, de reparto agrario. El movimiento liderado por Emiliano Zapata, influy para que se estableciera un tipo de reparto agrario que restituyera los principios del ejido con la co-lectivizacin y sentido pblico de la tierra, segn la cual, como en pocas precolombinas, era dado en usufructo a los pobladores de los asentamientos para su uso y explotacin. En cambio el mode-lo preconizado por Francisco Villa, buscaba ms los modelos de reparto de la pequea propiedad privada, en manos de campesi-nos (SEDATU, 2012).

Estas diferencias de aproximacin al tema agrario tendrn, como veremos, un significativo protagonismo en la historia del desarrollo del campo mexicano. En lo que si se dio coincidencia en todas las vertientes revolucionarias fue en la limitacin del ta-mao de la propiedad y la declaracin de guerra al latifundio, an cuando no ser fcil su extincin.

En el trasfondo de este procesos se encuentra el fortaleci-miento poltico de las organizaciones campesinas y su represen-tacin poltica (De Gramont, 2007). La lucha por la tierra signi-fic la esencia del pasado revolucionario de las organizaciones campesinas. Se puede afirmar que durante las primeras seis o siete dcadas de la revolucin mexicana, el eje central de la lucha campesina fue por la tierra y por la defensa del modelo del ejido, como expresin fuerte de un modelo agrario de enorme calado en la cultura y la historia. La conformacin de Ligas Campesinas en diferentes estados de la repblica, ejercieron presin perma-nente para el logro de estos objetivos.

Uno de los principios ms importantes, que se habr de impo-ner, es el sentido colectivo, que favoreci la formacin de organi-zaciones campesinas basadas en las estructuras del ejido, lo cual refuerza una tradicin de lucha agraria y de reivindicacin de los derechos indgenas y campesinos que subsisti durante el siglo XIX y que fue recurrente en los diferentes momentos del proceso republicano de Benito Jurez y reformista de Porfirio Daz.

El ejido cuenta con una asamblea de ejidatarios, con organiza-cin reglada en la ley y que le asigna responsabilidades y fomenta su organizacin. Esta capacidad organizativa ser caracterstica

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permanente de los procesos reivindicativos y de las diferentes expresiones polticas a lo largo del siglo XX.

La Revolucin Mexicana produce un marco constitucional que busca reflejar la esencia de la lucha social. Entre los procesos de construccin de un nuevo Estado, se destacan especialmente el reconocimiento de estructuras territoriales importantes. Una de ellas es la figura de la institucionalidad local, la cual es reflejada en la Ley del Municipio Libre, que se expide en el marco revolu-cionario, an antes de la Constitucin y que luego esta asume en su integridad. Es Mxico pionero en la eleccin popular de autori-dades locales y en el reconocimiento del espacio institucional del municipio como una instancia bsica para la construccin de la institucionalidad pblica. Esto es particularmente relevante, dado que en los albores del siglo XX, la estructura de Mxico era predo-minantemente agraria y rural. Las autoridades y poderes polticos locales tienen una especial importancia en la construccin de la actual estructura poltica mexicana (SEDATU, 2012).

El otro aspecto importante del nuevo pacto social posrevo-lucionario es el referente a la tierra. El Artculo 27 de la Consti-tucin de 1917, estableci la base del proceso agrario, y rural, de Mxico. Este artculo, en torno del cual girar, durante el ltimo siglo, la historia de los procesos sociales ligados al campo mexi-cano, defini los principios bsicos de la propiedad. Es la base de la estructura Agraria, pero tambin de las riquezas naturales y del patrimonio estratgico de la nacin. Establece el lmite a la pro-piedad, el rgimen de los ejidos, los derechos de los campesinos, la limitacin a la creacin de empresas rurales para la explotacin de la tierra, el carcter inalienable de la propiedad ejidal, el rgi-men de comuneros y ejidatarios y establece las responsabilidades del Estado para la preservacin y promocin de los modelos cam-pesinos como parte esencia y estratgica del campo mexicano.

La conformacin del espacio rural del pas puede seguirse en el proceso denominado reparto agrario que establece las bases de la actual sociedad rural. En este proceso se pueden distinguir tres grandes etapas, en las que primar el debate entre la privatizacin de la pequea agricultura o el modelo colectivo bsico del ejido.

La primera que corresponde al proceso iniciado en el momento mismo de la revolucin entre 1915 y 1934, de grandes convulsiones en la construccin de la nueva institucionalidad, donde la idea del movimiento constitucionalista liderado por Venustiano Carranza impone la idea de que el ejido ser una forma transitoria hacia la creacin de un amplio sector de pequeos propietarios rurales. Esta visn se aplica en las definiciones y principios incorporados en el Artculo 27 de la Constitucin, donde se retoma el sentido de que la tierra, y sus riquezas, es de inters pblico y de dominio de la nacin, quien puede otorgarla en diferentes formas de usufructo, garantizado su funcin social. Durante este perodo prima la idea


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del ejido y el reparto como un camino para la creacin de una base para la propiedad privada. Sin embargo, el proceso de reparto en este perodo es lento y no se logra modificar sustancialmente la estructura agraria, a pesar de las reformas institucionales, debido a problemas de gobernabilidad y precaria institucionalidad que logr que prevalecieran los intereses de los hacendados sobre los dbiles movimientos y organizaciones campesinas y de pobladores rurales. No se debe olvidar que el modelo de ejido no slo se liga a parcelas agrcolas, sino que prima el concepto de los poblados, en un mode-lo que se denomina ncleos agrarios.

La segunda, se inicia en 1934 con la aceleracin del proceso de distribucin de la tierra. La revolucin mexicana, al igual que los procesos de independencia, no signific una transformacin pronta de la estructura y concentracin de la tierra. Pasaran varias dcadas antes de que se produzca el real reparto agrario, el cual, en su fase ms importante se produce en la dcada del los aos treinta del siglo pasado, durante el Gobierno de Lzaro Crdenas, donde se alcanzan significativas transformaciones en la estructura de la tierra, producto de la reinstauracin amplia y generalizada del ejido, como modelo privilegiado de acceso del campesinado a la tierra y a medios de sustento. Este perodo signific una profunda transformacin social y poltica y la rea-lizacin de muchos de los sueos revolucionarios, que signific pasar de 11% a 52% la participacin de la produccin ejidal como proporcin de la produccin agrcola total en slo una dca-da (SEDATU, 2012). En la base del reparto agrario de Crdenas se encontraba la concepcin del ejido como figura colectiva, lo cual signific, adicionalmente, el fortalecimiento de diferentes formas de organizacin.

Dentro del modelo de alta intervencin pblica del Estado Mexicano Revolucionario, la organizacin social se constitua en una prioridad. Por ello crea y promueve organizaciones de base ligadas al partido de gobierno, PRI, la Confederacin Nacional Campesina, CNC, que aglutina las Ligas campesinas y se consti-tuye en un rgano de expresin de las demandas de ejidatarios, comuneros y pequeos agricultores. La CNC cumple un impor-tante papel en las definiciones de polticas para la defensa del ejido y los modelos de propiedad social (Guzmn, 2000).

Al proceso intenso de reparto agrario cardenista, sigui una estrategia de colonizacin que fue impulsada por los gobiernos sucesivos, con el fin de promover la pequea propiedad e incor-porar tierras a la frontera agrcola. Estas estrategias correspondie-ron nuevamente a visiones alternativas de fomento a la propiedad individual, frente a la colectiva, propia de los ejidos. No obstante, durante este perodo se desarroll una slida institucionalidad p-blica de soporte que signific una alta intervencin del Estado en el proceso campesino, particularmente en los ejidos, donde la ad-

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ministracin y decisiones productivas de los campesinos estaban fuertemente intervenidas por las decisiones pblicas. La inversin pblica en el sector se increment, particularmente en el financia-miento de obras de riego e infraestructura de transporte.

Durante este perodo, hasta inicio de los aos setenta, la pro-duccin agrcola creci en forma significativa, formando parte importante del gran auge econmico mexicano. Sin embargo, este perodo vio el crecimiento y fortalecimiento de las empre-sas comerciales agrcolas, antes que la consolidacin de modelos campesinos eficientes e integrados en los mercados. Sucesivas polticas agrarias introdujeron modificaciones a las estrategias de intervencin y apoyo a los ejidatarios y colonos, en el marco de un modelo de desarrollo de sustitucin de importaciones que condujo a la consolidacin del modelo industrial y de su referente espacial: la urbanizacin. Las condiciones macroeconmicas im-plicaron un sesgo urbano que se tradujo en procesos de descapi-talizacin de campo y el freno al crecimiento de la actividad agr-cola, particularmente manifiesto en un retroceso en la ampliacin de la frontera agrcola que se evidencia a inicios de la dcada de los aos sesenta.

Durante los perodos presidenciales de Das Ordaz y Echeva-rra, en los aos ochenta, se reactiv el reparto agrario y nueva-mente se le otorga importancia al ejido como modelo colectivo de explotacin agrcola, en un intento por enfrentar el escenario de polarizacin en el campo, ya no referido a la concentracin de la tierra, sino a los diferenciales de desarrollo de la agricul-tura comercial y la campesina, que registraba enormes deficien-cias en su productividad, organizacin econmica, formalizacin y fragmentacin. Particularmente este ltimo aspecto seguir afectando la vida de los ejidos, producto de los mecanismos de cesin inflexible de los derechos de usufructo, que por la va de la herencia, principalmente, fueron subdivididos hasta lmites que hicieron del minifundio un problema estructural para la produc-cin agrcola campesina.

Una de las principales estrategias introducidas en la poltica agraria, fue la de promover y favorecer modelos asociativos al inte-rior de los ejidos, con el propsito de darle un sentido empresarial a la explotacin agrcola, que lograse un mejor nivel de integracin a las dinmicas de los mercados favorecidos por el crecimiento de la demanda, producto de la intensa urbanizacin. Este aspecto es de significativa relevancia en el proceso campesino mexicano, ya que enfrenta al modelo tradicional de la explotacin colectiva del ejido, fuertemente dirigida por las polticas pblicas y la intervencin de sus aparatos burocrticos, con un modelo basado en organizacio-nes de productores para el uso asociativo de las tierras parceladas para explotacin individual y de tierras comunes con una orienta-cin ms clara de vnculos de mercado (Gmez, 1996).

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Esta estrategia condujo a una nueva forma de organizacin del ejido y a nuevas formas de organizacin en zonas de colo-nizacin. El ejido cuenta, desde su inicio, con una estructura de organizacin basada en su asamblea y en decisiones colectivas, sin embargo, esta estructura no necesariamente se tradujo en el fortalecimiento de organizaciones sociales de base campesina que actuaran como interlocutoras fuertes al reivindicar sus dere-chos frente al Estado.

La lucha campesina ha estado presente en la discusin de los enfoques de la poltica agraria y en las definiciones de los ins-trumentos de intervencin. Sin embargo, hay un hecho poltico particular en Mxico que marca estos movimientos. El procesos poltico revolucionario evolucion en las dcadas posteriores a la revolucin hacia la creacin de un modelo poltico basado en un partido nico, con una amplia estructura corporativa que promovi las organizaciones sociales, sindicales, obreras y campesinas que ejercieron significativa presin y se constituyeron en actores rele-vantes, con la aparicin de mltiples organizaciones de reivindica-cin y de carcter contestatario. La mayor parte de las organizacio-nes mencionadas tienen adscripcin al PRI, partido que gobern desde su conformacin en los aos veinte, hasta el final del siglo.

El eje central de la lucha campesina, hasta los aos ochenta, se centr en el discurso reivindicativo del acceso a la tierra, el fortalecimiento del ejido como estructura bsica y la formulacin de polticas integrales de apoyo a la produccin campesina, tanto al interior de los ejidos, como en la pequea produccin privada fuera de ellos. Igualmente se manifestaban por los derechos de los trabajadores agrcolas de las empresas comerciales que ex-plotaban el campo.

En 1984 se crea el Consejo Nacional Agropecuario, como gremio cpula de las empresas agrcolas, que agrup a las ms importantes agremiaciones de productores grandes y medianos, con la finalidad de representar a la iniciativa privada en el campo. Hoy est consti-tuida por ms de 80 organismos empresariales regionales y nacio-nales. El CNA ha tenido gran influencia en las decisiones de poltica pblica, defendiendo la libre empresa, la proteccin de la agricultura en los escenarios de libre comercio y la inversin pblica en apoyo a la agricultura. Si bien, sus plataformas consideran temas como la pobreza rural, esta organizacin tiene un discurso mucho ms foca-lizado en los intereses sectoriales de la agricultura, no en el sentido amplio de lo rural.

La situacin de la produccin campesina, a inicios de los aos ochenta, segua siendo altamente dependiente de los recursos pblicos y de intervencin de un conjunto amplio de instituciones oficiales en los procesos productivos y de desarrollo. Esto ayud a que la profunda crisis econmica de los aos ochenta golpea-ra doblemente a la economa campesina e hiciera ms evidentes


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las restricciones y limitaciones que el modelo de reparto agrario tena y la persistencia de enormes rezagos y problemas sociales. A finales de los aos ochenta se haca evidente la contradiccin entre los logros polticos que entraa el acceso a la tierra para millones de campesinos y las carencias en desarrollo social que se manifiestan en la persistencia de altos ndices de marginacin al interior de las tierras de propiedad social.

La tercera etapa se inicia con los aos 90, en el marco del cambio de modelo econmico de Mxico y el ingreso de lleno en las reformas institucionales propias del Consenso de Was-hington, con reformas macroeconmicas por la estabilidad, apertura comercial, fortalecimiento del mercado, reforma y re-duccin del Estado y menor intervencin pblica. El marco ms significativo de estas reformas lo constituye la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte que establece un escenario de desafos muy importante para la agricultura.

En el marco de las dificultades propias del desarrollo de los ejidos, se abre el proceso de reforma ms profunda en la le-gislacin agraria, con la reforma al Artculo 27 Constitucional, como resultado de un proceso poltico de modificacin profun-da de las estrategias de desarrollo agrario, campesino y rural. Este proceso abarca la dcada de los noventa y concluye con la expedicin de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001.

El eje central de la reforma se bas en la necesidad de darle a la propiedad social un nuevo carcter jurdico que le permitiera una mejor insercin en las dinmicas capitalistas de la inversin, capitalizacin y modernizacin empresarial de los ejidos. Se bus-caba, en el marco de las nuevas polticas de cambios estructu-rales, incorporar al campo en las reformas. Menos intervencin estatal, mayores garantas a los derechos de propiedad de los campesinos, eliminacin de restricciones a la participacin de empresas comerciales en la explotacin de los ejidos y abrir las posibilidades de inversin privada en las tierras ejidales. Todo esto implic una reforma constitucional y ajustes a la ley agraria.

Durante los aos 90 a 92 se produce una verdadera efer-vescencia de debates y luchas en torno a las reformas. Las or-ganizaciones campesinas intentaron hacer frente comn con la conformacin del Congreso Agrario Permanente, que abri procesos amplios de debate y elabor propuestas alternativas. En esencia, la naturaleza de la lucha campesina se centraba en cmo enfrentar el riesgo de una nueva concentracin de la pro-piedad por parte del capital privado y las posibilidades de la ex-pulsin de los campesinos de sus tierras y ejidos, al privilegiar la propiedad privada sobre la propiedad social. Uno de los puntos centrales de la reforma consisti en la declaratoria del final del reparto agrario que haba constituido el sustento de la reforma agraria desde el momento mismo de la Revolucin.

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Este proceso, de profundas implicaciones jurdicas, pero especialmente polticas y econmicas, se tradujo en una refor-ma negociada con dificultades, pero finalmente validada por la mayor parte de las organizaciones campesinas, dando paso a un proceso de reforma que ayud a completar el panorama de un pas ajustado a las reformas estructurales, donde el mercado tena un papel privilegiado como motor de desarrollo. Este pro-ceso fue acompaado de una reestructuracin del aparato p-blico, cuyo rasgo distintivo fue el de desmontar muchas de las estructuras burocrticas de apoyo al campo, aun cuando nunca con los alcances que se vieron en otros pases latinoamericanos que siguieron procesos similares.

Las reformas a la Ley Agraria y el proceso de formulacin de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, LDRS, constituyen el nuevo marco con el cual se inicia al presente siglo. Hasta estas reformas, las estrategias de desarrollo agrario y campesino y la lucha de las organizaciones del campo se haban concentrado en la reivindica-cin campesina y de sus derechos sobre la tierra, principalmente. Pero a partir de la LDRS se abre una perspectiva ms amplia liga-da a lo rural como una categora ms amplia y abarcante que lo estrictamente agrario. La LDRS pas por profundos procesos de debate, que condujeron, incluso, a que una primera versin apro-bada por el Congreso de la Unin, fuera vetada por el Gobierno del PAN en 2000, para luego de ser reformulada y encontrar el consenso poltico amplio a finales de 2001.

La importancia de lo rural est manifiesta en las estrategias de poltica pblica referidas al campo y a la agricultura, contenidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y de toda la institucio-nalidad que de ella se deriva, la cual mantiene la marca clara de lo rural, como una representacin de ese mundo agrcola. El caso de esta Ley, es especialmente significativo ya que bajo la denomi-nacin de desarrollo rural, engloba todos los aspectos relativos a la agricultura, incluyendo la agricultura familiar, la de propiedad social, la comercial y la agroexportadora, al igual que un claro enunciado a la convocatoria de todos los marcos de polticas sec-toriales que tienen vnculo con la agricultura y el espacio rural. Se incluyen mecanismos de gestin que involucran lo ambiental, econmico, social, infraestructura, laboral y poltico institucional. Este marco normativo y de Poltica de Estado evidencia la impor-tancia poltica del concepto de lo rural, vinculado a lo agrcola, en el entramado de intereses y discursos polticos reivindicativos de los productores agrcolas.

Las organizaciones campesinas y empresariales de Mxico suscribieron un acuerdo amplio con el Gobierno, como ex-presin de un pacto para el desarrollo rural sustentable. Este acuerdo tiene enorme significancia en cuanto refuerza las transformaciones establecidas por la Ley de Desarrollo Rural

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Sustentable. Su valor, de orden poltico, es un aval social a los desarrollos normativos que signific la Ley y un avance en el protagonismo poltico de la sociedad rural.

Si bien, los contenidos del Acuerdo Nacional para el Campo, que hoy se encuentra en proceso de reedicin, no difieren sus-tantivamente los nfasis y contenidos de la Ley, su naturaleza po-ltica y la amplia convocatoria de la cual naci, le otorga un papel muy importante que compromete el desarrollo de la poltica p-blica y el compromiso de participacin de los diferentes agentes del sector. Las prioridades establecidas en el Acuerdo marcan una orientacin, polticamente estratgica, sobre las acciones que se esperan de la institucionalidad pblica. Puede afirmarse que el Acuerdo es la carta de adhesin de la sociedad rural a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, es el establecimiento de compromi-sos del Estado para la puesta en marcha de los procesos de reor-denamiento del campo mexicano, pero sobre todo, es el recono-cimiento de las organizaciones sociales y civiles de la legitimidad de las orientaciones de la Ley. En ltima instancia, si la Ley es el instrumento para el desarrollo rural sustentable, el Acuerdo es el ambiente para su utilizacin.

Eje central del Acuerdo es el concepto de reforma, de cambios estructurales y de transformacin, dejando clara la necesidad de procesos de transicin, en lo econmico, en lo social, en lo pol-tico y en lo institucional. Este sentido de reforma establece una condicin de ajuste que debe ser considerada como un principio bsico de la poltica pblica. Se enfatiza el sentido transicional de la poltica, la obligacin de establecer metas y objetivos de cambio en las condiciones de operacin de los territorios rurales y de su vnculo con la economa, la sociedad y la institucionalidad nacional.

Los principios del Acuerdo ilustran con claridad las banderas polticas que cobijan la estrategia de desarrollo rural. En primera instancia el reconocimiento de que el territorio rural es estrat-gico para el desarrollo de Mxico, ms all de consideraciones de equidad, dado que condiciona la viabilidad, sostenibilidad y efi-ciencia de un modelo de desarrollo armnico. Reivindicando los valores de la sociedad rural, los aportes de su economa, las reser-vas naturales y su papel en la construccin de un modelo mexi-cano propio, de la cultura y la historia, en la consolidacin de la nacin, se define que la necesidad de una reforma que garantice un verdadero desarrollo rural, es de prioridad para toda la socie-dad mexicana y que el Estado ha de responder en consecuencia.

Los diecisis principios rectores del Acuerdo refuerzan la esen-cia de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable haciendo nfasis en los aspectos econmicos productivos y en los componentes so-ciales y polticos. Uno de los temas destacables es el de las auto-nomas y corresponsabilidad en el reconocimiento de las comuni-dades y empresariado rural como sujetos de su propio desarrollo,

Las prioridades establecidas en el Acuerdo marcan una orientacin, polticamente estratgica, sobre las acciones que se esperan de la institucionalidad pblica

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asignndoles un papel central en la gestin de las estrategias de desarrollo. El fundamento de reconocimiento de sus autonomas conduce a un modelo que parte del reconocimiento y valoracin de las caractersticas, intereses, visiones y metas propias de las co-munidades. Este presupuesto implica la necesidad de contar con estrategias diferenciadas, producto de un conocimiento pleno y cabal de la enorme diversidad de la poblacin rural.

El nfasis en la transicin se establece tanto en lo econmi-co, como social, definiendo las prioridades de accin en el marco del logro de metas que cambien las tendencias de pobreza, falta de competitividad e inequidad, como condicin para que Mxico encuentre una senda segura y sostenible de desarrollo. En otros trminos, la superacin de la pobreza o la recuperacin de la eficiencia econmica no son las metas, sino las condiciones que harn posible un verdadero desarrollo, por ello las reformas y la transicin han de garantizar estos logros bsicos.

Todos los aspectos de los ajustes institucionales tienen im-pacto sobre el desempeo, competencias y funciones de las orga-nizaciones pblicas del orden federal, central y descentralizado, que deben ajustarse a las nuevas condiciones de articulacin y or-denamiento en los tres niveles de gobierno. Para ello se acuerda el desarrollo y ajuste de nuevas reglas de juego, de lineamientos de operacin y de relaciones interinstitucionales. El eje central de estos ajustes institucionales est ntimamente ligado con princi-pios de descentralizacin, federalizacin y municipalizacin.

En el campo poltico, el Acuerdo Nacional para el Campo es-tablece la importancia de encontrar mecanismos de manejo de los conflictos propios de las situaciones particulares del campo mexicano, de forma que sea preservada la democracia, la partici-pacin y la justicia como camino para el logro de la gobernabili-dad (Hewitt, 2007). Uno de los temas centrales de este propsito es el de la atencin focalizada de los conflictos originados por la ilegalidad jurdica, los negocios ilcitos y la violencia. Se defiende la necesidad de trabajar en una cultura de convivencia, reconcilia-cin y recuperacin de valores.

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2.2. Marcos normativos y polticas agrarias y concurrentes para el ordenamiento de la propiedad

2.2.1 La institucionalidad agraria de Mxico

La legislacin agraria de Mxico se considera una de las ms evo-lucionadas y de largo alcance entre todos los pases de Amrica Lati-na (Cmara de Diputados, 2012). Producto del proceso revolucionario de inicios del siglo XX, se establecieron criterios de intervencin en el mundo rural y agrario que dibuja un marco de los espacios rurales con un detallado y complejo conjunto de normas, definiciones, aco-tamientos y condiciones para el acceso, ocupacin y uso de la tierra.

El tema agrario en Mxico est en la base de la construc-cin del Estado moderno, a partir del reparto agrario ocurri-do en la primera mitad del siglo XX, que rompi la estructura feudal basada en la gran hacienda y una concentracin de la tierra, heredera de la estructura feudal de la colonia espao-la. El reparto agrario signific la instauracin de una sociedad rural basada en propietarios bajo modalidades innovadoras de acceso colectivizado a la tierra, basada en el ejido y tierras comunales que se constituyeron a partir de la expropiacin de las viejas haciendas y la constitucin de las figuras jurdicas del ejidatario y comunero, a quienes se les asign tierra que les permiti tener una porcin para uso colectivo, parcelas in-dividuales para uso privado y reas para construir sus propios asentamientos humanos. La importancia de este modelo, y su diferencia con otros procesos de reforma agraria de Amrica Latina, fue que alcanz una proporcin muy amplia, llegando al 52% del territorio nacional, con una cifra de ms de 100 mi-llones de hectreas de la denominada propiedad social, con-formada por cerca de 30 mil ejidos.

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La Ley agraria es el soporte fundamental de todo este proce-so, estableciendo la base normativa y poltica del mundo rural, en su dimensin agraria, esto es, en lo relativo a la proteccin de los derechos fundamentales de las poblaciones campesinas.

Artculo 4o.- El Ejecutivo Federal promover el desarrollo integral y equitativo del sector rural mediante el fomento de las actividades productivas y de las acciones sociales para elevar el bienestar de la poblacin y su participacin en la vida nacional.

Artculo 5o.- Las dependencias y entidades competentes de la Administracin Pblica Federal fomentarn el cuidado y conservacin de los recursos naturales y promovern su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio ecolgico; propiciarn el mejoramiento de las condiciones de produccin promoviendo y en su caso participando en obras de infraestructura e inversiones para aprovechar el potencial y aptitud de las tierras en beneficio de los pobladores y trabajadores del campo.

Artculo 6o.- Las dependencias y entidades competentes de la Administracin Pblica Federal buscarn establecer las condiciones para canalizar recursos de inversin y crediticios que permitan la capitalizacin del campo; fomentar la conjuncin de predios y parcelas en unidades productivas; propiciar todo tipo de asociaciones con fines productivos entre ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios y cualquiera de stos entre s; promover la investigacin cientfica y tcnica y la transferencia de sus resultados entre todos los productores rurales; apoyar la capacitacin, organizacin y asociacin de los productores para incrementar la productividad y mejorar la produccin, la transformacin y la comercializacin; asesorar a los trabajadores rurales; y llevar a cabo las acciones que propicien el desarrollo social y regionalmente equilibrado del sector rural.

Como se puede apreciar en las anteriores declaraciones de la Ley, hay una concepcin amplia y suficiente del desarrollo rural, de la produccin agrcola y del trabajo rural. La panormica visin de lo rural, incluye una aproximacin amplia al concepto de tra-bajador rural, lo que le da un alcance, en forma similar a la LDRS, que entraa un sentido multisectorial. La Ley Agraria es absolu-tamente complementaria a la de desarrollo rural, an cuando su aplicacin est ms ligada a la propiedad social.

Artculo 43.- Son tierras ejidales y por tanto estn sujetas a las disposiciones relativas de esta ley las que han sido dotadas al ncleo de poblacin ejidal o incorporadas al rgimen ejidal.

Artculo 44.- Para efectos de esta ley las tierras ejidales, por su destino, se dividen en: I. Tierras para el asentamiento humano; II. Tierras de uso comn; y III. Tierras parceladas.


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Artculo 45.- Las tierras ejidales podrn ser objeto de cualquier contrato de asociacin o aprovechamiento celebrado por el ncleo de poblacin ejidal, o por los ejidatarios titulares, segn se trate de tierras de uso comn o parceladas, respectivamente. Los contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por terceros tendrn una duracin acorde al proyecto productivo correspondiente, no mayor a treinta aos, prorrogables.

Artculo 63.- Las tierras destinadas al asentamiento humano integran el rea necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que est compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanizacin y su fundo legal. Se dar la misma proteccin a la parcela escolar, la unidad agrcola industrial de la mujer, la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las dems reas reservadas para el asentamiento.

Artculo 73.- Las tierras ejidales de uso comn constituyen el sustento econmico de la vida en comunidad del ejido y estn conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento del ncleo de poblacin, ni sean tierras parceladas.

La norma establece con precisin las formas de gestin de la tierra y la organizacin para su gestin colectiva. Como hemos mencionado, las organizaciones ejidatarias tienen una enorme importancia en la estructura poltica de Mxico, particularmente por su adscripcin poltica al Partido Revolucionario Institucional, PRI, que detent el poder desde los albores de la revolucin en los aos veinte del siglo pasado, hasta el final de siglo, siendo el promotor y ejecutor de la distribucin de la tierra. Esto signifi-c que la organizacin agraria, campesina o rural, ha tenido una fuerza importante al interior de la poltica electoral mexicana, con organizaciones ligadas orgnicamente al partido, hoy de regreso en el poder. La fuerza de la organizacin rural est muy ligada a esta vinculacin corporativa con el partido y el Estado, durante dcadas y esta Ley legitima sus bases polticas.

Uno de los aspectos ms interesantes de los procesos vividos por la propiedad social es que ha evolucionado a la par de los procesos de transicin que fueron conformando el pas urbano de hoy. Si bien es fcil entender los ejidos como una expresin ntida de lo rural, esto se ha ido transformando con el tiempo, y de la economa campesina, sustento de la propiedad social, se ha pasado a un espacio diverso, transformado e intervenido por ml-tiples procesos de urbanizacin al interior de los ejidos mismos. As lo reconoce la Ley que determina que el proceso de urbaniza-cin no significa el fin de los ejidos, ni le da mayor importancia a lo que pudiramos denominar la prdida de ruralidad.

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Artculo 87.- Cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el rea de crecimiento de un centro de poblacin, los ncleos de poblacin ejidal podrn beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras. En todo caso, la incorporacin de las tierras ejidales al desarrollo urbano deber sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos.

Las comunidades rurales tienen una alta capacidad para es-tablecer los procesos de desarrollo y de formas de ocupacin del suelo, en las reas de propiedad colectiva, as como la posibilidad de darle manejo a sus derechos particulares sobre las tierras par-celadas para explotacin individual, esto es, encontrar soluciones colectivas a los conflictos internos de los ejidos. La instituciona-lidad existente en los ejidos, muestra una capacidad importante de autonoma y autogestin del territorio por parte de la pobla-cin campesina, pero es necesario destacar que este derecho de participacin y poder dentro de las zonas ejidales, est restringi-do a la poblacin campesina, es decir a aquella que es sujeto de derechos agrarios por ser receptor o poseedor de una parcela, o heredero de ella. Esto no significa que todos los ejidatarios estn inexorablemente ligados a la actividad agrcola, de hecho muchos de ellos no explotan sus parcelas, lo que hace que estas comuni-dades agrarias sean diversas, pudiendo incluir, como de hecho se da, comunidades realmente urbanas. Estas situaciones estn previstas en la Ley y se otorgan facultades para diferentes usos y modelos de organizacin social y comercial.

Artculo 100.- La comunidad determinar el uso de sus tierras, su divisin en distintas porciones segn distintas finalidades y la organizacin para el aprovechamiento de sus bienes. Podr constituir sociedades civiles o mercantiles, asociarse con terceros, encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento. La asamblea, con los requisitos de asistencia y votacin previstos para la fraccin IX del artculo 23 podr decidir transmitir el dominio de reas de uso comn a estas sociedades en los casos de manifiesta utilidad para el ncleo y en los trminos previstos por el artculo 75.

Artculo 101.- La comunidad implica el estado individual de comunero y, en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute de su parcela y la cesin de sus derechos sobre la misma en favor de sus familiares y avecindados, as como el aprovechamiento y beneficio de los bienes de uso comn en los trminos que establezca el estatuto comunal. El beneficiado por la cesin de derecho de un comunero adquirir la calidad de comunero.

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Uno de los aspectos ms importantes de la Ley Agraria es que desarrolla el mandato constitucional que prohbe taxativamente la existencia del latifundio en Mxico, como producto y bandera de la Revolucin Mexicana, as como cualquier otra concentra-cin de la propiedad de la tierra. Esto tiene una profunda impli-cacin de orden poltico, por supuesto, pero adicionalmente ha significado una estructura agraria particular, significativamente diferente de otros pases latinoamericanos. Como veremos, este hecho no necesariamente ha significado el desarrollo y la correc-cin de los graves desequilibrios territoriales que tiene Mxico, sin embargo no hay duda de su papel catalizador de procesos po-lticos y la ganancia neta en gobernabilidad alcanzada por el pas. El reparto agrario estuvo en la base del milagro mexicano de los aos sesenta y setenta del siglo pasado, cuando alcanz los ms altos niveles de crecimiento y distribucin, bajo un fuerte modelo de estado de bienestar.

Artculo 115.- Para los efectos del prrafo tercero y la fraccin XV del artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se consideran latifundios las superficies de tierras agrcolas, ganaderas o forestales que, siendo propiedad de un solo individuo, excedan los lmites de la pequea propiedad.

Artculo 126.- Las sociedades mercantiles o civiles no podrn tener en propiedad tierras agrcolas, ganaderas o forestales en mayor extensin que la equivalente a veinticinco veces los lmites de la pequea propiedad individual y debern cumplir con los siguientes requisitos: Debern participar en la sociedad, por lo menos, tantos individuos como veces rebasen las tierras de la sociedad los lmites de la pequea propiedad individual. Al efecto, se tomar en cuenta la participacin de cada individuo, ya sea directamente o a travs de otra sociedad; Su objeto social deber limitarse a la produccin, transformacin o comercializacin de productos agrcolas, ganaderos o forestales y a los dems actos accesorios necesarios para el cumplimiento de dicho objeto.

La Ley Agraria establece tambin las bases para la definicin formal de la pequea propiedad agrcola, que rige como criterio fundamental de focalizacin y especificidad de las polticas p-blicas encaminadas al fomento de la agricultura y del bienestar rural. Esta definicin enriquece el concepto general de lo agrario.

Artculo 117.- Se considera pequea propiedad agrcola la superficie de tierras agrcolas de riego o humedad de primera que no exceda los siguientes lmites o sus equivalentes en otras clases de tierras: I. 100 hectreas si se destina a cultivos distintos a los sealados en las

Esto tiene una profunda implicacin de orden poltico, por supuesto, pero adicionalmente ha significado una estructura agraria particular, significativamente diferente de otros pases latinoamericanos.

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fracciones II y III de este artculo; II. 150 hectreas si se destina al cultivo de algodn; III. 300 hectreas si se destina al cultivo de pltano, caa de azcar, caf, henequn, hule, palma, vid, olivo, quinua, vainilla, cacao, agave, nopal o rboles frutales.

En 2012 la Cmara de Diputados expidi el Reglamento que es-tablece los parmetros operacionales para el ordenamiento de la propiedad rural, en desarrollo de lo establecido por la Ley Agraria. Este marco normativo precisa los lineamientos y procedimientos para aplicables al ordenamiento de la propiedad rural, entendida esta en forma restrictiva a la aplicacin de los principios de la ley, con respecto a las diferentes intervenciones pblicas en sobre las condiciones de tenencia de la tierra.

Especficamente reglamenta los procesos como el procedi-miento para la investigacin y enajenacin de los excedentes de la propiedad rural; la expropiacin de bienes ejidales y comunales, incluyendo procesos, avalos e indemnizaciones; los procedimien-tos sobre los baldos y nacionales, lo que incluye los deslindes, las formas de enajenacin; lo referente a las colonias agrcolas; lo re-ferente al Fondo para el Ordenamiento de la Propiedad Rural; y el funcionamiento del Comit Tcnico de Evaluacin.

2.2.2. Nueva Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

La evolucin de la realidad agraria de Mxico, de las formas que han ido dibujando nuevos paisajes en el mundo rural ha con-ducido a un cambio de visin de enorme significado. Los proce-sos de diversificacin de las economas agrarias hacia modelos multisectoriales, as como del paisaje agrario de la propiedad social, donde se ha vivido con nitidez la transicin urbana, cambiando el destino de muchos ejidos hacia estructuras urbanas, localizacin de actividades econmicas secundarias y terciarias, cambio en la esen-cia misma del campesinado ejidatario, en su concepcin fundacio-nal, por un poblador rural diversificado y muchas veces urbanizado, indican que la transicin ha alcanzado un nivel avanzado y que se requiere una revisin profunda de la institucionalidad que la cobija, particularmente desde la perspectiva de las polticas pblicas.

Esto lo ha enarbolado el nuevo gobierno del PRI que dentro de sus primeras acciones, tramit en el Congreso de la Unin una reforma de la Ley de Administracin Pblica, con el propsito de crear un nuevo marco para atender el tema agrario en Mxico (Cmara de Diputados, 2012). Transformacin institucional que tiene elementos innovadores, audacia conceptual y enormes de-safos que darn mucho de qu hablar en los prximos aos a analistas e investigadores preocupados por la institucionalidad para el mundo rural de nuestros pases.

Foto: Cortesa Banco Agrario

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Con el propsito de contar con una poltica integral que per-mita el ordenamiento permanente y debidamente planificado del territorio nacional, se crea la nueva Secretaria de Desarrollo Agra-rio, Territorial y Urbano. La Secretaria tiene como principal tarea impulsar, en coordinacin con las autoridades estatales y munici-pales, la planeacin y el ordenamiento del territorio nacional para su mximo aprovechamiento, con la formulacin de polticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de asentamientos hu-manos; la regularizacin de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las tierras ejidales, las comunidades, la pequea propiedad agrcola, gana-dera y forestal, y los terrenos baldos y nacionales; el desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeacin, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del pas y su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios, adems de la planeacin habitacional, el desarrollo de vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del pas.

Esta reforma es un parteaguas en la forma como se entiende lo territorial en Mxico y establece un punto central de nuestra discusin del concepto rural en Mxico. La fusin de tres temas esenciales del desarrollo equilibrado y de la cohesin territorial del pas, se han integrado en una estrategia que reconoce su ca-rcter sistmico. Lo agrario, lo territorial y lo urbano, juntos, uni-dos en institucionalidad como reconocimiento de su integralidad en la realidad. Ntese que se habla de lo agrario, no de lo rural. Se podra pensar que esto se debe a la herencia de la secretara reformada, Secretara de Reforma Agraria, pero por lo analizado anteriormente, el concepto agrario recoge de mejor forma la rea-lidad del proceso histrico del Mxico revolucionario.

La nueva secretara, SEDATU, recoge las funciones de orde-namiento territorial y vivienda que se localizaba en la Secretara de Desarrollo Social, al igual que las de poltica urbana, que co-bija lo regional, por tanto lo rural. Esto en reconocimiento de la transicin que ha transformado el mundo rural buclico en un continuo entre espacios no intervenidos y la ciudad.

Llama la atencin que esta Secretara nueva no haya incor-porado las estrategias de desarrollo rural que lidera la Secretara de Agricultura. Puede interpretarse de diferentes formas, incluso considerarse como un hecho fortuito, sin embargo, en la lgica de racionalizar el espacio, se deben integrar los componentes transversales del desarrollo, esto es, los ms territoriales, entre los cuales no se consideraron los sectoriales para la pequea agri-cultura con los cuales se asimila tradicionalmente el concepto de desarrollo rural, que en la tradicin de nuestros pases se ha identificado como polticas, principalmente asistencialistas, hacia los pequeos productores, no una poltica de aliento territorial.

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En contraste, la realidad social, poltica, econmica, fsica, espa-cial, territorial de la propiedad social dio nacimiento a una visin territorial integral que va de lo agrario, hasta lo urbano, pasando inexorablemente por lo territorial.

2.2.3. Asentamientos Humanos y el ordenamiento territorial de Mxico

Sin duda, uno de los principales marcos normativos que defi-ne modelos de intervencin en los espacios rurales, est consti-tuido por la Ley General de Asentamientos Humanos que asume las definiciones y orientaciones para el relacionamiento de los te-rritorios en un marco de desarrollo, (Cmara de Diputados, 2012). Sus objetivos indican con precisin el alcance de polticas que asumen integralmente el espacio y el territorio.

ARTICULO 1o.- Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters social y tienen por objeto:

I. Establecer la concurrencia de la Federacin, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos en el territorio nacional;

II. Fijar las normas bsicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin;

III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de reas y predios que regulen la propiedad en los centros de poblacin, y

IV. Determinar las bases para la participacin social en materia de asentamientos humanos.

Esta Ley asume definiciones de enorme importancia para nuestra bsqueda de definiciones de lo rural, ya que no le asigna importancia explcita, al excluirlo de sus definiciones centrales. Las definiciones sobre las cuales define sus polticas son las de asentamientos huma-nos, centros poblados y desarrollo regional y territorial.

II. Asentamiento humano: el establecimiento de un conglomerado demogrfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un rea fsicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran;

III. Centros de poblacin: las reas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansin y las que se consideren no urbanizables por causas de preservacin ecolgica, prevencin de riesgos y mantenimiento de actividades

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productivas dentro de los lmites de dichos centros; as como las que por resolucin de la autoridad competente se provean para la fundacin de los mismos;

VII. Desarrollo regional: el proceso de crecimiento econmico en un territorio determinado, garantizando el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, la preservacin del ambiente, as como la conservacin y reproduccin de los recursos naturales;

VIII. Desarrollo urbano: el proceso de planeacin y regulacin de la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin;

XIV. Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos: el proceso de distribucin equilibrada y sustentable de la pobla-cin y de las actividades econmicas en el territorio nacional;

En estas definiciones queda claro que los asentamientos hu-manos corresponden a conglomerados que pueden ser urbanos o rurales, sin necesidad de especificar los segundos, pero defi-niendo con claridad elementos constitutivos de una precisin te-rritorial, enmarcada en conceptos demogrficos, de sistemas de convivencia y rea fsica. En esencia, es la adopcin del concepto de territorio como categora de gestin de poltica pblica. Igual-mente establece la precisin normativa de lo que corresponde a centros poblados, asignndole su carcter urbano, sin precisar los tamaos poblacionales o espaciales para su acotamiento.

Pero posiblemente lo ms revelador para nuestra reflexin sobre lo rural, es la forma como se define el desarrollo de los te-rritorios, a partir de la definicin explcita del desarrollo urbano y del desarrollo regional, no de un desarrollo rural, indicando que el desarrollo regional integra ste en una visin que no separa los dos conjuntos poblacionales. A cambio, establece la necesidad de contar con un ordenamiento del territorio o de los asentamientos humanos, sean urbanos o rurales.

ARTICULO 3o.- El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin, tender a mejorar el nivel y calidad de vida de la poblacin urbana y rural, mediante: La vinculacin del desarrollo regional y urbano con el bienestar social de la poblacin; El desarrollo socioeconmico sustentable del pas, armonizando la interrelacin de las ciudades y el campo y distribuyendo equitativamente los beneficios y cargas del proceso de urbanizacin; La distribucin equilibrada y sustentable de los centros de poblacin y las actividades econmicas en el territorio nacional; La adecuada interrelacin socioeconmica de los centros de poblacin; El desarrollo sustentable de las regiones del pas; El fomento de

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centros de poblacin de dimensiones medias; La descongestin de las zonas metropolitanas; La proteccin del patrn de asentamiento humano rural y de las comunidades indgenas; La eficiente interaccin entre los sistemas de convivencia y de servicios en los centros de poblacin; La creacin y mejoramiento de condiciones favorables para la relacin adecuada entre zonas de trabajo, vivienda y recreacin; La estructuracin interna de los centros de poblacin y la dotacin suficiente y oportuna de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; La prevencin, control y atencin de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de poblacin; La conservacin y mejoramiento del ambiente en los asentamientos humanos; La preservacin del patrimonio cultural de los centros de poblacin; El ordenado aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria en los centros de poblacin; La regulacin del mercado de los terrenos y el de la vivienda de inters social y popular; La coordinacin y concertacin de la inversin pblica y privada con la planeacin del desarrollo regional y urbano, La participacin social en la solucin de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos; y El desarrollo y adecuacin en los centros de poblacin de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos que garanticen la seguridad, libre trnsito y accesibilidad que requieren las personas con discapacidad.

En este listado de objetivos de la Ley General, queda clara la in-clusin de lo rural en un marco de dinmica integral que involucra lo urbano en una visin regional, mucho ms prxima a las visiones de la nueva geografa econmica y del espacio como sistema.

Especial significado tiene el mecanismo de operacionalizacin y aplicacin de la Ley de Asentamientos Humanos ya que deter-mina el establecimiento de un Programa Nacional de Desarrollo Urbano que integra todos los objetivos mencionados. Si se ana-lizan con cuidado los contenidos de este plan, es claro que no se refiere exclusivamente a lo que ocurre al interior de los centros poblados, sino que hace referencia general a los asentamientos humanos, que como hemos visto, incluyen a lo urbano y lo rural.

ARTICULO 13.- El programa nacional de desarrollo urbano, en su carcter sectorial, se sujetar a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, y contendr: El diagnstico de la situacin de los asentamientos humanos en el territorio nacional, sus causas y consecuencias; El patrn de distribucin de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio nacional; La estructura de sistemas urbanos y rurales en el pas; La estrategia general aplicable al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y al desarrollo urbano de los centros de poblacin; Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones

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del pas, en funcin de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales; Las necesidades que en materia de desarrollo urbano planteen el volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin; Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y regional originados por la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; Las polticas generales para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin; Los lineamientos y estrategias que orienten la inversin pblica y privada a proyectos prioritarios para el desarrollo urbano del pas; Las metas generales en cuanto a la calidad de vida en los centros de poblacin urbanos y rurales del pas, as como en las comunidades indgenas; Los requerimientos globales de reservas territoriales para el desarrollo urbano, as como los mecanismos para satisfacer dichas necesidades, y Los mecanismos e instrumentos financieros para el desarrollo urbano.

Si bien, la orientacin del Plan de Desarrollo Urbano tiene una orientacin ms reguladora que de inversin pblica, sin excluir-la, en comparacin con la LDRS, este marco de poltica pblica es determinante sobre el desarrollo de los espacios rurales y sobre las poblaciones en ella residentes. Para nuestra reflexin sobre lo rural, nos queda claro que este enfoque no le asigna ninguna identidad propia independiente de los poblados urbanos en una visin regional de integralidad.

2.2.4. Los principios de ordenamiento y equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente

Esta Ley, al igual que la de Asentamientos Humanos, constitu-ye cuerpo fundamental de las Polticas de Estado de Mxico para el manejo del espacio, su regulacin e intervencin. Es un cuerpo normativo que se basa en una visin del espacio y determina sus formas de afectacin, (Cmara de Diputados, 2012). Por supuesto que el mundo rural, fuera de los poblados, tiene los mayores gra-dos y niveles de intervencin pblica, soportados en esta norma. Su objetivo se define:

ARTCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, as como a la proteccin al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin. Sus disposiciones son de orden pblico e inters social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable

Foto: Cortesa Banco Agrario

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y establecer las bases para: Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; Definir los principios de la poltica ambiental y los instrumentos para su aplicacin; La preservacin, la restauracin y el mejoramiento del ambiente; La preservacin y proteccin de la biodiversidad, as como el establecimiento y administracin de las reas naturales protegidas; El aprovechamiento sustentable, la preservacin y, en su caso, la restauracin del suelo, el agua y los dems recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtencin de beneficios econmicos y las actividades de la sociedad con la preservacin de los ecosistemas; La prevencin y el control de la contaminacin del aire, agua y suelo;

Las aproximaciones conceptuales que rigen el equilibrio y ordenamiento ecolgico que establece la Ley, sirven para en-tender la aproximacin pblica que Mxico aplica para el espa-cio. Entre ellas hay tres definiciones claves que acompaan las estrategias de intervencin:

ARTCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por: I.- Ambiente: El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados () ; () XIII.- Ecosistema: La unidad funcional bsica de interaccin de los organismos vivos entre s y de stos con el ambiente, en un espacio y tiempo determinados () ; () XXIV.- Ordenamiento ecolgico: El instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos;

Para la aplicacin de la Ley se determina una zonificacin re-lacionada con las reas de proteccin y sus zonas de amortigua-miento, las cuales se refieren casi exclusivamente a reas rurales.

XXXIX. Zonificacin: El instrumento tcnico de planeacin que puede ser utilizado en el establecimiento de las reas naturales protegidas, que permite ordenar su territorio en funcin del grado de conservacin y representatividad de sus ecosistemas, la vocacin natural del terreno, de su uso actual y potencial, de conformidad con los objetivos dispuestos en la misma declaratoria. Asimismo, existir una subzonificacin, la cual consiste en el instrumento tcnico y dinmico de planeacin, que se establecer en el programa de manejo respectivo, y que es utilizado en el manejo de las reas naturales protegidas, con el fin

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de ordenar detalladamente las zonas ncleo y de amortiguamiento, previamente establecidas mediante la declaratoria correspondiente.

ARTCULO 47 BIS. Para el cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley, en relacin al establecimiento de las reas naturales protegidas, se realizar una divisin y subdivisin que permita identificar y delimitar las porciones del territorio que la conforman, acorde con sus elementos biolgicos, fsicos y socioeconmicos, los cuales constituyen un esquema integral y dinmico, por lo que cuando se realice la delimitacin territorial de las actividades en las reas naturales protegidas, sta se llevar a cabo a travs de las siguientes zonas y sus respectivas subzonas, de acuerdo a su categora de manejo:

I. Las zonas ncleo, tendrn como principal objetivo la preservacin de los ecosistemas a mediano y largo plazo, en donde se podrn autorizar las actividades de preservacin de los ecosistemas y sus elementos, de investigacin y de colecta cientfica, educacin ambiental, y limitarse o prohibirse aprovechamientos que alteren los ecosistemas. Estas zonas podrn estar conformadas por las siguientes subzonas: a) De proteccin: , b) De uso restringido: y

II. Las zonas de amortiguamiento, tendrn como funcin principal orientar a que las actividades de aprovechamiento, que ah se lleven a cabo, se conduzcan hacia el desarrollo sustentable, creando al mismo tiempo las condiciones necesarias para lograr la conservacin de los ecosistemas de sta a largo plazo, y podrn estar conformadas bsicamente por las siguientes subzonas: a) De preservacin: , b) De uso tradicional: , c) De aprovechamiento sustentable de los recursos naturales: , d) De aprovechamiento sustentable de los ecosistemas: , e) De aprovechamiento especial: , f) De uso pblico: , g) De asentamientos humanos: , y h) De recuperacin:

De acuerdo con estos criterios de zonificacin, se establecen los principios y mandatos segn los cuales el uso y aprovecha-miento del suelo est condicionado por objetivos de sustentabili-dad que afectan en forma clara al mundo rural, an cuando no se defina como tal en el cuerpo normativo.

ARTCULO 98.- Para la preservacin y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarn los siguientes criterios: El uso del suelo debe ser compatible con su vocacin natural y no debe alterar el equilibrio de los ecosistemas; El uso de los suelos debe hacerse de manera que stos mantengan su integridad fsica y su capacidad productiva; Los usos productivos del suelo deben evitar prcticas que favorezcan la erosin, degradacin o modificacin de las caractersticas topogrficas, con efectos ecolgicos adversos; En las acciones de preservacin y aprovechamiento sustentable del

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suelo, debern considerarse las medidas necesarias para prevenir o reducir su erosin, deterioro de las propiedades fsicas, qumicas o biolgicas del suelo y la prdida duradera de la vegetacin natural; En las zonas afectadas por fenmenos de degradacin o desertificacin, debern llevarse a cabo las acciones de regeneracin, recuperacin y rehabilitacin necesarias, a fin de restaurarlas, y La realizacin de las obras pblicas o privadas que por s mismas puedan provocar deterioro severo de los suelos, deben incluir acciones equivalentes de regeneracin, recuperacin y restablecimiento de su vocacin natural.

Las actividades agrcolas estn claramente condicionadas por la Ley de Equilibrio Ecolgico, estableciendo los alcances y limita-ciones que las polticas sectoriales agrcolas y de desarrollo rural, deben imponer e sus programas e intervenciones.

ARTCULO 99.- Los criterios ecolgicos para la preservacin y aprovechamiento sustentable del suelo se considerarn en: Los apoyos a las actividades agrcolas que otorgue el Gobierno Federal, de manera directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, tcnica o de inversin, para que promuevan la progresiva incorporacin de cultivos compatibles con la preservacin del equilibrio ecolgico y la restauracin de los ecosistemas; La fundacin de centros de poblacin y la radicacin de asentamientos humanos; El establecimiento de usos, reservas y destinos, en los planes de desarrollo urbano, as como en las acciones de mejoramiento y conservacin de los centros de poblacin; La determinacin de usos, reservas y destinos en predios forestales; El establecimiento de zonas y reservas forestales; La determinacin o modificacin de los lmites establecidos en los coeficientes de agostadero; Las disposiciones, lineamientos tcnicos y programas de proteccin y restauracin de suelos en las actividades agropecuarias, forestales e hidrulicas; El establecimiento de distritos de conservacin del suelo; La ordenacin forestal de las cuencas hidrogrficas del territorio nacional; El otorgamiento y la modificacin, suspensin o revocacin de permisos de aprovechamiento forestal; Las actividades de extraccin de materias del subsuelo; la exploracin, explotacin, beneficio y aprovechamiento de sustancias minerales; las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren la cubierta y suelos forestales; y La formulacin de los programas de ordenamiento ecolgico a que se refiere esta Ley.

Foto: Cortesa Archivo UPRA

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2.2.5. Desarrollo Rural Sustentable: una nueva generacin de polticas pblicas

En desarrollo de este principi

análisis de experiencias internacionales en el ordenamiento social de la propiedad

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