Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial

Mendoza, República Argentina

Publicación con referato recomendada por el Comité Editorial (Ediunc, Universidad Nacional de Cuyo).

Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial con especial referencia a la Ley de Mendoza

Lucas BoulinGustavo BoullaudeErnesto BusteloEduardo O. EmiliLuis FontanaEsteban GarcésAndrea Juliana LaraLiber MartínJuan MelajFederico MorandiniGabriela Carina NoéAlejandro Pérez HualdeIrene Pujol

Mendoza, 2014

Fotografía de tapa: Juan Manuel Moreno Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial con especial referencia a la Ley de MendozaAlejandro Pérez Hualde, Eduardo Emili, Liber Alexis Martín (coordinadores). Primera edición, Mendoza 2014 Colección Territorios n° 2isbn 978-950-39-0302-5 Queda hecho el depósito que marca la ley 11723 ©Ediunc, 2014 http://www.ediunc.uncuyo.edu.ar ediunc@uncuyo.edu.ar Impreso en Argentina · Printed in Argentina

———————————————————————— Pérez Hualde, Alejandro Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial con especial referencia a la Ley de Mendoza / Alejandro Pérez Hualde; Eduardo Emili; Liber Alexis Martín; compilado por Alejandro Pérez Hualde; Eduardo Emili; Liber Alexis Martín. –1a ed.– Mendoza: Ediunc, 2014. 288 p.; 25x17 cm – (Territorios; 2) isbn 978-950-39-0302-5 1. Urbanización. 2. Derecho Administrativo. I. Emili, Eduardo II. Martín, Liber Alexis III. Pérez Hualde, Alejandro, comp. IV. Emili, Eduardo, comp. V. Martín, Liber Alexis, comp. cdd 342————————————————————————

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Mendoza, Junio 4 de 1823.

S.0r Gov.r de esta Prov.aD.n Pedro Molina _

José de San Martín

Con el mayor placer contribuiré con mis cortos conocim.tos a la Delineación de la Villa_nueva q.e V S me honra denominándola de S.n Martín: Nadie más interesado en su fomento q eel mismo q.e la ha destinado a pasarel resto de sus Días. Quiera el des_tino q.e cada momento se me propor_cionen ocasiones de manifestar á este Honrado Pueblo mi eternagratitud.

Sírvase V S admitir mi mas alta consideración y agradecimto _

1823. Compromiso de Don José de San Martín con el ordenamiento territorial

«1823, junio 4. Mendoza. José de San Martín a Pedro Molina, manifiesta su beneplácito en la delineación de la Villa Nueva, llamada con su nombre, y expresa su deseo de pasar el resto de sus días allí». Archivo Histórico de Mendoza. Carpeta 286 / Documento 143.

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Índice de siglas y acrónimos

Aderpe: Asociación de Empresarios Rodríguez Peña

Aedi: Área de Edificación aim: Área de Implantación amba: Área Metropolitana de Buenos

Airesamm: Área Metropolitana del Gran

Mendozaapot: Agencia Provincial de

Ordenamiento TerritorialAsinmet: Asociación de Industriales

Metalúrgicoscaba: Ciudad Autónoma de Buenos

AirescadH: Convención Americana sobre

Derechos Humanoscam: Colegio de Arquitectos de

Mendozacc: Código Civilcdp: coeficiente de densidad de la

poblacióncem: Consejo Empresario Mendocinocic: Centros Integradores

Comunitarios

cidH: Corte Interamericana de Derechos Humanos

cn: Constitución NacionalCofema: Consejo Federal del Medio

Ambientecpot: Consejo Provincial de

Ordenamiento Territorialcricyt: Centro Regional de

Investigaciones Científicas y Tecnológicas

csjn: Corte Suprema de Justicia de la Nación

cue: Código Urbano y de Edificacióndem: Desarrollo Estratégico de

Mendozadesc: Comité de Derechos

Económicos, Sociales y Culturaleseia: Evaluación de Impacto

Ambientaleit: Evaluación de Impacto Territorialfot: factor de ocupación totalfos: factor de ocupación del sueloftc: Fondo para la Transformación y

el Crecimiento

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Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial

idits: Instituto de Desarrollo Industrial, Tecnológico y de Servicios

imtVHs: Instituto Municipal de Tierras y Viviendas para el Hábitat Social

inta: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

ipV: Instituto Provincial de la Vivienda

lGa: Ley General del Ambientelom: Ley Orgánica de

Municipalidadeslot: Ley de Ordenamiento Territoriallpa: Ley de Procedimientos

Administrativosot: ordenamiento territorialpasip: Parque de Servicios e

Industrias de Palmirapbi: producto bruto internope: Poder Ejecutivo

pndt: Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

rdu: Renta Diferencial UrbanaRenspa: Registro Nacional Sanitario

de Productores Agropecuariosrut: Registro Único de TierrassaGpya: Secretaría de Agricultura,

Ganadería, Pesca y Alimentossc: Superficie máxima a construirscjn: Suprema Corte de Justicia de la

NaciónSenasa: Servicio Nacional de Sanidad

Animalsicicot: Sistema de Información,

Coordinación y Control del Ordenamiento Territorial

Unesco: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

zee: Zonas Económicas Especiales

Introducción

El ordenamiento territorial no constituye una preocupación nueva en absoluto, pero una serie de hechos y acontecimientos recientes (el incremento de la comple-jidad de la problemática ambiental, la creciente industrialización y urbanización, el cambio climático, la variabilidad en tiempo y espacio de la disponibilidad de recursos hídricos, etcétera) lo han vuelto a poner en el primer plano de la regu-lación y las políticas públicas.

A esos motivos puede sumarse la urgencia de reaccionar frente al problema en Latinoamérica, cuyas ciudades y centros urbanos han crecido –y crecen– de manera desordenada, con escasa intervención estatal, y cuyo desarrollo reciente no ha estado presidido por parámetros de calidad de vida, sino más frecuente-mente por fenómenos como la rentabilidad inmobiliaria, la pobreza y la creciente inseguridad.

El ordenamiento del territorio no se limita a la problemática urbana, también incluye la problemática rural y la desértica, alcanzando incluso aquellos territorios que no son objeto de un uso específico y/o que deben conservarse.

En efecto, casi cualquier problema ambiental puede ser en la actualidad reconducido a un problema de ordenamiento territorial, entendiendo por tal la construcción del hábitat y el entorno inmediato en el cual el hombre desarrolla su vida y sus actividades. No en vano constituye este el primero de los instrumentos considerados por la Ley General del Ambiente (art. 8, Ley 25675).

El abordaje que el Derecho administrativo hizo tradicionalmente de esta temática estuvo signado por una legislación deficiente y un Derecho urbanístico que centraba su atención en la afectación de la propiedad privada, por parte de restricciones, servidumbres, expropiaciones, etc., con fundamento en el interés

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Dimensiones jurídicas del ordenamiento territorial

público y conceptualizadas como limitaciones de un dominio que solo en teoría puede reputarse como absoluto, perpetuo y exclusivo.

Pero la reforma de la Constitución de 1994 con la incorporación del derecho a un medio ambiente sano y los principios de uso racional de los recursos naturales y desarrollo sustentable (art. 41 de la Constitución Nacional), entre otros, supone un giro hacia una concepción jurídico-pública y ambiental del Derecho urbanístico y el planeamiento urbano considerablemente más amplia.

Entre las dimensiones actuales del ordenamiento territorial como fenómeno jurídico así entendido, el enfoque predominantemente objetivo de esta publi-cación no puede dejar de considerar, obviamente, su carácter eminentemente interdisciplinario, y aun dentro del Derecho, el creciente enfoque subjetivo de que la temática ha sido objeto. Esto es, la especificación y desarrollo de algunos derechos, considerados incluso en sentido estricto como humanos, más allá del debate aún pendiente sobre la necesidad y virtualidad de ese reconocimiento.

En cualquier caso, es claro que el contenido del derecho a un ambiente sano, el derecho a la vivienda y, más recientemente, a los servicios públicos, el derecho al agua, el derecho a la energía y, sobre todo, el denominado derecho a la ciudad no puede ser bajo ningún punto de vista determinado en abstracto, debiendo integrarse y armonizarse con la regulación de las otras dimensiones del fenómeno ordenatorio territorial y las políticas públicas, únicos instrumentos capaces de dotarlos de algún grado de eficacia.

Entre las novedades legislativas que demuestran la creciente preocupación por el tema se encuentran no solo la legislación provincial y municipal reciente a la que refieren distintos capítulos, sino los distintos proyectos y anteproyectos de ley bajo análisis a nivel nacional [Proyecto de Ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial Urbanístico (1764-D-2009) de la diputada Augsburger; Proyecto de Ley de Desarrollo Urbano Territorial Nacional (2563-D-2009) de la diputada Belous; Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial para un Desarrollo Sustentable de cofeplan], aunque ninguno de ellos haya sido aprobado hasta el momento.

Pero las innovaciones y la creciente preocupación por las dimensiones jurídicas del ordenamiento del territorio no quedan en Argentina que, como pone de relieve el texto, posee una muy deficiente regulación, sino que se extiende a regiones con una tradición mucho más sólida y consolidada en la materia como Europa, cuyas líneas maestras vienen de ser trazadas a nivel regional hace no demasiado tiempo, por ejemplo en la Carta de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles (2007) y en la Agenda Territorial de la Unión Europea (2007).

Entre los fenómenos que debe contemplar este derecho en su nueva dimensión está el cambio climático, cuyos efectos, relativamente imprevistos, varían según la región, pero encuentran como común denominador, además del incremento de las temperaturas medias y la elevación del nivel de los océanos, la acentuación y agudización de los fenómenos climáticos tales como sequías, inundaciones y, en general, la alteración de los parámetros de precipitaciones. Todos ellos fenómenos que impactan directamente en el emplazamiento y crecimiento de las ciudades, en las vías de comunicación y en la organización de los sistemas aluvionales, de abastecimiento y recogida de aguas, etc., de los que dependen las ciudades.

El trabajo se encuentra dividido en tres partes, la primera referida al marco jurídico general y a las competencias para el ordenamiento territorial con parti-cular énfasis en el régimen municipal e intermunicipal; la segunda parte reúne las contribuciones relativas a los poderes e instrumentos específicos para el

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Introducción

ordenamiento territorial; y la tercera está integrada por aquellos que indagan sobre las relaciones del ordenamiento territorial con el derecho de propiedad privada y la responsabilidad del Estado.

Dentro de esa estructura la publicación aborda las más diversas dimensiones jurídicas del fenómeno planificador territorial como el marco jurídico general y particular en que se desenvuelve en el oeste argentino (Melaj) y las competencias municipales e intermunicipales (Pérez Hualde), así como la coordinación de estas con las leyes provinciales y los Códigos locales de edificación (Morandini).

La segunda parte aborda concretamente la aplicación de instrumentos espe-cíficos como la renta diferencial urbana (Martín), el derecho/deber de informa-ción y participación (Emili) y la actividad estatal de fomento (Noé-Boullaude) en relación a él.

Las restricciones a la propiedad y al dominio en interés público y privado (Lara-Pujol) y la responsabilidad del Estado por cambios normativos (Bustelo-Fontana) y por el ejercicio de su actividad lícita (Boulin-Garcés) son temas que aborda la tercera parte de este trabajo.

Entre las motivaciones originales de la investigación estuvo la de efectuar un análisis de la demorada y esperada Ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial de Mendoza nº 8051, cuyo origen participativo y académico vale la pena destacar y que finalmente resultara aprobada en el año 2008 en un contexto de falta de legislación adecuada, no solo a nivel provincial, sino municipal y nacional. Esta es la razón por la cual muchos trabajos refieren directamente a ella.

Para culminar esta breve introducción, hay que poner de relieve que el pre-sente constituye el resultado de un proyecto bianual de investigación financiado por la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Cuyo que reci-biera la calificación de excelente por parte del Comité de pares evaluadores (2011).

Tiene entre sus méritos el haber iniciado a la mayoría de sus jóvenes autores, profesores y profesionales del Derecho administrativo, aunque no exclusivamente, en la tarea investigativa. Lo cual evidencia el carácter formativo y experimental de una publicación que, a la vez, se enriquece por la experiencia profesional pública y privada de los autores, al identificar los problemas a los que el ordenamiento territorial habrá de enfrentarse desde un plano no exclusivamente teórico. La diferente, e incluso a veces encontrada, opinión de los autores también aporta valor a la obra reflejando, a su vez, la libertad académica en el marco de la cual cada uno ha desarrollado su trabajo.

Los coordinadores