amparo en revisiÓn 725/2012 quejoso: *********. ponente

AMPARO EN REVISIÓN 725/2012 QUEJOSO: *********.

PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ. SECRETARIO: GABINO GONZÁLEZ SANTOS.

S U M A R I O

********* es una persona moral cuyo objeto es la promoción dirección y explotación de toda clase de diversiones que requieran autorización, concesión o permiso del gobierno federal en cualquier lugar de la República Mexicana. En especial, se dedica a la realización de juegos y carreras con apuesta, la operación de libros foráneos y la prestación de servicios de restaurante-bar. La persona moral aludida promovió un juicio de amparo planteando la inconstitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 27, 28, 29, 45, 46, 48, 49 ,51 y segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco, antecedente de la revisión que ahora nos ocupa.

C U E S T I O N AR I O

¿Los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco afectan derechos adquiridos por la quejosa y, en consecuencia, son violatorios de la garantía de no retroactividad de la ley? ¿Las disposiciones impugnadas violentan la garantía de seguridad jurídica? ¿Los actos reclamados son violatorios de la libertad de comercio? ¿La sentencia de amparo es violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad establecidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?

México, Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día tres de abril

del dos mil trece, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelven los autos relativos al amparo en revisión

725/2012, interpuesto por *********, por conducto de su representante,

en contra de la sentencia emitida por el Juez Séptimo de Distrito en el

AMPARO EN REVISIÓN 725/2012.

2

Estado de Baja California en el juicio de amparo indirecto ********* el

dieciocho de febrero de dos mil nueve.

I. ANTECEDENTES

1. ********* es una persona moral cuyo objeto es la promoción dirección y

explotación de toda clase de diversiones que requieran autorización,

concesión o permiso del gobierno federal en cualquier lugar de la

República Mexicana. Específicamente, la persona moral citada se

dedica a la realización de juegos y carreras con cruce de apuestas; la

operación de centros de apuestas remotas, de libros foráneos, de

salas de sorteo de símbolos o números, y a prestar servicios de

restaurante-bar1. El contrato constitutivo de la sociedad se hizo

constar en instrumento notarial de veinticuatro de febrero de mil

novecientos setenta y dos.

II. TRÁMITE

2. Presentación de la demanda de amparo. De las constancias se

desprende que mediante escrito presentado el tres de octubre de dos

mil ocho, *********, por conducto de su representante, solicitó el

amparo de la justicia federal contra las autoridades y los actos que se

indican a continuación2:

a. Del Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de

Diputados y de Senadores, reclamó la tramitación,

aprobación y expedición del decreto, publicado en el Diario

Oficial de la Federación de treinta de mayo de dos mil

ocho, mediante el cual se expidió la Ley General para el

Control del Tabaco y se derogaron y reformaron diversas

1 Foja 8 del expediente correspondiente al amparo indirecto 556/2008. 2 Ibíd., fojas 3 a 6.


3

disposiciones de la Ley General de Salud. En especial

planteó la inconstitucionalidad de los artículos 6, fracción

X; 26; 27, 28, 29, 45, 46, 48, 49 ,51 y segundo transitorio.

b. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos reclamó la promulgación de las disposiciones

referidas anteriormente.

c. Del Secretario de Gobernación el refrendo y la orden de

publicación de las disposiciones citadas en el punto “a”.

d. Del Secretario de Hacienda y Crédito Público reclamó la

aplicación que hubiera hecho o pretendiera hacer de las

disposiciones citadas en el punto “a”.

e. Del Secretario de Educación Pública reclamó la aplicación

que hubiera hecho o pretendiera hacer de las


f. Del Secretario de Economía reclamó la aplicación que

hubiera hecho o pretendiera hacer de las disposiciones

citadas en el punto “a”.

g. Del Procurador General de la República reclamó la

aplicación que hubiera hecho o pretendiera hacer de las


h. Del Director General Adjunto del Diario Oficial de la

Federación reclamó la publicación del decreto referido en

el punto “a”.

i. Del Gobernador Constitucional de Estado de Baja

California reclamó la aplicación que hubiera hecho o


4

pretendiera hacer de las disposiciones citadas en el punto

“a”.

j. Del Secretario de Gobierno del Estado de Baja California

reclamó la aplicación que hubiera hecho o pretendiera

hacer de las disposiciones citadas en el punto “a”.

k. Del Secretario de Salud del Estado Baja California, así

como de la totalidad de los Inspectores y Verificadores a su

cargo, reclamó la aplicación que hubieran hecho o

pretendieran hacer de las disposiciones citadas en el punto

“a”.

3. La quejosa estimó violados, en su perjuicio, los derechos

fundamentales contenidos en los artículos 1, 5, 14 y 16 de la

Constitución y formuló los conceptos de violación que se sintetizan en

la parte considerativa de la presente resolución.

4. Sentencia del Juez de Distrito. El Juez Séptimo de Distrito en el

Estado de Baja California conoció de la referida demanda de amparo

por razón de turno; ésta fue registrada con el número de expediente

********* y admitida a trámite por acuerdo de siete de octubre de dos

mil ocho3.

5. Seguidos los trámites legales, el Juez de Distrito del conocimiento

celebró la audiencia constitucional el quince de diciembre de dos mil

ocho4 y, posteriormente, dictó la resolución correspondiente. El

referido juzgador resolvió5 sobreseer el juicio de amparo respecto de

los actos que la quejosa atribuyó al Secretario de Hacienda y Crédito

Público, al Secretario de Educación Pública, al Secretario de

3 Fojas 563 a 564 (vuelta) del expediente correspondiente al amparo indirecto *********. 4 Ibíd., fojas 664 a 664 (vuelta). 5 Ibíd., fojas 665 a 689 (vuelta).


5

Economía, al Procurador General de la República, al Gobernador del

Estado de Baja California, al Secretario General de Gobierno y al

Secretario de Salud del Estado. Lo anterior en atención a que estas

autoridades negaron los actos reclamados sin que la quejosa hubiere

hecho alguna manifestación al respecto ni hubiere aportado pruebas

para desvirtuar la negativa. Además el Juez Séptimo de Distrito en el

Estado de Baja California resolvió negar el amparo respecto de los

actos imputados a las demás autoridades que la quejosa señaló

como responsables. La sentencia se terminó de engrosar el dieciocho

de febrero de dos mil nueve.

6. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la resolución

anterior, *********, por conducto de su representante, interpuso

recurso de revisión mediante escrito presentado el seis de marzo de

dos mil nueve ante la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California, con residencia

en Tijuana.

7. Por acuerdo de diez de marzo de dos mil nueve6, el Juez Séptimo de

Distrito en el Estado de Baja California tuvo por interpuesto el recurso

de revisión y ordenó remitirlo al Tribunal Colegiado del Decimoquinto

Circuito en turno.

8. El Magistrado Presidente del Segundo Tribunal Colegiado del

Decimoquinto Circuito, a quien correspondió conocer del asunto, por

acuerdo de veintitrés de marzo de dos mi nueve, admitió el recurso

de revisión, ordenó formar el expediente respectivo y registrarlo con

el número *********.

9. Seguido el trámite correspondiente, el referido órgano colegiado dictó

resolución en sesión de quince de noviembre de dos mil doce en el

6 Foja 731 del expediente correspondiente al amparo indirecto *********.


6

sentido de dejar firme la sentencia impugnada, en lo relativo al

sobreseimiento de diversos actos, y sobreseer también respecto del

artículo 27 de la Ley General para el Control del Tabaco. Asimismo el

órgano resolutor reservó jurisdicción a esta Suprema Corte para

conocer de la constitucionalidad de los artículos 6, fracción X, 26, 28,

29, 45, 46, 48, 49, 51 y segundo transitorio del mismo ordenamiento.

10. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Posteriormente, por acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil

doce7, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

declaró que ésta asumía su competencia para conocer del presente

recurso. Además ordenó turnar los autos al Ministro José Ramón

Cossío Díaz para la elaboración del proyecto correspondiente y

enviar los autos a la Sala de su adscripción.

11. El seis de diciembre de dos mil doce8, el Presidente de la Primera Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que ésta se

avocara al conocimiento del presente asunto.

III. COMPETENCIA

12. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente

recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción

VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción

II y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación; y lo previsto en el Punto Cuarto, en relación con el

Tercero, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2001. Lo anterior,

en virtud de que el recurso se interpuso en contra de una sentencia

dictada por un Juez de Distrito, en un juicio de amparo indirecto en el

7 Fojas 121 a 122 (vuelta) del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012. 8 Ibíd., fojas 124 y 124 (vuelta).


7

que se cuestionó la constitucionalidad de diversas disposiciones de la

Ley General para el Control del Tabaco, subsistiendo el problema de

constitucionalidad planteado respecto de los artículos 6º, fracción X,

26, 28, 29, 45, 46, 48, 49, 51 y segundo transitorio de la misma.

13. Cabe señalar que en este caso no se estima que sea necesaria la

intervención del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en

términos en términos del punto Tercero, fracción II, del Acuerdo

General Plenario 5/2001, del Acuerdo General Plenario 5/2001, Lo

anterior, en virtud de que la resolución del mismo no implica la

fijación de un criterio de importancia o trascendencia para el orden

jurídico nacional ni reviste un interés excepcional.

IV. OPORTUNIDAD

14. Es innecesario determinar si el presente recurso fue interpuesto de

forma oportuna toda vez que el Tribunal Colegiado, que reservó

jurisdicción a esta Suprema Corte para conocer del asunto, analizó

este rubro llegando a la conclusión9 de que había sido interpuesto

dentro del término de diez días establecido en el artículo 86 de la Ley

de Amparo.

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

15. Cuestiones necesarias para resolver el asunto. A continuación se

presenta una síntesis de los conceptos de violación, la sentencia de

amparo, los agravios hechos valer al interponer el recurso de revisión

y las consideraciones del Tribunal Colegiado.

9 Fojas 36 y 36 vuelta del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.


8

16. Conceptos de violación. En la demanda de amparo10

el quejoso hizo

valer lo siguiente:

a. La promoverte estimó que los numerales 6, fracción X; 28;

29; 45; 46; 48 y 51 de la Ley General para el Control del

Tabaco11

violentan la garantía de irretroactividad de la ley

establecida en el artículo 14 constitucional. La quejosa

manifestó que para cumplir con su objeto social ha

acondicionado varios inmuebles, algunos de su propiedad

y otros en su posesión mediante contratos de

arrendamiento, para brindar servicios de entretenimiento y

de restaurante-bar. Además señaló que obtuvo las

licencias de construcción, de uso de suelo, de operación

mercantil y de venta de bebidas alcohólicas

correspondientes debido a que cumplía con la legislación

aplicable en el momento en que se tramitaron. Es por esta

razón que la quejosa estimó que las licencias contaban con

un status de derechos adquiridos. Además, destacó que

los ordenamientos legales aplicables en el momento en

que se tramitaron aquéllas no contemplaban adecuaciones

como las que prevé la Ley General para el Control del

Tabaco. A partir del razonamiento anterior, la promovente

estimó que no podían imponérsele nuevas obligaciones,

como las previstas en la ley impugnada, sin violentar la

garantía de no retroactividad12

. Entonces la quejosa

consideró que la nueva legislación violentaba sus derechos

10 Fojas 2 a 93 del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto *********. 11 Expedida mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de mayo de

dos mil ocho. 12 Para sustentar sus afirmaciones, la quejosa citó la tesis de jurisprudencia de rubro:

“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. ” Novena Época; Registro: 18850; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página 16.


9

adquiridos, además de causarle serios perjuicios

económicos, jurídicos y comerciales.

b. La quejosa manifestó que las disposiciones impugnadas

son violatorias de la garantía de audiencia prevista en

artículo 14 constitucional; en razón de que el gobernado

debe ser escuchado por la autoridad antes de que se

realice cualquier acto administrativo de privación en su

perjuicio. En específico la promovente señaló que la

garantía de audiencia se compone de cuatro elementos: la

existencia de un juicio previo a la privación; que éste se

lleve ante tribunales establecidos con antelación; que en el

proceso se observen ciertas formalidades esenciales, y

que el hecho originario del juicio se encuentre regulado

antes de que se inicie el procedimiento.

La promovente concluye que los artículos 6, fracción X; 26;

27; 28, y 29 de la Ley General para el Control del Tabaco

son violatorios de la garantía de audiencia debido a que no

existe un procedimiento que le permita manifestar la

imposibilidad de hacer una división física del inmueble, a

efecto separar las áreas de fumar de los espacios 100%

libres de humo de tabaco. Entonces, a su juicio, la

autoridad actuó unilateralmente al determinar los espacios

en los que estará prohibido fumar, lo cual constituye un

acto privativo. La quejosa estimó que debería existir un

procedimiento previo tendiente a determinar la prohibición

de fumar en cada establecimiento, si éste amerita ser

calificado como espacio 100% libre de humo de tabaco.


10

La promovente afirmó que no es óbice a lo anterior el

hecho de que el artículo tercero transitorio de la Ley

General para el Control del Tabaco establezca la

posibilidad, para los propietarios, administradores o

responsables de los establecimientos que no cuenten con

posibilidades económicas o de infraestructura para realizar

las modificaciones necesarias para establecer zonas

aisladas en las que se pueda fumar, de celebrar convenios

“u otros instrumentos administrativos” 13

con la Secretaría

de Salud. Lo anterior, en atención a que en la ley no se

especifica en qué consistirán esos instrumentos y bajo qué

circunstancias tendrían que suscribirse, dejando a los

particulares en estado de indefensión14

.

c. La quejosa manifestó que los artículos 45, 46, 48, 49 y 51

de la Ley General para el Control del Tabaco son

inconstitucionales debido a que violentan la garantía de

seguridad jurídica prevista en el artículo 14 constitucional.

El planteamiento anterior se sustentó en el hecho de que

los numerales citados establecen sanciones por el

incumplimiento de las obligaciones establecidas en los

artículos 6, fracción X; 26; 27; 28, y 29 de la Ley General

para el Control del Tabaco, por lo que al ser

inconstitucionales las normas que contienen los supuestos

al tenor de los cuales se actualizan las multas, las normas 13 Foja 36 del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto *********. 14 Para sustentar su dicho, la quejosa invocó las tesis de jurisprudencia emitidas por el Tribunal Pleno cuyos rubros son: “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE

GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.” y

“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. PARA QUE SE RESPETE EN LOS PROCEDIMIENTOS PRIVATIVOS

DE DERECHOS, LA OPORTUNIDAD DE PRESENTAR PRUEBAS Y ALEGATOS DEBE SER NO

SÓLO FORMAL SINO MATERIAL.” Sus datos de localización son los siguientes: Novena Época; Registro:

200234; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de

1995; Materias: Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; página 133. Novena Época; Registro: 196510;

Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII, Abril de 1998; Materia:

Común; Tesis: P. XXXV/98; página 21.


11

que prevén éstas deben correr la misma suerte, esto es

que resultan igualmente inconstitucionales.

d. La promovente señaló que los actos reclamados en la

demanda de amparo violentan la garantía de seguridad

jurídica contenida en el artículo 16 constitucional debido a

que la ley no define las características que debe reunir la

división física que evite el traslado de partículas de humo a

los espacios 100% libres de tabaco, simplemente, se limita

a establecer que deben encontrarse aislados de los

lugares en los que esté permitido fumar. La quejosa

manifestó que las disposiciones impugnadas la dejan en

estado de indefensión debido a que no le permiten conocer

los criterios que utilizará la autoridad al vigilar el

cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley.

La quejosa también estimó que las disposiciones

impugnadas son violatorias de la garantía de seguridad

jurídica debido a que no especifican qué mecanismos

deberán implementarse para evitar el traslado de partículas

de humo a los espacios 100% libres de tabaco. Además, la

promovente argumentó lo mismo respecto del artículo 27

de la Ley General para el Control del Tabaco debido a que

no determina el límite mínimo o máximo de extensión

exclusiva para fumar dentro de los establecimientos.

Respecto de esto último, señaló que el legislador debió

determinar la extensión del área para fumar con base en

estadísticas sobre el porcentaje de población fumadora.15

15

Para sustentar su dicho, la parte quejosa cito las tesis con los siguientes rubros y datos de localización:

“AUDIENCIA, ALCANCE DE LA GARANTÍA DE. ”Sexta Época; Registro: 800822; Segunda Sala; Tesis

Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen LXXXVIII, Tercera Parte; Materia: Constitucional;

página 30. “AUDIENCIA, GARANTÍA DE. CARGA DE LA PRUEBA PARA LA AUTORIDAD


12

e. La promovente manifestó que todas las disposiciones de la

Ley General para el Control del Tabaco, señaladas como

actos reclamados, son violatorias de la garantía de

igualdad y no discriminación que se desprenden del

contenido del artículo 1° constitucional. La afirmación

anterior se sustentó en el hecho de que el ordenamiento

impugnado designa a ciertos lugares como espacios 100%

libres de humo, obligando a los prestadores de servicios

que no puedan dividir sus locales a atender únicamente a

la clientela que no fuma. Lo anterior, según la promovente,

resulta discriminatorio para los clientes que fuman.

La quejosa señaló además que el legislador debió permitir

que ciertos establecimientos mercantiles optaran por

atender exclusivamente a personas fumadoras. Ella

reconoció que el objetivo del legislador fue la protección de

la salud de las personas no fumadoras, pero estimó que

éste también se puede cumplir anunciando que el

establecimiento es exclusivo para fumadores, situación que

permitiría a los no fumadores abstenerse de entrar y

respirar humo.

Además, la quejosa manifestó que las disposiciones

impugnadas son violatorias del derecho a la igualdad

debido a que únicamente permiten percibir beneficios

RESPONSABLE.” Séptima Época; Registro: 238541; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la

Federación; Volumen 66, Tercera Parte; Materias: Administrativa, Común; página 49. “AUDIENCIA,

GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO

PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.” Séptima Época; Registro: 238542; Segunda Sala;

Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 66, Tercera Parte; Materias: Administrativa,

Común; página 50. “AUDIENCIA, RESPETO A LA GARANTÍA DE. DEBEN DARSE A CONOCER AL

PARTICULAR LOS HECHOS Y MOTIVOS QUE ORIGINAN EL PROCEDIMIENTO QUE SE INICIE

EN SU CONTRA.” Séptima Época; Registro: 237291; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de

la Federación; Volumen 199-204, Tercera Parte; Materia: Común; página 85.


13

económicos a los negocios que atienden a las personas

que no fuman16

.

f. La quejosa sostuvo también que las disposiciones

impugnadas son violatorias de la garantía de no

discriminación, establecida en el artículo 1° constitucional

debido a que obligan a dar un trato discriminatorio a las

personas que fuman, en razón de sus condiciones de salud

y preferencias. En especial, la quejosa señaló que la

discriminación se materializaría de las siguientes formas:

i. De conformidad con el artículo 29 de la ley

impugnada, se restringe el acceso de los fumadores

a ciertos establecimientos mercantiles declarados

como espacios 100% libres de humo.

ii. Al ingresar al establecimiento, el fumador deberá

ubicarse en un espacio aislado, apartado de las

personas que no fuman.

iii. Los establecimientos mercantiles están obligados a

no permitir que los clientes fumen, lo cual implica

negarle el servicio que prestan a un gran porcentaje

de las personas que fuman, debido a que no pueden

permanecer mucho tiempo sin fumar. Entonces,

16 Para sustentar sus argumentos, la quejosa cita la tesis jurisprudencial con el rubro siguiente: “IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.” Novena Época; Registro: 174247; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 55/2006; página 75. Además, la quejosa cita las siguientes las tesis: “IGUALDAD.

LÍMITES A ESTE PRINCIPIO.” Novena Época; Registro: 180345; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J.

81/2004; página 99. “IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO.” Novena

Época; Registro: 176705; Primera Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;

Tomo XXII, Noviembre de 2005; Materia: Constitucional; Tesis: 1a. CXXXVIII/2005; página 40.

“GARANTÍA DE NO DISCRIMINACIÓN. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL.” Novena Época;

Registro: 171756; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo

XXVI, Agosto de 2007; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. CXVI/2007; página 639.


14

según la quejosa, las disposiciones impugnadas le

obligan a discriminar sistemáticamente a los

fumadores.

g. Además, en la demanda de amparo se señaló que las

disposiciones impugnadas son violatorias del artículo 5°

constitucional, puesto que las medidas impuestas atentan

contra la naturaleza intrínseca del giro mercantil que

explota la quejosa. Ésta explicó que el cumplimiento de las

normas impugnadas la llevaría a segregar a los clientes

que fuman e impediría las actividades a las que lícitamente

se dedica, ya que en las áreas exclusivas para fumadores

no se podrían prestar la totalidad de los servicios de

entretenimiento y restaurante-bar que presta la quejosa.

La promovente estableció además que el cumplimiento de

las disposiciones consideradas inconstitucionales

contravendría el permiso que obtuvo de la Secretaría de

Gobernación, mismo que no la obliga a contar con

secciones de fumar y de no fumar. Además, manifestó que

las normas emitidas por las autoridades responsables

transgreden las facultades otorgadas a la Secretaría de

Gobernación, por conducto de la Dirección General del

Juegos y Sorteos.

17. Sentencia de amparo. El Juez Séptimo de Distrito en el Estado de

Baja California, mediante sentencia de dieciocho de febrero de dos

mil nueve, resolvió sobreseer por una parte y negar el amparo, por

otra, con base en las siguientes consideraciones:

El citado juzgador sobreseyó el juicio de amparo respecto de los

actos atribuidos al Secretario de Hacienda y Crédito Público, al


15

Secretario de Educación Pública, al Secretario de Economía, al

Procurador General de la República, al Gobernador del Estado de

Baja California, al Secretario General de Gobierno y al Secretario de

Salud del Estado. Lo anterior, en razón de que las autoridades

negaron la existencia de los actos, sin que la quejosa hubiera hecho

manifestación alguna al respecto o aportado pruebas para desvirtuar

la negativa17

.

Respecto de los actos atribuidos a las demás autoridades que la

quejosa señaló como responsables, el Juez de Distrito resolvió negar

el amparo, al encontrar los conceptos de violación infundados e

inoperantes, de acuerdo con los razonamientos que se sintetizan a

continuación.

a. En primer término, el juzgador analizó el argumento

consistente en que las disposiciones impugnadas resultan

inconstitucionales ya que obligan a realizar modificaciones

a los espacios en que la quejosa presta sus servicios, y así

violentan los derechos adquiridos mediante la obtención de

las licencias de funcionamiento correspondientes. En la

resolución se hace referencia las teorías de los derechos

adquiridos18

y de los componentes de la norma19

para

sustentar que las disposiciones vulneran la garantía de

irretroactividad establecida en el artículo 14 constitucional.

17 Causal prevista en la fracción IV del artículo 74 de la Ley de Amparo. 18 El juzgador retoma lo establecido por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS”. Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/200; página 306. 19 También se siguió el criterio jurisprudencial establecido por el Tribunal Pleno de esta Suprema

Corte en la tesis: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”. Novena Época; Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página: 16.


16

Lo anterior debido a que se “trata de modificar o alterar

derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias

de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley

anterior”20

. El Juez de Distrito, en concordancia con lo

anterior, estableció que la prohibición de fumar dentro de

ciertos establecimientos mercantiles no viola derechos

adquiridos por la quejosa; ya que no existe un derecho a

contaminar el aire, y en consecuencia, poner en peligro la

salud de las personas al inhalar el humo del tabaco21

.

Para fortalecer su razonamiento, el Juez señaló que la

operación de un establecimiento mercantil es una actividad

regulada por diversas disposiciones legales y

reglamentarias que tienen como objetivo evitar alteraciones

en la armonía de la comunidad. Además señaló que el

órgano legislativo cuenta con la facultad de modificar las

referidas reglas, siempre y cuando no lo haga de manera

caprichosa o vulnerando algún derecho adquirido con

anterioridad. El juzgador determinó que las normas

impugnadas no tienen el objetivo de regular la operación

de establecimientos mercantiles, por el contrario, su

finalidad es normar la sana convivencia entre las personas

que fuman y las que no lo hacen. Entonces, el juez

concluyó que las disposiciones impugnadas en ninguna

forma privan a la quejosa de algún derecho adquirido,

debido a que no la limitan en el ejercicio de su actividad

comercial, ni modifican los requisitos que en su momento

cubrió para obtener las autorizaciones de funcionamiento

20 Foja 675 (vuelta) del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto*********. 21 Foja 677 (vuelta) del expediente correspondiente al juicio de amparo indirecto*********.


17

correspondientes22

. Lo anterior en atención a que la

promovente puede seguir realizando las actividades a las

que se dedica, sólo con la modalidad específica de que los

productos derivados del tabaco se consuman bajo ciertas

condiciones en sus establecimientos. Por las razones

anteriores, se declaró infundado el concepto de violación

relacionado.

b. Respecto del concepto de violación en el que la quejosa

sostuvo que las disposiciones impugnadas vulneran la

garantía de audiencia que se desprende del artículo 14

constitucional, debido a que no prevén formas de escuchar

a los destinatarios. El Juez de Distrito determinó que no le

asistía la razón a la promovente debido a que la

observancia de la ley no puede quedar al arbitrio de los

sujetos a quienes va dirigida.

Para sustentar la afirmación anterior, el juez hizo referencia

al artículo tercero transitorio de la Ley General para el

Control del Tabaco, que establece que los propietarios,

administradores o responsable de los establecimientos que

no estén en posibilidades de cumplir, podrán celebrar

convenios u otros instrumentos administrativos con la

Secretaría de Salud. Con base en lo anterior, se estimó

que la ley no era violatoria de la garantía de audiencia.

c. Respecto del planteamiento de la quejosa consistente en

que los artículos 45, 46, 48 y 51 resultaban violatorios de la 22 El Juez de Distrito señaló que resulta aplicable la tesis aislada de rubro “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO INFRINGE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL” sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Novena Época; Registro: 177873; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXII, Julio de 2005; Materia: Administrativa; Tesis: I.4o.A.493 A; página: 1492.


18

garantía de seguridad jurídica establecida en el artículo 14

constitucional, el juez estimó que las disposiciones,

mismas que establecen las sanciones para aquellos que

incumplan con las obligaciones impuestas, no permiten

una discrecionalidad absoluta a las autoridades que las

apliquen. Entonces, los artículos referidos no resultaron, a

su juicio, violatorios de las garantías de legalidad y

seguridad jurídica, debido a que establecen puntualmente

los elementos objetivos que las autoridades deben tomar

en cuenta al imponer sanciones y en qué consisten

éstas23

. El juez señaló que las disposiciones impugnadas

son de orden público y que su observancia es obligatoria

desde el momento de su publicación, sin que deba mediar

algún acto de autoridad.

Para sustentar el razonamiento anterior, el juez señaló que

si bien las disposiciones impugnadas imponen ciertas

obligaciones a los propietarios o poseedores de

establecimientos mercantiles, también lo es que tienen el

derecho a no prestar sus servicios a los clientes que no

acaten la ley. Esta forma de evitar las sanciones que se

desprende del contenido de la ley hace que ésta no

violente la garantía de audiencia.

d. Respecto del concepto de violación en el que la quejosa

señaló que las disposiciones impugnadas son violatorias

de la garantía de seguridad jurídica establecida en el

23 Éste razonamiento se sustentó en la tesis jurisprudencial de esta Primera Sala con el rubro siguiente: “EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 171 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA IMPONER SANCIONES, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES.” Novena Época; Registro: 179586; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Materia: Constitucional, Administrativa; Tesis: 1a./J. 125/2004; página 150.


19

artículo 16 de la Constitución, al no definir cómo se debía

llevar a cabo la división entre los espacios libres de humo y

aquellos en los que está permitido fumar, el juez determinó

que no pueden considerarse inconstitucionales las normas.

El juzgador reconoció que aquéllas emplean expresiones

con cierto grado de indeterminación, pero estableció que

esta situación es un problema de legalidad, no de

constitucionalidad. Para reforzar este razonamiento, el juez

señaló que de ninguna de las disposiciones de la

Constitución se desprende que el legislador deba

establecer un catálogo de los vocablos utilizados en cada

ordenamiento que emita

24.

e. El Juez de Distrito calificó de inoperante el planteamiento

de la quejosa en el sentido de que la prohibición de fumar

en ciertos espacios cerrados de acceso público transgrede

la garantía de igualdad ante la ley, establecida en el

artículo 1° constitucional. Lo anterior, en atención a que la

promovente trata de evidenciar una violación de derechos

fundamentales de terceros, como lo son las personas que

fuman y las que no lo hacen. Entonces, el juzgador estimó

que la quejosa no se encontraba legitimada para hacer ese

tipo de planteamientos, de conformidad con el contenido

24 Para sustentar sus razonamientos el juez hizo referencia a las siguientes tesis: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR.” Novena Época; Registro: 180326; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 83/2004; página 170. “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR.” Novena Época; Registro: 191425; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XII, Agosto de 2000; Materia: Constitucional; Tesis: P. CIV/2000; página 145.


20

del artículo 4° de la Ley de Amparo, por no haber resentido

un perjuicio personal y directo en su esfera jurídica25

.

f. Asimismo, el Juez de Distrito declaró inoperantes los

argumentos de la quejosa consistentes en que las

disposiciones coartan su derecho a prestar servicios a las

personas fumadoras o no fumadoras que deseen ingresar

a sus establecimientos, sabiendo que van a inhalar humo

de tabaco. Lo anterior se sustenta en el hecho de que la

argumentación de la quejosa gira en torno a una supuesta

omisión en la que incurrió el legislador, al no prever la

posibilidad de que existan establecimientos en los que se

pueda fumar libremente; mientras los clientes tengan

conocimiento de esa situación y, aun así, opten por entrar.

El juez determinó que este concepto es inoperante, puesto

que sería imposible conceder al quejoso la protección

constitucional para el efecto de que el legislador reparara

la abstención en la que incurrió, emitiendo disposiciones

legales que contemplen ciertos supuestos específicos26

,

pues ello equivaldría a darle efectos generales a la

sentencia de amparo.

g. Además, el juez calificó como infundado el concepto de

violación en el que la quejosa sostuvo que la prohibición de

25 El razonamiento anterior se apoya en la tesis emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito de rubro “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LAS PERSONAS OBLIGADAS AL CUMPLIMIENTO DE LOS ARTÍCULOS 13, PÁRRAFO SEGUNDO Y 14, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, NO PUEDEN ALEGAR VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE IGUALDAD POR TRATO DISCRIMINATORIO.” 26 Para sustentar su afirmación, el juez señaló que resultaba aplicable por analogía la tesis emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.” Novena Época; Registro: 192864; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo X, Noviembre de 1999; Materias: Constitucional, Común; Tesis: P. LXXX/99; página 40.


21

fumar en espacios cerrados es violatoria de la libertad de

comercio prevista en el artículo 5° constitucional, al no

permitir la existencia de establecimientos en los que

convivan las personas que fuman y las que no lo hacen. En

la sentencia se desestimó el planteamiento de la

promovente debido a que los actos reclamados no

restringen su actividad comercial. El juez aclaró que las

disposiciones simplemente imponen ciertas restricciones,

con el fin de que se resguarde la salud de las personas

que no fuman.

h. El juzgador estimó que era aplicable la tesis emitida por el

Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de rubro:

“LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO

DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL”.27

Del anterior criterio aislado,

el juez desprendió que la libertad de comercio no se puede

entender como irrestricta ya que está condicionada a que

la actividad sea lícita, a que no se afecten derechos de

terceros y a que no se menoscaben derechos de la

sociedad en general. Además, el Juez de Distrito señalo

que el legislador debe actuar razonablemente si decide

limitar la libertad de comercio, lo cual implica que no debe

establecer requisitos que impidan una actividad lícita28

.

27 Novena Época; Registro: 191691; Pleno; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XI, Junio de 2000; Materia: Constitucional; Tesis: P. LXXXVIII/2000; página 28. 28 El juez estimó que resultaba aplicable por analogía la tesis emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte con el rubro siguiente: “LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).” Novena Época; Registro: 194152; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 28/99; página: 260.


22

Aplicando los principios anteriores, al caso concreto, el

juez determinó que los preceptos reclamados prohíben

fumar en espacios cerrados de acceso público y que ésta

no es absoluta, debido a que se podrá fumar mientras se

cumpla con diversas condiciones. En la sentencia se

realizó un análisis teleológico de las disposiciones

impugnadas, llegando a la conclusión de que éstas no

restringen la libertad de comercio en perjuicio de la

quejosa, toda vez que las actividades propias de su giro

comercial pueden continuarse, aunque supeditadas al bien

de la colectividad29

.

18. Agravios de la parte quejosa. Inconforme con la resolución que

sobreseyó y negó el amparo, *********, por conducto de su

representante promovió recurso de revisión, expresando los

agravios30

que se sintetizan a continuación:

a. La promovente señaló que la resolución de amparo

violenta el contenido del artículo 77, fracción I de la Ley de

Amparo en relación con el del artículo 17 constitucional,

debido a que no contiene un análisis completo e imparcial

de los actos reclamados y de las pruebas ofrecidas por la

quejosa. Para sustentar lo anterior, la promovente afirmó

que el Juez de Distrito se limitó a reproducir los

argumentos expuestos por las autoridades responsables

en sus informes justificados, lo cual derivó en conclusiones

superficiales y en inseguridad jurídica para aquélla.

29 Al respecto se estimó aplicable por analogía la tesis emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito de rubro: “LIBERTAD DE TRABAJO. LOS ARTÍCULOS 3o., 13, 14 Y 16 DE LA LEY DE PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL, NO VIOLAN EL NUMERAL 5o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.” Novena Época; Registro: 180325; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia: Administrativa; Tesis: I.7o.A.319 A; página 2361. 30 Fojas 2 a 31 del expediente relativo al amparo en revisión 725/2012.


23

Además, la quejosa estimó que el juez había actuado

incorrectamente ya que al reproducir los argumentos de las

autoridades responsables había adoptado planteamientos

carentes de razonamientos lógico-jurídicos, evidenciando

una gran falta de análisis de los conceptos de violación que

expresó en su demanda de amparo. En específico, la

promovente señaló que el considerando quinto de la

sentencia impugnada, a su juicio, tiene el mismo contenido

que el informe justificado presentado por el Presidente de

la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores31

.

La quejosa argumentó que en la sentencia de amparo no

se resolvió adecuadamente la litis constitucional planteada,

quebrantando las garantías de legalidad y seguridad

jurídica. Para apoyar la afirmación anterior reiteró que las

disposiciones impugnadas resultan violatorias del principio

de no retroactividad de la ley. Esto en atención a que: los

actos reclamados afectan derechos adquiridos con

anterioridad; se obtuvieron los permisos correspondientes

de acuerdo con los requisitos que se exigían al momento

de abrir los establecimientos, sin que alguna disposición

posterior pueda variarlos, y que el cumplimiento de los

requisitos de operación se llevó a cabo con la expectativa

de brindar servicios sin hacer distinciones entre clientes

fumadores y no fumadores. La quejosa estableció que,

mediante las pruebas ofrecidas, acreditó fehacientemente

que en el momento en que obtuvo las autorizaciones 31 Para sustentar sus afirmaciones la promovente hizo referencia a las tesis con los siguientes rubros y datos de localización: “ACTO RECLAMADO, ESTUDIO DEL.” Séptima Época; Registro: 254350; Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 80, Sexta Parte; Materia: Común; página 15. “ACTO RECLAMADO, ESTUDIO DEL, EN RELACION AL INFORME JUSTIFICADO.” Séptima Época; Registro: 252642; Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 103-108, Sexta Parte; Materia: Común; página 17.


24

correspondientes no se requería la existencia de espacios

100% libres de humo de tabaco.

Además se señaló que en la sentencia impugnada se

desestimaron los conceptos de violación haciendo una

exposición innecesaria de la teoría de los derechos

adquiridos; y se llega a la conclusión incorrecta de que las

normas impugnadas no regulan la operación de los

establecimientos, sino la convivencia de las personas que

concurren a ellos. La quejosa expuso que las disposiciones

reclamadas sí afectan derechos adquiridos, puesto que su

incumplimiento puede desembocar en la imposición de

sanciones pecuniarias e incluso la clausura del

establecimiento32

.

b. La recurrente manifestó que la sentencia de amparo resulta

violatoria del contenido del artículo 77, fracciones I y II de

la Ley de Amparo debido a que en ella no se hizo un

análisis suficiente de los conceptos de violación. En

específico, se refirió a la inconstitucionalidad de los actos

reclamados por violentar la garantía de seguridad jurídica,

al determinar categóricamente la existencia de espacios

100% libres de humo de tabaco, sin establecer los

lineamientos que deben seguir las autoridades para

verificar que estén aislados de los espacios en los que se

fume.

c. La promovente además señaló que el juez fue omiso

respecto del concepto de violación en el que sostuvo que 32 La promovente estimó aplicable la tesis de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY (TEORIA DE

LOS DERECHOS ADQUIRIDOS) (LEGISLACIONES DEL DISTRITO FEDERAL Y DE YUCATAN).” Quinta Época; Registro: 350662; Tercera Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación; Tomo LXXVIII; Materias: Constitucional, Común; página 2435.


25

en la Ley General para el control del Tabaco no se previó

medio de defensa alguno, para poder controvertir la

declaratoria de un espacio como 100% libre de humo de

tabaco. La falta de un medio para exponer la imposibilidad

de llevar a cabo las adecuaciones correspondientes a los

establecimientos, según la recurrente, hace que los

particulares queden sometidos al arbitrio de la autoridad.

La promovente señaló que el Juez de Distrito analizó

cuestiones ajenas a las planteadas en sus conceptos de

violación. En específico manifestó que no argumentó la

inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas

porque para su aplicación no es necesario que medie una

orden por escrito, fundada y motivada. Asimismo, la

quejosa expresó que en su demanda de amparo no

planteó la inconstitucionalidad de la ley por no prever que

se instruya un procedimiento en el que el particular pueda

defenderse. Aquélla señala que su argumento fue en el

sentido de que la ley no establece un procedimiento que

permita al gobernado expresar las causas económicas o

materiales por las que le es imposible dar cabal

cumplimiento a las obligaciones impuestas.

d. Respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 45,

46 y 48 de la Ley General para el Control del Tabaco, la

promovente señala que el juez realizó un análisis superfluo

de sus planteamientos, puesto que no tomó en cuenta que

aquellas disposiciones se impugnaron por la íntima

relación que guardan con las que establecen obligaciones

para los gobernados, al prever las sanciones por su

incumplimiento. La promovente explicó que impugnó las


26

normas sancionatorias debido a que derivan de

obligaciones impuestas a los particulares sin darles

oportunidad de que manifiesten lo que a su derecho

convenga; situación que las torna inconstitucionales.

La quejosa señaló que en la sentencia de amparo se

justifica el contenido de las normas impugnadas

argumentando que las autoridades al imponer sanciones

fundarán y motivarán sus actos. Lo anterior, a su juicio,

evidencia el incumplimiento de lo establecido en el artículo

77 de la Ley de Amparo, ya que hubo una inadecuada

interpretación de los conceptos de violación. La quejosa

aclaró que en su demanda de amparo señaló que cualquier

sanción impuesta con base en las disposiciones

impugnadas dependerá de una apreciación de la autoridad

que no cuenta con parámetros fijos ni permite al

sancionado defenderse. Entonces, si las normas que

establecen ciertas obligaciones son violatorias de las

garantías de legalidad y seguridad jurídica, también lo

serán las que sancionan su incumplimiento.

e. La promovente manifestó que la sentencia de amparo es

violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad,

contenidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, al

no ser congruente con los conceptos de violación33

.

Aquélla afirmó que en su demanda de amparo no trató de

acreditar que los términos utilizados en la ley fueran

confusos, como lo señaló el Juez de Distrito. La

33 Para sustentar su argumento, la promovente hizo referencia a la tesis de rubro: “CONGRUENCIA

Y EXHAUSTIVIDAD EN SENTENCIAS DICTADAS EN AMPARO CONTRA LEYES. ALCANCE DE ESTOS PRINCIPIOS.” Novena Época; Registro: 178783; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXI, Abril de 2005; Materia: Común; Tesis: 1a./J. 33/2005; página 108.


27

promovente aclaró que en sus conceptos de violación

argumentó que la redacción de la Ley General para el

control del Tabaco deja en completo estado de indefensión

a los gobernados, al no respetar las garantías

constitucionales de audiencia y de seguridad jurídica.

La promovente admitió que los términos utilizados en las

disposiciones impugnadas son claros y concisos respecto

de las condiciones en que deben operar los

establecimientos públicos cerrados. La quejosa manifestó

que su planteamiento desde la demanda de amparo fue el

siguiente:

“La ley con su sola entrada en vigor establece una obligación para los propietarios o poseedores de todo tipo de establecimiento público cerrado, misma que invariablemente determinará la condición de estos lugares como 100% libres de humo, sin dejar mecanismo, procedimiento o medio legal alguno que permita exponer al gobernado, las particularidades en su caso, que no

le permitan cumplir con dichas disposiciones.”34

La promovente señaló que impugnó el uso de los términos

“aislados” y “mecanismos” en artículo 27 de la Ley General

para el Control del Tabaco, pero no lo hizo por que

aquéllos generaran alguna falta de certeza. Por el

contrario, manifestó que la ley era clara al obligar a la

separación de ciertos espacios dentro del establecimiento

público, y que también lo era al ordenar la instalación de

los aditamentos necesarios para que el humo del tabaco

no estuviera presente en los espacios para no fumadores.

La recurrente manifiesta que la incertidumbre generada por

34 Foja 24 del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.


28

las normas impugnadas consiste en que no se especifican

ni “la superficie que pueda aislarse”35

ni “los mecanismos o

procesos con que se debe contar para que el aire con

humo de tabaco que se genere en el interior de los

espacios aislados, no alcance los destinados para no

fumadores”36

.

De las anteriores circunstancias, la promovente desprendió

que las normas impugnadas dejan a los gobernados en un

estado de inseguridad e incertidumbre, no respecto de qué

se debe hacer, sino de cómo darles cumplimiento. Esto,

según la quejosa deja en estado de indefensión a los

particulares, debido a que las autoridades determinarán

arbitrariamente cuáles establecimientos cumplen con las

normas y cuáles no.

f. La recurrente manifestó además que la sentencia de

amparo resulta violatoria de las fracciones I y II del artículo

77 de la Ley de Amparo debido a que no se analizó

correctamente el concepto de violación consistente en que

las disposiciones impugnadas son violatorias de la libertad

de comercio. Además, señaló que los razonamientos del

Juez de Distrito al respecto fueron contradictorios debido a

que, por una parte, argumentó que las disposiciones no la

privan de derecho alguno ya que le permiten seguir la

actividad comercial que realiza; y por otra, sostuvo que se

imponen condiciones a la prestación de servicios a la

clientela fumadora.

35 Ídem. 36 Foja 24 del expediente correspondiente al amparo en revisión 725/2012.


29

La recurrente reiteró su imposibilidad material para cumplir

con las obligaciones previstas en las disposiciones que

impugnó, en razón de que la ley no establece la forma en

que debe hacerse; circunstancia que resulta violatoria de

las garantías de legalidad y de seguridad jurídica.

Entonces, al no poder realizar las adecuaciones

correspondientes los establecimientos se consideran

espacios 100% libres de humo. Situación que, según la

recurrente, se traduce en una imposibilidad material para

prestar servicios al sector de su clientela que consume

productos derivados del tabaco, violentando su libertad

comercial.

Finalmente, la promovente reiteró que el Juez de Distrito

no analizó completa y exhaustivamente los actos

reclamados y las pruebas aportadas por ella, lo cual

desembocó en una violación a los principios de

congruencia y exhaustividad que se desprenden de los

artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo.

19. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión de quince de

noviembre de dos mil doce37

, el Segundo Tribunal Colegiado del

Décimo Quinto Circuito determinó dejar firme la sentencia respecto

del sobreseimiento decretado en el juicio de amparo, declararlo en

relación con otros actos y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte

con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan:

a. El referido órgano colegiado dejó firme el sobreseimiento

decretado por el Juez de Distrito respecto de los actos

imputados a las siguientes autoridades: el Secretario de

37 Fojas 32 a 115 del expediente relativo al amparo en revisión 725/2012.


30

Hacienda y Crédito Público, el Secretario de Educación

Pública, el Secretario de Economía, el Procurador General

de la República, el Gobernador del Estado de Baja

California y sus Secretarios General de Gobierno y de

Salud. La determinación se basó en el hecho de que no se

expresaron agravios al respecto38

.

b. Posteriormente, el Tribunal Colegiado realizó el análisis de

las causales de improcedencia formuladas por las

autoridades responsables, cuyo estudio omitió el Juez de

Distrito. Cabe destacar que, de oficio, se advirtió que había

sobrevenido la causal de improcedencia prevista en la

fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo, respecto

de una de las disposiciones impugnadas, es decir, el

artículo 27 de la Ley General para el Control del Tabaco.

Aquella causal, que se refiere a la cesación de los efectos

del acto reclamando, se actualizó a juicio del órgano

resolutor en atención a que la norma fue reformada39

. El

texto original de la norma imponía la obligación de

establecer zonas exclusivamente para fumar dentro de

diversos tipos de establecimientos, situación que se

modificó después para hacerlo facultativo. Entonces, el

Tribunal Colegiado estimó procedente el sobreseimiento

respecto del citado artículo 2740

, al advertir que sus efectos

habían cesado.

38 La determinación se sustentó en el criterio de rubro: “REVISIÓN EN AMPARO. LOS RESOLUTIVOS NO COMBATIDOS DEBEN DECLARARSE FIRMES.” Octava Época; Registro: 207035; Tercera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación; Tomo VII, Marzo de 1991; Materia: Común; Tesis: 3a./J. 7/91; página 60. 39 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de seis de enero de dos mil diez. 40 Resulta pertinente recordar que el Juez de Distrito había negado el amparo respecto de esta disposición.


31

c. Finalmente, el órgano colegiado determinó que no era

procedente entrar al estudio de los agravios expuestos en

el recurso de revisión41

debido a que subsistía el problema

de constitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 28;

29; 45; 46; 48; 49; 51 y segundo transitorio de la Ley

General para el Control del Tabaco, respecto de los cuales

se negó el amparo. Lo anterior se sustentó en el hecho de

que no se consideró que se actualizara alguno de los

supuestos establecidos en el Acuerdo General 15/2011 del

Pleno de esta Suprema Corte, mediante el cual se levantó

el aplazamiento dictado en los recursos de revisión

provenientes de juicios de amparo en los que se reclame,

la Ley General para el Control del Tabaco, entre otras.

El Tribunal Colegiado estimó que el caso sujeto a análisis

no actualiza ninguno de los supuestos de competencia

delegada previstos en el citado acuerdo, toda vez que no

existe jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno o las

Salas de esta Suprema Corte respecto del tema planteado.

En consecuencia, el Tribunal Colegiado reservó jurisdicción

a esta Suprema Corte para conocer del problema de

constitucionalidad de los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29;

45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de la Ley General

para el Control del Tabaco y remitió los autos

correspondientes.

41 Respecto de que el Juez de Distrito no había realizado un estudio completo de los conceptos de violación en los que se planteó la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, por ser violatorias de las garantías de legalidad y seguridad jurídica al no respetar los derechos adquiridos por la quejosa en el momento en que obtuvo los permisos correspondientes. Tampoco se estimó necesario entrar al análisis de los agravios en los que la promovente señaló que la sentencia no contenía un estudio suficiente del concepto de violación en el que la quejosa señaló que los actos reclamados eran violatorios de la garantía de audiencia, al permitir que la autoridad aplique sanciones discrecionalmente. Lo mismo se determinó respecto de los conceptos de violación en los que la quejosa argumentó la existencia de violaciones a su libertad de comercio.


32

20. Tomando en cuenta todo lo sintetizado anteriormente es posible

formular las siguientes preguntas a fin de dar respuesta a los

planteamientos de constitucionalidad realizados por la promovente.

¿Los artículos 6, fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y

segundo transitorio de la Ley General para el Control del Tabaco42

afectan derechos adquiridos por la quejosa y, en consecuencia,

son violatorios de la garantía de no retroactividad de la ley? ¿Las

disposiciones impugnadas violentan la garantía de seguridad

jurídica? ¿Los actos reclamados son violatorios de la libertad de

comercio? ¿La sentencia de amparo es violatoria de los

principios de congruencia y exhaustividad establecidos en los

artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?

42 A continuación se transcribe el contenido de las disposiciones referidas: Artículo 6. Para efectos de esta Ley, se entiende por: (…)X. Espacio 100% libre de humo de tabaco: Aquélla área física cerrada con acceso al público o todo lugar de trabajo interior o de transporte público, en los que por razones de orden público e interés social queda prohibido fumar, consumir o tener encendido cualquier producto de tabaco; (…) Artículo 26. Queda prohibido a cualquier persona consumir o tener encendido cualquier producto del tabaco en los espacios 100% libres de humo de tabaco, así como en las escuelas públicas y privadas de educación básica y media superior. En dichos lugares se fijará en el interior y en el exterior los letreros, logotipos y emblemas que establezca la Secretaría. Artículo 28. El propietario, administrador o responsable de un espacio 100% libre de humo de tabaco, estará obligado a hacer respetar los ambientes libres de humo de tabaco establecidos en los artículos anteriores. Artículo 29. En todos los espacios 100% libres de humo de tabaco y en las zonas exclusivamente para fumar, se colocarán en un lugar visible letreros que indiquen claramente su naturaleza, debiéndose incluir un número telefónico para la denuncia por incumplimiento a esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Artículo 45. El incumplimiento a los preceptos de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones que emanen de ella, serán sancionados administrativamente por las autoridades sanitarias, sin perjuicio de las penas que correspondan cuando sean constitutivas de delitos. Artículo 46. Las sanciones administrativas podrán ser: I. Amonestación con apercibimiento; II. Multa; III. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total, y IV. Arresto hasta por treinta y seis horas. Artículo 48. Se sancionará con multa: I. De hasta cien veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26 de esta Ley; II. De mil hasta cuatro mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 14, 15, 16, 27 y 28 de esta Ley, y III. De cuatro mil hasta diez mil veces el salario mínimo general diario vigente en la zona económica de que se trate, el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 13, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 31 y 32, de esta Ley. Artículo 51. Procederá la clausura temporal o definitiva, parcial o total según la gravedad de la infracción y las características de la actividad o establecimiento de acuerdo con lo señalado en el artículo 425 y 426 de la Ley General de Salud, ordenamiento de aplicación supletoria a esta Ley. SEGUNDO TRANSITORIO. El Reglamento sobre Consumo de Tabaco, permanecerá vigente hasta en tanto se emitan las disposiciones reglamentarias de esta Ley.


33

21. Para comenzar, se aborda la siguiente cuestión: ¿Los artículos 6,

fracción X; 26; 28; 29; 45; 46; 48; 49; 51, y segundo transitorio de

la Ley General para el Control del Tabaco afectan derechos

adquiridos por la quejosa y, en consecuencia, son violatorios de

la garantía de no retroactividad de la ley?

22. Para dar respuesta al cuestionamiento anterior es preciso recordar

que la quejosa argumentó que las disposiciones impugnadas son

violatorias del principio de no retroactividad de la ley, al afectar

derechos adquiridos mediante la obtención de los permisos y

autorizaciones correspondientes, de acuerdo con los requisitos

legales vigentes en el momento en el que abrió los establecimientos.

23. El planteamiento anterior resulta infundado en atención a las

siguientes consideraciones. Esta Suprema Corte ha sostenido en

diversas ocasiones que la garantía de no retroactividad prevista en el

artículo 14 constitucional obliga al legislador a no emitir leyes que

lesionen derechos adquiridos con anterioridad. Asimismo, ésta ha

sostenido que las demás autoridades tampoco deben aplicar las

normas afectándolos43

.

24. De lo anterior, se desprende la distinción entre retroactividad de la ley

y su aplicación retroactiva. Cabe aclarar que, para detectar la primera

de estas situaciones se requiere un estudio de los efectos que tiene

la norma sobre situaciones jurídicas definidas conforme a una ley

anterior; mientras que para saber si hubo una aplicación retroactiva

de la ley es necesario analizar si el acto de autoridad se llevó a cabo

43

“GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD. CONSTRIÑE AL ÓRGANO LEGISLATIVO A NO EXPEDIR LEYES QUE EN SÍ MISMAS RESULTEN RETROACTIVAS, Y A LAS DEMÁS AUTORIDADES A NO APLICARLAS RETROACTIVAMENTE”. Novena Época; Registro: 183287; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVIII, Septiembre de 2003; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 50/2003; página 126.


34

dentro de su ámbito temporal de validez, sin afectar derechos

adquiridos antes de que la norma que lo sustenta entrara en vigor44

.

25. Además, el Tribunal Pleno y las Salas de esta Suprema Corte han

sustentado que, para saber si un acto efectivamente viola la garantía

contenida en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, se debe

atender a la teoría de los derechos adquiridos45

. Esto, con el fin de

determinar si en el caso concreto se afectó algún derecho adquirido,

o si simplemente se modificó una mera expectativa. El análisis

anterior se debe acompañar de un estudio conforme a la teoría de los

componentes de la norma, que establece que para resolver sobre la

retroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar

las posibilidades que pueden presentarse en relación con el tiempo

en que se realicen los supuestos y consecuencias de la norma

jurídica impugnada46

.

26. Entonces, es preciso determinar si, en el caso sujeto a estudio, las

normas impugnadas afectaron derechos adquiridos por la quejosa, o

si simplemente modificaron meras expectativas. En caso de que se

44 Lo anterior se desprende de la tesis jurisprudencial de esta Primera Sala con el rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA.” Novena Época, Registro: 162299; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII; Abril de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 78/2010; página 285. También resulta ilustrativo el criterio emitido por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA.” Novena Época; Registro: 181024; Segunda Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Julio de 2004. Materia: Común; Tesis: 2a./J. 87/2004; página 415. 45 “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.” Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/2001; página 306. 46

“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.” Novena Época. Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV. Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página: 16.


35

haya dado la primera situación se podrá determinar que los actos

reclamados violentan el contenido del artículo 14 constitucional47

.

27. De lo anterior se deprende que, contrario a lo que aduce la recurrente,

el Juez actuó correctamente al tomar en cuenta las teorías de los

derechos adquiridos y de los componentes de la norma para

determinar si las normas impugnadas son violatorias la garantía de

no retroactividad de la ley.

28. Entonces, como se había adelantado, resulta infundado el agravio en

el que la recurrente sostiene que las normas impugnadas son

violatorias de la garantía de retroactividad, puesto que su

incumplimiento puede desembocar en la imposición de sanciones

pecuniarias e incluso en la clausura del establecimiento, afectando

los derechos que fueron adquiridos al obtener las licencias de

funcionamiento correspondientes.

29. Como lo señaló el Juez de Distrito, las normas impugnadas imponen

ciertas obligaciones y sanciones que no violentan la garantía de

irretroactividad de la ley. Lo anterior se debe a que aquellas no tienen

un impacto normativo que afecte de alguna forma el conjunto de

derechos adquiridos a los que alude la quejosa. Las modalidades

impuestas al ejercicio de ciertos derechos, introducidas por la Ley

General para el Control del Tabaco, como muchas otras normas que

regulan el desarrollo de actividades comerciales, están justificadas

por la necesidad de proteger la salud y la vida de las personas.

47

Lo anterior se desprende del criterio emitido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte cuyo rubro y datos de localización son los siguientes: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.” Novena Época; Registro: 188508; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV; Octubre de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; página 16. El mismo criterio ha sido sostenido por la Segunda Sala, mismo que se puede ver reflejado en la tesis de rubro: “IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.” Novena Época; Registro: 189448; Segunda Sala; Tesis Aislada; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XIII, Junio de 2001; Materia: Constitucional; Tesis: 2a. LXXXVIII/2001; página 306.


36

30. Este órgano colegiado ha sostenido48

que una licencia que autoriza el

uso de cierto giro mercantil no se puede entender como un conjunto

de derechos adquiridos por su titular para operar la negociación en

condiciones idénticas a aquellas en las que la obtuvo. Además se ha

establecido que el hecho de contar con una autorización para la

realización de cierta actividad no exime al titular de cumplir con las

condiciones que le impongan nuevas normas49

.

31. Entonces, esta Primera Sala concluye que no le asiste la razón a la

recurrente cuando afirma que el Juez de Distrito consideró

incorrectamente que las normas impugnadas no violan la garantía de

irretroactividad. Lo anterior en atención a que, ni las obligaciones

impuestas por ellas ni las sanciones derivadas de su incumplimiento

pueden considerarse retroactivas.

32. Para continuar con el análisis de los agravios expresados por la

quejosa se aborda la siguiente cuestión: ¿Las disposiciones

impugnadas violentan la garantía de seguridad jurídica?

33. Para dar respuesta a la pregunta anterior, es necesario recordar los

planteamientos de la recurrente respecto de las circunstancias que

consideró violatorias de la garantía de seguridad jurídica. Primero, la

promovente señaló que las normas impugnadas crean inseguridad

jurídica al determinar categóricamente la existencia de espacios

100% libres de humo de tabaco, sin establecer los lineamientos que

tomarán en cuenta las autoridades para verificar que estén aislados

de los espacios en los que se fume. En segundo término, la 48 Ver sentencia correspondiente al amparo en revisión 508/2012. Resuelto en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo (ponente), José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. 49 Se estima aplicable por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO

FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VULNERA EL DERECHO DE PROPIEDAD” Novena Época; Registro: 161229; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 21/2011; página 10.


37

recurrente manifestó que los artículos 45, 46 y 48 de la Ley General

para el Control del Tabaco establecen sanciones que dependen de

meras apreciaciones de la autoridad, ya que derivan del

incumplimiento de obligaciones sin parámetros establecidos en la ley.

34. La recurrente sostuvo que el Juez de Distrito no estudió correctamente

el concepto de violación relativo a la falta de seguridad jurídica, ya

que nunca planteó la imposibilidad de conocer con certeza el

significado de los términos empleados en la ley. La promovente

aclaró que la incertidumbre se genera a partir de que la ley no define

cómo serán aislados dichos espacios, cuál deberá ser su superficie o

qué mecanismos o procesos se deben implementar para evitar que el

humo de tabaco se filtre. Asimismo, la recurrente estableció que la

ley impugnada contraviene la garantía de audiencia, ya que no prevé

un procedimiento para poder manifestar a la autoridad la

imposibilidad de realizar las adecuaciones correspondientes.

35. El planteamiento descrito anteriormente es infundado debido a que el

Juez de Distrito actuó correctamente al desestimar los conceptos de

violación en los que la quejosa argumentó que las disposiciones

impugnadas eran violatorias de la garantía de seguridad jurídica. Al

igual que el citado juzgador, esta Primera Sala considera que el

legislador no está obligado a definir con exactitud cada uno de los

términos que emplea al redactar las leyes. La exigencia de un

requisito así, tornaría imposible la función legislativa, pues ésta se

traduciría en una labor interminable e incapaz de cumplir con sus

fines50

.

50 El criterio anterior se puede ver reflejado en la tesis de rubro: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR.” Novena Época; Registro: 180326; Primera Sala; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX. Octubre de 2004; Materia: Constitucional; Tesis: 1a./J. 83/2004; página 170.


38

36. Entonces, tal como lo señaló el juez del conocimiento, el hecho de que

la ley impugnada no haya definido puntalmente la forma en que se

deben aislar los espacios 100% libres de humo de tabaco, la

extensión que deben de tener o los mecanismos que se deben

implementar para evitar que el humo se filtre en ellos, no hace que

aquélla sea violatoria de la garantía de seguridad jurídica. Esta Sala

considera que los términos en los que está redactada la ley deben

permitir que ésta se pueda adecuar las circunstancias específicas del

obligado. Entonces, las normas impugnadas no resultan violatorias

de la garantía de seguridad jurídica.

37. Cabe destacar que los parámetros que según la recurrente deben

existir en la ley, corresponden al ámbito de las disposiciones que

debe emitir el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad

reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 constitucional.

En el presente caso, el Reglamento de la Ley General para el Control

del Tabaco fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el

treinta y uno de mayo de dos mil nueve. En el título tercero de aquél

ordenamiento se especifican todas las circunstancias que la

promovente estimó indeterminadas en la ley51. Entonces, es posible

51 TÍTULO TERCERO. Protección contra la Exposición al Humo de Tabaco. Capítulo Primero Artículo 60.- Las zonas exclusivamente para fumar deberán ubicarse al aire libre o en espacios interiores aislados y contar con las siguientes características:--- I. Las que estén ubicadas al aire libre, deberán estar físicamente separadas e incomunicadas de los espacios 100% libres de humo, no ser paso obligado para las personas o encontrarse en los accesos o salidas de los inmuebles. En estos espacios no podrán estar menores de edad y deberá advertirse a las mujeres embarazadas de los riesgos que corre ella y el producto al entrar en esta zona, y --- II. En caso de tratarse de espacios interiores aislados, deberán cumplir con los requerimientos técnicos establecidos en la Ley, este Reglamento y demás disposiciones legales aplicables.--- Artículo 61.- En los espacios interiores aislados se deberán cumplir los siguientes requisitos:--- I. Encontrarse totalmente separado de piso a techo y de pared a pared de los espacios 100% libres de humo de tabaco por todos sus lados;--- II. Contar con una puerta de apertura y cierre automática con mecanismo de movimiento lateral, no abatibles; que permanecerá cerrada permanentemente y se abrirá únicamente durante el acceso o salida de esas zonas;--- III. Contar con la señalización adecuada que prohíbe la entrada a menores y advierte de los riesgos a la salud a que se exponen por entrar en estos espacios, en especial las mujeres embarazadas, personas mayores y quienes padecen de enfermedades cardiovasculares, respiratorias, cáncer, asma y otras según se especifique en el Acuerdo secretarial respectivo, y--- IV. No representar un paso obligado para las personas.--- Artículo 62.- El espacio libre de humo de tabaco deberá ser como mínimo el doble del espacio interior aislado. En su caso, en la medición del espacio total se tomará en cuenta exclusivamente la superficie destinada a la prestación del servicio, no pudiendo incluirse en ningún caso las áreas destinadas a la cocina, a la preparación de bebidas, a los equipos de sonido y sus


39

concluir que la falta de seguridad jurídica que argumentó la

recurrente no existe.

38. Finalmente y en relación con los argumentos hechos valer por el

quejoso en relación a que se vulnera en su perjuicio la garantía de

audiencia, pues la ley controvertida no contempla un procedimiento al

tenor del cual se pueda acudir a la autoridad administrativa para

manifestar la imposibilidad para cumplir con las disposiciones

normativas referidas, el Juez de Distrito señaló que dicho argumento

resultaba infundado ya que los destinatarios de la norma están

obligados a cumplirla, sin que previamente la norma cuestionada

deba instruir un procedimiento en el que puedan alegar su

incumplimiento, pues se reitera tal y como correctamente consideró el

Juez de Distrito, el cumplimiento de las normas no puede quedar al

arbitrio de sus propios destinatarios. Aunado a lo anterior, el Juez del

operadores, a los sanitarios, terrazas o estacionamientos.--- Artículo 63.- El espacio interior aislado deberá contar forzosamente con un sistema de ventilación y purificación que garantice lo siguiente:--- I. Recambio de aire limpio, continuo y permanente, que corresponda al total del volumen interior por cada 20 minutos. No se podrán utilizar equipos de recirculación de aire; este mínimo suministro de aire puede transferir aire de otras zonas de no fumar del edificio o establecimiento, y debe mantenerse continuamente durante las horas de funcionamiento del local. Además este suministro mínimo de aire debe estar claramente consignado en el certificado de ocupación;--- II. Filtración adecuada del aire contaminado antes de su expulsión al exterior del edificio donde se encuentre el establecimiento, a una altura que no afecte a los peatones que pasan frente a ésta salida. El aire proveniente de una sala designada para fumar no deberá tener salida dentro de un perímetro de 6 metros alrededor de cualquier puerta de entrada o salida del edificio, tomas de aire, patios libres de humo de tabaco o del nivel de la calle. En los casos en que este perímetro de 6 metros no pueda cumplirse, una separación mínima de 3 metros será permitida, siempre y cuando el aire expulsado sea filtrado tanto para partículas como para gases. Deberá llevarse un registro del mantenimiento y de los cambios de filtro que será presentado en caso de ser requerido durante una verificación;--- III. Aporte mínimo que asegure 30 litros de aire por segundo por persona dentro del espacio, sobre la base de un índice de aforo de 1 persona por cada 1.5 metros cuadrados;--- IV. Mantener una presión negativa con el resto del establecimiento no inferior a 6 Pascales, la cual deberá registrarse automáticamente durante toda la jornada que el establecimiento permanezca abierto. Dichos registros deberán ser conservados por el responsable del establecimiento durante dos años, a fin de mostrarlos en caso de verificación. En caso de no contar con ellos, se concluirá que no operaron durante dichos días y se aplicarán las sanciones correspondientes por cada uno de los días faltantes;--- V. Se requerirá la provisión de un monitor de la diferencia de presión cuya lectura pueda realizarse desde el exterior del área ubicada cerca de la entrada a la misma. El área designada para fumar deberá contar con una alarma que sea audible tanto dentro como fuera de la misma. Esta alarma se activará cuando la presión diferencial entre el área de fumadores y el área libre de humo adyacente sea menor de 5 Pa. Asimismo afuera deberá existir un cartel que informe que ninguna persona puede entrar al área mientras la alarma esté activada y un cartel interior que informe a todas las personas que se hallen dentro del área que deben apagar sus cigarrillos o cualquier otro producto de tabaco y salir inmediatamente de la misma;--- VI. Que el aire proveniente para este espacio no sea reciclado y que sea expulsado invariablemente al exterior del inmueble, y--- VII. Instalación y mantenimiento de acuerdo a las normas vigentes.


40

conocimiento refirió que en las normas de tránsito de la ley

controvertida, se establece un mecanismo a través del cual los

destinatarios de la norma pueden que consideren que no pueden

cumplir con las disposiciones ahí impuestas en los plazos indicados

pueden ocurrir a la autoridad administrativa a fin de convenir los

términos de su cumplimiento. En este sentido, resulta correcta la

determinación del Juez de Distrito a este respecto.

39. Establecido lo anterior, se pasa al análisis de la siguiente cuestión:

¿los actos reclamados son violatorios de la libertad de

comercio?

40. Antes de responder a la pregunta anterior, es necesario recordar que

la recurrente estimó que en la sentencia de amparo no se analizó

correctamente el concepto de violación en el que planteó que las

normas impugnadas son violatorias de la libertad de comercio. La

promovente señaló que los razonamientos del Juez de Distrito al

respecto fueron contradictorios debido a que, por una parte sostuvo

que las disposiciones no la privan de derecho alguno ya que le

permiten seguir la actividad comercial que realiza; y por otra que

solamente se imponen condiciones a la prestación de servicios a la

clientela fumadora.

41. La recurrente argumentó que, al no poder realizar las adecuaciones

correspondientes, los establecimientos se consideran espacios 100%

libres de humo. Situación que, a su juicio, se traduce en una

imposibilidad material para prestar servicios al sector de su clientela

que consume productos derivados del tabaco, violentando su libertad

comercial.

42. El planteamiento anterior resulta infundado, de conformidad con

diversos criterios formulados recientemente por el Tribunal Pleno de


41

esta Suprema Corte. A continuación se realiza el estudio

correspondiente atendiendo a los criterios referidos.

43. Primero, es importante establecer el tipo de análisis que se requiere

para determinar si las disposiciones impugnadas son violatorias de la

libertad de comercio que se desprende del contenido del artículo 5º

constitucional. De conformidad con el criterio establecido por el

Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, las restricciones para fumar

dentro de establecimientos mercantiles abiertos al público no

requieren de un escrutinio estricto. Lo anterior, en atención a que la

norma que establece la referida prohibición no hace una distinción

con base en alguna de las categorías que el artículo 1º constitucional

establece como motivos prohibidos de discriminación52

como lo son:

el origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades

diferentes, la religión o el estado civil, entre otras. Además de lo

anterior, es preciso considerar que la Constitución se refiere al

comercio como una actividad que se debe sujetar las condiciones

que le imponga la regulación.

44. Partiendo de los elementos de análisis descritos anteriormente, es

posible determinar que las normas que prohíben fumar dentro de

ciertos establecimientos mercantiles abiertos al público no son

violatorias de la libertad de comercio. Es preciso reconocer que las

normas impugnadas, que entran en la categoría descrita

anteriormente, en efecto restringen las actividades que se pueden

llevar a cabo dentro de los establecimientos, pero esta circunstancia

no incide en el núcleo del derecho a dedicarse a la actividad

52 Esto se puede ver reflejado en la tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de esta Suprema Corte bajo el rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES. LAS NORMAS QUE RESTRINGEN LA POSIBILIDAD DE FUMAR EN ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES ABIERTOS AL PÚBLICO DEBEN SER ANALIZADAS BAJO ESCRUTINIO NO ESTRICTO. Novena Época; Registro: 161222; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 29/2011; página 20.


42

comercial que se prefiera53

. Entonces, no le asiste la razón a la

recurrente cuando afirma que las disposiciones que impugnó limitan

su libertad de comercio a tal punto que se violenta el contenido del

artículo 5º constitucional.

45. Por otra parte, se debe tomar en cuenta que las restricciones descritas

anteriormente, si bien inciden en la forma en que se ejerce la libertad

de comercio, no constituyen barreras a la entrada ya que no

condicionan la posibilidad de explotar un establecimiento mercantil.

Aquéllas simplemente regulan algunas condiciones de ejercicio de la

referida libertad54

. Entonces, es posible afirmar que las normas

impugnadas están plenamente justificadas en atención al fin que

persiguen, es decir, la protección de la salud de las personas.

46. Una vez establecida la justificación de las normas impugnadas, se

puede determinar su proporcionalidad. Haciendo un balance entre los

derechos que se ven afectados por las normas que prohíben fumar

dentro de establecimientos mercantiles cerrados de acceso público y

los bienes que ellas protegen, es claro que la libertad de comercio

debe ceder ante el cuidado de la salud de las personas que acuden o

trabajan en los establecimientos55

. Lo anterior se puede sustentar

analizando, a su vez, la proporcionalidad de las medidas en cuestión.

Para realizar este estudio, es necesario comparar lo que se gana con

la medida y lo que se pierde en términos de derechos gracias a ella.

53 Al respecto aplica por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS LIMITADORAS DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161223; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 27/2011; página 19. 54 Ídem. 55

Resulta aplicable también por analogía la tesis jurisprudencial de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161230; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 25/2011; página 9.


43

47. Esta Primera Sala considera que las normas impugnadas en el

presente caso no imponen restricciones desproporcionales a la

libertad de comercio. Esta conclusión se sustenta en el hecho de que,

como se ha señalado con anterioridad, las medidas no inciden en el

núcleo del derecho a ejercer alguna profesión u oficio, o a explotar un

establecimiento comercial. Aquéllas simplemente determinan ciertas

condiciones en las que lo anterior se debe de hacer56

.

48. Además de lo anterior, se debe tomar en cuenta que el efecto de la

prohibición de fumar en relación con la libertad de comercio es doble

porque aunque limite su ejercicio para algunos, potencia el ejercicio

de la libertad de trabajo de las personas que laboran en el

establecimiento y no quieren poner en riesgo su salud inhalando

humo de tabaco57

.

49. Aunque la quejosa se viera imposibilitada para cumplir la ley por no

poder hacer la separación correspondiente, la norma no resultaría

violatoria de la libertad de comercio; ya que la única consecuencia

que se deriva de la referida circunstancia es que el establecimiento

entero sea considerado como espacio 100% libre de humo de tabaco.

De lo anterior, solamente se desprendería que todas las personas

que ingresen al local tendrían prohibido fumar, situación que no

impide que se realice la actividad comercial a la que se dedica la

promovente.

56 Al respecto aplica por analogía la tesis de rubro: “PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS LIMITADORAS DE LA LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161223; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 27/2011; página 19. 57 Resulta aplicable también por analogía la tesis jurisprudencial de rubro: “PROTECCIÓN A LA

SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE COMERCIO.” Novena Época; Registro: 161230; Pleno; Jurisprudencia; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV. Agosto de 2011; Materia: Constitucional; Tesis: P./J. 25/2011; página 9.


44

50. De todo lo expuesto anteriormente se desprende que las normas

impugnadas no violan la garantía de la libertad de comercio

establecida en el artículo 5º constitucional.

51. Tomando en cuenta todo lo expuesto anteriormente, se procede a

analizar la siguiente cuestión: ¿La sentencia de amparo es

violatoria de los principios de congruencia y exhaustividad

establecidos en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo?

52. Para dar respuesta a la pregunta anterior es necesario recordar que el

planteamiento de la quejosa fue en el sentido de que el Juez de

Distrito se limitó a reproducir los argumentos de las autoridades

responsables, sin analizar correctamente el acto reclamado o las

pruebas ofrecidas por ella.

53. El argumento anterior resulta inoperante, por una parte, e infundado,

por otra. Es inoperante debido a que del hecho de que el Juez se

haya limitado a reproducir lo referido por las autoridades en sus

informes justificados, no se puede desprender qué agravio le causa

esa circunstancia a la recurrente. El agravio sujeto a análisis resulta

infundado porque si, en efecto, el Juez de Distrito se hubiere limitado

a reproducir lo expresado por las autoridades en sus informes

justificados, eso no implica la ilegalidad de sus consideraciones.

54. Como se desprende del análisis de las cuestiones planteadas por la

recurrente, la sentencia de amparo cumple con los principios de

congruencia y exhaustividad, que se desprenden de los artículos 77 y

78 de la Ley de Amparo. Lo anterior, en razón de que el Juez de

Distrito del conocimiento estudió tanto los planteamientos realizados

en la demanda de amparo como las pruebas aportadas por las

partes, y finalmente negó el amparo sustentando sus razonamientos

de forma suficiente.


45

55. Esta Primera Sala resolvió en los mismos términos el amparo en

revisión ********* por unanimidad de cinco votos, en sesión de

veintiséis de septiembre de dos mil doce.

56. Entonces, al haber encontrado infundados los agravios expuestos por

la recurrente58

, esta Primera Sala emite la siguiente:

V. DECISIÓN

57. En la materia de la revisión, procede confirmar la negación del amparo

a la quejosa. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida en la materia de la

revisión que es competencia de esta Primera Sala.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********* en

contra del contenido de los artículos 6, fracción X; 26; 28, 29, 45, 46,

48, 49 ,51 y segundo transitorio de la Ley General para el Control del

Tabaco.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución remítanse los

autos al lugar de su origen y en su oportunidad, archívese el

expediente como asunto concluido.

58

Cabe destacar que en términos similares se resolvieron por esta Primera Sala, en sesiones de siete de marzo y once de abril de dos mil doce, los amparos en revisión 1937/2009 y 183/2012, respectivamente.


46

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Arturo

Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz (Ponente), Alfredo

Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y

Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo.

Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente, con el

Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.

PONENTE

MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.

En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

amparo en revisiÓn 725/2012 quejoso: *********. ponente

Documents