amparo en revisiÓn 568/2015. recurrente ...207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

AMPARO EN REVISIÓN 568/2015. RECURRENTE: **********

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA GEORGINA LASO DE LA VEGA ROMERO. Vo. Bo.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado

al rubro y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.

Mediante escrito presentado el diez de diciembre de dos mil trece en

la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en

Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** , por conducto

de su representante legal ********** demandó el amparo y protección

de la Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a

continuación se precisan:

Del Congreso de la Unión [Cámara de Senadores y Cámara de Diputados], Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y Director del Diario Oficial de la Federación, la aprobación, expedición y publicación, en el ámbito de sus respectivas atribuciones del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, en específico, el artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, con motivo de su primer acto de

AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [2]

aplicación, consistente en el acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, dictado por el Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, en el juicio contencioso administrativo **********

Del Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el precitado acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, mediante el cual desechó el incidente de suspensión promovido por la

ahora quejosa, en el juicio contencioso administrativo **********

La quejosa señaló como derechos violados en su perjuicio los

contenidos en los artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, narró los antecedentes del caso e hizo

valer los conceptos de violación que estimó pertinentes.

Por razón de turno, tocó conocer del asunto al Juez Décimo de

Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien admitió

la demanda de amparo en proveído de veinticuatro de diciembre de

dos mil trece, registrándose al efecto el expediente relativo con el

número**********. Mediante auto de catorce de marzo de dos mil

catorce, el juzgador tuvo por interpuesta la solicitud de acumulación

planteada por el Director General de Servicios a la Navegación en el

Espacio Aéreo Mexicano, órgano desconcentrado de la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes –en su carácter de tercero interesado–,

respecto del diverso juicio de amparo********** del índice del mismo

Juzgado de Distrito.

En resolución de uno de abril de dos mil catorce el Juez Federal

determinó acumular este último amparo al diverso**********, ya que en

los referidos juicios constitucionales**********, reclamó,

respectivamente, los acuerdos de cuatro y veinticinco de noviembre de

dos mil trece, ambos dictados por el Magistrado Instructor de la Quinta

Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, en el juicio de nulidad**********, mediante los cuales se

desechó el incidente de suspensión solicitado por la empresa quejosa.

AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 3 ]

Concluidos los trámites de ley, el Juez Federal

dictó sentencia el once de septiembre de dos mil

catorce, en la que:

(I) Negó el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte

quejosa, respecto de los actos reclamados al Congreso de la Unión

[Cámara de Senadores y Cámara de Diputados], Presidente Constitucional

de los Estados Unidos Mexicanos y Director del Diario Oficial de la

Federación, al estimar que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, no transgrede los derechos

humanos de igualdad y acceso a la tutela jurisdiccional efectiva.

(II) Concedió el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte

quejosa, por lo que hace a los actos reclamados al Magistrado Instructor de

la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa, al considerar que los proveídos de cuatro y veinticinco de

noviembre de dos mil trece –mediante los cuales se desechó el incidente de

suspensión solicitado por la empresa quejosa–, no se encuentran debidamente

fundados y motivados.

SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con el

anterior fallo, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, el cual se

radicó en el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, con el número de

expediente**********. Concluidos los trámites de ley, el Tribunal

Colegiado dictó sentencia el veintitrés de abril de dos mil quince, en la

que, por una parte, sobreseyó en el juicio respecto al acto reclamado

al Director del Diario Oficial de la Federación –al estimar que no fue

combatido por vicios propios– y, por otra, consideró que carece de

competencia legal para conocer del tema de constitucionalidad del

artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, planteado por la quejosa. En

consecuencia, ordenó remitir el asunto a este Alto Tribunal para su

resolución.


En tal virtud, mediante proveído de doce de mayo de dos mil

quince, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

determinó que ésta asume su competencia originaria para conocer del

recurso de revisión, registrándose el expediente relativo con el número

586/2015. Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro

Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de

que su Presidente dictara el auto de radicación respectivo, lo que se

realizó el doce de junio del año en cita.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para

conocer de este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto

en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la

Ley de Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos

Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del

Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se

promueve contra la sentencia dictada por una Juez de Distrito en un

juicio de amparo indirecto en el que se reclamó la inconstitucionalidad

del artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo; además de que se estima innecesaria la

intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será

materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal

Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,

determinó que el recurso de revisión se interpuso dentro del plazo

legal previsto para ello y por parte legitimada.


TERCERO. Antecedentes del asunto. Para

estar en aptitud de examinar la materia del presente

recurso, es importante tener presentes los siguientes

antecedentes que informan el asunto:

I. Mediante escrito presentado el diecinueve de septiembre de

dos mil doce ante la Oficialía de Partes Común a las Salas Regionales

Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

**********, por conducto de su representante legal**********, demandó

la nulidad de las siguientes resoluciones administrativas:

La contenida en el oficio **********, de catorce de junio de dos mil

doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la

Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, órgano

desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes, le determinó un crédito fiscal por la cantidad de

$**********por omisiones en la autodeterminación de derechos por

concepto de extensión de horario;

La contenida en el oficio********** , de seis de julio de dos mil




Transportes, le determinó un crédito fiscal en cantidad de

$**********por omisiones en la autodeterminación de derechos por

concepto de extensión de horario;

La contenida en el oficio **********, de veintiuno de agosto de dos

mil doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la



Transportes, le determinó un crédito fiscal de $**********por

omisiones en la autodeterminación de derechos por concepto de

extensión de horario;


La contenida en el oficio **********de trece de abril de dos mil




Transportes, le determinó un crédito fiscal en cantidad

de********** por omisiones en la autodeterminación de derechos

por concepto de extensión de horario.

Correspondió conocer de la demanda a la Quinta Sala Regional

Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

registrándose al efecto con el número de expediente**********.

Agotados los trámites de ley, la Sala Regional dictó sentencia el treinta

de agosto de dos mil trece, en la que sobreseyó en el juicio, conforme

a los artículos 8, fracción I, y 9, fracción II, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, al advertir que "las

resoluciones impugnadas únicamente se tratan de la primera parte del

procedimiento de determinación en el artículo 3 de la Ley Federal de Derechos",

es decir, no imponen crédito fiscal alguno, sino que simplemente

informan que se detectaron omisiones en las autodeterminaciones

correspondientes, y por ende, no se tratan de resoluciones

administrativas impugnables ante el juicio contencioso administrativo

"al ser únicamente un acto previo a la liquidación que en su caso le pudiese ser

dada a conocer por el Servicio de Administración Tributaria en el ejercicio de su

facultades fiscalizadoras".

II. Inconforme con la anterior resolución, ********** a través de su

representante legal, interpuso demanda de amparo el catorce de

octubre de dos mil trece ante el Tribunal responsable, la cual fue del

conocimiento del Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, registrándose al efecto el

expediente **********


III. Mediante escrito presentado el dieciséis de

octubre de dos mil trece, la parte quejosa solicitó a la

Sala responsable la apertura del incidente de medidas

cautelares. En auto de cuatro de noviembre del año en cita, el

Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, determinó

desechar la solicitud referida, toda vez que:

"[S]i bien es cierto [la solicitud de la suspensión de los actos encaminados al cobro de los adeudos determinados en las resoluciones impugnadas] se fundamentó en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, también es cierto que dicho precepto es relativo a la suspensión de la ejecución del acto impugnado, lo que presupone la tramitación de un procedimiento coactivo de cobro, situación que en la especie no ocurre, toda vez que no existen actos tendientes al cobro de los adeudos fiscales contenidos a las resoluciones impugnadas, ahora bien, por lo que hace a los actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas, se deduce que la pretensión de la demandante es que no se efectúen actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos [….] en este sentido, dicha solicitud debe atenderse conforme a lo dispuesto por los artículos, 24, primer y tercer párrafo, 24-Bis, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo […] se desecha el incidente de medidas cautelares, toda vez que se presentó fuera de la oportunidad prevista en el artículo 24 Bis, del multicitado ordenamiento, en el cual se prevé que la solicitud de medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, situación que aconteció con la resolución de treinta de agosto de dos mil trece, y que la misma fue impugnada vía juicio de amparo […] el cual se encuentra pendiente de tramitación".

Por escrito presentado el once de noviembre de dos mil trece, la

parte quejosa solicitó nuevamente a la Sala responsable la apertura

del incidente de medidas cautelares –en atención a que no se había

pronunciado respecto de la petición de medidas cautelares presentada por la quejosa

el dieciséis de octubre de dos mil trece–, precisando al respecto que la

suspensión "no se solicita contra el cobro de los adeudos determinadas en las


mismas, sino [contra] los actos encaminados a suspender los servicios por los

que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas".

En acuerdo de veinticinco de noviembre del año en cita, el Magistrado

Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, determinó desechar la

solicitud de la apertura del incidente de medidas cautelares, en virtud

de que:

"[S]i bien es cierto [la referida solicitud] se fundamentó en el artículo 28, fracción III, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, también es cierto que dicho precepto es relativo a la suspensión de la ejecución del acto impugnado, lo que presupone la tramitación de un procedimiento coactivo de cobro, situación que en la especie no ocurre, toda vez que no existen actos tendientes al cobro de los adeudos fiscales contenidos a las resoluciones impugnadas […] ahora bien, por lo que hace a los actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas, atendiendo a la naturaleza de los actos controvertidos y a la solicitud formulada, se deduce que la pretensión del demandante es que no se efectúen encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos [….] en este sentido, dicha solicitud debe atenderse conforme a lo dispuesto por los artículos, 24, primer y tercer párrafo, 24-Bis, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo […] se desecha el incidente de medidas cautelares, toda vez que se presentó fuera de la oportunidad prevista en el artículo 24 Bis, del multicitado ordenamiento, en el cual se prevé que la solicitud de medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, situación que aconteció con la resolución de treinta de agosto de dos mil trece, y que la misma fue impugnada vía juicio de amparo".

IV. Por escrito presentado el diez de diciembre de dos mil trece

ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito

en Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** , por

conducto de su representante legal, interpuso juicio de amparo en el

cual reclamó tanto la constitucionalidad del artículo 24-Bis, último

párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo, con motivo de su primer acto de aplicación –consistente

en el acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, dictado por el Magistrado



Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso

administrativo**********–, como la legalidad del citado

proveído de cuatro de noviembre de dos mil trece, por el que se

desechó la solicitud de medidas cautelares solicitada por la quejosa.



la demanda de amparo en proveído de veinticuatro de diciembre de

dos mil trece, registrándose al efecto el expediente relativo con el

número **********

Mediante escrito presentado el once de enero de dos mil catorce

ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito

en Materia Administrativa en el Distrito Federal, **********, por

conducto de su representante legal, interpuso diverso amparo contra

el acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil trece, dictado por el


Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio

contencioso administrativo **********mediante el cual se desechó el

incidente de suspensión promovido por la referida persona moral.



la demanda de amparo en acuerdo de catorce de enero de dos mil

catorce, registrándose al efecto el expediente relativo con el número

**********y en resolución de uno de abril del mismo año, el Juez

Federal determinó acumular ese expediente al juicio de amparo

**********ya que en los referidos juicios

constitucionales**********reclamó, respectivamente, los acuerdos de

cuatro y veinticinco de noviembre de dos mil trece, ambos dictados por

el Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de


nulidad********** mediante los cuales se desechó el incidente de

medias cautelares solicitado por la empresa quejosa.

Seguida la secuela procesal, el Juez Federal dictó sentencia el

once de junio de dos mil catorce en la que, por una parte, concedió el

amparo a la parte quejosa contra los proveídos reclamados y, por otra,

negó el amparo contra el artículo impugnado, por las razones que

enseguida se exponen:

Una vez efectuada la precisión de los actos reclamados, así como

su existencia, el Juez de Distrito declaró infundada la causal de

improcedencia hecha valer por la autoridad tercero interesada, con

fundamento en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo,

toda vez que en el juicio constitucional la quejosa reclamó, entre

otras cuestiones, la emisión de los acuerdos de cuatro y veinticinco

de noviembre de dos mil trece, dictados por el Magistrado


Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso

administrativo********** de ahí que si la promovente de amparo es

parte actora en el referido juicio de nulidad, resulta inconcuso que

cuenta con interés jurídico para instar el juicio de amparo, aunado

que los actos reclamados afectan de manera inmediata sus

derechos sustantivos.

Al no advertir otra causal de improcedencia, el Juez Federal se

avocó al estudio de los motivos de disenso dirigidos a demostrar la

inconstitucionalidad del artículo 24-Bis, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales consideró

que eran infundados. Ello, pues, por lo que hace la supuesta

transgresión al acceso a la tutela jurisdiccional, el hecho de que la

norma reclamada establezca que la solicitud de medidas

cautelares puede interponerse en cualquier tiempo, "hasta antes de

que se dicte sentencia definitiva", no desconoce el derecho humano

que tiene el justiciable para acceder a un recurso efectivo, en


virtud de que dicho derecho no tiene el alcance

de "soslayar la existencia y aplicación de los requisitos

procesales que rigen sobre el medio de defensa

respectivo".

Aunado a que el referido derecho tutelado por la Convención

Interamericana sobre Derechos Humanos, "para la correcta y

funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos

humanos, permite la existencia de presupuestos y criterios de admisibilidad

de los recursos internos", y por ende, el que se fijen los presupuestos

formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado, no

conlleva a una vulneración del acceso al recurso efectivo.

En ese contexto, el juzgador estimó que el hecho de que el artículo

24-Bis de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo prevea como regla que las medidas cautelares se

podrán presentar hasta antes de que se dicte la sentencia

definitiva, "es razonable, en la medida en que ésta se estableció con el

objeto de que las partes dentro de los juicios contenciosos tuvieran certeza

jurídica de los actos ahí tramitados", máxime que la existencia y la

aplicación de causales de admisibilidad de los recursos es acorde

al derecho humano referido; de ahí que, contrariamente a lo

planteado por la quejosa, la norma reclamada no es

inconvencional.

Precisado lo anterior, el Juez de Distrito analizó el diverso

planteamiento de inconstitucionalidad de la quejosa, consistente

en que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, señala que la solicitud de medidas

cautelares se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de

que se dicte sentencia definitiva, mientras que el artículo 28 del

mismo ordenamiento legal, prevé que la solicitud de la suspensión

de la ejecución de los actos administrativos podrá presentarse en

cualquier momento hasta antes de que se dicte sentencia firme, lo

que origina un trato desigual e injustificado, en tanto quienes

soliciten la suspensión de la ejecución de los actos impugnados en


el juicio contencioso gozan de una protección mucho más amplia

que aquéllos que soliciten cualquier otra medida cautelar, a pesar

de que ambos se encuentran en la misma situación jurídica, lo que

se traduce en una violación al principio de igualdad tutelado en el

artículo 1 de la Constitución General de la República.

Al respecto, el juzgador consideró que el motivo de disenso

expuesto era infundado, toda vez que del análisis que se realiza

de los artículos 24 a 28 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, se desprende que la suspensión de la

ejecución del acto administrativo debe tramitarse y resolverse de

conformidad con lo establecido en el artículo 28 de dicho

ordenamiento, mientras que las demás medidas cautelares tienen

un tratamiento específico y diverso previsto en el artículo 24-Bis de

la referida ley.

Lo cual no resulta violatorio del principio de igualdad jurídica, pues

el legislador hizo una distinción marcada entre los procedimientos

previstos para la tramitación de las medidas cautelares y los

relativos a la suspensión de la ejecución de las resoluciones

impugnadas en el juicio, lo que implica que no es necesario que el

plazo previsto para la interposición de esta última deba ser el

mismo que para cualquier otra medida cautelar, pues inclusive, los

requisitos para otorgar la suspensión de la ejecución del acto

administrativo son diversos a los de las restantes medidas

cautelares.

De ahí que el juzgador concluyó que artículo reclamado no

transgrede el artículo 1 constitucional, ya que del texto de los

artículos 24-Bis y 28 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo "se desprenden normas específicas, unas

dirigidas expresamente a la suspensión de la ejecución del acto

administrativo impugnado y, otro, específico también, pero relacionado con

las demás medidas cautelares, de manera que en términos generales, por

las razones que se exponen en los agravios, no puede arribarse a la


conclusión de que los citados ordenamientos violen en

perjuicio de la parte quejosa los principios de igualdad".

Finalmente, el Juez de Distrito consideró

fundados los motivos de disenso dirigidos a demostrar que los

proveídos reclamados no se encuentran debidamente fundados y

motivados, en razón de que "si bien el Magistrado Instructor refirió en

los acuerdos reclamados que la parte quejosa solicitó la suspensión

respecto de actos encaminados a suspender los servicios por los que se

causan derechos; sin embargo, como se dejó indicado con antelación, no

hizo razonamiento alguno en relación a los presupuestos que establece el

artículo 3 de la Ley Federal de Derechos".

En ese contexto, otorgó el amparo y la protección constitucional

solicitada por la quejosa, únicamente para efectos de que el


Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa "[d]eje

insubsistentes los acuerdos de cuatro y veinticinco de noviembre de dos

mil trece, dictados dentro del juicio contencioso administrativo**********,

a través de los cuales desechó el incidente de suspensión promovido por la

aquí quejosa, y con plenitud de jurisdicción dicte otro, que puede ser en el

mismo sentido o en otro diverso, pero purgando los vicios de

fundamentación y motivación aquí descritos".

V. Inconforme con la anterior resolución, la quejosa interpuso

recurso de revisión en su contra, del cual tocó conocer al Décimo

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, cuyo presidente lo admitió por acuerdo de veinticuatro de

octubre de dos mil catorce, registrándolo con el número de expediente

306/2014. Concluidos los trámites de ley, en sesión de veintitrés de

abril de dos mil quince, el Tribunal Colegiado dictó resolución en la

que determinó, sustancialmente, lo siguiente:

En principio, consideró que en el juicio se actualiza la causal de

improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de


Amparo, por lo que hace el acto reclamado al Director del Diario

Oficial de la Federación, consistente en la publicación del Decreto

por el que se reforman, adicionan y derogan diversas

disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el diez de diciembre de dos mil diez, en virtud de que

la quejosa no lo impugnó por vicios propios.

Precisado lo anterior, se avocó al estudio de los agravios

propuestos por la quejosa, determinando al respecto que era

innecesario emitir pronunciamiento alguno sobre el segundo

motivo de disenso –en el que la recurrente controvierte la determinación del

Juez de Distrito relativa a que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, no transgrede el principio de igualdad tutelado en

el artículo 1 de la Constitución Federal–, al estimar que carece de

competencia legal para hacer el examen del problema de

constitucionalidad que la recurrente plantea, habida cuenta que no

existe jurisprudencia o tres precedentes emitidos por el Pleno o la

Salas del Alto Tribunal, en donde se determine que la

constitucionalidad de la norma reclamada, por lo que sostuvo que

debían de remitirse los autos del asunto a esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

CUARTO. Estudio. En principio debe señalarse que si bien el

Tribunal Colegiado estimó que el punto jurídico de constitucionalidad

que subsiste en la presente instancia es el relativo a la determinación

del Juez de Distrito, referente a que el artículo 24 Bis de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo no transgrede el

derecho humano de igualdad ante la ley, lo cierto es que del estudio

que se realiza del escrito de revisión, se desprende que la recurrente

también presenta argumentos tendientes a impugnar la consideración

del juzgador federal por las cuales determinó que la norma reclamada

no viola el derecho a la tutela jurisdiccional y, por ende, atendiendo a


la competencia originaria que tiene este Alto Tribunal

para llevar a cabo el examen de tales planteamientos y

en congruencia con el principio de justicia pronta y

completa que consagra el artículo 17 de la Constitución General de la

República, esta Segunda Sala determina avocarse al estudio de

dichos motivos de disenso en la presente instancia.

En ese contexto y en virtud de que no se advierte que se

actualice una causa de improcedencia diversa a las analizadas por el

Tribunal Colegiado y por el Juez de Distrito, lo procedente es analizar

el segundo y tercero de los agravios formulados por la recurrente, en

los que se argumenta, sustancialmente, lo siguiente:

En su segundo agravio aduce que la sentencia es ilegal, ya que

el Juez Federal apreció incorrectamente la violación al derecho

humano de igualdad que fue planteada en la demanda de amparo,

pues en el tercer concepto de violación señaló que el artículo 24-

Bis de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo, limita la procedencia de las medidas cautelares en

el juicio de nulidad “hasta antes de que se dicte sentencia

definitiva”, lo que genera un trato distinto y más restrictivo a los

particulares que pretendan solicitar tales medias, respecto de

aquéllos que promueven la suspensión de la ejecución de los

actos administrativos, conforme al diverso 28 del mismo

ordenamiento legal –en tanto éstos pueden promover la apertura del

incidente respectivo “hasta antes de que se dicte sentencia firme”–, aun

cuando en ambos casos los justiciables, se encuentran frente a la

misma situación jurídica, lo cual transgrede el artículo 1

constitucional.

Siendo que el fallo recurrido no justifica de forma alguna la

constitucionalidad de ese trato diferenciado, sino que el juzgador

se limita a sostener que existen diferencias entre las medidas

cautelares previstas en el artículo reclamado y la suspensión de la


ejecución de los actos administrativos a que se refiere el artículo

28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Aunado a que el Juez de Distrito interpreta erróneamente los

artículos 24 y 24-Bis de la ley referida, pues el hecho de que este

último precepto haga referencia de manera genérica a “las

medidas cautelares”, de manera alguna desvirtúa la remisión

expresa al artículo 28 que ordena el diverso 24 para la tramitación

de todas las medidas cautelares, esto es a cualquier medida

cautelar le resulta aplicable la hipótesis de procedibilidad prevista

en el artículo 28 en el sentido de que su promoción puede hacerse

valer en cualquier momento “hasta antes de que se dicte sentencia

firme”, pues de lo contrario, se atentaría contra el principio de

igualdad, así como la interpretación más favorable a la persona,

que se encuentran consagrados por el artículo 1 de la Constitución

General de la República.

Finalmente, en su tercer agravio, la quejosa señala que el

juzgador apreció incorrectamente la violación al derecho al acceso

a la justicia que hizo valer en el juicio de amparo, pues contrario a

lo que sostuvo el Juez de Distrito, "la imposición de requisitos y

formalidades no puede ser injustificada, si como en el caso se ha

demostrado, se trata de forma distinta a los particulares que promueven la

suspensión de la ejecución de los actos reclamados, respecto de aquéllos

otros que promueven medidas cautelares diversas de aquéllas, haciendo

más restrictivo el derecho de éstos".

En principio, esta Segunda Sala estima que resulta,

esencialmente, fundado el agravio dirigido a demostrar que el artículo

24-Bis, último párrafo, es violatorio del derecho humano de igualdad y,

para demostrar las razones de ello, resulta necesario que de manera

previa, se desarrollen los principios y directrices que este Alto Tribunal

he emitido respecto del referido derecho humano, y con base en ello,

se determine su aplicación al presente asunto.


I. Principios generales sobre el derecho

humano a la igualdad. Esta Segunda Sala estableció

que el principio de igualdad tiene un carácter complejo

en tanto subyace a toda la estructura constitucional y se encuentra

positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones

concretas, tales como los artículos 1, primer y tercer párrafos, 2,

apartado B, 4., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción

VII, los cuales imponen obligaciones o deberes específicos a los

poderes públicos con relación al principio indicado; sin embargo, tales

poderes, en particular el legislador, están vinculados al principio

general de igualdad, establecido, entre otros, en el artículo 16

constitucional en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o

arbitrariamente.

Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan

específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento

de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un

fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y,

por el otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al

legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos

cuando la propia Constitución Federal las imponga.

Lo anterior deriva de la tesis 2a. LXXXII/2008, que se lee bajo el

rubro "PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE".1

Asimismo, esta Segunda Sala sostiene que para determinar si

una norma es contraria o no al principio de igualdad, deben

observarse los criterios siguientes:

En principio, la igualdad normativa requiere necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un

1 Consultable en la página 448, Tomo XXVII, junio de 2008 del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Novena Época.


régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro.

Así, para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad se debe elegir el término de comparación apropiado que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual.

Una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida y, para ello, resulta suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1, primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo.

La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo exigible que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido.

Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos.

Lo anterior deriva de la jurisprudencia 2a./J. 42/20102, que lleva

por título: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL

CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN

VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA".

2 Visible en la página 427, Tomo XXXI, abril de 2010 del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Novena Época.


De esta forma, para que las diferencias

normativas puedan considerarse apegadas al principio

de igualdad es indispensable que exista una

justificación objetiva y razonable para realizar tal diferenciación, la cual

persiga una finalidad constitucionalmente válida y sea adecuada para

el logro del fin legítimo buscado, debiendo concurrir una relación de

proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

señalado reiteradamente que la Convención Americana sobre

Derechos Humanos no prohíbe todas las distinciones de trato, para lo

cual ha marcado la diferencia entre “distinciones” y “discriminaciones”,

de forma que las primeras constituyen diferencias compatibles con la

Convención Americana por ser razonables y objetivas, mientras que

las segundas constituyen diferencias arbitrarias que redundan en

detrimento de los derechos humanos. Asimismo, dicho Tribunal ha

señalado que el principio de derecho imperativo de protección

igualitaria y efectiva de la ley y no discriminación, determina que los

Estados deben abstenerse de producir regulaciones discriminatorias o

que tengan efectos discriminatorios en los diferentes grupos de una

población al momento de ejercer sus derechos3.

Aunado a lo anterior, la Corte Interamericana ha sostenido que

una violación del derecho a la igualdad y no discriminación se produce

también "ante situaciones y casos de discriminación indirecta reflejada en el

impacto desproporcionado de normas, acciones, políticas o en otras medidas

que, aun cuando sean o parezcan ser neutrales en su formulación, o tengan un

alcance general y no diferenciado, produzcan efectos negativos para ciertos

grupos vulnerables". Esto es, cuando una política general, medida o

norma general tenga un efecto desproporcionado perjudicial en un

3 Cfr. Caso Artavia Murillo y otros (“fecundación in vitro”) VS. Costa Rica. Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 28 de septiembre de 2012. 134, párrs. 285 y 286.


grupo particular, puede ser considerada discriminatoria aun si no ha

sido dirigida específicamente a ese grupo4.

En el entendido de que dicho Tribunal Internacional ha

considerado importante distinguir que, mientras el artículo 1.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere al deber

del Estado de respetar y garantizar “sin discriminación” los derechos

contenidos en dicha Convención, el diverso 24 del propio instrumento

internacional protege el derecho a “igual protección de la ley”, de tal

suerte que si "un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho

convencional, el hecho debe ser analizado bajo el artículo 1.1 y el derecho

sustantivo en cuestión", si por el contrario la alegada discriminación "se

refiere a una protección desigual de la ley interna, el hecho debe examinarse

bajo el artículo 24 de la misma"5.

Es así, en virtud de que el artículo 24 de la referida Convención

prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no sólo en cuanto a

los derechos consagrados en dicho tratado, "sino en lo que respecta a

todas las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación". Esto es, no se limita

a reiterar lo dispuesto en el artículo 1.1 respecto de la obligación de

los Estados de respetar y garantizar, sin discriminación, los derechos

reconocidos en dicho tratado, ya que "consagra un derecho que también

acarrea obligaciones al Estado de respetar y garantizar el principio de igualdad

y no discriminación en la salvaguardia de otros derechos y en toda la

legislación interna que apruebe, pues protege el derecho a la ‘igual protección

de la ley’, de modo que veda también la discriminación derivada de una

desigualdad proveniente de la ley interna o de su aplicación"6.

4 Cfr. Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia

de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251, párr 235. 5 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr 253. 6 Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indígena Mapuche) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C No. 279, párr 199.


II. Aplicación al caso concreto de los

principios generales del derecho a la igualdad. La

parte recurrente aduce que el artículo 24-Bis, último

párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo, es contrario al principio de igualdad, en razón de que

otorga un tratamiento diferenciado y más restrictivo a los particulares

que promueven el incidente de medidas cautelares, respecto de

aquéllos que soliciten la suspensión de la ejecución del acto

administrativo, pues éstos, conforme al diverso 28 del mismo

ordenamiento legal, pueden promover la suspensión “hasta antes de

que se dicte sentencia firme”, en tanto aquéllos sólo pueden solicitar la

medida cautelar “hasta antes de que se dicte sentencia definitiva”.

Ahora, a fin de examinar la violación al derecho humano referido,

resulta oportuno tener en cuenta que los artículos 24 a 28 de la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, señalan lo

siguiente:

"Artículo 24.- Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, podrán decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

La suspensión de la ejecución del acto impugnado se tramitará y resolverá de conformidad con el artículo 28 de esta Ley.

Las demás medidas cautelares se tramitarán y resolverán de acuerdo con la presente disposición jurídica y los artículos 25, 26 y 27 de esta Ley.

Durante los periodos de vacaciones del Tribunal, en cada región un Magistrado de Sala Regional cubrirá la guardia y quedará habilitado para resolver las peticiones urgentes sobre medidas cautelares o suspensión del acto impugnado, relacionadas con cuestiones planteadas en la demanda.

Artículo 24 Bis-. Las medidas cautelares se tramitarán de conformidad con el incidente respectivo, el cual se iniciará de conformidad con lo siguiente:


I. La promoción en donde se soliciten las medidas cautelares señaladas, deberá contener los siguientes requisitos:

a) El nombre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones, el cual deberá encontrarse ubicado dentro de la región de la Sala que conozca del juicio, así como su dirección de correo electrónico, cuando opte porque el juicio se substancie en línea a través del Sistema de Justicia en Línea;

b) Resolución que se pretende impugnar y fecha de notificación de la misma;

c) Los hechos que se pretenden resguardar con la medida cautelar, y

d) Expresión de los motivos por los cuales solicita la medida cautelar.

II. El escrito de solicitud de medidas cautelares deberá cumplir con lo siguiente:

a) Acreditar la necesidad para gestionar la medida cautelar, y

b) Adjuntar copia de la solicitud, para cada una de las partes, a fin de correrles traslado.

En caso de no cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I y II del presente artículo, se tendrá por no interpuesto el incidente.

En los demás casos, el particular justificará en su petición las razones por las cuales las medidas cautelares son indispensables y el Magistrado Instructor podrá otorgarlas, motivando las razones de su procedencia.

La solicitud de las medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo, hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

Artículo 25. En el acuerdo que admita el incidente de petición de medidas cautelares, el Magistrado Instructor ordenará correr traslado a quien se impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tres días. Si no se rinde el informe o si éste no se refiere específicamente a los hechos que le impute el promovente, dichos hechos se tendrán por ciertos. En el acuerdo a que se refiere este párrafo, el Magistrado Instructor resolverá sobre las medidas cautelares previas que se le hayan solicitado.

Dentro del plazo de cinco días contados a partir de que haya recibido el informe o que haya vencido el término para presentarlo, el Magistrado Instructor dictará la resolución en la que, de manera definitiva, decrete o niegue las medidas cautelares solicitadas, decida en su caso, sobre la admisión de la garantía ofrecida, la cual deberá otorgarse dentro del plazo de tres


días. Cuando no se otorgare la garantía dentro del plazo señalado, las medidas cautelares dejarán de tener efecto.

Mientras no se dicte sentencia definitiva el Magistrado Instructor que hubiere conocido del incidente, podrá

modificar o revocar la resolución que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.

Artículo 26.- La Sala Regional podrá decretar medidas cautelares positivas, entre otros casos, cuando, tratándose de situaciones jurídicas duraderas, se produzcan daños substanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo.

Artículo 27. En los casos en los que las medidas cautelares puedan causar daños a terceros, el Magistrado Instructor o en su caso, la Sala las ordenará siempre que el actor otorgue garantía bastante para reparar, mediante indemnización, el daño y los perjuicios que con ellas pudieran causarse si no obtiene sentencia favorable en el juicio; garantía que deberá expedirse a favor de los terceros que pudieran tener derecho a la reparación del daño o a la indemnización citada y quedará a disposición de la Sala. Si no es cuantificable la indemnización respectiva, se fijará discrecionalmente el importe de la garantía, expresando los razonamientos lógicos y jurídicos respectivos. Si se carece por completo de datos que permitan el ejercicio de esta facultad, se requerirá a la parte afectada para que proporcione todos aquéllos que permitan conocer el valor probable del negocio y hagan posible la fijación del monto de la garantía.

Las medidas cautelares podrán quedar sin efecto si la contraparte da, a su vez, caución bastante para indemnizar los daños y perjuicios que pudieran causarse por no subsistir las medidas cautelares previstas, incluidos los costos de la garantía que hubiese otorgado la parte afectada.

Por su parte, la autoridad podrá obligarse a resarcir los daños y perjuicios que se pudieran causar al particular; en cuyo caso, el Tribunal, considerando las circunstancias del caso, podrá no dictar las medidas cautelares. En este caso, si la sentencia definitiva es contraria a la autoridad, el Magistrado Instructor, la Sala Regional, la Sección o el Pleno, deberá condenarla a pagar la indemnización administrativa que corresponda.

Artículo 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las regla siguientes:

I. Se concederá siempre que:


a) No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y

b) Sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.

II. Para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los siguientes requisitos:

a) Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concederá la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

Al otorgar la suspensión, se podrá reducir el monto de la garantía, en los siguientes casos:

1. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, y

2. Si se tratara de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros, se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable.

En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se fijará discrecionalmente el importe de la garantía.

La suspensión a la que se refiere este inciso quedará sin efecto, si previa resolución del Magistrado Instructor, el tercero otorga a su vez contragarantía para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la notificación del acto impugnado al solicitante y a pagar los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado, si finalmente la sentencia definitiva que se dicte fuere favorable a sus pretensiones, así como el costo de la garantía que este último hubiere otorgado. No procede admitir la contragarantía si, de ejecutarse el acto, quedare sin materia el juicio.

c) En los demás casos, se concederá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.

d) El monto de la garantía y contragarantía será fijado por el Magistrado Instructor o quien lo supla.

III. El procedimiento será:


a) La solicitud podrá ser formulada en la demanda o en escrito diverso presentado ante la Sala en que se encuentre radicado el juicio, en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia firme.

b) Se tramitará por cuerda separada, bajo la responsabilidad del Magistrado Instructor.

c) El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.

d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de tres días. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes.

IV. Mientras no se dicte sentencia firme en el juicio, el Magistrado Instructor podrá modificar o revocar la resolución que haya concedido o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.

V. Cuando el solicitante de la suspensión obtenga sentencia favorable firme, el Magistrado Instructor ordenará la cancelación o liberación de la garantía otorgada. En caso de que la sentencia firme le sea desfavorable, a petición de la contraparte o en su caso, del tercero, y previo acreditamiento de que se causaron perjuicios o se sufrieron daños, la Sala ordenará hacer efectiva la garantía otorgada ante la autoridad".

Como se advierte de la anterior transcripción, el legislador

distinguió entre la suspensión de la ejecución del acto impugnado y las

restantes medidas cautelares, estableciendo procedimientos

específicos para su procedibilidad, trámite y otorgamiento, que se

diferencian ambas instituciones jurídicas: (I) el género –las medidas

cautelares–; y (II) la especie – la suspensión de la ejecución de las resoluciones

impugnadas–.

En efecto, acorde a la literalidad del artículo 24 la "suspensión de

la ejecución del acto impugnado se tramitará y resolverá de conformidad con el

artículo 28 de esta Ley", mientras que las "demás medidas cautelares se

tramitarán y resolverán de acuerdo con la presente disposición jurídica y los

artículos 25, 26 y 27 de esta Ley".


Sin embargo, la referida distinción en la tramitación procesal no

resulta suficiente para poder resolver el punto jurídico constitucional

que compete a esa instancia, en tanto no permite dilucidar el por qué

la suspensión de la ejecución del acto administrativo, a diferencia de

las restantes medidas cautelares, deba promoverse "en cualquier tiempo

mientras no se dicte sentencia firme".

En ese contexto, resulta oportuno tener en cuenta la exposición

de motivos del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan

diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el diez de diciembre de dos mil diez, por el cual se expidió

el artículo reclamado, que en su parte conducente precisa lo siguiente:

"Los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo regulan de manera detallada las medidas cautelares distintas a la suspensión. Por su parte, el artículo 28 de dicho ordenamiento, prevé la suspensión.

Las medidas cautelares impiden que el justiciable sufra una afectación tal, que aun obteniéndose sentencia favorable, no se pudiese reparar. Estas medidas permiten mantener la situación de hecho existente e impiden que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor.

Es significativo resaltar que las medidas cautelares en nuestro país han tenido una importante evolución, impidiendo que actos de autoridad se puedan ejecutar de manera irremediable, salvaguardando los principios de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora.

[…]

A fin de que el análisis y otorgamiento de medidas cautelares sea mucho más ágil, la iniciativa de reforma propone que sea el Magistrado Instructor en todos los casos y ya no la Sala Regional quien determine su procedencia, logrando así una pronta respuesta al particular que está siendo afectado por un acto de autoridad.

De esta manera, corresponderá al Magistrado Instructor ordenar que el actor otorgue la garantía suficiente para reparar, mediante indemnización, el daño y los perjuicios que puedan producirse con el otorgamiento de medidas cautelares.


Asimismo, por cuestión de orden y certeza, se propone adicionar un artículo 24 Bis a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en el que se contemplen los requisitos para la tramitación de

las medidas cautelares.

Por cuanto a la suspensión del acto, esta figura presenta algunos problemas de técnica legislativa, con las consecuentes dificultades para su aplicación práctica, ya que no distingue entra las materias fiscal y administrativa.

De la problemática antes señalada, así como de la práctica, se ha considerado que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, contiene los "requisitos de procedibilidad" para el otorgamiento de la suspensión, apreciación que es errónea, ya que en algunos casos no se está frente a condiciones que sean necesarias para otorgar la suspensión, sino que se refieren a las características particulares de las garantías.

Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia número 2ª./J.56/2007, estimó que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión, al exigir se solicite la suspensión previamente ante la autoridad administrativa, así como condicionar el otorgamiento de la medida a que, sin entrar al fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto impugnado.

Así mismo, se propone establecer en la ley, lo que doctrinalmente se ha sostenido por diversos autores reconocidos, esto es, que las disposiciones relativas a las medidas cautelares son el género y la suspensión es la especie.

En este contexto y a efecto de fortalecer al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para que éste, como órgano especializado, resuelva sobre los actos y resoluciones de la administración pública federal que agravian a los particulares, se estima conveniente reformar el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, simplificando los requisitos para el otorgamiento de la suspensión

Por lo anterior se prevé que la suspensión se otorgará en todos los casos, siempre y cuando:

1. No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y

2. Sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.


Ahora bien, en caso de proceder la suspensión, deberá satisfacerse el interés fiscal, por lo que será necesario que se constituya garantía ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales.

En caso de que el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, o si se tratare de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa al pago del crédito, se considerará la reducción al monto de la garantía.

La solicitud de suspensión podrá formularse desde la demanda o mediante escrito que se presente en cualquier tiempo, hasta en tanto no se dicte sentencia definitiva.

Si bien se seguirá tramitando por cuerda separada, el Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud."7.

De la anterior razón legislativa se advierte, en principio, que la

finalidad que persiguen las medidas cautelares "es impedir que el

justiciable sufra una afectación tal, que aun obteniéndose sentencia favorable,

no se pudiese reparar", esto es, tales medidas"permiten mantener la

situación de hecho existente e impiden que la resolución impugnada pueda

dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor".

Asimismo, se desprende que del legislador federal consideró

oportuno modificar el artículo 28 de la ley para simplificar los requisitos

exigibles para el otorgamiento de la suspensión de la ejecución del

acto administrativo, precisando que ello podría realizarse "hasta en

tanto no se dicte sentencia definitiva", es decir, el mismo plazo previsto

para la interposición de las medidas cautelares genéricas a que se

refieren los artículos 24 a 27 del mismo ordenamiento legal.

Siendo que, por alguna razón que no se desprende del proceso

legislativo, la redacción final de la reforma al referido artículo 28,

fracción III, inciso a), hace alusión no ya a la sentencia definitiva, sino

a la "sentencia firme"; situación que resulta relevante pues no se

7 “INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN

DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” presentada ante la Cámara de Senadores (Cámara de Origen) el jueves 10 de diciembre de 2009.


advierte una intención concreta del legislador por la

cual considerara menester que, a diferencia de las

restantes medidas cautelares, la suspensión de la

ejecución del acto pudiese solicitarse aun después del dictado de la

sentencia o resolución definitiva del juicio contencioso administrativo

En ese contexto, es dable sostener que lo previsto en el artículo

28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en

el sentido de que la suspensión de la ejecución del acto impugnado

puede promoverse en "en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia

firme", de modo alguno significa que la aludida medida cautelar pueda

solicitarse aun después de dictarse sentencia definitiva en el juicio de

nulidad, ya que del proceso legislativo que dio origen a la norma en

comento, se advierte que el legislador expresamente señaló que la

"solicitud de suspensión podrá formularse desde la demanda o mediante

escrito que se presente en cualquier tiempo, hasta en tanto no se dicte

sentencia definitiva", lo que es acorde con su naturaleza y finalidad, a

saber, conservar la materia de la litis y evitar un daño irreparable al

actor.

Lo que cobra relevancia al tener en cuenta que, una vez dictada

la sentencia definitiva, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa agota su jurisdicción y, por ende, no podría ordenar la

suspensión del acto administrativo combatido en esa instancia, menos

aun cuando dicho fallo es impugnado a través del juicio de amparo

directo, ya que en tal supuesto, la medida cautelar debe solicitarse,

precisamente, en tal medio de control constitucional.

Es así, dado que los efectos de la suspensión que se conceda

en el juicio de amparo comprende no sólo la ejecución de la sentencia

reclamada, sino también las del acto administrativo impugnado en el

juicio de origen; de ahí que no sea jurídicamente posible considerar

que la suspensión de la ejecución de dicho acto pueda solicitarse en


cualquier tiempo ante el Tribunal responsable "mientras no se dicte

sentencia firme", entendiéndose como tal, la que no puede ser

modificada o revocada.

Sostener lo contrario, esto es, que la suspensión de la ejecución

del acto administrativo pudiese otorgarse por las Salas del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, después de emitida la

resolución que ponga fin al juicio contencioso administrativo,

equivaldría a desnaturalizar las medidas cautelares de los juicios

ordinarios, e incluso, a riesgo de invadir la materia de la suspensión en

el juicio de amparo directo en materia administrativa, pues la

subsistencia de la materia de la litis constitucional, de manera alguna

puede encontrarse supeditada a las medias cautelares que decida o

no otorgar la Sala responsable.

En tal sentido, atendiendo tanto a la naturaleza de las medidas

cautelares dictadas dentro del juicio de nulidad, como a la del juicio de

amparo directo en la materia administrativa, debe colegirse que el

hecho de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo señale que la suspensión de la ejecución

del acto administrativo puede promoverse en cualquier tiempo

"mientras no se dicte sentencia firme", no debe entenderse en sus

términos literales, pues como se ha razonado, el plazo para su

interposición se agota cuando se dicte sentencia definitiva.

Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye

que el artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, no transgrede el derecho

humano de igualdad, pues como se ha determinado, el plazo para la

interposición de la suspensión de la ejecución del acto administrativo y

cualquier otra medida cautelar, es el mismo, a saber, "hasta antes de que

se dicte la sentencia definitiva", y por ende, no existe tratamiento desigual


alguno que se encuentre vedado por el artículo 1 de la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

III. Violación al derecho humano de acceso a la tutela

jurisdiccional efectiva. Sobre la base de las anteriores conclusiones,

debe desestimarse el tercero de los agravios planteados, pues la

quejosa hace depender la violación al derecho humano de acceso a la

justicia, del supuesto hecho de que "la imposición de requisitos y

formalidades no puede ser injustificada, si como en el caso se ha demostrado,

se trata de forma distinta a los particulares que promueven la suspensión de la

ejecución de los actos reclamados, respecto de aquéllos otros que promueven

medidas cautelares diversas de aquéllas, haciendo más restrictivo el derecho de

estos últimos, en comparación con el de aquéllos, cuando se encuentran frente

a la misma situación de justicia"; lo cual resulta desacertado, pues como

se ha concluido, los particulares que promueven la suspensión de la

ejecución del acto administrativo, no cuentan con una mayor

protección respecto de los que interponen alguna otra medida cautelar

en el juicio de nulidad; de ahí que no le asista la razón a la recurrente..

Sin que además la recurrente plantee algún otro argumento

tendiente a demostrar las razones por las cuales la norma reclamada

transgreda el derecho humano del acceso a la tutela jurisdiccional

efectiva.

Resta señalar que si bien la quejosa aduce que el Juez de

Distrito, al analizar los planteamientos de inconstitucionalidad hechos

valer en la demanda de amparo, no atendió al principio pro persona

que tutela el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, lo cierto es que el referido principio no tiene el

alcance de que las cuestiones planteadas por la promovente de

amparo deban ser resueltas de manera favorable a sus pretensiones,

ni siquiera pretextando la interpretación más amplia o extensiva que se


aduzca, ya que en modo alguno ese principio puede ser constitutivo de

"derechos" alegados o dar cabida a las interpretaciones más

favorables que sean aducidas, cuando tales interpretaciones no

encuentran sustento en las reglas de derecho aplicables, ni pueden

derivarse de éstas, porque, al final, es conforme a las últimas que

deben ser resueltas las controversias correspondientes.

IV. Subsistencia de los temas de legalidad. Finalmente, no

pasa inadvertido para esta Segunda Sala que en la presente revisión

queda pendiente de análisis el tema de legalidad que la recurrente

plantea en el primero de sus agravios, el cual se encuentra dirigido a

demostrar, sustancialmente, la falta de exhaustividad y congruencia

del fallo emitido por el Juez Federal, al momento de pronunciarse

sobre la indebida fundamentación y motivación de los proveídos

reclamados. En ese contexto, lo procedente es dejar a salvo la

competencia del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito para analizar la referida cuestión de

legalidad, y por ende, deben devolvérsele los autos del presente

asunto para que emita la resolución que en derecho corresponda.

QUINTO. Decisión. Al resultar infundados los agravios

expuestos, lo procedente es confirmar la sentencia de amparo por lo

que se refiere a las cuestiones de constitucionalidad, y devolver los

autos del juicio al Tribunal Colegiado del conocimiento, a fin de que

analice los planteamientos de legalidad que subsisten en la presente

vía.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia competencia de esta Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia

recurrida.


SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara

ni protege a**********, contra el artículo 24-Bis, último

párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo.

TERCERO. Se reserva jurisdicción al Décimo Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en términos del cuarto

considerando de esta resolución.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, envíense los autos al

Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito y, en su oportunidad, archívese este asunto como concluido

amparo en revisiÓn 568/2015. recurrente ...207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

Documents