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AMPARO EN REVISIÓN 114/2015
QUEJOSA: **********
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIO: HÉCTOR ORDUÑA SOSA
COLABORÓ: BÁRBARA GÓMORA ARELLANO
Vo. Bo.
MINISTRO
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
de dos mil quince.
COTEJADO:
V I S T O S
y
R E S U L T A N D O
PRIMERO. Por escrito presentado el dieciocho de diciembre de
dos mil trece, en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal,
**********, por su propio derecho, demandó el amparo y protección de
la Justicia Federal, contra las autoridades y actos siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES.-
Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la
Unión.
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Secretario de Gobernación
Encargado del Diario Oficial de la Federación.
Director General, Subdirector de Prestaciones Económicas, Sociales y
Culturales, Subdelegado de Prestaciones de la Delegación Regional
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Sur en el Distrito Federal, Jefe de Departamento de Pensiones,
Seguridad e Higiene de la Subdelegación de Prestaciones de la
Delegación Regional Zona Norte en el Distrito Federal, todos del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado. A los dos últimos también les atribuyó el carácter de
ejecutoras.
ACTOS RECLAMADOS
- Artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y su correlativo
Artículo 34 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de
los Trabajadores Sujetos al Régimen del artículo Décimo
transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicio Sociales
de los Trabajadores de Estado.
- Artículo 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado y el artículo 61 del
Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los
Trabajadores Sujetos al Régimen del artículo Décimo Transitorio
del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicio Sociales de los Trabajadores de Estado.
- La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la
Federación, el treinta y uno de marzo de dos mil siete, en su
integridad en cuanto a la omisión de establecer una indemnización
global.
- La resolución contenida en el oficio ********** de seis de diciembre
de dos mil trece, firmado por el Jefe de Departamento de
Pensiones, Seguridad e Higiene de la Subdelegación de
Prestaciones de la Delegación Regional Zona Norte del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
La quejosa señaló como derechos violados los reconocidos en
los artículos 1o., 13, 14, 16, 17 y 123, apartado B, fracción XI, inciso a)
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el
artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En el primer concepto de violación hizo valer que la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del Estado viola su garantía de irretroactividad de la ley al
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desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores al amparo de
la ley anterior. Por una parte el nuevo régimen de seguridad social
excluye la indemnización global, aumenta los requisitos para el
otorgamiento de las pensiones; limita las prestaciones a las
posibilidades financieras del Instituto, e incrementa de manera
desproporcionada las cuotas a cargo del trabajador. Por otra parte
privatiza la seguridad social en tanto establece que los recursos de las
pensiones serán administrados por el PENSIONISSSTE o por una
administradora de fondos para el retiro, y que la pensión se otorgará
mediante la contratación de un seguro de pensión y otro de
sobrevivencia con una aseguradora, en la inteligencia de que en
ambos casos los trabajadores deberán pagar las comisiones
respectivas.
Además, la pensión por viudez es un derecho que se va
gestando durante la vida del trabajador, sin embargo cuando no se
cumplen con los requisitos para el otorgamiento de la pensión, lo
acumulado o ganado no se puede perder o anular en detrimento de los
beneficiarios, por lo que aparece la figura de la indemnización global y
la devolución de las aportaciones o cuotas del extinto trabajador. Así,
ante la omisión de la nueva ley del Instituto de contemplar a la referida
indemnización, se pretendió subsanar ésta con los artículos 36 y 44,
último párrafo del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de
los Trabajadores Sujetos al Régimen del artículo Décimo Transitorio
del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto.
El oficio ********** se contrapone al artículo 123, apartado B,
fracción XI, constitucional, ya que en él se le niega el derecho sobre
las aportaciones de su extinto esposo y la indemnización global.
En el segundo concepto de violación solicitó que se declare
inconstitucional la resolución contenida en el oficio ********** de seis de
diciembre de dos mil trece, ante la aplicación de los artículos décimo
transitorio y 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado y sus correlativos 34 y 61 del
Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones, toda vez que
conforme al artículo 186 de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el
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treinta y uno de marzo de dos mil siete, es imprescriptible el derecho a
la jubilación y a la pensión, dado que su función esencial es permitir la
subsistencia de los trabajadores o sus beneficiarios. En ese orden de
ideas, también es imprescriptible el derecho para reclamar los
incrementos y las diferencias que resulten de éstos y las
indemnizaciones globales. Esta última prestación no está ubicada en
ninguno de los supuestos de prescripción del referido precepto de la
ley abrogada.
Por tanto, aun cuando las autoridades responsables refieren que
perdió su derecho a reclamar una pensión o una indemnización global
por el transcurso del tiempo, debe tomarse en cuenta que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha reconocido en diversos precedentes
que los principios de seguridad y certeza jurídica, contenidos en los
artículo 14 y 16 de la Constitución Política, se deben respetar cuando
se acotan en la medida necesaria y razonable sus atribuciones.
Además, el sistema actual tiene como fin brindar certeza jurídica
al trabajador sobre los recursos con que se pagará su pensión, ya que
los que estén acumulados en la cuenta individual son propiedad de los
trabajadores. Ello evidencia la incertidumbre jurídica y la violación a la
garantía de seguridad social cuando se les priva de disponer de los
recursos acumulados en dicha cuenta para contar con una pensión,
máxime si es imprescriptible.
El objeto de la prescripción del artículo 248 de la ley vigente
(cuyo contenido reproduce el 186 de la ley abrogada) son las acciones
para reclamar dinero a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado. Atendiendo al concepto y
teorías sobre la prescripción, ésta no puede correr respecto de
derechos que no están a disposición de su titular. Por tanto, el
acontecimiento que da inicio al cómputo de la prescripción es el
momento en que se dan los supuestos normativos establecidos de la
pretensión deducida: que existan cuotas, que se cuente con tiempo
efectivamente cotizado y la baja definitiva en el servicio público. Esto
último acontece con la baja definitiva o el fallecimiento del trabajador,
no antes. Además señaló que tampoco se les podrán suspender los
seguros, prestaciones y servicios por incumplimiento de las
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dependencias y entidades para las que laboran en entero de las
cuotas, aportaciones y descuentos; e invocó como apoyo las
jurisprudencias P./J.158/20081, 1.4o.C.279C2 y P./J.193/20083.
En el tercer concepto de violación agregó que la ley vigente y la
resolución de seis de diciembre de dos mil trece se contrapone con las
garantías de seguridad jurídica y previa audiencia, previstas en el
artículo 14 de la Constitución Federal, al negarle la pensión solicitada
sin antes escuchar a la actora y sin que mediara un juicio en el que se
cumplieran con las formalidades esenciales del procedimiento, y se
generó una prohibición de disfrutar el beneficio de la pensión de
viudez y desempeñar un trabajo lícito a favor del Estado.
En el cuarto concepto de violación manifestó que la autoridad
responsable no fundó ni motivó adecuadamente el oficio número
**********, toda vez que no sustentó la competencia de las autoridades
emisoras y responsables de los actos reclamados, ni tampoco
estableció cuáles eran los artículos que le otorgaban la facultad de
conocer y resolver el asunto. Además aplicó los artículos legales y
reglamentarios reclamados, los cuales son inconstitucionales por ser
contrarios a los artículos 13, 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, y
63 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo.
En mérito de lo anterior, lo que debía proceder era que se
declararan inconstitucionales los preceptos aplicados, se dejara
insubsistente la resolución reclamada, se le pagara la indemnización
global, se le entregara una resolución de negativa de pensión de
viudez y se le restituyeran sus derechos.
1 De rubro: “ISSSTE. EL ARTÍCULO 251 DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PLAZO DE
DIEZ AÑOS PARA LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECIBIR LOS RECURSOS DE LA CUENTA INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR SIN PRECISAR EL MOMENTO DE SU INICIO, ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA Y SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”. 2De rubro: “CONTRATO DE SEGURO. LA PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DEBE
COMPUTARSE A PARTIR DEL MOMENTO EN QUE SE ACTUALIZAN LOS ELEMENTOS DE LA PRETENSIÓN DEDUCIDA”. 3De rubro: “ISSSTE. EFECTOS DEL AMPARO CONCEDIDO RESPECTO DE LOS QUEJOSOS
QUE OPTEN POR EL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES PREVISTO EN LA LEY RELATIVA DENOMINADO ‘DE CUENTAS INDIVIDUALES’ (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”.
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En el quinto concepto de violación alegó que las autoridades
responsables omitieron indicar en el mencionado oficio cuál era el
recurso que procedía en su contra, por lo que se generó una
incertidumbre jurídica y se le dejó en estado de indefensión.
En el sexto concepto de violación manifestó que debía tomarse
en cuenta que diversas autoridades coadyuvaron en la existencia de
los artículos décimo transitorio y 248 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y sus
correlativos 34 y 61 del Reglamento para el Otorgamiento de
Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo
Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En el séptimo concepto de violación adujo que se violó en su
perjuicio la garantía de seguridad social y el principio de previsión
social, contenidos en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a),
de la Constitución Política, en donde se sustenta la obligación de
establecer un sistema íntegro que otorgue tranquilidad y bienestar a
los trabajadores y a sus familias ante posibles riesgos, orientados a
procurar un mejor nivel de vida, al restringir su derecho de percibir una
pensión por viudez o indemnización global y recuperar sus sumas
acumuladas en la subcuenta de vivienda; e invocó para que se
aplicara la siguiente tesis de rubro: “SUPLENCIA DE LA QUEJA
DEFICIENTE. PROCEDE A FAVOR DEL TRABAJADOR
PENSIONADO”.
SEGUNDO. Por razón de turno, correspondió conocer del juicio
de amparo indirecto al Juzgado Décimo de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal, el cual lo admitió a trámite
mediante acuerdo de diecinueve de diciembre de dos mil trece y
ordenó su registro bajo el expediente **********.
Mediante proveído de veintisiete de diciembre de dos mil trece,
se admitió a trámite la ampliación de demanda formulada por la
quejosa respecto del oficio ********* de dieciséis de diciembre de dos
mil trece, reclamando al Director General, Subdirector de Pensiones
de la Dirección de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales,
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Subdelegado de Prestaciones de la Delegación Regional Zona Norte y
del Jefe de Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene de la
Delegación Regional Zona Norte en el Distrito Federal, todos adscritos
al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado. Asimismo, expresó conceptos de violación que agrupó en seis
rubros en los que expone sustancialmente los mismos argumentos
que expresó en su demanda inicial.
TERCERO. El veintisiete de junio de dos mil catorce, el juez de
distrito celebró la audiencia constitucional y determinó lo siguiente.
En el considerando primero de dicha resolución, el juzgador de
primer grado justificó su competencia.
En el considerando segundo fijó los actos reclamados en los
siguientes términos.
1. La discusión, aprobación, expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete; en específico sus artículos 248 y décimo transitorio. 2. La discusión, aprobación, expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del decreto por el que se expide la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de dos mil nueve; en específico respecto de sus artículos 34 y 61. 3. La emisión de los oficios números ********** y **********, de fecha seis y dieciséis de diciembre de dos mil trece, respectivamente, por medio de los cuales se niega a la quejosa la concesión de pensión por viudez, la indemnización global, así como la resolución de negativa de pensión solicitadas.
En el considerando tercero, tuvo como inexistentes los actos
reclamados del Director General, Subdirector de Pensiones y del
Subdelegado Regional en la Zona Sur en el Distrito Federal, todos del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, por lo que sobreseyó en el juicio con fundamento en el artículo
63, fracción IV, de la Ley de Amparo.
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En el considerando cuarto tuvo como ciertos los actos que se
reclamaron al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara
de Diputados, Cámara de Senadores, Secretario de Gobernación,
Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación,
Subdelegado de Prestaciones, y del Jefe de Departamento de
Pensiones, Seguridad e Higiene, consistentes en:
1. La discusión, aprobación, expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete; en específico sus artículos 248 y décimo transitorio. 2. La discusión, aprobación, expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del decreto por el que se expide la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de dos mil nueve; en específico respecto de los artículos 34 y 61. 3. La emisión de los oficios números ********** y **********, de fecha seis y dieciséis de diciembre de dos mil trece, respectivamente, por medio de los cuales se niega a la quejosa la concesión de pensión por viudez, la indemnización global, así como la resolución de negativa de pensión solicitadas.
En el considerando quinto, el juzgador federal estimó
actualizadas las causas de improcedencia planteadas respecto del
refrendo y la publicación de los artículos reclamados que se
actualizaban, y en consecuencia, decretó el sobreseimiento del juicio
respecto del Secretario de Gobernación y del Director del Diario Oficial
de la Federación, debido a que la actora no impugnó el refrendo y la
publicación por vicios propios.
En el considerando sexto, el juez federal desestimó las causas
de improcedencia planteadas por las autoridades responsables, que
fueron las siguientes:
No acreditamiento del acto de aplicación de los preceptos
reclamados (artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo). En
relación con esta causal, precisó que si bien los artículos
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décimo transitorio y 61 del reglamento no fueron señalados
expresamente en los oficios reclamados conforman un sistema
y como tal debe ser analizado en su integridad, máxime que el
cónyuge finado de la quejosa estaba registrado en el sistema
de pensión del impugnado artículo décimo transitorio.
No observancia del principio de definitividad (artículo 61,
fracción XX, de la Ley de Amparo).
Ausencia total de conceptos de violación (artículo 61, fracción
XXIII, en relación con el 108, fracción VIII, de la Ley de
Amparo).
En el considerando séptimo abordó el estudio de fondo en donde
determinó que la pretensión de la quejosa no versaba sobre el
derecho a recibir una pensión por viudez, sino en obtener una
indemnización global, por lo que su estudio se limitaría a resolver
sobre dicho aspecto.
Determinó que resultaba infundado el argumento tendiente a
demostrar que las autoridades responsables habían violado el derecho
de previa audiencia. Ha sido criterio reiterado por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que al poder legislativo no le es aplicable la
observancia del derecho fundamental de previa audiencia reconocido
en el artículo 14 constitucional, en el sentido de que no es obligatorio
dar oportunidad de defensa a todas las personas que se encuentren
en los supuestos de las normas jurídicas que elabore, porque el objeto
de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales, y si
se obliga al poder legislativo a respetar el derecho de audiencia, se
haría imposible e ineficaz la actividad legislativa.
Aun cuando el resultado de alguna disposición creada por el
legislativo privara de algún derecho a los gobernados, en la legislación
están contemplados los mecanismos de defensa, para que
previamente al acto de privación se escuche a los gobernados
afectados, citó como apoyo la jurisprudencia de rubro “AUDIENCIA,
GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO
FRENTE A LOS PARTICULARES”.
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Calificó como inoperante el argumento en donde la quejosa
alegó que los artículos décimo transitorio de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y
artículo 34 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los
trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del
Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, transgredieron su
derecho a la seguridad social mediante la irretroactividad de la ley. En
principio, está encaminado a controvertir aspectos de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, que no inciden en la esfera jurídica de la promovente, a saber:
aumento de requisitos para obtener pensiones, límite de las
prestaciones a las posibilidades financieras del Instituto, incremento
desproporcionado de las cuotas a cargo del trabajador y privatización
de la seguridad social. Con los oficios ********** y **********, las
responsables negaron la indemnización global, la concesión de
pensión y la emisión de la resolución de negativa de pensión,
solicitadas por la quejosa; con base en lo dispuesto por los artículos
248 de la Ley del Instituto y 61 del Reglamento.
Respecto al alegato relativo a que en las modificaciones
implementadas al régimen vigente no se contempla la indemnización
global y que esto contraviene su derecho a la seguridad social y el de
irretroactividad de la norma, el juez de distrito consideró que los
artículos décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 34 del
Reglamento que regula al artículo décimo transitorio, no transgreden
dichos derechos fundamentales, ya que no desconocen los derechos
adquiridos de los trabajadores sujetos al régimen anterior. Conforme a
la interpretación que realizó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación del artículo décimo transitorio, se debe entender que en
él también se contempla el derecho a la indemnización global, previsto
en el artículo 87 de la abrogada legislación. Asimismo, tomó en
consideración que la referida indemnización se encuentra regulada en
el artículo 44 del reglamento citado.
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Declaró infundado el concepto de violación concerniente en que
los artículos 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado y 61 del reglamento, se
contraponen a la prerrogativa constitucional de la seguridad social,
pues en ellos se establece que el derecho para reclamar la
indemnización global está sujeto al término de prescripción de cinco
años. El juez de distrito sostuvo que la prescripción es una institución
jurídica de orden público que garantiza el principio de certeza y
seguridad jurídica, y la indemnización global es una prestación laboral
ordinaria susceptible de prescribir y no es un derecho mínimo tutelado
en el artículo 123, apartado B, fracción XI de la Constitución Federal,
conforme a lo considerado al emitir las jurisprudencias 2a./J. 114/2009
y P./J.131/2008.
Por otro lado, expuso que en el sistema de reparto del régimen
anterior, las cuotas de seguridad social de los trabajadores cotizantes
se destinan al fondo común de pensiones, del que se sirven los
pensionados y sus derechohabientes; situación que guarda relación en
tanto que conforme al Código Fiscal de la Federación, las
aportaciones de seguridad social son contribuciones, por lo que se
destinan al gasto público, pues de ellas se pagan las pensiones de los
jubilados, en ese contexto, se refuerza la prescripción aplicable a la
indemnización global.
Por último, consideró inaplicable la jurisprudencia P./J. 158/2008
que invocó la quejosa, porque versa sobre el nuevo régimen de
seguridad social basado en el sistema de cuentas individuales, el cual
no es aplicable a la situación jurídica de la quejosa. Asimismo, porque
en el nuevo régimen, al emitir dicho criterio, se determinó que es
imprescriptible la solicitud de devolución de los fondos de la cuenta
individual, al ser propiedad del trabajador, aunado a que los fondos
contenidos en ella no se destinan a financiar las pensiones de los
demás jubilados.
En el considerando octavo el juez de distrito estudio los vicios
propios de los oficios que se señalaron como actos de aplicación, y
advirtió que las responsables fueron omisas en citar el precepto
alguno que les otorga competencia para emitir los actos reclamados,
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omisión que transgrede en perjuicio de la quejosa el derecho de
seguridad jurídica. Por tal motivo, concedió el amparo para el efecto
de que le Jefe de Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, y
el Subdelegado de Prestaciones, ambos adscritos a la Delegación
Regional Zona Norte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado:
Dejen insubsistentes los oficios números ********* y *********, de fecha seis y dieciséis de diciembre de dos mil trece.
Emitan otros en los que señalen los preceptos legales que les confieran su competencia, tanto material como territorial, para emitir los actos reclamados; quedando intocadas las consideraciones contenidas en el presente fallo respecto del análisis a la constitucionalidad de los preceptos reclamados.
CUARTO. **********, por medio de su autorizada, interpuso
recurso de revisión, del que correspondió conocer al Décimo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo
admitió a trámite y registró bajo el expediente *********. Mediante
acuerdo de siete de octubre de dos mil catorce, el tribunal colegiado
del conocimiento, remitió el asunto al Primer Tribunal Colegiado de
Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región para la formulación
del proyecto de sentencia.
En sesión de dos de diciembre de dos mil catorce, el tribunal
colegiado auxiliar resolvió:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de este Tribunal
Colegiado, se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee el presente asunto, respecto de los actos y
autoridades que se precisaron en los considerandos tercero y quinto
de la sentencia recurrida.
TERCERO. Se deja a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y se ordena remitir los autos del juicio de amparo
**********, del índice del Juzgado Décimo de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal, y los relativos al presente toca,
por conducto del Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito.
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CUARTO. Notifíquese personalmente al quejoso por conducto del
Tribunal Colegiado de origen.
En el considerando primero de esa resolución, el tribunal
colegiado del conocimiento se declaró competente para conocer del
recurso de revisión.
En el considerando segundo puntualizó que la ejecutoria se regía
por las disposiciones aplicables a la Ley de Amparo vigente.
En el considerando tercero se tuvo por interpuesto
oportunamente el recurso de revisión.
En el considerando cuarto, se hizo constar que se distribuyeron
las copias necesarias para el estudio respectivo.
En el considerando quinto, el tribunal de alzada corrigió la
incongruencia que advirtió en la sentencia recurrida concerniente a la
imprecisión de los puntos resolutivos segundo y tercero en relación
con los actos y autoridades a que ellos se refieren, de manera que
determinó ajustar tales resolutivos para quedar de la siguiente forma:
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a *********,
respecto de los actos y autoridades precisados en el considerando
segundo, consistentes en la inconstitucionalidad de los artículos 248
y décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete; así
como por los artículos 34 y 61 del Reglamento para el otorgamiento
de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo
décimo transitorio del decreto por el que se expide la Ley del Instituto
de Seguridad Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de dos mil
nueve, en términos de lo expuesto en el séptimo considerando de
esta sentencia.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a *********,
respecto de los actos y autoridades precisados en el considerando
segundo, respecto de la emisión de los oficios ********** y **********,
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de seis y dieciséis de diciembre de dos mil trece, en términos de lo
expuesto en el último considerando de esta sentencia.
En el considerando sexto el tribunal colegiado determinó que son
ineficaces los argumentos que expone reiteradamente la recurrente en
el sentido de que el juez federal vulneró los derechos contenidos en
los artículos 1o., 14, 16, 17 y 123, apartado B, fracción XI, de la
Constitución Federal. Primero, porque en el recurso de revisión no
pueden analizarse los agravios consistentes en que el juez de distrito
violó derechos fundamentales al conocer de un juicio de amparo,
como apoyo a ese razonamiento citó la jurisprudencia P./J. 2/97.
Además, en atención a lo establecido en el artículo 1o. constitucional,
determinó que en el caso no se advierte violación de derechos
humanos, pues de las constancias se obtiene que la demanda se
admitió a trámite, que tuvo oportunidad de realizar manifestaciones y
ofrecer pruebas e interponer el recurso correspondiente.
En el considerando séptimo analizó los agravios que atañen a su
competencia. Desestimó el primer agravio en el que se sostuvo que la
sentencia recurrida no cumplía con los principios de congruencia y
exhaustividad, en tanto que de su contenido se puede advertir que se
omitió estudiar, analizar y pronunciarse respecto de la totalidad de
actos reclamados y conceptos de violación.
Declaró como inoperante una parte del segundo agravio dirigido
a combatir el sobreseimiento respecto a los actos atribuidos al
Secretario de Gobernación y al Director del Diario Oficial de la
Federación, toda vez que consideró que a dichas autoridades se les
atribuyeron tanto el refrendo como la publicación cada uno en el marco
de su competencia y no se impugnaron por vicios propios, por lo que
no deben considerarse como autoridades responsables, atendiendo al
contenido del artículo 108 , fracción III, de la Ley de Amparo.
En el considerando octavo estimó que carecía de competencia
para conocer del problema de constitucionalidad planteado, respecto
del artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en relación con el
artículo 34 del Reglamento para el otorgamiento de pensiones de los
trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del
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Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; así como respecto
al artículo 248, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, en relación con el artículo 61,
del mismo Reglamento.
QUINTO. Por auto de Presidencia de veintitrés de enero de dos
mil quince, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió su
competencia originaria para conocer del recurso de revisión, ordenó su
registro bajo el expediente 114/2015; y mandó notificar al Agente del
Ministerio Público de la Federación adscrito a este Alto Tribunal, y
turnar el asunto al Ministro José Fernando Franco González Salas
para la elaboración del proyecto de sentencia correspondiente.
SEXTO. Por acuerdo de veinticuatro de febrero de dos mil
quince, el Presidente de la Segunda Sala determinó que ésta
conociera del asunto y ordenó remitir el expediente relativo al Ministro
ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.
SÉPTIMO. El proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo en vigor; y,
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PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión.4
4 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo vigente, así como por los artículos 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los puntos Primero, última parte, en relación con el Tercero y Cuarto, fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor al día siguiente; lo anterior, en atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se planteó la inconstitucionalidad del artículo Décimo transitorio de la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en relación con el artículo 34 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores sujetos al régimen del artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
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SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No se verifica la
oportunidad de la interposición del recurso de revisión ni la
legitimación de la recurrente, en virtud de que el tribunal colegiado de
circuito ya se pronunció al respecto.
TERCERO. Fijación de la litis. En esta instancia subsiste la
cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 248 y Décimo
transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, 34 y 61 del Reglamento para el
Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores sujetos al régimen del
artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
CUARTO. Estudio de los agravios. Para una mejor
comprensión del asunto, debe tomarse en cuenta lo siguiente:
a) El cónyuge de la quejosa cotizó ante el Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado durante
cinco años, cinco meses y veintinueve días.
b) Causó baja en el último cargo en dependencias que cotizan
ante dicho Instituto el quince de agosto de dos mil dos,
c) Falleció el veintisiete de enero de dos mil cinco.
d) El cinco de diciembre de dos mil trece la quejosa solicitó ante
diversas autoridades del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado la constancia
negativa o negativa de pensión de viudez o la indemnización
global.
e) Como respuesta, en el oficio ********* se negó la pensión de
viudez, el otorgamiento de la “negativa de pensión” porque
ésta sólo se puede emitir respecto de quienes estén sujetos al
régimen de la ley actualmente en vigor, y que el reclamo de la
indemnización global prescribió el dieciséis de agosto de dos
del Estado; así como respecto al artículo 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en relación con el artículo 61, del citado reglamento. Asimismo, se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
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mil siete. Respecto de esta última determinación la autoridad
citó como fundamento el artículo 248 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
En la demanda de amparo, la quejosa reclamó tanto el artículo
248 invocado expresamente en los oficios reclamados, como el
correlativo 61 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de
los Trabajadores sujetos al régimen del artículo Décimo Transitorio del
Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
En la sentencia recurrida se consideró que existe acto de
aplicación en perjuicio de los intereses de la quejosa respecto de
ambas disposiciones, en tanto que integran un solo sistema.
Asimismo, se estimó que al establecer la prescripción de la
indemnización global en dichos preceptos, estos no vulneran el
derecho a la seguridad social ni a la seguridad jurídica.
En los agravios materia de esta revisión, la recurrente expresó lo
siguiente:
En el segundo agravio aduce que en la sentencia recurrida no se
estudió que el artículo 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y su
correlativo 61 del reglamento citado, sancionan con prescripción
el derecho a recibir una indemnización global, no obstante que
también forma parte del derecho a la seguridad social. La
indemnización global no es prestación ordinaria de carácter
laboral y sí tiene rango constitucional.
Los fondos con los que se formó la indemnización global
formaban parte del patrimonio del extinto trabajador, por lo que al
estimar que son susceptibles de prescripción, se afecta su
derecho a que se le otorgue un beneficio de seguridad social y
se permite que se les dé un destino diferente a aquél para el cual
fueron constituidos por el artículo 123, apartado B, constitucional.
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18
En el tercer agravio manifiesta que el juzgador omitió considerar
inconstitucional la aplicación del artículo 248 de la Ley del
Instituto para determinar que prescribió el reclamo de la
indemnización global, pero no se tomó en cuenta que el artículo
186 de la Ley del Instituto vigente hasta el treinta y uno de marzo
de dos mil siete establece que es imprescriptible el derecho a la
jubilación y a la pensión, y en ese sentido también lo es la
indemnización global.
Los preceptos reclamados son contrarios a los principios de
certeza y seguridad jurídica, interpretados conforme a los
precedentes de este Alto Tribunal, pues privan a los trabajadores
de disponer en su momento de los recursos acumulados en su
cuenta individual para contar con una pensión, máxime que ésta
es imprescriptible.
El objeto de la prescripción del artículo 248 de la ley vigente
(cuyo contenido reproduce el 186 de la ley abrogada) son las
acciones para reclamar dinero a cargo del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Atendiendo
al concepto y teorías sobre la prescripción, el cómputo de la
prescripción debe iniciar con la baja definitiva o el fallecimiento
del trabajador, no antes.
Se califica a la indemnización global como prestación laboral, sin
fundamento ni motivo alguno, además no se justifica por qué el
Instituto puede suspender ese seguro. Cita como apoyo los
siguientes criterios P./J.158/2008, I.4o.C.279 C y P.J.193/2008.
La Ley del Instituto transgrede la garantía de irretroactividad al
desconocer derechos adquiridos, en tanto que el nuevo régimen
excluye a la indemnización global, y esa omisión se pretendió
subsanar a través de los artículos 36 y 44 del reglamento citado.
La resolución contenida en el oficio **********, vulnera la garantía
de seguridad social establecida en el artículo 123, apartado B,
fracción XI, inciso a), constitucional, sobre todo porque el
derecho a recibir una indemnización global es imprescriptible, al
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ser parte del derecho humano a la seguridad social que goza del
reconocimiento y protección del artículo 1o. constitucional, de
manera que es universal, inalienable, irrenunciable,
imprescriptible e indivisible.
De estos agravios se advierte que las cuestiones
constitucionales efectivamente planteadas son las siguientes:
a) La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado no prevé la indemnización global, de
manera que con su promulgación se privó a los trabajadores
de un derecho adquirido.
b) La indemnización global es imprescriptible, porque forma
parte del derecho humano a la seguridad social.
c) Los artículos reclamados vulneran los principios de seguridad
y certeza jurídica, al regular la prescripción de las cantidades
adeudadas por el referido instituto de seguridad social.
El argumento relativo a la inconstitucionalidad de la ley vigente
por no prever la indemnización global resulta ineficaz. En efecto, el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó en jurisprudencia por reiteración que la Ley del Instituto de
Seguridad Social de los Trabajadores del Estado no es violatoria de
las garantías de seguridad social y no retroactividad, al omitir la
indemnización global. Además, se sostuvo que quienes se rijan por el
régimen de la ley abrogada, incluso quienes opten por tal régimen en
términos del artículo décimo transitorio de la ley vigente, gozarán de la
indemnización global. Las jurisprudencias que dan solución a la
cuestión planteada por la quejosa son las siguientes:
ISSSTE. LA OMISIÓN DE LA LEY RELATIVA, DE NO PREVER UNA INDEMNIZACIÓN GLOBAL, NO ES VIOLATORIA DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).El artículo 87 de la ley abrogada establecía que al trabajador que sin tener derecho a pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, se separara definitivamente del servicio, se le otorgaría una indemnización global de acuerdo al monto total de las cuotas que hubiera enterado, más 45 o 90 días de su salario básico en relación
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con los años trabajados. Ahora bien, no obstante que la ley vigente no contempla esa prestación, ello no redunda en violación alguna, ya que la indemnización global no se encuentra prevista como derecho mínimo en el artículo 123, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y además, el nuevo sistema de pensiones basado en cuentas individuales establece distintos mecanismos para que el trabajador sin derecho a disfrutar de alguna de las pensiones, pueda efectuar el retiro parcial o total de los fondos de dicha cuenta; por lo que la eliminación de dicha indemnización global deviene de la construcción del nuevo sistema de pensiones, en el que ya no existe el fondo común como en el sistema anterior y que permitía restituir a los trabajadores una parte de sus cotizaciones, permitiendo ahora el retiro de los recursos del trabajador acumulados en su cuenta individual.5
ISSSTE. BENEFICIOS DE LOS TRABAJADORES QUE OPTEN POR EL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). Los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado y sus familiares derechohabientes gozarán de los beneficios relativos, a saber: 1. El otorgamiento de una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada, de invalidez o de muerte cuando se coloquen en el supuesto respectivo y satisfagan los requisitos previstos en el Capítulo V del Título Segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983, en relación con lo dispuesto en el artículo décimo transitorio de la ley reclamada, caso en el que gozarán de una gratificación anual en igual número de días a las concedidas a los trabajadores en activo según la cuota diaria de su pensión, además, la cuantía de su pensión se actualizará anualmente con efectos a partir del primero de enero de cada año. 2. El otorgamiento de una indemnización global en caso de que el trabajador se separe definitivamente del servicio sin tener derecho a una pensión de jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, de cesantía en edad avanzada o de invalidez; en caso de fallecimiento del trabajador, el importe de la referida indemnización se entregará a sus beneficiarios. De esa manera los trabajadores que opten por mantenerse en el anterior sistema de pensiones modificado quedan sujetos a las disposiciones de la nueva Ley del Instituto, por cuanto se refiere a las restantes prestaciones de seguridad social, relativas al seguro de salud y de riesgos de trabajo, préstamos personales e hipotecarios y servicios sociales y culturales, financiamiento de todos los seguros, prestaciones y servicios,
5 P./J. 131/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, septiembre de 2009, página 34. Registro: 166383.
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transferencia de derechos y otros aspectos generales del régimen de seguridad social que regula el citado ordenamiento legal. Lo anterior es así, porque debe estimarse que en lo no previsto por el artículo décimo transitorio de la ley del Instituto, deberán atenderse las disposiciones del precitado Capítulo V del Título Segundo de la ley abrogada.6
Dada la ineficacia de los agravios en que se contiene esta primer
argumento, debe considerarse que no se demostró la
inconstitucionalidad de los artículos Décimo Transitorio de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado y 34 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los
Trabajadores sujetos al régimen del artículo Décimo Transitorio del
Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Por otra parte, son infundados los restantes argumentos en los
que se plantea que los artículos 248 de la ley vigente y 61 del
mencionado reglamento vulneran el derecho humano a la seguridad
social, así como los principios de seguridad y certeza jurídica, al
regular la prescripción del reclamo de la indemnización global.
En el artículo 248 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado vigente se establece
siguiente:
Artículo 248. El derecho a la pensión es imprescriptible. Las pensiones caídas y cualquier prestación en dinero a cargo del Instituto que no se reclame dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del Instituto.
Según se advierte, en dicha disposición no se prevé
expresamente la prescripción de la indemnización global. Sin
embargo, como ya se expuso, tal omisión deriva de que en el régimen
de la ley vigente (cuentas individuales) no se regula ni prevé la
indemnización global, dado que los términos en que ésta se actualiza
y las condiciones para reclamar corresponde al régimen de la ley
abrogada y al del décimo transitorio de la ley de seguridad social.
6 P./J. 111/2008. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, septiembre de 2009, página 5. Registro: 166403.
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Por otra parte, el artículo 61 del Reglamento para el
otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del
artículo décimo transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, tiene el texto siguiente:
Artículo 61. El derecho a la pensión del trabajador o pensionado, así como el de los familiares derechohabientes, es imprescriptible.
Las pensiones caídas y las prestaciones complementarias que no se reclamen dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría. El Instituto notificará a los trabajadores o pensionados, según sea el caso, sobre la fecha de prescripción, cuando menos con seis meses de anticipación a que ocurra.
Este precepto corresponde a la normativa expedida para regular
el régimen del Décimo Transitorio de la ley vigente, en el cual sí está
prevista la indemnización global. Aunque esta disposición no establece
expresamente que la referida prestación prescribe en el término de
cinco años, debe considerarse que sí la establece, y que además al
regular tal prescripción, las normas generales reclamadas no vulneran
ni el derecho a la seguridad social ni el de seguridad jurídica, por las
razones que se exponen a continuación.
A fin de analizar el artículo 61 reclamado, debe considerarse el
contenido del artículo 186 de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado abrogada, así como
los diversos criterios emitidos por este Alto Tribunal en relación con
dicho precepto.
En el artículo 186 de la ley abrogada se establecía lo siguiente:
Artículo 186.- El derecho a la jubilación y a la pensión es imprescriptible. Las pensiones caídas, las indemnizaciones globales y cualquiera prestación en dinero a cargo del Instituto que no se reclame dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del Instituto, el que apercibirá a los acreedores de referencia, mediante notificación
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personal, sobre la fecha de la prescripción, cuando menos con seis meses de anticipación.
La disposición transcrita corresponde al régimen de reparto que
preveía la indemnización global y el cual se conserva en el régimen
del décimo transitorio de la ley vigente. En ese precepto, sí se
establecía expresamente la prescripción en cinco años de la
indemnización global.
Al resolver por unanimidad de cinco votos la contradicción de
tesis 48/2007-SS, esta Segunda Sala analizó la cuestión relativa al
término que se tiene para impugnar las resoluciones en que se niega la
pensión o la jubilación en el juicio contencioso administrativo. En ese
asunto, estableció que la acción para reclamar el derecho al
otorgamiento inicial de una pensión es imprescriptible, en atención al
principio elemental de la ciencia jurídica consistente en que las
acciones duran el mismo tiempo que los derechos de donde dimanan,
motivo por el cual la demanda de nulidad en la que se reclame esa
prestación puede interponerse en cualquier tiempo. La jurisprudencia
que derivó de la indicada contradicción de tesis se publicó con el rubro:
“PENSIÓN Y JUBILACIÓN. LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA
POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE
LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, EN LA CUAL SE FIJA
INCORRECTAMENTE AQUÉLLA O EL SALARIO BASE PARA
CALCULARLA, PODRÁ IMPUGNARSE EN CUALQUIER TIEMPO EN
EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”7.
Asimismo, en la Contradicción de Tesis 62/2009, esta Segunda
Sala determinó que conforme al artículo 186 transcrito, debe
considerarse lo siguiente:
a) El derecho a la jubilación y a las pensiones es imprescriptible.
b) Las restantes prestaciones económicas (pensiones caídas,
indemnizaciones globales y cualesquier otra, en dinero)
7 Tesis 2ª./J. 115/2007. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, julio de 2007, página 343. Registro de IUS: 171969.
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prescriben a partir de los cinco años siguientes a la fecha en que
hubieren sido exigibles.
c) El legislador no estableció un requisito condicionante para que
se actualice el plazo de prescripción hasta que se llevara a cabo
el apercibimiento a que se refiere la tercera parte del artículo 186
de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, sino, en todo caso, una obligación
concomitante preventiva e independiente a favor del acreedor de
la prestación.
d) Por ello, la falta de notificación sobre la fecha de la
prescripción respectiva, no puede tener el alcance de impedir la
actualización de esa figura, pues no es un presupuesto para su
configuración, sino sólo un aviso que tampoco puede tener el
alcance de interrumpir el plazo prescriptivo.
En ese precedente se precisó que, conforme al artículo 186 de la
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado abrogada, que, por una parte, el derecho a la jubilación y a
las pensiones es imprescriptible y, por otra, que las restantes
prestaciones económicas, a saber: pensiones caídas, indemnizaciones
globales y cualquier otra en dinero, prescribirán a partir de los cinco
años siguientes a la fecha en que fueron exigibles. De esa resolución
emanó la tesis 2a./J. 55/2009, cuyo rubro dice: “PENSIONES CAÍDAS,
INDEMNIZACIONES GLOBALES Y CUALQUIER PRESTACIÓN EN
DINERO A CARGO DEL ISSSTE. LA FALTA DE LA NOTIFICACIÓN
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 186 DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE
HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007, NO INTERRUMPE EL PLAZO
PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE AQUÉLLAS”.8
Posteriormente, al resolver la Contradicción de Tesis 170/2009,
esta Segunda Sala analizó nuevamente el contenido del artículo 186
de la ley abrogada, determinado que su contenido sustancial
reproduce el numeral 248 de la ley relativa vigente. En la ejecutoria
correspondiente se estableció que el referido artículo 186 debe
8 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIX, mayo de 2009, página 241. Registro: 167221.
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interpretarse en el sentido de que el derecho a la jubilación y a la
pensión es imprescriptible, pero lo que sí prescribe en el plazo
señalado en dicho precepto (cinco años), son:
1. Las pensiones caídas (las pensiones que nunca han sido
cobradas ni siquiera parcialmente);
2. Las indemnizaciones globales (pago extraordinario en calidad
de reparación económica por resarcimiento de daños) y
3. Cualquier prestación en dinero a cargo del instituto,
debiéndose entender que este último supuesto se refiere a cualquier
otra prestación en dinero, es decir, diferente a las relacionadas con el
derecho a la jubilación y a la pensión, por lo que es incorrecto
entender que los derechos pensionarios se encuentren sujetos a
prescripción, toda vez que la propia norma señala expresamente que
son imprescriptibles.
De esta manera, se concluyó que las diferencias originadas con
motivo de incrementos de la pensión o de la jubilación no se
encuentran ubicadas en la segunda parte del artículo 186 (hoy 248) de
la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, sujetas a prescripción, sino en la hipótesis
general acerca de que el derecho a la jubilación y a la pensión es
imprescriptible, porque dichas diferencias derivan directa e
inmediatamente de esos derechos otorgados al beneficiado, habiendo
dejado claro que la indemnización global sí está ubicada en la
segunda parte que prevé la prescripción de cinco años.
Con motivo de esa resolución derivó la jurisprudencia 2a./J.
114/2009, publicada con el rubro y texto siguientes:
PENSIONES Y JUBILACIONES DEL ISSSTE. EL DERECHO PARA RECLAMAR SUS INCREMENTOS Y LAS DIFERENCIAS QUE DE ELLOS RESULTEN, ES IMPRESCRIPTIBLE. Conforme al artículo 186 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007 (cuyo contenido sustancial reproduce el numeral 248 de la ley relativa vigente) es imprescriptible el derecho a la jubilación y a la pensión,
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dado que su función esencial es permitir la subsistencia de los trabajadores o sus beneficiarios. En esa virtud, también es imprescriptible el derecho para reclamar los incrementos y las diferencias que resulten de éstos. Bajo este tenor, tal derecho no se encuentra ubicado en ninguno de los supuestos sujetos a prescripción del numeral en comento, sino en la hipótesis general de que el derecho a la jubilación y a la pensión es imprescriptible, porque dichas diferencias derivan directa e inmediatamente de esos derechos otorgados al pensionado y cumplen la misma función.9
En suma, este Alto Tribunal ha sostenido que, conforme al
artículo 186 de la ley abrogada, cuyo contenido se reproduce
sustancialmente en el artículo 248 de la ley vigente, la indemnización
global prescribe en el término de cinco años siguientes a la fecha en
que fueron exigibles, y no encuadran en la hipótesis general acerca de
que el derecho a la jubilación y a la pensión es imprescriptible.
De esta forma, dado que el reclamado artículo 61 del reglamento
reproduce también sustancialmente el contenido del numeral 186 de la
ley abrogada, debe considerar que también para ese precepto, la
indemnización global prescribe en el término de cinco años desde la
fecha en que fue exigible.
Pues bien, el que la ley establezca que el reclamo de la
indemnización global prescribe en el plazo referido no resulta contrario
al derecho a la seguridad social.
Según lo establecido por el Tribunal Pleno, el derecho a la
indemnización global no está prevista como parte del derecho mínimo
a la seguridad social en el artículo 123, apartado B, fracción XI,
constitucional, de manera que el legislador goza de libertad de
configuración para establecerla, atendiendo al régimen del plan de
seguridad social que adopte: sea de reparto o de cuentas individuales.
De ahí que el derecho a la indemnización global derive de la
propia ley configurada en atención al régimen de seguridad social
9 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, septiembre
de 2009 página 644. Registro de IUS: 166335.
AMPARO EN REVISIÓN 114/2015
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establecido por el legislador, y en principio no puede considerarse
integrado necesariamente a los derechos mínimos derivados de la
regulación constitucional del derecho a la seguridad social.
Por otro lado, conforme al artículo 87 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
abrogada10 y 44 del citado reglamento del régimen del artículo décimo
transitorio de la ley vigente, la indemnización global es la prestación
que se otorga al trabajador que se separa definitivamente del servicio
sin tener derecho a una pensión por jubilación, de retiro por edad y
tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez.
Asimismo, en caso de fallecimiento del trabajador que se encuentre
los supuestos referidos, el importe de la indemnización se entregará a
sus beneficiarios.
Dicha indemnización equivale al monto total de las cuotas con
que hubiese contribuido (excepto las relativas al seguro de salud), más
cuarenta y cinco días de su último sueldo básico si tuviese de cinco a
nueve años de servicios, o noventa y cinco días de dicho sueldo si
hubiere permanecido en el servicio de diez a catorce años.
Cabe reiterar que la indemnización global responde a un sistema
de reparto en el que se constituye un fondo común, de manera que
ante la separación definitiva del servicio o el fallecimiento del
10 Artículo 87.- Al trabajador que sin tener derecho a pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, se separe definitivamente del servicio, se le otorgará en sus respectivos casos, una indemnización global equivalente a: I. El monto total de las cuotas con que hubiese contribuido de acuerdo con las fracciones de la II a la V del artículo 16, si tuviese de uno a cuatro años de servicios; II. El monto total de las cuotas que hubiese enterado en los términos de las fracciones de la II a la V del artículo 16, más 45 días de su último sueldo básico según lo define el artículo 15, si tuviese de cinco a nueve años de servicios; y III. El monto total de las cuotas que hubiera pagado conforme al mismo precepto, más 90 días de su último sueldo básico, si hubiera permanecido en el servicio de diez a catorce años. Si el trabajador falleciere sin tener derecho a las pensiones mencionadas, el Instituto entregará a sus beneficiarios, en el orden establecido por el artículo 75, el importe de la indemnización global.
AMPARO EN REVISIÓN 114/2015
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trabajador sin tener derecho a las pensiones establecidas en dicho
sistema, con dicho concepto se permitía restituir a los trabajadores
una parte de sus cotizaciones. Sin embargo, ello no significa que lo
contribuido al fondo común haya sido propiedad del trabajador en el
mismo sentido y alcance que en el sistema basado en cuentas
individuales basado en cuentas individuales, en el que se prevén
distintos mecanismos y modalidades en los que el trabajador sin
derecho a disfrutar de alguna de las pensiones contenidas en la ley,
pueda efectuar el retiro parcial o total de los fondos de dicha cuenta de
la que es titular.
Por otro lado, dadas las características de la indemnización
global, que constituye un monto determinado que tiende a restituir a
quien no adquirió el derecho a la pensión a los trabajadores una parte
de sus cotizaciones al fondo común del régimen de reparto, tal
prestación no es equivalente ni participa de las características del
derecho a la jubilación y a la pensión que sí son imprescriptibles. En
estas últimas la privación del pago de la pensión o el otorgamiento de
una inferior a la que realmente corresponde al interesado, son actos
de tracto sucesivo, los cuales se producen día a día, por lo que,
conforme se ha sostenido en la jurisprudencia el término para ejercer
esas acciones comienza a computarse todos los días, lo cual hace
imprescriptibles las acciones para ejercerla, en atención al principio
consistente en que las acciones duran el mismo tiempo que los
derechos de donde dimanan. Dicha razón, se insiste, no opera en la
indemnización global la cual nace y se determina en un solo momento:
sea con la baja definitiva o con el fallecimiento del trabajador.
Tampoco es posible sostener que la indemnización global sea
parte o elemento accesorio del derecho a la jubilación y a la pensión,
en virtud de que la condición para se pague esa prestación es
precisamente que no se haya adquirido el derecho a la jubilación y a la
pensión, respecto de los cuales tan sólo se tiene una expectativa.
Por tanto, aunque la indemnización global sea una prestación de
seguridad social no participa de las características por las que se ha
determinado que es imprescriptible el derecho a la jubilación y a la
pensión, de manera que los preceptos reclamados no resulten
AMPARO EN REVISIÓN 114/2015
29
contrarios al derecho a la seguridad social reconocido en el artículo
123, Apartado B de la Constitución Federal.
Asimismo son infundadas las alegaciones en que la recurrente
hace valer que se encuentra ante una falta de certeza jurídica, ya que
los preceptos reclamados no precisan el momento de inicio de la
prescripción. En relación con este planteamiento invoca lo sostenido
respecto a la inconstitucionalidad del artículo 251 de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, de rubro: “ISSSTE. EL ARTÍCULO 251 DE LA LEY
RELATIVA, AL ESTABLECER UN PLAZO DE DIEZ AÑOS PARA LA
PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECIBIR LOS RECURSOS DE
LA CUENTA INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR SIN PRECISAR EL
MOMENTO DE SU INICIO, ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS
DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA Y SEGURIDAD SOCIAL
(LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”.11
11 Texto: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes ha
reconocido que los principios de seguridad y certeza jurídica contenidos en los artículos
14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan por las
autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean,
generan certidumbre a sus destinatarios sobre las consecuencias jurídicas de su conducta
al ubicarse en cualquier hipótesis que contemple la norma, por lo que, cuando se confiere
alguna facultad a una autoridad, estas garantías se cumplen, cuando acotan en la medida
necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la autoridad aplicadora
actuar de manera arbitraria o caprichosa. Por su parte, el sistema de cuentas individuales
contenido en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, tiene como fin brindar certeza jurídica al trabajador sobre los recursos que
pagarán su pensión, ya que la cuenta individual es de su propiedad; también se
establecen distintas modalidades para que los asegurados puedan retirar los recursos de
dicha cuenta individual; sin embargo, el artículo 251 prevé que el derecho a disponer de
los mismos prescribirá a favor del Instituto en un plazo de 10 años a partir "de que sean
exigibles", contraviniendo los mencionados principios de seguridad y certeza jurídica, al
no señalar con precisión el momento en que comenzará a contar dicho plazo prescriptivo,
aunado a que no prevé que se dé oportunamente algún aviso al asegurado o a sus
beneficiarios, a efecto de evitar que opere la prescripción de su derecho a disponer de los
recursos de su cuenta individual, lo que evidencia la incertidumbre jurídica sobre el
particular y la violación a la garantía de seguridad social que consagra el artículo 123,
Apartado B, fracción XI, constitucional, al privar a los trabajadores de disponer en su
momento de los recursos acumulados en la referida cuenta para contar con una pensión,
máxime que el derecho a ésta es imprescriptible”. Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, noviembre de 2009, página 15. Registro: 165969.
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Es cierto que, al analizar la prescripción establecida en el artículo
251 referido en cuanto al derecho a disponer de los recursos de la
cuenta individual, se consideró que esa disposición no cumplía con los
principios de seguridad y certeza jurídica contenidos en los artículos
14 y 16 constitucionales, que obligan a acotar en la medida necesaria
y razonable las atribuciones que se confieran a las autoridades.
Sin embargo, como se sostiene en la sentencia recurrida, los
preceptos reclamados no tienen el mismo vicio de inconstitucionalidad
analizado en la referida tesis jurisprudencial. En la emisión de dicho
criterio, fue relevante que en la ley vigente se establecen distintas
modalidades para que los asegurados puedan retirar los recursos de
dicha cuenta individual. De ahí que se haya sostenido que el artículo
251 prevé que el derecho a disponer de los mismos prescribirá a favor
del Instituto en un plazo de diez años a partir "de que sean exigibles",
contraviene los mencionados principios de seguridad y certeza
jurídica, al no señalar con precisión el momento en que comenzará a
contar dicho plazo prescriptivo, aunado a que no prevé que se dé
oportunamente algún aviso al asegurado o a sus beneficiarios,
Como ya se expuso, si bien es cierto en los artículos reclamados
se establece que el derecho a las prestaciones ahí referidas, entre
ellas la indemnización global, prescribirá en cinco años desde la fecha
en que hubieren sido exigibles, tal previsión general no resulta
inconstitucional atendiendo al sistema en que se genera el derecho a
la indemnización global. De acuerdo con lo establecido en el artículo
87 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado abrogada, y su correlativo 44 del reglamento
correspondiente al régimen del artículo Décimo transitorio de la ley
vigente, tal prestación es exigible, esto es, está a disposición del
asegurado o sus beneficiarios a partir de un momento determinado,
según se esté en alguno de estos dos supuestos:
a) A partir de la fecha de la separación definitiva del servicio.
b) A partir del fallecimiento del trabajador en activo que no haya adquirido los derechos a la jubilación.
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31
Aunado a lo anterior, el artículo 61 reclamado sí prevé que se
notifique a los trabajadores o pensionados sobre la fecha de
prescripción cuando menos con seis meses de anticipación a que
ocurra. Cabe aclarar que, conforme a la jurisprudencia de este Alto
Tribunal, la omisión de llevar a cabo tal notificación no interrumpe ni
incide en la prescripción.
De acuerdo con lo anterior, en la indemnización global no existe
la diversidad de modalidades que se prevén para el retiro de lo
acumulado en las cuentas individuales, sino que es una prestación
que se genera en el momento de la baja definitiva o del fallecimiento
del trabajador en activo. A partir de ese momento, el interesado puede
efectuar el reclamo correspondiente, y éste es exigible a fin de
computar la prescripción.
En ese sentido, los artículos 248 de la Ley del Instituto de
Seguridad Social de los Trabajadores del Estado vigente y 61 del
reglamento citado tampoco contravienen los principios de certeza y
seguridad jurídica reconocidos en los artículos 14 y 16
constitucionales.
En tales condiciones, al resultar ineficaces e infundados los
agravios, y al no advertirse motivo para suplir la deficiencia de la queja
en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, y de la
tesis aislada 2a. XCV/2014 (10a.) de esta Segunda Sala12, lo que
procede es negar el amparo respecto de los artículos 248 y Décimo
transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, 34 y 61 del Reglamento para el
Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores sujetos al régimen del
artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
12 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA LABORAL. OPERA EN FAVOR DE LOS PENSIONADOS Y DE SUS BENEFICIARIOS.” [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, página 1106. Registro: 2007681].
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QUINTO. Reserva de jurisdicción. Por último, dado que aún
queda por abordar el estudio de los argumentos de legalidad
relacionados con la valoración de pruebas y con la indebida
fundamentación y motivación de la sentencia recurrida, y en virtud de
que tales planteamientos escapan a la competencia de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, se reserva jurisdicción al Décimo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que
previno en el conocimiento de esta secuela procesal, para que se
aboque a su estudio.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
********* contra los artículos 248 y Décimo transitorio de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, 34 y 61 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones
de los Trabajadores sujetos al régimen del artículo Décimo Transitorio
del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Décimo Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito, para el efecto precisado
en el último considerando de esta resolución.
Notifíquese; y, con testimonio de esta resolución, envíense los
autos del juicio de amparo y las demás constancias necesarias, al
Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera
Región, asimismo, remítase testimonio de esta resolución al juzgado
de origen. En su oportunidad archívese el toca.