amparo directo en revisiÓn 5836/2016. … · regional del tribunal de lo contencioso...
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5836/2016. RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
Mediante escrito presentado el siete de abril de dos mil dieciséis ante
la Oficialía de Partes, Tercera Sección, de la Sala Superior del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México,
**********, por su propio derecho, demandó el amparo y protección de
la Justicia Federal contra la sentencia dictada por el Pleno del referido
órgano jurisdiccional el veintitrés de marzo del año en cita, en el
recurso de revisión **********.
En acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dieciséis, el
Presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Segundo Circuito, admitió la demanda de amparo registrándose al
efecto el expediente relativo con el número **********. Por diverso oficio
**********, el Secretario Técnico de la Comisión de Creación de Nuevos
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Órganos del Consejo de la Judicatura Federal determinó que el
Tribunal Colegiado antes mencionado, recibiera apoyo del Octavo
Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera
Región, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México.
Por acuerdo de nueve de junio de dos mil dieciséis, el citado
Tribunal Auxiliar se avocó al conocimiento del asunto, registrándolo
con el número **********. Previos los trámites de ley, el Tribunal
Colegiado Auxiliar dictó sentencia el catorce de julio del año antes
citado en la que negó el amparo solicitado contra la sentencia
reclamada.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la
anterior determinación, la quejosa, por su propio derecho, interpuso
recurso de revisión en su contra mediante escrito presentado el
veintitrés de agosto de dos mil dieciséis ante el Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.
En proveído de trece de octubre de dos mil dieciséis, el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el
recurso de revisión que se registró con el número de expediente
5836/2016. Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro
Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de
que su Presidente dictara el acuerdo de radicación respectivo, lo que
se realizó el diecisiete de noviembre de dos mil dieciséis.
Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo
vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver
el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los
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artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la
Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y 21,
fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en
relación con lo dispuesto en los Puntos Primero, Segundo y Tercero
del Acuerdo General Plenario 9/2015, toda vez que se interpone
contra una sentencia dictada en un juicio de amparo directo en la que
se combate la constitucionalidad de los artículos 27, primer y segundo
párrafos, y fracción VI de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 21.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo
previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de
la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así
como en el Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la
satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito
que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles
siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se
establezca la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano es parte; o bien
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido
planteados en la demanda de amparo;
c) Que se surtan los requisitos de importancia trascendencia.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5836/2016 [4]
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer
término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso
principal y la legitimación de la promovente, para lo cual debe tenerse
en cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
Para lo cual debe tenerse en cuenta que el recurso de revisión
se promovió por ********** -parte quejosa en el presente amparo-, por lo que
es dable sostener que se promovió por parte legitimada para ello.
En cuanto a la oportunidad se advierte que la sentencia
recurrida se notificó por medio de lista a la parte quejosa el viernes
doce de agosto de dos mil dieciséis, por lo que el plazo legal para la
interposición del recurso transcurrió del martes dieciséis al lunes
veintinueve de agosto del citado año.1
Entonces si la parte quejosa presentó el recurso de revisión en el
Tribunal del conocimiento, el martes veintitrés de agosto de dos mil
dieciséis, es dable concluir que es oportuna su interposición.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la
procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se advierte que
el Tribunal Colegiado realizó la interpretación directa de los artículos
27, primer y segundo párrafos, y fracción VI, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, así como 21.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, al considerar que, para obtener
el derecho a una justa indemnización por la expropiación de bienes
inmuebles, resulta indispensable que el gobernado acredite la
propiedad y, por ende, la mera posesión de tal bien es insuficiente
para exigir dicha reparación; consideraciones del fallo recurrido que se
encuentran combatidas en la presente instancia, de ahí que se colmen
los requisitos jurídico-procesales para la procedencia del recurso.
1 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el lunes quince de agosto de dos mil dieciséis y que se excluyen del cómputo relativo los días veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho del mismo mes y año por haber sido inhábiles conforme al artículo 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
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TERCERO. Antecedentes del asunto. Para
estar en aptitud de examinar la materia del presente
recurso, es importante tener presentes los siguientes antecedentes
que informan el asunto:
I. Juicio contencioso administrativo. ********** -ahora quejosa-
demandó la nulidad de la resolución administrativa de cuatro de
diciembre de dos mil catorce, dictada con motivo de la solicitud de
pago indemnizatorio por la expropiación del bien inmueble ubicado en
la Avenida ********** entre el cruce localizado en el **********, de la vía
férrea ********** a ********** y al **********, Colonia ********** en el
Municipio de **********, en el Estado de México.2
II. Correspondió conocer de la demanda a la Quinta Sala
Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, cuya Presidenta, mediante proveído de veintidós de abril de
dos mil quince, la registró con el número de expediente **********.
Previos los trámites de ley, el siete de agosto de dos mil quince,
la citada Sala dictó sentencia en el sentido de declarar la invalidez de
la resolución impugnada y condenar al Director General de Transporte
Masivo y Teleférico del Estado de México, a realizar todos y cada uno
de los trámites pertinentes para que se realizara el pago de la
indemnización constitucional por expropiación a la parte actora.
III. Recurso de revisión. Contra la anterior resolución, el
Director General del Sistema de Transporte Masivo y Teleférico del
Estado de México -autoridad demandada-, por conducto de su
representante legal Francisco José Medina Ortega, interpuso recurso
de revisión, mediante escrito presentado el ocho de septiembre de
dos mil quince, ante la Oficialía de Partes, Tercera Sección, de la Sala
2 Foja 1 del juicio de nulidad 216/2015.
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Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México.
Correspondió conocer del asunto a la Tercera Sección de la Sala
Superior del referido órgano jurisdiccional, registrándose al efecto con
el número de expediente **********. Agotados los trámites de ley, la
Sala dictó sentencia el veintitrés de marzo de dos mil dieciséis, en la
que revocó la sentencia recurrida y reconoció la validez de la
resolución administrativa de cuatro de diciembre de dos mil catorce, en
la cual se negó el pago indemnizatorio de la expropiación del predio
citado.
IV. Juicio de amparo. Inconforme con la anterior resolución, la
parte actora promovió juicio de amparo directo en su contra, la cual fue
registrada con el número de expediente ********** del índice del Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.
Por diverso oficio **********, el Secretario Técnico de la Comisión
de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal
determinó que el Tribunal Colegiado antes mencionado, recibiera
apoyo del Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de
la Primera Región, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de
México.
Al dictar la sentencia que ahora se recurre, el Tribunal Colegiado
Auxiliar determinó negar el amparo solicitado, atento a las siguientes
consideraciones esenciales:
En principio, señaló que, contrariamente a lo aducido por la
quejosa, la autoridad demandada interpuso de manera
oportuna el recurso de revisión contra la sentencia emitida en la
primera instancia del juicio contencioso administrativo, toda vez
que del análisis de las constancias que obran en expediente, se
advierte que la autoridad demandada promovió el referido
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recurso dentro del plazo de ocho días
siguientes al en que surtió efectos la
notificación de la resolución de siete de agosto
de dos mil quince dictada por la Quinta Sala Regional del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México; de ahí que no le asista la razón a la quejosa.
Precisado lo anterior, el Tribunal Colegiado consideró que fue
apegado a derecho el fallo emitido por la Sala responsable,
pues si bien no especificó el precepto legal del código en el que
sustentó su conclusión, lo cierto es que se ajustó a lo que
establece la fracción II del artículo 274 del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México. Aunado
a ello, la forma en que abordó el estudio atendió a lo dispuesto
por la fracción III del artículo 273 del citado ordenamiento legal,
el cual sí fue citado.
En ese sentido, si en la sentencia reclamada se analizó el fondo
del asunto y se determinó la validez del acto administrativo
impugnado, efectivamente carecería de sentido práctico
declarar la inconstitucionalidad del fallo reclamado por una
cuestión formal, ya que ningún beneficio obtendría la ahora
quejosa.
Por otra parte, el órgano colegiado determinó que era
infundado el argumento de la promovente de amparo, en el
sentido de que, para obtener una justa indemnización por
concepto de expropiación de bienes inmuebles, lo que ha de
justificarse es la posesión del inmueble y no necesariamente su
propiedad.
Lo anterior, ya que conforme a los artículos 27, primer y
segundo párrafos, y fracción VI, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y 21.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, las personas pueden ser
privadas de sus bienes, con base en las formas establecidas en
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la ley y con el objeto de perseguir un fin público o utilidad
pública.
En ese sentido, la expropiación "es una figura jurídica que afecta la
propiedad, con el objeto de desposeer de un bien a su propietario por un
motivo de interés público". Por ello, se trata de un acto de derecho
público, derivado de la soberanía del Estado, el cual puede
ejecutarse siempre y cuando los motivos del Estado sean de
utilidad pública y mediante el pago de una indemnización, para
resarcir a la persona por la afectación que le ha causado al
privársele de su propiedad.
Por ende, resulta claro que "la figura constitucional de la
expropiación lo que afecta es el derecho humano a la propiedad privada,
el cual se encuentra protegido a través de garantías que impiden una
actuación arbitraria", como lo son la exigencia de que el Estado
justifique el ejercicio de la expropiación y que repare la
afectación que provoque.
De tal manera que resulta infundado lo que argumenta la
quejosa en cuanto a que para la procedencia del pago de la
indemnización "solo es necesario acreditar el hecho jurídico de la
posesión, pues si bien es susceptible de protección e incluso puede
generar derechos, resulta insuficiente por sí sola para exigir la garantía
de indemnización por haberse expropiado el inmueble sobre el cual se
ejerce, ya que en ese caso lo que se afecta directamente es el derecho
de propiedad".
Finalmente, declaró inoperante el diverso argumento de la
quejosa consistente en que, conforme al criterio contenido en la
jurisprudencia 1a./J. 89/2008 intitulada: "CESIÓN DE DERECHOS.
ES UN CONTRATO SUBJETIVAMENTE VÁLIDO PARA ACREDITAR LA
POSESIÓN CON JUSTO TÍTULO PARA EFECTOS DE LA PRESCRIPCIÓN
ADQUISITIVA (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO
DE MÉXICO ABROGADA).", no es cierto que para que un justo
título sea de fecha cierta deba provenir de una certificación
notarial, por lo que no necesariamente debe ser requerido un
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documento de fecha cierta que revele la causa
de la posesión, por lo que es suficiente que
acredite la presunción de ejercer el dominio de
facto sobre el inmueble.
Ello, pues en dicho criterio invocado se establece que cuando
se ejerce la acción de prescripción adquisitiva, quien pretende
usucapir debe probar fehacientemente el origen de la posesión
en concepto de dueño o propietario; y que si bien un contrato
de cesión de derechos no es apto para transmitir la propiedad
de un inmueble, si de sus cláusulas deriva la transferencia de
derechos reales, ello implica que en realidad se está ante un
diverso contrato que es apto para hacerlo, por lo que puede
constituir un título subjetivamente válido, para hacer creer,
fundadamente al cesionario, que es apto para transmitir la
propiedad y, como consecuencia de ello, que se tiene el justo
título para poseer el inmueble con el carácter de propietario, y
así hacerlo valer al ejercer la acción mencionada.
Siendo que en el juicio de origen la quejosa ofreció contratos de
compraventa para demostrar su pretensión, los cuales fueron
desestimados por la responsable al no obrar en escritura
pública ni estar inscritos en el Registro Público de la Propiedad,
pues consideró que ello resultaba indispensable para otorgarles
eficacia probatoria ante terceros, de acuerdo a la legislación
civil aplicable.
En consecuencia, el criterio que invocó la quejosa no es
aplicable al caso, pues no se está ante una acción de
prescripción adquisitiva, no se controvierte la naturaleza de los
contratos de compraventa exhibidos en el juicio de origen, ni se
deduce si son aptos o no para demostrar la causa generadora
de la posesión, pues lo que fue materia de la litis es si en el
caso se acreditó o no la propiedad del inmueble expropiado.
Conforme a lo anterior, el Tribunal Colegiado resolvió negar el
amparo solicitado al considerar ineficaces los conceptos de violación
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hechos valer por la quejosa.
Ahora bien, para combatir las anteriores consideraciones la
recurrente en sus agravios sostiene lo siguiente:
En principio, aduce que el órgano colegiado realiza una
interpretación errónea del artículo 27 constitucional y 21, inciso
2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
virtud de que la quejosa es destinaria del decreto expropiatorio
combatido, pues es a ésta y no a otra persona quien, en su
carácter de poseedora, se ha destinado la expropiación del
inmueble controvertido.
De tal manera que, contrariamente a lo sostenido por el
Tribunal Colegiado la expropiación no afecta de manera
exclusiva el derecho real de propiedad, sino también el diverso
de posesión y es en función de los atributos de la posesión -ius
utendi, ius fruendi et ius abutendi- que la indemnización habrá de
pagarse.
Sostener que la posesión no es derecho tutelado y, por ende,
no constitutivo de protección en tratándose de la expropiación,
significaría desconocer los artículos 5.36, 5.39, 5.41, 5.44,
primera parte, 5.45, 5.46, 5.57, 5.58, 5.59, 5.60, 5.61, 5.62 y
5.63, fracción VII, del Código Civil en el Estado de México, así
como los diversos 18 y 19, último párrafo, de la Ley de
Expropiación, cuya exégesis supone el hecho fáctico de la
posesión como digno de ser jurídicamente protegido por el
Estado, al constituir concomitantemente objeto y materia de
expropiación.
En lo tocante a la interpretación que el Colegiado realiza sobre
el artículo 27 constitucional, es claro que el sentido que otorga
a dicho precepto constitucional es contrario al artículo 217 de la
Ley de Amparo, ya que se inadvierte la jurisprudencia
2a./J 124/2006 de rubro: "EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA DE
AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL
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DECRETO RELATIVO.", cuyo texto revela la dignidad que
asiste a la posesión para ser constitucionalmente tutelada
en los exactos términos del artículo 14 constitucional.
De ahí que se constata la falta de exhaustividad en el dictado
de la ejecutoria recurrida, pues el Tribunal Colegiado no apreció
debidamente la causa de pedir, sino que sólo se ocupó de
transcribir diversos textos para justificar que la posesión no es
jurídicamente tutelada en materia de expropiación; máxime si
se considera que el tribunal federal no se hizo cargo, como se
le planteó, del estudio de las hipótesis determinadas por el
artículo 21, inciso 1, de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, ni del análisis del artículo 14 constitucional
con relación a las transgresiones planteadas, en función del
diverso numeral primero de la Constitución Federal como le fue
solicitado.
Asimismo, también transgrede el artículo 217 de la Ley de
Amparo, al invocar una tesis aislada que ni siquiera es aplicable
al fondo del problema planteado, a saber, la
1a.CCLXXXVIII/2014 (10ª) intitulada: "EXPROPIACIÓN. LA CAUSA
DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA INDEMNIZACIÓN RELATIVA SON
GARANTÍAS DE PROTECCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD
(INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 27, PÁRRAFO SEGUNDO DE
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y 21.2 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA
SOBRE DERECHOS HUMANOS)".
En cambio, sí es aplicable no sólo por ser jurisprudencia, sino
en vista del criterio que contiene, la diversa 1a./J. 50/2010 que
se lee bajo el rubro: "EXPROPIACIÓN DE BIENES ARRENDADOS.
SUPUESTOS EN LOS QUE EL PARTICULAR PRIVADO DE SU DERECHO
REAL DE PROPIEDAD (ARRENDADOR), PUEDE PERCIBIR EL PAGO DE
LAS RENTAS VENCIDAS".
Por lo que el tribunal federal, al emitir la ejecutoria recurrida,
confronta la jurisprudencia 1ª/J.38/2015 (10ª), intitulada:
"CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX
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OFFICIO. NO ES UNA CUESTIÓN DE SUBSIDIARIEDAD, POR LO QUE
DEBE LLEVARSE A CABO AUN CUANDO EL DERECHO HUMANO DE
QUE SE TRATE ESTÉ CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.",
así como los criterios que ha emitido la Suprema Corte de
Justicia respecto a la forma de llevar a cabo el control de
convencionalidad en sede
CUARTO. Consideraciones y fundamentos. De los
antecedentes narrados, se advierte que el problema jurídico que debe
dilucidarse en la presente revisión consiste en determinar si tratándose
de la expropiación de bienes por causa de utilidad pública, basta con
que el gobernado acredite la posesión del bien inmueble respectivo
para que tenga el derecho a recibir una indemnización justa.
A fin de dilucidar el punto jurídico que es materia de la presente
revisión, debe tenerse en cuenta que el artículo 21.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el diverso 27 de la
Constitución Federal, primer y segundo párrafos y fracción VI,
establecen lo siguiente:
"Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada
[…]
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley".
"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
[...]
VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
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Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad
privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.
El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada".
De la anterior cita se desprende que el artículo 21.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce el
derecho humano a la propiedad privada, estableciendo restricciones
expresas a su afectación, a saber, que nadie podrá ser privado de sus
bienes sino: (I) mediante el pago de indemnización justa; (II) por
razones de utilidad pública o de interés social; y (III) en los casos y
según las formas establecidas por la ley.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido que la “propiedad” a que hace referencia tal disposición
convencional, se refiere tanto a los bienes materiales apropiables, así
como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una
persona. En ese sentido, comprende "todos los muebles e inmuebles, los
elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial
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susceptible de valor".3 Asimismo, la Corte ha protegido a través del
artículo 21 convencional los derechos adquiridos, "entendidos como
derechos que se han incorporado al patrimonio de las personas".4
El derecho a la propiedad privada tutelado por la referida
Convención, no es absoluto, sino que admite límites, los cuales deben
fundarse "en razones de utilidad pública o de interés social, sujetarse al pago
de una justa indemnización, limitarse a los casos y practicarse según las formas
establecidas por la ley".5
Las razones de utilidad pública e interés social a que se refiere la
Convención comprenden "todos aquellos bienes que por el uso a que serán
destinados, permitan el mejor desarrollo de una sociedad democrática".6 Para
tal efecto, los Estados deberán emplear todos los medios a su alcance
para afectar en menor medida otros derechos, y por tanto asumir las
obligaciones que esto conlleve de acuerdo a la Convención.
Asimismo, la Corte ha sostenido que en casos de expropiación
"el pago de una indemnización constituye un principio general del derecho
internacional, el cual deriva de la necesidad de buscar un equilibrio entre el
interés general y el del propietario". Para alcanzar el pago de una justa
indemnización ésta debe ser "adecuada, pronta y efectiva".7
Ahora bien, el artículo 27 constitucional, al reconocer la figura de
la expropiación en su segundo párrafo, hace admisible las
afectaciones a la propiedad privada por parte del Estado Mexicano,
siempre y cuando se realice en observancia a las propias condiciones
o restricciones que la propia Norma Suprema establece para tal
3 Caso Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de Julio de 2006. Serie C No. 148, Párrafo 174. 4 Caso Corte IDH. Caso "Cinco Pensionistas" Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de
Febrero de 2003. Serie C No. 98, Párrafo 102. 5 Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de Febrero de
2001. Serie C No. 74, Párrafo 128. 6 Corte IDH. Caso Salvador Chiriboga Vs. Ecuador. Excepción Preliminar y Fondo. Sentencia de 6 de Mayo de 2008. Serie C No. 179, Párrafo 73. 7 Corte IDH. Caso Salvador Chiriboga Vs. Ecuador. Excepción Preliminar y Fondo. Sentencia de 6 de Mayo
de 2008. Serie C No. 179, Párrafo 96.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5836/2015 [15]
efecto, a saber: (I) por causa de utilidad pública; y (II)
mediante indemnización.
Asimismo, en su fracción VI, el aludido artículo 27 sienta las
bases para la expropiación de la propiedad privada, al señalar que
ésta debe realizar conforme a las "leyes de la Federación y de los Estados
en sus respectivas jurisdicciones", las cuales determinarán cuáles serán
los casos de utilidad pública, misma que deberá de ser declarada por
la autoridad administrativa correspondiente a la que se refieran tales
ordenamientos jurídicos. En cuanto a la indemnización, se precisa que
se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las
oficinas catastrales o recaudadoras, "ya sea que este valor haya sido
manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito
por haber pagado sus contribuciones con esta base".
En ese sentido, el texto de la Constitución General de la
República establece de manera clara un vínculo entre el propietario
del bien que por causa de utilidad pública requiere ser expropiado por
el Estado Mexicano y la indemnización que debe otorgarse para tal
efecto; pues como se ha visto, es precisamente dicho gobernado
quien vía declarativa o vía contributiva, da cuenta del valor fiscal de tal
bien, lo cual servirá de base para la cuantificación del monto
indemnizatorio.
Lo importante, en todo caso, es advertir que no obstante es
constitucional y convencionalmente admisible la afectación a la
propiedad, lo cierto es que quien tiene el derecho de dominio sobre tal
bien, cuenta con salvaguardas necesarias para evitar que sea
disminuido su patrimonio de manera arbitraria por parte de las
autoridades estatales.
En efecto, el titular de la propiedad no podría considerar
protegido su bien si el Estado tuviera la posibilidad de afectarlo sin
estar sujeto a restricciones que autoricen su actuación; de ahí que si la
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propiedad privada se encuentra protegida frente al interés de
expropiación por parte del Estado, se debe a que la actuación de éste
está sujeta a dos elementos que le exigen ejercer la afectación sólo
cuando existe justificación -utilidad pública- y se realice una reparación al
titular de la propiedad privada -justa indemnización-. Es decir, el
propietario cuenta con garantías constitucionales expresas contra las
posibles afectaciones que se generen a su derecho humano a la
propiedad, como consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado.
Es así, pues el acto administrativo de expropiación tiene como
efecto jurídico inmanente la extinción del derecho real de propiedad
del administrado, pasando tal bien al ámbito público del derecho a fin
de que se le otorgue la utilidad o beneficio colectivo -también público
desde luego- que la autoridad administrativa haya declarado en el
decreto respectivo, conforme las bases y lineamientos que establecen
las leyes de la federación o de las entidades federativas.
Ante la preponderancia y el riesgo de una afectación tan
relevante al derecho humano a la propiedad, derivada de la figura
administrativa de la expropiación, es que esta Segunda Sala ha
reconocido, jurisprudencialmente que, en virtud de que los actos
privativos de la propiedad deben realizarse mediante un procedimiento
dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento -la notificación del inicio del
procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer y desahogar las
pruebas en que se finque la defensa; la oportunidad de alegar; y el dictado de una
resolución que dirima las cuestiones debatidas-, resulta indispensable que -salvo
que se trate de casos de urgencia- se respete a cabalidad la garantía de
audiencia previa que consagra el artículo 14 constitucional, es decir,
que permita que el propietario tenga la oportunidad de alegar y ofrecer
pruebas en su defensa antes de la emisión del acto administrativo
expropiatorio.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5836/2015 [17]
Sustenta lo anterior, la jurisprudencia
2a./J. 124/2006 intitulada: "EXPROPIACIÓN. LA GARANTÍA
DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL
DECRETO RELATIVO".8
Lo anterior es así, a efecto de lograr un equilibrio entre la
garantía de defensa previa adecuada y efectiva contra los actos
privativos -como lo es la expropiación- que tutela el aludido artículo 14 y el
artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este
último precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a
un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad
agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio
y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una
garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino
que "es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones
jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a
valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas"; además, la
expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de
los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular
decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.
De esa manera, el parámetro de regularidad constitucional
reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y
protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las
cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes
y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a
valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad
social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a
cumplir.
En suma, si bien el derecho a la propiedad privada reconocido
por los artículos 14, 16 y 27 de la Constitución General de la
8 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, Página: 278. Novena Época.
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República, con relación al 21.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, puede ser afectado para atender a una función
social en aras del interés colectivo, lo cierto es que el propio parámetro
de regularidad constitucional contiene prescripciones que permiten
que el propietario -quien es precisamente el que cuenta con un derecho real de
dominio sobre el bien, oponible frente a terceros-, cuente con garantías
necesarias para que no le sea disminuido su patrimonio de manera
arbitraria, una de las cuales radica, precisamente, en que en los casos
de expropiación por causa de utilidad pública, le sea otorgada una
justa indemnización.
Atendiendo a lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala
colige que, contrario a lo que aduce la parte recurrente, la teleología
de la garantía a una justa indemnización en los casos de la
expropiación administrativa se encuentra dirigida únicamente al titular
de la propiedad y no así a quien solamente tiene la posesión del bien
inmueble, pues las salvaguardas constitucionales a que se ha hecho
referencia tienen una relación directa y necesaria, precisamente, con
el derecho de propiedad -esto es, con un verdadero derecho de dominio sobre el
inmueble-, en aras de que el patrimonio de los gobernados no se vea
disminuido arbitrariamente ni se les prive de la reparación pecuniaria
que corresponda constitucionalmente en caso de afectación a su
propiedad.
De ahí que, por más que en algunos casos la posesión de un
bien inmueble pueda generar su propiedad -mediante la figura de la
prescripción adquisitiva-, lo cierto es que hasta no haberse alcanzado ésta
conforme a los requisitos que establece el propio sistema jurídico para
ello, resulta inconcuso que el poseedor no podría exigirle al Estado
que pague el valor fiscal del inmueble, por el solo hecho de haberlo
poseído de manera previa a la expropiación -jus possidendi-.
Tan es así, que la propia Constitución Federal, a efecto de fijar el
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monto de indemnización de la cosa expropiada,
establece que se tomará en cuenta el valor fiscal que
de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, "ya sea que
este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base", es
decir, el diseño constitucional está dirigido a compensar a quien,
precisamente, cuenta con un título de propiedad del bien respectivo,
en la inteligencia de que es éste a quien efectivamente se le priva del
bien inmueble que forma parte de su patrimonio, generándose con ello
la correlativa afectación a su derecho fundamental a la propiedad
privada.
No así a quien únicamente cuenta con la posesión del bien
inmueble, pues en todo caso, dicho gobernado sólo cuenta con una
expectativa jurídica de obtener el derecho de dominio sobre ese bien,
previo cumplimiento de los requisitos que establezca la legislación civil
respectiva para tal efecto, y por ende, resulta inconcuso que, no
habiendo obtenido aún tal propiedad -ni pasando ésta al patrimonio del
gobernado-, no habría lugar a que se le otorgaran las prerrogativas
inherentes que acompañan a tal título, como lo es que, en términos de
los preceptos 27 constitucional y 21.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el Estado Mexicano le otorgue una justa
indemnización en caso de expropiación. En suma, en tratándose de la
garantía de indemnización con motivo de una expropiación
administrativa, no es dable equiparar la figura de la posesión con la
diversa de propiedad -nihil commune habet propietas cum possesione-.
Lo anterior se robustece si se toma en cuenta que la propia
Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha relacionado
el acceso de la garantía de justa indemnización al hecho jurídico de
que la persona tenga el carácter de propietario, pues como se ha
mencionado, dicho Tribunal ha sostenido que en casos de
expropiación, el pago de una indemnización constituye un principio
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general del derecho internacional, "el cual deriva de la necesidad de buscar
un equilibrio entre el interés general y el del propietario".9
Atento a lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala estima
que resultan infundados los agravios hechos valer en la presente vía,
pues en tratándose de la expropiación de bienes por causa de utilidad
pública, es la propiedad y no la mera posesión del bien inmueble, lo
que otorga al gobernado el acceso a una justa indemnización en los
términos previstos constitucionalmente.
Habida cuenta que la jurisprudencia 1a./J. 50/2010 que la
revisionista invoca en sus agravios, intitulada: "EXPROPIACIÓN DE
BIENES ARRENDADOS. SUPUESTOS EN LOS QUE EL PARTICULAR PRIVADO
DE SU DERECHO REAL DE PROPIEDAD (ARRENDADOR), PUEDE PERCIBIR EL
PAGO DE LAS RENTAS VENCIDAS.", de manera alguna establece que
bastará la posesión del bien para exigir la indemnización por causa de
expropiación pública.
Por el contrario, el referido criterio jurisprudencial únicamente
precisa que, en caso de que el Estado no haya tomado posesión del
inmueble expropiado, el propietario, en su calidad de arrendador,
puede seguir cobrando el pago de las rentas vencidas al arrendatario
en términos de las disposiciones que norman el contrato de
arrendamiento respectivo, hasta en tanto se entregue tal bien al
Estado, éste ocupe físicamente el inmueble, o bien, cuando la
autoridad ordene la desocupación y entrega del bien expropiado; de
ahí que las consideraciones de tal jurisprudencia en forma alguna
pueden servir de fundamento para otorgarle la razón a la recurrente.
Finalmente, no pasa inadvertido para esta Segunda Sala que el
anterior criterio -consistente en que es indispensable acreditar la propiedad y no
meramente la posesión para obtener una justa indemnización en los casos de
expropiación-, podría admitir algunas excepciones, como lo es en el caso
9 Corte IDH. Caso Salvador Chiriboga Vs. Ecuador. Excepción Preliminar y Fondo. Sentencia de 6 de Mayo
de 2008. Serie C No. 179, Párrafo 96.
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de la expropiación de tierras de las comunidades
indígenas, en donde los conceptos de propiedad y
posesión pueden llegar tener una dimensión colectiva, en el sentido de
que la pertenencia de la propiedad no se centra en un individuo sino
en el grupo y su comunidad; de ahí que en ciertos casos "la posesión de
la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un
título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de
dicha propiedad".10
En otras palabras, en tratándose de bienes que guarden una
dimensión colectiva o social dentro del Estado Mexicano, como el de
las comunidades indígenas, será necesario que el criterio sostenido en
el presente asunto se aplique a la luz de las versiones específicas del
derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, y
costumbres, a fin de dilucidar si en tales casos la posesión tiene una
real y verdadera equivalencia jurídica a la propiedad de las tierras,
pues de lo contrario, devendría ilusoria la protección del derecho
humano a la propiedad privada para tales comunidades.11
QUINTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo
procedente es confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y
la protección de la Justicia Federal a la quejosa contra el fallo
reclamado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la
quejosa contra la autoridad y por el acto reclamado precisados en el
10 Corte IDH. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de Agosto de 2001. Serie C No. 79, Párrafo 151. 11 Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de Marzo de 2006. Serie C No. 146, Párrafo 120
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resultando primero de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
IMA/pbg