amenaza, vulnerabilidad, riesgo, desastre

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Universidad Nacional de Colombia – Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales

- IDEA -

PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE

GESTIÓN DE RIESGOS BID - CEPAL - IDEA

EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERATION ATN/JF-7907-RG

AMENAZA, VULNERABILIDAD, RIESGO, DESASTRE, MITIGACIÓN, PREVENCIÓN....

Primer acercamiento a conceptos, características y

metodologías de análisis y evaluación

Anne-Catherine Chardon & Juan Leonardo González

Manizales - Colombia Diciembre 16 de 2002


Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA

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PRESENTACIÓN En el marco general del proyecto “Programa de Información e Indicadores de Gestión de Riesgos” desarrollado dentro de un convenio establecido entre el BID por un lado y el IDEA y la CEPAL por el otro, el IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales está a cargo del componente II “Indicadores para la Gestión de Riesgos” y, como una de las primeras etapas del trabajo, se realizó un análisis conceptual. Fue precisamente el propósito de nuestro grupo, el cual buscó en publicaciones recientes, los conceptos establecidos sobre Amenaza, Vulnerabilidad, Riesgo, Desastre, Mitigación y Prevención principalmente. De igual manera, se evaluaron las variables planteadas como características de cada uno de estos términos y, cuando se pudo, también se consideraron metodologías de evaluación y análisis de dichos conceptos. A continuación se presentará a manera de informe sintético, un primer estado del arte de los conceptos anteriormente mencionados, con sus características respectivas y luego se propondrán para discusión, los conceptos tales cuales como se manejarían en el estudio.



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ESTADO DEL ARTE

LA AMENAZA (Hazard): Concepto: La amenaza corresponde a un fenómeno de origen natural, socio-natural, tecnológico o antrópico en general, definido por su naturaleza, ubicación, recurrencia, probabilidad de ocurrencia, magnitud e intensidad (capacidad destructora). El contexto de estudio Amenazas naturales. Se definen como “aquellos elementos del ambiente biofísico que son peligrosos al hombre y que están causados por fuerzas extrañas a él”. Los principales estudios realizados sobre amenazas naturales desde los últimos 10 años se han concentrado en Centro América. Diferentes estudios revisados acogen y trabajan el concepto de "amenazas naturales" como a todos los fenómenos atmosféricos, hidrológicos, geológicos (especialmente sísmicos y volcánicos) y a los incendios que por su ubicación, severidad y frecuencia, tienen el potencial de afectar adversamente al ser humano, a sus estructuras y a sus actividades. Se hace un énfasis en que la condición de "natural" excluye a todos los fenómenos causados exclusivamente por el hombre como la contaminación y los eventos naturales inducidos por el hombre a partir de sus condiciones sociales; exclusión que deja a las investigaciones en curso carentes de otras formas de análisis de la amenaza. La amenaza biofísica a su vez inducida por el hombre se establece como: ATMOSFERICOS HIDROLOGICOS Granizo Inundación costera Huracanes Desertifícación Incendios Salinización Tornados Sequía Tormentas Tropicales Erosión y sedimentación

Desbordamiento de ríos



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Olas ciclónicas SISMICOS Fallas

Temblores VOLCANICOS Dispersiones laterales Tefra (cenizas, lapilli) Licuefacción Gases Tsunamis Flujos de lava Seiches Corrientes de fango

Proyectiles y explosiones laterales

Flujos piroclásticos OTRAS AMENAZAS GEOLOGICAS/HIDROLOGICAS Avalanchas de ripio

Suelos expansivos INCENDIOS Deslizamientos Matorrales Desprendimiento de rocas Bosques Deslizamientos submarinos Pastizales Hundimiento de tierra Sabanas El estudio de la amenaza está empalmado e inmerso en amplios estudios de vulnerabilidad donde se vinculan otras variables de tipo social como la población y la dispersión de ésta sobre el espacio estudiado “generalmente una o varias cuencas hidrográficas”; pero de todos modos, las variables físicas todavía en estos trabajos tienen un gran peso sobre la toma de decisiones hacia la reducción de la vulnerabilidad. En Maskrey (1993), se citan definiciones tomadas de distintos autores: Cardona O.D., (1993), Manejo ambiental y prevención de desastres: dos temas asociados, Anexos, in Los desastres no son naturales, La Red, pp. 75-93 Amenaza: Factor de riesgo externo de un sujeto o un sistema, representado por un peligro latente asociado con un fenómeno físico de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre, que puede manifestarse en un sitio específico y en un tiempo determinado, produciendo efectos adversos en las personas, los bienes, y/o el medio ambiente. Matemáticamente, se expresa como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con una cierta intensidad, en un sitio específico y en un periodo de tiempo determinado.



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Cardona O.D. & Sarmiento J.P., Análisis de vulnerabilidad y evaluación de riesgo para la salud de una población en caso de desastre Amenaza: Probabilidad de ocurrencia de un evento o resultado no deseable, con una cierta intensidad en un cierto sitio y en un cierto periodo de tiempo. Está constituida por los factores de riesgo externos, que pueden ser modificables, pero más a menudo no lo son. Cuny F.C., Disaster and development Amenaza: Un evento de la naturaleza. Existen amenazas de dos tipos, primaria y secundaria. La primera afecta asentamientos humanos. La segunda surge con posterioridad a la primera y contribuye a aumentar las pérdidas y el sufrimiento. Blaikie (1996) considera que la amenaza es un fenómeno caracterizado por: Intensidad, Severidad, Epoca, Periodos de regreso y Duración. El grupo de investigación GRAVITY (2001) define la amenaza como un fenómeno potencial que amenaza el ser humano y su entorno. Los autores precisan que en el caso de una amenaza de origen natural, dicha amenaza corresponde a la interacción potencial entre el hombre y eventos naturales externos y representa la probabilidad de un evento. Matemáticamente, el grupo define el concepto de la siguiente manera: Amenaza = Evento i x Severidad i Lapso de tiempo entre evento y evento Donde la Severidad corresponde a la dimensión espacial afectada por el evento (size) y a la energía y magnitud (strength) de dicho evento. Características: El grupo GRAVITY (2001) caracteriza la amenaza a través de tres variables: Ø Tipo de amenaza Ø Probabilidad de ocurrencia (nº de eventos/año) Ø Severidad

D’Ercole et al. (1998) tienen una visión parecida a la anterior, puesto que definen la amenaza por: Ø Tipo de evento Ø Intensidad



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Ø Frecuencia El International Centre for Geohazards (2002), explica que los deslizamientos, como amenaza particular, se genera por intervención de las siguientes variables: Ø Precipitaciones Ø Actividad sísmica Ø Condiciones topográficas y ángulos de pendiente Ø Tipo de suelo Ø Condición hidrológica Ø Vegetación

Finalmente, Chen (2002) subraya que las amenazas no son independientes puesto que los eventos pueden influir los unos sobre los otros. Metodología de evaluación: El International Centre for Geohazards (2002) propone que se haga un análisis multivariado de las variables relacionadas a una amenaza particular, a fin de clasificar los parámetros y atribuirles un coeficiente.



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LA VULNERABILIDAD (Vulnerability):

Concepto: De manera general y como introducción, se puede decir que la vulnerabilidad corresponde a la probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural, tecnológica o antrópica más generalmente, según el grado de fragilidad de sus elementos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político institucional entre otros), pueda sufrir daños humanos y materiales en el momento del impacto del fenómeno. La magnitud de estos daños estará asociado con el grado de vulnerabilidad. Una forma resumida de definir la vulnerabilidad puede ser la probabilidad de que, debido a la intensidad del evento y a la fragilidad de los elementos expuestos, ocurran daños en la economía, la vida humana y el ambiente. Este enfoque hacia la vulnerabilidad contempla factores físicos, sociales, políticos, tecnológicos, ideológicos, institucionales, culturales y educativos que, a su vez, se relacionan dentro de la realidad de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad tiene expresiones distintas según se trate de países, de territorios subnacionales, de rubros productivos, de comunidades o de hogares. En estos últimos, por ejemplo, la vulnerabilidad y los comportamientos demográficos entre otras acompañan a la pobreza, conformando un verdadero síndrome de desventaja social. Se consolida así un círculo de vida desmedradas. Varios autores (Davidson, 2000 y Michellier, 1999) consideran que en el campo de la vulnerabilidad, es necesario contemplar por un lado, los elementos vulnerables (es decir expuestos: población, obras ingenieriles, bienes, actividades, líneas vitales, elementos sociales, económicos, culturales, ambientales) y por el otro, la vulnerabilidad como tal. En Maskrey (1993), las definiciones del concepto de vulnerabilidad citados son: Ser vulnerable: Ser susceptible de sufrir daño y tener dificultad en recuperarse de ello. Inflexibilidad o incapacidad en adaptarse. Importa precisar que si los hombres no crean un hábitat seguro es por necesidad extrema e ignorancia. La vulnerabilidad puede ser matizada, puesto que se habla de vulnerabilidad progresiva cuando los elementos expuestos, con el tiempo, se vuelven cada vez más vulnerables (por ej: una edificación que no sufre mantenimiento por falta de recursos). Además, Maskrey precisa que la vulnerabilidad no se puede considerar sin una visión sistémica.



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Cuny habla de vulnerabilidad como la condición en la cual, los asentamientos humanos o las edificaciones se encuentran en peligro en virtud de su proximidad a una amenaza, la calidad de la construcción o ambos factores. Cardona y Sarmiento escriben que es el nivel o grado al cual un sujeto o elemento expuesto puede verse afectado cuando está sometido a una amenaza, donde el sujeto amenazado es aquel que compone el contexto social o material de una comunidad, como los habitantes y sus propiedades, una actividad económica, los servicios públicos. Wilches-Chaux G., (1988), La vulnerabilidad global: Vulnerabilidad: Incapacidad de una comunidad para “absorber” mediante el autoajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente. Inflexibilidad ante el cambio. Incapacidad de adaptarse al cambio que, para la comunidad, constituye por las razones expuestas, un riesgo. Cardona (1993) considera la vulnerabilidad como un factor de riesgo interno de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado o a ser susceptible de sufrir una pérdida. Es el grado estimado de daño o pérdida de un elemento o grupo de elementos expuestos como resultado de la ocurrencia de un fenómeno de una magnitud o intensidad dada, expresado usualmente en una escala que varía desde cero, o sin daños, a uno, o pérdida total. La diferencia de la vulnerabilidad de los elementos expuestos ante un evento peligroso determina el carácter selectivo de la severidad de las consecuencias de dicho evento sobre los mismos. En Blaikie (1996) como en GTZ (2002), la vulnerabilidad es considerada como la falta de acceso de una familia, comunidad, sociedad, a los recursos que permiten seguridad frente a determinadas amenazas. También es vista como la incapacidad para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza (es decir, la capacidad de protegerse y restablecer sus medios de vida), por tanto la vulnerabilidad depende en gran parte de la flexibilidad de la comunidad. Se precisa que con frecuencia se observan situaciones de “asentamiento obligado” en un lugar peligroso, opuesto a “opción voluntaria” o “racionalidad limitada”, porque la vulnerabilidad es el resultado del juego de poder entre presiones políticas, sociales y económicas. Makrey (1998) recopila y analiza todos estos puntos de vista complementarios sobre la vulnerabilidad, siguiéndole los pasos a la evolución del concepto en los últimos veinticinco años. El grupo GRAVITY (2002) define la vulnerabilidad como el nivel de gravedad hasta el cual una comunidad, una estructura, un servicio o un área geográfico puede estar afectada, perturbada por el impacto de una amenaza particular. En el caso de territorios ya afectados en el pasado, el grupo precisa que entonces, la vulnerabilidad corresponde a los daños observables resultantes de un desastre, solamente en el campo humano (muertos y heridos). Se subraya que la vulnerabilidad es propia de una región y del tipo de amenaza.



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Cardona (2001a) expresa parte de las ideas anteriores, cuando escribe que la vulnerabilidad es la predisposición, susceptibilidad o factibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso de que un fenómeno desestabilizador de origen natural o antrópico se manifieste. Dicha comunidad carece entonces de la capacidad para adaptarse o ajustarse a determinadas circunstancias. La CEPAL y el BID (2000) tienen una visión un poco distinta de las anteriores, puesto que introducen el aspecto probabilístico en el concepto, diciendo que la vulnerabilidad es la probabilidad de que una comunidad expuesta a una amenaza natural, según el grado de fragilidad de sus elementos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional...), pueda sufrir daños humanos y materiales. Características (factores): En todas las fuentes consultadas (ver bibliografía), se describieron numerosos factores de vulnerabilidad, los cuales fueron reunidos y clasificados permitiendo dar cuenta de la real complejidad del concepto detallado de vulnerabilidad. La vulnerabilidad se puede definir a través de factores físicos, naturales, ecológicos, tecnológicos, sociales, económicos, territoriales, culturales, educativos, funcionales, político-institucionales y administrativos como temporales principalmente. Los factores político-institucional-administrativos, económicos, sociales y culturales están estrechamente vinculados: se condicionan unos a otros y con frecuencia se refuerzan entre sí A continuación, se presenta una lista exclusivamente descriptiva de posibles factores de vulnerabilidad, según el contexto considerado. Ø Factores físicos

§ Ubicación Ø Factores naturales

§ Naturaleza del fenómeno y su magnitud § Ecosistemas frágiles § Tipo de suelo § Erosión



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§ Fenómenos climáticos globales: calentamiento genera elevación del nivel del mar, lo que vuelve ciertas costas e islas inhabitables por las inundaciones

Ø Factores ecológicos

§ Deterioro del Ambiente Ø Factores tecnológicos

§ Tipo de vivienda § Fallas técnicas en las construcciones (Altura, material, sistema constructivo,

efecto martillo, nivel de mantenimiento) § Calidad de las infraestructuras § Tratamiento y abastecimiento en agua

Ø Factores sociales

§ Población § IDH § Mortalidad al nacer § Mortalidad infantil § Esperanza de vida § Malnutrición § Marginalidad § Segregación § Densidad de población § Densidad poblacional § Crecimiento poblacional § Población urbana § Densidad Población Urbana § Crecimiento población urbana en los 3 últimos años § Género § Edad § Incapacidad física § Organización comunitaria: Cooperativas, Asociaciones, ONGs, Lugar de culto § Capacidad de recuperación

Ø Factores económicos

§ Recursos § Pobreza § PIB y su Crecimiento § Estructura productiva § Poca diversidad económica § Marginalización de los mercados § Dependencia de situaciones económicas externas § Necesidad de importaciones en el campo energético y manufacturero § Endeudamiento de los países § La apertura económica



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§ La concentración de las exportaciones § La periferialidad § Inversiones en salud, educación, infraestructura... § El aumento de la deuda externa de ciertos países los obliga a buscar exportar

materia prima y recursos naturales a cualquier precio: la presión sobre le medio natural es fuerte

§ El desarrollo del turismo en las costas y la explotación de la madera han generado una presión fuerte sobre el suelo, aumentando la erosión

§ Presencia de ramas particulares de la economía: Turismo, Agricultura, Transporte (redes de vías y sistemas de transporte)

§ Altos costos de flete § Falta de acceso a la propiedad § Perfiles de acceso de los hogares § Oportunidades de ingreso § Presupuesto del hogar § Acceso al mercado § Acceso a bancos, § Acceso a créditos, § Activos líquidos de emergencia que un hogar puede vender para comprar

alimentos, reconstruir su casa § La crisis económica no permite hacerles mantenimiento a las construcciones § Capacidad de recuperación

Ø Factores territoriales

§ Capacidad de alcanzar un nivel apropiado de planeación § Leyes que rigen la propiedad del suelo § Uso del suelo § Situaciones de riesgo real ya registradas en el sitio (“desastres” pasados) § Urbanización rápida § Hacinamiento de viviendas en los tugurios (perturba los procesos de drenaje y

filtración del agua) § Guerras § Aislamiento del centro de salud y educación § Falta de acceso a la propiedad

Ø Factores culturales

§ Historia § Casta § Religión § Etnicidad § Clase y relación de clase § Estructuras de dominio § Ideología § Flexibilidad § Falta de ética



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§ Alto grado de fatalismo § Hábitos tradicionales dañinos § No tener una visión multi-amenaza § El manejo de las basuras

Ø Factores educativos

§ Tasa de Alfabetismo § Insuficiente fomento de una cultura de la prevención § Acceso a la información

Ø Factores funcionales

§ Capacidad de Respuesta de emergencia § Capacidad de evacuación

Ø Factores político-institucionales y administrativos

§ Patrón de desarrollo § Gobernabilidad § Estructuras democráticas débiles (escasa participación de la población en los

procesos democráticos) § Iniquidad § Falta de voluntad política § Malversación (Indicador de Corrupción, Clientelismo) § No inclusión de Planes de Reducción del Riesgo en los Planes de Desarrollo

Planes de Reducción del Riesgo § Normas y tipos de Normas § Guerras § Asignación de recursos por parte del Estado § Reforma agraria § Política alimenticia § Continuidad de las políticas § Políticas de Prevención y Mitigación § Inexistencia de Organismo Nacional de Prevención y Atención § Ubicación Institucional de los organismos responsables (Ministerio,

Presidencia, Ejército...) § Existencia de estudios de impacto sobre la comunidad cuando se plantea un

proyecto: existe la norma/se aplica la norma § Inexistencia o fallas en el código de construcción § Capacitación del personal § Distribución del presupuesto § Falta coordinación § Falta o insuficiencia de mecanismos o instrumentos para la repartición del

riesgo financiero (fondos para desastres, pólizas de seguro) § Inexistencia de Institutos de Investigación en los campos (físico-natural,

hidrometeológico, socio-económico, técnico/ingeniería, Ciencias Políticas,



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Sismología/Volcanología, Cartografía/Geodesia, Geografía, Geología, Geofísica)

§ No tener una visión multi-amenaza § Periodicidad de la encuentros de los organismos operativos § Inexistencia de órgano Técnico § Comités Local y Regional (tienen facultades reales y legales?) § Baja densidad de centros de salud y de educación

Ø Factores temporales

§ El Tiempo § Momento (tiempo y duración) en que se presenta el evento

Importa precisar que la toma en cuenta de tal o cual factor de vulnerabilidad depende del tipo de amenaza, de la escala espacial a la cual se está trabajando (nacional, regional o local) y finalmente de la escala temporal contemplada (antes y/o durante y/o después del impacto). Muchos estudios recientes de vulnerabilidad a escala nacional insisten en comentar que definitivamente, la pobreza aparece como el principal factor de vulnerabilidad. Blaikie (1996) insiste en que los pasos para mitigar los efectos negativos de los factores político-institucionales de vulnerabilidad son: generar conciencia política, la cual puede fomentar voluntad política, la cual permite empezar procesos de gerencia, lo que lleva finalmente a procesos paralelos e interactivos de promulgación de leyes. Metodología de análisis: Briguglio (2000) plantea tres metodologías de elaboración de un índice de vulnerabilidad, para el caso de territorios insulares pequeños, pero que pueden ser aplicadas a otros tipos de territorio: 1-Proceso de normalización Identificar cada componente de vulnerabilidad A partir del momento en que los componentes del índice son medidos en diferentes unidades, las observaciones deben ser estandarizadas o normalizadas, a fin de permitir promedios para componer el índice. El autor atribuye el mismo peso a todos los componentes. 2- Cartografiar a una escala de categorías Se utiliza para datos cualitativos y permite clasificarlos desde sus menos probable incidencia, hacia la más probable.



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Esto deja mucho campo para la subjetividad. 3- Método de regresión estadística Se asume que la volatilidad del PIB es una manifestación de la vulnerabilidad y por tanto, puede ser considerado como la vulnerabilidad. Se hace la regresión de la volatilidad del PIB hacia un número de variables que son causas de vulnerabilidad. Los coeficientes atribuidos a estas variables explicativas luego son consideradas como pesos para el promedio de los 3 componentes de la vulnerabilidad. Los componentes del índice: Los índices económicos de vulnerabilidad deben incluir un número relativamente pequeño de variables: 3 ó 4. La razón de esto es que muchas variables económicas están relacionadas las unas con las otras y una variable puede representar a otras. Otro motivo es que unas variables son válidas para una parte del país y otras no. El autor cita un estudio de Kaly et al. (sin mencionar más explicaciones sobre la publicación) donde se describen tres aspectos del factor ambiental de vulnerabilidad: - El nivel de amenaza o presión sobre el entorno, lo que genera el subíndice de exposición a amenazas. - La resistencia interna (propia) del entorno frente a las amenazas (subíndice de resistencia intrínseca) - La vulnerabilidad externa o resistencia, como resultado de la acción de fuerzas externas sobre el entorno: subíndice de degradación ambiental que describe la integridad ecológica o nivel de degradación de ecosistemas. Este método incluye 39 indicadores de amenaza, 5 de resistencia y 13 de integralidad ambiental El autor explica los beneficios de la creación de un índice de vulnerabilidad, argumentando que el índice puede permitir solucionar los factores económico y ambiental de vulnerabilidad y además, el índice presenta una medición de la vulnerabilidad basada en criterios de significado que pueden ser tomados en cuenta por países donantes y organizaciones en el momento de tomar decisiones o de atribuir donaciones económicas o de apoyar técnicamente. Sin embargo, se precisa que trabajar con indicadores presenta problemas, como la subjetividad de su computación, la escogencia de variables, el método de evaluación o el promedio que se realiza: áreas, desaparece la influencia de una variable en beneficio de otra Davidson (2000) comenta que en el momento de crear un índice, es importante plantearse tres preguntas claves: Ø Cómo formular el indicador Ø A qué se tienen que parecer los resultados del indicador Ø Cómo utilizar el indicador



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El grupo GRAVITY (2001) propone realizar una regresión con todos los factores de vulnerabilidad a fin de determinar los más influyentes. Michellier (1999) recuerda la forma de obtención del Indicador de Desarrollo Humano utilizado por el Banco Mundial y la FAO: El Indice de Desarrollo Humano: Ø Nivel de Salud: Esperanza de Vida Se miden de 0 (máx) a 1 (min) A Ø Nivel de Instrucción: Tasa de Alfabetismo (2/3) y Número de años de estudio (1/3) B Ø Los Ingresos: PIB/habitante C

IDH = 1 – A + B + C IDH: se mide de 0 (peor nivel) a 1 (mayor nivel) 3 Blaikie (1996, Maskrey (1998) y Cardona (2001) plantean un modelo de evaluación de la vulnerabilidad denominado Modelo de Presión: Modelo de Presión: Se obtiene de identificar las presiones y relaciones sociales desde lo global hacia lo local. Ø Global: Causas de fondo (estructuras sociales, políticas, económicas). Procesos extensos

bien establecidos dentro de una sociedad y la economía mundial. Reflejan la distribución del poder en al sociedad. Como factores de presión, se tienen a procesos globales (urbanización, deforestación), el crecimiento demográfico, el acceso a la tierra, las operaciones de la economía mundial.

Ø Nivel intermedio: Presiones dinámicas que corresponden a procesos y actividades que

traducen los efectos de las causas de fondo en vulnerabilidad de condiciones inseguras (crecimiento de la población, urbanización, densificación, degradación ambiental, falta de ética.

Ø Nivel Local: Condiciones de inseguridad que corresponden a formas específicas en las

cuales la vulnerabilidad de una población se expresa en el tiempo y espacio junto con una amenaza (fragilidad social, daño potencial, pobreza hacen que la población no tenga otra opción).



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ALGUNOS ENFOQUES Y METODOLOGÍA APLICADAS PARA ESTUDIOS DE VULNERABILIDAD EN CENTRO AMÉRICA. NOTA: Importa precisar que se utilizan los términos de “Vulnerabilidad Social” o “Vulnerabilidad Física” sin compartirlos, por qué tal cual estaban expresados en los documentos consultados, más adelante explicaremos porque es mucho más apropiado y correcto hablar de “Factores sociales o físicos de Vulnerabilidad”. “VULNERABILIDAD SOCIAL” Los nuevos enfoques de desarrollo en los países de América Latina y el Caribe a partir de acomodamiento a las políticas globales, se han expresado espacialmente en estos, enmarcando escenarios rurales y urbanos en deterioro socioambiental administrados por gobiernos con una incapacidad en sus planes de desarrollo, de materializar y hacer efectivos avances sociales. Es así como en la década de los noventa, junto al incremento de la pobreza y la profundización de las desigualdades, el fenómeno de la vulnerabilidad social se ha incrementado. La vulnerabilidad social ha sido un enfoque desarrollado en trabajos de vulnerabilidad demográfica y medición de la pobreza rural y urbana por parte de la CEPAL (1998), definiendo este concepto de vulnerabilidad social como elemento para entender tanto las condiciones objetivas de indefensión en que se encuentran los sectores subordinados de la sociedad, como la percepción subjetiva de inseguridad derivada de la modificación radical de las reglas del juego económico- sociales. Básicamente, los análisis de pobreza y desigualdad se han apoyado sobre la información estadística realizada en los lugares de estudio, con resultados que bien intentan dar una explicación de las condiciones actuales del lugar, pero que enfrentan diferentes problemas de organización. Los estudios estadísticos han fallado en el momento en que se intenta compilar la información proveniente de otros estudios y otras localidades para sintetizar a niveles regionales, nacionales y transnacionales, el estudio de pobreza. El problema radica en una cuestión de escala de análisis “recoger y juntar estudios de escalas de análisis diferente”, y en la forma como las diferentes investigaciones han estructurado sus bases de datos y diseño de encuesta. Los anteriores estudios han abordado el problema de la vulnerabilidad solamente desde lo social en América Latina. En otros casos, existen estudios donde se vincula el aspecto social alternando con lo físico, y que en gran medida hacen de sus resultados una aproximación muy real hacia lo que debería ser el abordaje de la vulnerabilidad. En Costa Rica por ejemplo, el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza ha diseñado una metodología de la medición de la pobreza relacionando variables de deterioro



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ambiental y las relaciones de género. La investigación se concentró en Cahuita-Limón, región del distrito de Talamanca, de llanuras aluviales de la costa caribe con diferentes problemas ambientales (contaminación) y que es diversa socio-culturalmente, con un bajo nivel de calidad de vida a diferencia de otras regiones del país, región costera con problemas ambientales. Para el análisis de la pobreza como factor de vulnerabilidad, los enfoques tradicionales como la LP (línea de pobreza) y el NBI (necesidades básicas insatisfechas) tienen que ser criticados, puesto que sus propios resultados han llevado a pensar en la efectividad de tales herramientas; pues estos métodos no han tenido en cuenta los patrones socioculturales de las comunidades y sus necesidades reales, ni tampoco relacionan variables de deterioro ambiental que son estrechamente ligadas a la vida de la comunidad. Con base a lo anterior, el mismo estudio propuso una nueva metodología que incluye:

• La recopilación de censos para realizar el índice de NBI y LP, tomando muestras temporales mas amplias (1 año) ya que las anteriores eran mensuales y en gran manera distorsionaban los datos para observar la condición de pobreza.

• La búsqueda de información de diferentes entidades que no han oficializado sus informes a niveles del cantón tales como acueducto, alcantarillado, servicios, educación y salud.

• El cuidado en la construcción de cuestionarios y un entrenamiento de los encuestadores nativos.

• El incremento de las visitas a las comunidades en estudio. • La identificación de problemas ambientales y su relación con la comunidad • La inclusión de otras herramientas como la participación y la creatividad de la

comunidad. El tema de la seguridad alimentaria ha orientado en algunos países de Sudamérica los estudios de la vulnerabilidad en Latinoamérica. Tal es el caso de los trabajos realizados por el Comité de Seguridad Alimentaria, el cual propone una metodología encaminada al análisis social pero que en cierta medida incorpora elementos físicos.

Los sistemas nacionales de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y vulnerabilidad realizados en 1998 refieren la vulnerabilidad como la gama de factores que hacen que las personas queden expuestas a inseguridad alimentaria. El grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas. Estos estudios se centran en el análisis de:

• Contexto socioeconómico y político • Comportamiento de la economía alimentaria • Prácticas relacionadas con la atención • Salud y saneamiento



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El sentido de estos sistemas de información es el análisis y difusión de información sobre las personas que padecen inseguridad alimentaria o corren el riesgo de padecerla: quiénes son, dónde viven y a qué se debe su inseguridad alimentaria o su vulnerabilidad. Incluye el concepto de "mapas del hambre". Además advierten de los problemas o los factores que potencian tanto el problema mismo como la solución a éste, destacando la falta de compromiso político, las limitaciones institucionales, las limitaciones técnicas derivadas de la falta de personal capacitado para manejar sistemas de información y las limitaciones financieras de los gobiernos entre otros. El vínculo entre el análisis social y físico se concentra en la creación de una metodología que incorpora estudios sistémicos de monitoreo como:

• El sistema de información agrícola. Estos sistemas de información, administrados con frecuencia por el ministerio de agricultura o la oficina nacional de estadística, proporcionan información sobre diversos temas, como por ejemplo las modalidades de producción agrícola y su evolución, el comercio agrícola, los insumos agrícolas, los sistemas de cultivo y la cuantía de los ingresos rurales.

• El sistema de información sobre la salud. Estos sistemas de información, que suelen depender del ministerio de salud, abarcan datos clínicos y otra información del sector sanitario. En muchos casos, estos datos incluyen subconjuntos de datos sobre indicadores de la nutrición obtenidos mediante encuestas nacionales sobre nutrición o sistemas de vigilancia y supervisión a cargo de una dependencia de nutrición cuya sede se encuentra en el ministerio de salud o incluso, en algunos países, en el ministerio de agricultura.

• El sistema de información sobre la tierra, el agua y el clima. Estos sistemas proporcionan información con referencias geográficas sobre topografía, forma del relieve, características de los suelos, clima, zonas agroecológicas, disponibilidad y aprovechamiento del agua, uso de la tierra y cubierta vegetal, tierras de cultivo, idoneidad y productividad de la tierra, tenencia de la tierra, riego, derecho al agua e infraestructura. Esta información, organizada en bases de datos de sistemas de información geográfica (SIG), es útil para examinar algunos de los principales determinantes de la disponibilidad de alimentos.

• El sistema de alerta. El alcance de los sistemas de alerta, que permiten vigilar los indicadores de la producción agrícola durante la campaña agrícola para elaborar oportunamente proyecciones sobre la oferta y la demanda internas de alimentos, puede variar considerablemente.

• El sistema de información sobre el mercado. Estos sistemas tienen por objeto aumentar la eficiencia y la transparencia del mercado proporcionando información sobre los precios de los insumos agrícolas y los productos básicos, las oportunidades de comercialización y otra información pertinente para mejorar el funcionamiento de los mercados agrícolas.

• Sistemas de evaluación y cartografía de la vulnerabilidad. Estos sistemas producen informes en los que se describen y analizan los factores de riesgo a los que están expuestos los grupos vulnerables de la población.



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En la actualidad, este tipo de estudio ha sido desarrollado en Perú, donde se está trabajando en la transmisión oportuna de información sobre situaciones potencialmente graves de escasez de alimentos para mejorar la eficiencia y la eficacia de las intervenciones relacionadas con la alimentación y la nutrición en el país.

“VULNERABILIDAD FÍSICA”

Centroamérica es seguramente una región que concentra una gran cantidad de estudios de “vulnerabilidad física”. Estudios que limitan el concepto de vulnerabilidad solo al hecho de la fragilidad física de un asentamiento frente a un fenómeno natural y las posibilidades que éste tiene para enfrentar antes, durante y después dicho fenómeno natural. En muchas ocasiones, los diversos estudios no contemplan alguna variable social ya sea de aspectos económicos o de participación comunitaria. De todos modos, las metodologías que se proponen llegan a ser eficientes dentro de los parámetros físicos. El estudio, análisis y monitoreo de las condiciones biofísicas han alcanzado niveles de detalle y veracidad que no se tenían hace 20 años. En este sentido se aprecia que en los últimos 10 años se han incrementado los casos de desastres naturales, situación que obedece al incremento del monitoreo de eventos locales y regionales, situación que no existía o era reducida décadas atrás.

En cuanto a las metodologías de análisis físico de la vulnerabilidad, se aprecia una diversidad de tratamientos, en muchas ocasiones aceptados e implantados por diferentes investigadores e institutos. Principalmente las metodologías aplicadas en estos estudios están amparadas dentro de los programas patrocinados por USAID y la OEA, cuando en 1982- 83 el fenómeno del Niño incentivó la necesidad de contar con cooperación técnica para el manejo de amenazas naturales en Latinoamérica. Esta cooperación técnica se ha concentrado en las evaluaciones de amenazas y vulnerabilidad, en la incorporación de medidas de mitigación de riesgos en la formulación de proyectos de inversión, en el uso de sistemas de información geográfica para la preparación y análisis de mapas, y en la planificación de cuencas urbanas para el manejo de las amenazas y los recursos naturales.

Los estudios se han enmarcado en 3 ámbitos, a veces conjuntos y en otras ocasiones individuales:

• Evaluación de amenazas naturales: es una evaluación sobre la ubicación, severidad y posibilidad de que ocurra un evento natural dentro de un período de tiempo determinado.

• Evaluación de vulnerabilidad: es una estimación de las pérdidas o daños que puedan ser causados por un evento natural de cierta severidad, incluyendo daños a la construcción, daños personales e interrupción de las actividades económicas y del funcionamiento normal de las comunidades.

• Evaluación del riesgo: es una estimación de la probabilidad de las pérdidas esperadas, dado un evento natural determinado.



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Por otro lado las metodologías aplicadas se han concentrado en:

• medidas estructurales para la mitigación de los efectos de los desastres naturales son: códigos de construcción y especificaciones de materiales, reacondicionamiento de las estructuras existentes para que sean más resistentes a fenómenos y la construcción de diques u otros mecanismos protectores.

• medidas no estructurales que se concentran en identificar las zonas propensas a la

ocurrencia de fenómenos y en limitar su uso. Algunos ejemplos de estas medidas son: zonificación del uso de la tierra, incentivos tributarios, programas de seguros y reubicación de residentes fuera del área de riesgo.

El programa OEA-ECHO, 1998 (Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea) de reducción de vulnerabilidad a inundaciones y sistemas de alerta local en Centroamérica, junto a la coordinación nacional de la Comisión Permanente de Contingencias (COPECO) es uno de los convenios que más ha actuado en la preparación de los documentos técnicos con referencia a la reducción de la vulnerabilidad económica y social a los peligros naturales y al mal manejo de recursos naturales. En los últimos 15 años, el convenio ha llevado a cabo más de 114 proyectos para la reducción de desastres en 32 Estados miembros, con la colaboración y apoyo de organizaciones internacionales, regionales, y nacionales. El convenio ha acumulado una base de datos con más de 1.600 casos sobre desastres declarados y sus impactos en América Latina y el Caribe desde 1960. Un análisis de la base de datos muestra que las inundaciones son los eventos más comunes en los Estados miembros. De 1.671 desastres declarados en Latinoamérica y el Caribe, más del cincuenta por ciento fueron causados por inundaciones, lo que ha llevado a que se generalicen los estudios de vulnerabilidad con énfasis en inundaciones.

Para el caso de la vulnerabilidad por inundación, la metodología diseñada busca :

• El análisis hidrológico, diseño del sistema de alerta y modelo del pronóstico de inundaciones al nivel de la cuenca.

• La medición hidrológica, monitoreo y alerta local de inundaciones. • El análisis de vulnerabilidad de la cuenca a inundaciones. • La planificación para la reducción de la vulnerabilidad e implementación de medidas

de mitigación. • La preparación comunitaria, planes de emergencia, manejo de situaciones de

inundación y rehabilitación.

El modelo trabajado tiene en cuenta el nivel de escala en el análisis de la inundación (cuencas hidrográficas mayores o menores), lo cual es un aspecto importante dentro de la inclusión del estudio o el empalme de este junto a otros realizados en otras regiones; aspecto con el cual no cuentan actualmente los estudios de vulnerabilidad social-alimentaria por ejemplo.



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Otro aspecto inmerso en este modelo es la posibilidad que brinda para proyectar a futuro la vulnerabilidad a partir de el análisis físico de los eventos actuales y las dinámicas físicas de los asentamientos humanos, formulando proyectos enmarcados en:

• Políticas para reducir la vulnerabilidad • Procesos de planificación para el uso de información sobre peligros naturales • Proyectos para mitigar daños • Actividades de preparación y respuesta a emergencias

Vale la pena aclarar que aunque los estudios han tenido énfasis en la inundación, no se ha dejado de lado otros eventos naturales potenciales que pueden ser gestores de la inundación, como la Sequía y la Desertificación.

Dentro de las formulaciones para la reducción de la vulnerabilidad, se tienen en cuenta varios criterios. El primero es el establecimiento de la dinámica tanto espacial como temporal del evento. En este sentido se dividen y comparan los Eventos de Gestación Rápida vs. Eventos de Gestación Lenta: La velocidad de gestación de un evento es una variable importante ya que condiciona el período de alerta. Por un lado los terremotos, derrumbes y crecidas repentinas, casi no dan preaviso. Los tsunamis, que tienen períodos de alerta de horas o de minutos, o los huracanes y las inundaciones, donde la posibilidad de ocurrencia se conoce con varias horas o días de anticipación son casos menos extremos. Los volcanes pueden erupcionar repentinamente, pero en general tiene períodos de alerta de varias semanas o meses (el volcán Ruiz en Colombia dio señales de alarma por más de un año antes de su destructiva erupción en 1985). Otros eventos como la sequía, desertificación o el hundimiento de tierras actúan lentamente durante meses o años El segundo comprende los eventos Controlables y los eventos Inmutables: La intensidad de ocurrencia de algunos eventos puede ser alterada, si se toman las medidas apropiadas. Para otro tipo de eventos, no se conoce una tecnología que pueda alterar de modo efectivo la ocurrencia en sí. Por ejemplo, la canalización de un cauce fluvial puede reducir el área de inundaciones, pero no existe ningún método capaz de moderar el temblor de tierra causado por un terremoto. Tercero es el análisis de la Frecuencia y la. Severidad: En lugares donde anualmente ocurren inundaciones, éstas forman parte del paisaje por lo que se diseñan y sitúan proyectos teniendo en cuenta este factor. Por otro lado, en un área con posibilidades de ser afectada por un tsunami en los próximos 50 ó 100 años, es difícil estimular el interés en la toma de medidas de reducción de vulnerabilidad a pesar de que los daños puedan ser catastróficos. Asimismo, la inversión en medidas intensivas de mitigación puede no ser económicamente recomendable. Los eventos severos de baja o escasa frecuencia son los más difíciles de mitigar y las medidas requeridas para reducir la vulnerabilidad pueden no ser justificables económicamente.



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EL RIESGO (Risk) Concepto: Podemos considerar que el riego corresponde a un valor relativo probable de pérdidas de toda índole en un sitio específico vulnerable a una amenaza particular, en el momento del impacto de ésta y durante todo el período de recuperación y reconstrucción que le sigue. De manera general, los distintos autores consultados demostraron la evolución del concepto a los largo de las últimas dos décadas. Maskrey (1993) propone las siguientes definiciones: Primero asimilando el riesgo a la amenaza, diciendo que es un fenómeno de origen natural o humano que significa un cambio en el medio ambiente que ocupa una comunidad determinada. Agrega que existen distintos niveles de riesgo: Riesgo aceptable, razonable, factible También cita conceptos de otros autores, algunos mostrando mejor la complejidad de una situación de riesgo y su carácter probabilístico: Diccionario lengua española: Contingencia o proximidad de un daño. Correr riesgo: estar una cosa expuesta a perderse. (Presidencia de la República, ONAE, 1987): Grado de pérdidas previstas en vidas humanas, personas lesionadas o heridas, pérdidas materiales y perturbaciones de la actividad económica debidas a un fenómeno determinado. Cuny F.C., Disaster and development: El grado relativo de probabilidad de que ocurra un evento amenazador. Wilches-Chaux G., (1988), La vulnerabilidad global: Cualquier fenómeno de origen natural o humano que signifique un cambio en el medio ambiente que ocupa una comunidad determinada, que sea vulnerable a este fenómeno. Cardona O.D., (1993), Manejo ambiental y prevención de desastres: dos temas asociados, Anexos, in Los desastres no son naturales, La Red, pp. 75-93:



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Es la probabilidad de exceder un valor específico de consecuencias económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un tiempo de exposición determinado. Se obtiene al relacionar la amenaza o probabilidad de ocurrencia de un fenómeno con una intensidad específica, con la vulnerabilidad de los elementos expuestos. El riesgo puede ser de origen natural, geológico, hidrológico o atmosférico o también de origen tecnológico o provocado por el hombre. Riesgo aceptable: Valor de probabilidad de consecuencias sociales, económicas o ambientales que, a juicio de la autoridad que regula este tipo de decisiones, es considerado lo suficientemente bajo para permitir su uso en la planificación, la formulación de requerimientos de calidad de los elementos expuestos o para fijar políticas sociales, económicas y ambientales afines. El grupo GRAVITY (2001) considera que el riesgo es la medida de las pérdidas esperadas debidas a un evento o ocurrencia de un evento (amenaza) de una magnitud particular que ocurre en un área dada y en un momento específico. Número de heridos y muertos debidos al evento. Es también el número “esperado” de víctimas al año, para un país dado. Cardona (2001a) escribe que el riesgo es una idea compuesta por la eventualidad, el contexto y las consecuencias, lo cual se materializa en la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias (materiales) económicas, sociales o ambientales en un cierto sitio y durante un cierto periodo de tiempo, siendo entonces la convolución (concomitancia y mutuo condicionamiento) de la amenaza y la vulnerabilidad. Además, el autor precisa que el riesgo es algo en la mente íntimamente ligado a la sicología personal o colectiva, aun cuando se intente a menudo darle un sentido de objetividad. Cardona (2001b) considera el riesgo como un sistema en situación de crisis potencial. Matemáticamente, los conceptos esquematizados del riesgo propuestos por los distintos autores son los siguientes: Para Cardona y Hurtado (2000):

Rie/t = (Ai,Ve)/t i: intensidad e: elementos expuestos Para el caso específico de un sismo como amenaza, los autores expresan:

Riesgo Relativo = Indice de Riesgo Sísmico Físico + Indice de Contexto de Riesgo sísmico



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Para Aboyomi (2002):

Riesgo = Vulnerabilidad x Frecuencia x Población Donde la frecuencia es el retorno temporal previsto posible de un evento, su probabilidad de ocurrencia y la población corresponde a la medida de la extensión/amplitud de las pérdidas (el número de personas expuestas a los efectos de una amenaza). Lo que le da al riesgo una doble dimensión: espacial y temporal Para el International Centre for Geohazards (2002):

Riesgo = Probabilidad de ocurrencia del evento x Vulnerabilidad x Consecuencia del fracaso Para Chen (2002):

Riesgo = Probabilidad del Evento x Exposición x Vulnerabilidad Para GRAVITY (2001):

Riesgo = (Amenaza – Prevención) x [Población x (Vulnerabilidad – Mitigación)] Se puede simplificar: = Amenaza x Población x Vulnerabilidad = Exposición Física x Vulnerabilidad Población: nº de habitantes del área. Para Cardona (20001b):

Riesgo = Posibilidad de Ocurrencia de un Agente Detonante x Condiciones de Inestabilidad del Sistema

Metodología de evaluación: El Internacional Centre for Geohazards (2002) considera que para analizar el riesgo, se requiere seguir tres etapas: Identificación del riesgo, Reducción del riesgo y Medidas de transferencia del riesgo (sobre todo a nivel financiero). Cardona y Hurtado (2000) hablan de índice de riesgo, el cual se divide en Amenaza (Indicadores de Amenaza) y Vulnerabilidad (que se descompone en indicadores, los cuales se descomponen en



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Componentes). Los autores advierten que es importante convertir todos los indicadores en una misma unidad a través de promedios y desviaciones. Maskrey (1993) habla de la necesidad de realizar un estudio de Costo/Beneficio, a fin de evaluar el riesgo: Ø Si el costo vale la pena: Riesgo controlable Ø Si el costo no vale la pena: Riesgo incontrolable

El grupo GRAVITY (2001) indica que para estudiar el riesgo, es necesario analizar y comparar el riesgo “esperado” con respecto al riesgo “realizado” y luego, en el momento de escoger indicadores de riesgo, importa preguntarse: Ø Tomar en cuenta el tamaño de los países o bien el número de habitantes? Ø Hablar del número de víctimas en porcentaje de la población total o en número absoluto

(3 heridos en USA = 3 heridos en Paraguay?)? El CRED decidió: densidad de víctimas = Nº de víctimas

Área expuesta Para los autores, los indicadores de riesgo están exclusivamente vinculados a las pérdidas humanas: Ø Número de personas muertas Ø % de población muerta Ø Número de personas muertas/1.000 km2 Ø Número de personas muertas/evento Ø % de personas muertas/evento Ø % de personas muertas en el área afectada

área afectada Ø % de personas muertas

número de personas afectadas Michellier (1999) habla de dos énfasis posibles en la evaluación del riesgo: Ø El enfoque tradicional Probabilístico:

Indice de riesgo = Indice de Amenaza x Indice de Vulnerabilidad Ø El enfoque Geográfico a posteriori/fenomenológico:

Indice de riesgo = Indice de Amenaza x Indice de Vuln. x Eventos ya ocurridos (número de eventos y de víctimas)



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En la página web http://www.fao.org/docrep/meeting/w8500s.htm, se encontró la siguiente metodología de evaluación o de análisis del riesgo: El estudio considera que antes de plantear una metodología para evaluar el riesgo, es importante el establecimiento de criterios y prioridades de evaluación. El análisis multicriterio, o análisis de objetivos múltiples conflictivos representa una técnica para la incorporación explícita de los diferentes objetivos y prioridades de la sociedad en la selección de proyectos. El análisis implica el establecimiento de un conjunto de objetivos y un subconjunto de atributos que representen alternativas sociales, económicas, políticas, de medio ambiente y otras finalidades generales que deben ser satisfechas por proyectos específicos Dentro del estudio de la amenaza, la información histórica obtenida tanto en informes escritos como por intermedio de las narraciones de quienes han habitado el área por mucho tiempo, también ayuda a categorizar los potenciales eventos. En la evaluación de la Vulnerabilidad, las técnicas empleadas incluyen el trazado de mapas de infraestructuras vitales y análisis sectoriales de vulnerabilidad para sectores tales como energía, transporte, agricultura, turismo y vivienda. En América Latina y en el Caribe, al evaluar una inversión, generalmente no se considera la vulnerabilidad a amenazas naturales, sin embargo como parte del proceso normal de evaluación, se considera la vulnerabilidad a otro tipo de amenaza, tales como la fluctuación de precios del mercado y los costos de la materia prima. Por último, en Evaluaciones de Riesgo se hace una estimación sobre las posibles pérdidas ante un evento natural determinado. Existen cuatro métodos de evaluación de riesgo cuando el área de estudio carece de información de toda índole y que resulta ser necesaria: período de corte, ajuste de la tasa de descuento, teoría de juegos y análisis de sensibilidad.

• Período de corte: Este es el procedimiento más duro para incorporar amenazas naturales en el análisis económico. Es utilizado principalmente por organismos privados de inversión, cuyo interés principal es el retorno de capital. Para ser factible económicamente bajo el método de período de corte, un proyecto debe alcanzar beneficios que excedan los costos en relativamente pocos años. Para proyectos de alto riesgo, tales como aquellos con alto riesgo de inundaciones o derrumbes, el período de corte podría ser de dos o tres años. La lógica de la regla del período de corte es que dada la incertidumbre de los costos y beneficios más allá de la fecha de corte, éstos deben ser ignorados al determinar la factibilidad del proyecto. Para determinar el período de corte en el análisis de prefactibilidad, debe buscarse una idea aproximada del grado de riesgo. El método es apropiado en situaciones donde están presentes tres condiciones: hay poca disponibilidad de datos; los posibles eventos son de comienzo rápido, y existe un potencial de daños graves.

• Teoría de Juegos. Hay dos estrategias que parten de la teoría de juegos que se pueden

utilizar para introducir una evaluación de riesgo dentro del análisis económico de los proyectos: "Máximin-gain" y el "Mínimax-regret". Ambas estrategias pueden ser aplicadas en las primeras etapas de la formulación de proyectos, mientras se va disponiendo de la información necesaria sobre los daños de los pasados eventos naturales. Con esta información es posible estimar los beneficios resultantes de proyectos



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alternativos equivalentes bajo diferentes grados de severidad de riesgos naturales. Los enfoques de la teoría de juegos resultan más adecuados para eventos de corto plazo e impacto inmediato, los cuales pueden ser clasificados fácilmente en escenarios de menor/mayor daño.

• Análisis de sensibilidad. Usando este método, un analista prueba el efecto de los cambios

en los valores de los parámetros claves (por ejemplo, cortando por la mitad los ingresos de cuotas de admisión o duplicando los costos de mantenimiento) para determinar sus efectos en el valor presente neto (VPN) y en los beneficios del proyecto. Para evaluar el impacto de las amenazas naturales, se cambian los valores de acuerdo con la información existente sobre eventos pasados, registros de daños, etc., de tal manera que se puedan cuantificar los efectos de un posible evento natural en la factibilidad económica del proyecto. Con este tipo de análisis, es posible determinar cuánto puede cambiar un parámetro clave antes de que el proyecto se vuelva no viable económicamente. Este análisis también puede utilizarse para probar el efecto de las medidas de mitigación.

El estudio del riesgo incluye también Técnicas de Evaluación Económica: Existen una serie de métodos para evaluar los riesgos en el análisis económico de un proyecto. Algunos de estos métodos pueden ser aplicados cuando la información disponible sobre riesgos es escasa; otros son apropiados cuando se puede obtener información sobre distribuciones de probabilidad. Todos ellos pueden utilizarse para comparar diferentes proyectos o para comparar alternativas dentro de un mismo proyecto. Los métodos utilizados cuando la información existente es limitada, pueden ser aplicados en los niveles de perfil de proyecto, análisis de prefactibilidad o factibilidad. Aquellos que usan información probabilística generalmente se aplican en estudios de factibilidad, pero también pueden usarse en la etapa de prefactibilidad. En todos los casos, los métodos deberían ser aplicados lo más tempranamente posible en el ciclo del proyecto.



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EL DESASTRE (Disaster) Concepto: Makrey (1993) considera el desastre como la correlación entre fenómenos naturales peligrosos y determinadas condiciones socioeconómicas y físicas vulnerables, y por tanto el desastre es consecuencia extrema y no causa de un fenómeno. El autor enfatiza diciendo que a pesar de una definición general, el desastre es eminentemente social, puesto que teniendo en cuenta el contexto social dado, es normal que un desastre ocurra, el cual corresponde entonces a un sistema social en situación de stress o de crisis en el tiempo y espacio, como un tipo de “prueba máxima” de dicho sistema afectado por daños o pérdidas físicas y alteraciones en su funcionamiento rutinario. Maskrey continúa diciendo que los desastres siempre interrumpen un cierto proceso de desarrollo y se suman a los cotidianos desastres económicos y políticos por los que atraviesan ciertos países, regiones, sectores, por tanto se podría resumir el origen de un desastre a problemas irresueltos del desarrollo. Finalmente, el autor aclara que un desastre siempre se considera como producto de algo repentino, mientras es más bien la consecuencia de un largo proceso sobre el cual influyen factores de múltiples índole. El autor expresa matemáticamente el concepto de la siguiente forma:

Desastre = Riesgo x Vulnerabilidad

Desastre = Riesgo x Vulnerabilidad Preparación

En estas expresiones matemáticas, se observa una confusión grande sobre el concepto de riesgo, puesto que se expresa independientemente de la vulnerabilidad... En la misma publicación, se citan definiciones de distintos autores donde todavía existen grandes confusiones entre desastre y fenómeno natural: Diccionario lengua española: Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable. Presidencia de la República, ONAE, 1987: Evento identificable en el tiempo y el espacio, en el cual una comunidad ve afectado su funcionamiento normal, con pérdidas de vida y daños de magnitud en sus propiedades y servicios, que impiden el cumplimiento de las actividades esenciales y normales de la sociedad.



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Cardona O.D., (1993), Manejo ambiental y prevención de desastres: dos temas asociados, Anexos, in Los desastres no son naturales, La Red, pp. 75-93: Evento de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre, que causa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y/o el medio ambiente. Es la ocurrencia efectiva de un fenómeno peligroso que, como consecuencia de la vulnerabilidad de los elementos expuestos causa efectos adversos sobre los mismos. Hewitt K., (1983), The idea of calamity in a technocratic age, en Interpretation of Calamity, allen and Unwin, London: Eventos temporal y territorialmente segregados, en los cuales la causalidad principal deriva de extremos en los procesos físico-naturales. La DRIDN (1992) considera que el desastre es la interrupción de la capacidad de funcionamiento de una sociedad que causa pérdidas de vidas humanas, bienes materiales y activos del medio ambiente, y supera la capacidad de la sociedad afectada para sobreponerse por sus propios medios a este acontecimiento. Blaikie (1996) insiste sobre el hecho de que se habla de desastre cuando la recuperación después de un evento es improbable sin ayuda externa. El distingue los Desastres Repentinos de los Desastres de Desarrollo Lento (hambruna, pandemia). El grupo GRAVITY (2001) considera el desastre como un evento súbito catastrófico que produce importantes daños, pérdidas y desamparo. Cardona (2001a) escribe que el desastre ocurre sólo cuando las pérdidas producidas por un suceso, superan la capacidad de la población de soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fácilmente y complementa diciendo que el desastre es la materialización del riesgo. Características (Indicadores de Riesgo): Ø Tipo de evento Ø Localización Ø Intensidad Ø Evento identificable en el tiempo y espacio Ø Comunidad afectada en su funcionamiento normal (pérdidas humanas y materiales

importantes) Ø Número de muertos (ciertos estudios mencionan una cifra mínima de 10)



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Ø Número de heridos Ø Número de personas que perdieron su vivienda (ciertos estudios mencionan una cifra

mínima de 100 personas damnificadas) Ø Número de personas afectadas (fuera de los muertos, heridos e sin techo) Ø Carácter imprevisto del fenómeno Ø Impreparación de los gobiernos Ø Traumatismos sociales y políticas generales

Metodología de evaluación: Makrey (1993) afirma que los desastres se deben estudiar y analizar como parte de los procesos sociales y económicos puesto que constituyen el detonador de una situación social, económica y política crítica previamente existente. El grupo GRAVITY (2001) empieza advirtiendo que previo al estudio del desastre, es necesario definir el área espacial contemplado, puesto que dicho área depende de lo que se quiere tomar en cuenta: si se considera no más el lugar de los daños o si se consideran también las causas del evento, las cuales pueden corresponder a espacios distintos. La definición temporal también puede variar. Además, es necesario diferenciar el área de exposición (por ej.: países) del área de observación (escala más pequeña: municipio, departamento). El grupo sigue aconsejando que si el interés es modelizar el desastre, se tienen que respetar la siguiente regla: identificar los datos apropiados a la mejor escala y con una precisión suficiente para lograr el objetivo.



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PREVENCIÓN, MITIGACIÓN, PREPARACIÓN, RESILIENCIA, CAPACIDAD

Conceptos: Fue principalmente en la publicación de Maskrey (1993) que se encontraron algunas definiciones de los distintos conceptos. Prevención: Decirle “no” al riesgo Cardona O.D., (1993), Manejo ambiental y prevención de desastres: dos temas asociados, Anexos, in Los desastres no son naturales, La Red, pp. 75-93: La prevención es el conjunto de medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar la ocurrencia de un impacto ambiental desfavorable o de reducir sus consecuencias sobre la población, los bienes y servicios y el medio ambiente. Por tanto, para Cardona, la prevención interviene sobre la amenaza. Mitigación: Decirle “no” a la vulnerabilidad Cardona O.D., (1993), Manejo ambiental y prevención de desastres: dos temas asociados, Anexos, in Los desastres no son naturales, La Red, pp. 75-93: La mitigación es la definición de medidas de intervención dirigidas a reducir o atenuar el riesgo. La mitigación es el resultado de la decisión política respecto de un nivel de riesgo aceptable obtenido de un análisis extensivo del mismo y bajo el criterio de que dicho riesgo es imposible de reducir totalmente. Por tanto, para Cardona, la mitigación interviene sobre la amenaza como sobre la vulnerabilidad e incluye entonces las acciones de prevención. Para el mismo autor, pero en su publicación (2001a), se debe pensar y desarrollar la mitigación para relajar las tensiones expresas en el Modelo de Presión, relativo a la evaluación de la vulnerabilidad. Preparación: Reducir los efectos negativos del desastre (Maskrey, 1993) Resiliencia: Capacidad de un sujeto para recuperarse una vez que haya sido afectado por un impacto ambiental (Maskrey, 1993)



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Capacidad: La capacidad de proteger una comunidad, vivienda y familia y de restablecer algunas condiciones de ingresos necesarias a la vida cotidiana. (Gravity, 2001) Finalmente, se presenta un esquema planteado por el CRED y el CIFEG (1997), con respecto a los fines de una política de información sobre la gestión del riesgo, desde sus objetivos generales (el desarrollo sostenible) hasta los temas muy específicos de conocimientos temáticos particulares, prevención y preparación a la emergencia.

EN FO Q UE INTE G RAD O CEN TRA DO ENEL DE SA RR OLL O SOS TEN IBLE

EN FOQ UE DE CO NJUN TO CENT R AD O E NEL TEM A D E L OS R IES GO S

EN FO QUE SE CT ORIA L O T EM ÁTICO

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PR EV EN CIÓ N PREP ARA C IÓ N ALA U RG ENC IA

IN FO RMAC IÓ N / FO RMAC IÓ N



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PROPUESTA DE CONCEPTOS

El análisis de los distintos conceptos planteados en las páginas anteriores, más las propias reflexiones de los autores de este informe y las discusiones dentro del grupo del IDEA llevaron a la formulación de las siguientes propuestas conceptuales. LA AMENAZA La amenaza corresponde a un fenómeno de origen natural, socio-natural, tecnológico o antrópico en general, definido por su naturaleza, ubicación, recurrencia, probabilidad de ocurrencia, magnitud e intensidad (capacidad destructora). Como ejemplos de amenaza, tenemos: inundación, deslizamiento, sismo, erupción volcánica, sequía, explosión industrial, incendio, guerra, etc., en un contexto particular: presencia de estos fenómenos en un espacio vulnerable. La amenaza no existe en absoluto, lo que existe como tal es el fenómeno. Se habla de amenaza porque existen elementos o una comunidad/sociedad amenazada o que sea considerada como tal actualmente (si ya vive en el lugar bajo la influencia del fenómeno) o que podría serlo en un futuro, si el espacio no está habitado todavía (amenaza potencial). Por tanto, la amenaza es un concepto construido, elaborado que no es estático sino dinámico. La dinámica de la amenaza corresponde al hecho de que un fenómeno puede representar o ser considerado como una amenaza para una comunidad y no para otra o puede ser una amenaza para una comunidad en un tiempo determinado y, más adelante, perder este carácter. Según el contexto, se puede considerar que una amenaza actúa sola o en sinergia con otras, tanto en lo que la origina como en los impactos que genera. LA VULNERABILIDAD La probabilidad de que un sujeto o elemento expuesto a una amenaza natural, tecnológica o antrópica más generalmente, sufra daños y pérdidas humanas como materiales en el momento del impacto del fenómeno, teniendo además dificultad en recuperarse de ello, a corto, mediano o largo plazo. Esto significa que la vulnerabilidad también expresa la ineptitud en anticipar, la inflexibilidad del elemento expuesto y su incapacidad a resistir o absorber el impacto (Resistencia) y adaptarse a



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los cambios de toda índole que éste genera, a fin de recuperarse y restablecer sus medios de vida (Resiliencia). La dimensión de los daños y el lapso durante el cual el elemento queda perturbado y desestabilizado depende de la magnitud del impacto y del grado de vulnerabilidad. Con este concepto, se entiende entonces que existen por un lado, los elementos vulnerables, es decir expuestos, y por el otro, la vulnerabilidad como tal, expresada antes, durante y después del impacto. La vulnerabilidad resulta del funcionamiento de un sistema, cuyos componentes son llamados factores de vulnerabilidad, los cuales pertenecen a campos físicos, naturales, ecológicos, tecnológicos, sociales, económicos, territoriales (uso del suelo, planeación, políticas territoriales), culturales, educativos, funcionales, político-institucionales y administrativos, coyunturales como temporales principalmente. Los factores de vulnerabilidad son propios de la comunidad (factores internos) o ligados a su entorno (factores externos). Como factores, se tienen entre otras a: Espacios físicos expuestos a varias amenazas, número de viviendas y personas en el sitio, calidad de las construcciones (materiales, sistemas constructivos), fragilidad en la economía familiar, nivel de pobreza, falta de acceso al crédito y a la propiedad, percepción de la amenaza, falta de preparación, corrupción, falta de recursos... Esto deja entender que no existen vulnerabilidades pertenecientes a campos específicos, sino que la vulnerabilidad es una, dependiendo esto sí, de factores distintos. La expresión de los factores de vulnerabilidad permite subrayar que la vulnerabilidad es propia de un tipo de amenaza y de un territorio o elemento expuesto en particular y por tanto, será diferente según se trate de países, territorios subnacionales, rubros productivos, comunidades, hogares o individuos. De lo anterior, se entiende que la vulnerabilidad es relativa y siempre necesita analizarse desde la escala espacial más micro que se pueda. La sinergia entre factores de vulnerabilidad y el vínculo fuerte que existe entra la vulnerabilidad y la amenaza que la revela, permite ilustrar que la vulnerabilidad es sumamente dinámica, es decir que para una amenaza considerada y en un espacio dado, la vulnerabilidad varía en el tiempo, cualitativa como cuantitativamente.



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EL RIESGO El concepto corresponde a un valor relativo probable de pérdidas de toda índole en un sitio específico vulnerable a una amenaza particular, en el momento del impacto de ésta y durante todo el período de recuperación y reconstrucción que le sigue. El riesgo resulta entonces del cruce probable en el espacio como en el tiempo de una amenaza de magnitud determinada y de un elemento relativamente vulnerable a ella. Por tanto, la magnitud del riesgo depende de la amenaza y del grado de vulnerabilidad. Es difícil y con frecuencia imposible llegar a un nivel de riesgo “0”, por tanto, el objetivo es alcanzar el nivel de riesgo “aceptable”. La aceptabilidad del riesgo por parte de una comunidad depende del grado esperado de desestabilización y de la relación costo/beneficio al comparar el costo de medidas de mitigación (donde se actúa tanto sobre la amenaza como sobre la vulnerabilidad para disminuir el riesgo) y el valor previsto del riesgo. Por tanto, el grado de aceptabilidad del riesgo es propio de una comunidad y de su disposición e intereses en asumirlo; esta visión le quita objetividad al riesgo y lo vuelve aún más relativo. Siendo el riesgo el resultado del cruce entre una amenaza y una sociedad vulnerable a ella, se entiende que una situación de riesgo es dinámica, es decir en constante evolución y cambio, aumentando o disminuyendo por causa de la amenaza o de la vulnerabilidad. EL DESASTRE Corresponde a consecuencias extremas reales del impacto de una amenaza de magnitud específica sobre un elemento con determinada vulnerabilidad a ella, generando una situación de crisis, es decir alteraciones extremas del funcionamiento habitual de dicho elemento por desmesuradas pérdidas humanas y materiales que superan su capacidad en soportarlas, lo que demuestra su falta de preparación (poca capacidad) y lo dejan por un tiempo, en un estado de gran desamparo (poca resiliencia). La recuperación y la salida de la crisis no son posibles sin ayuda externa. Un desastre nunca es repentino, puesto que siempre resulta del desarrollo progresivo de una situación de vulnerabilidad, la cual es revelada en el momento del impacto y de la evaluación del desastre. El desastre no tiene límites en el tiempo, es decir que las perturbaciones sufridas por el sistema llamado “comunidad” durante las semanas, los meses y años consecutivos al evento y debidas a su ocurrencia, siguen siendo el desastre.



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Por todo lo anterior, definitivamente, el desastre no es el fenómeno y no se puede hablar de los “efectos del desastre” o de “el impacto del desastre”, puesto que el desastre es precisamente el efecto, el impacto. Por tanto, el desastre es la materialización del riesgo, ya no se trata de una situación probable, sino que los daños y pérdidas son bien reales y efectivos y, además, de gran magnitud, generando la gestión de una situación distinta al del riesgo y determinada por otros parámetros. LA PREVENCION En teoría, corresponde al conjunto de medidas y acciones estructurales y no-estructurales que buscan evitar la creación de una situación de riesgo: es una visión prospectiva. Las medidas se aplican a la amenaza y/o a la vulnerabilidad. La visión actual de la prevención es realista y no utopista, pues no pretende que no se generen riesgos, sino que se crean niveles de riesgo los más bajos posibles. La prevención también es considerada por ciertos autores como el conjunto de medidas y acciones que, al contrario de la preparación, son estructurales, incluyendo las medidas legislativas y de ordenamiento territorial. LA MITIGACION Corresponde al conjunto de medidas y acciones estructurales y no-estructurales que buscan disminuir los niveles de riesgo ya existentes: es una visión correctiva. Como para el caso de la prevención, las medidas se aplican a la amenaza y/o a la vulnerabilidad. Más que de la búsqueda de un nivel de riesgo “0”, se intenta llegar a niveles de riesgo aceptable. LA PREPARACION Corresponde al conjunto de medidas y acciones que buscan preparar a la población o a la sociedad civil en general, a fin de disminuir su contexto de riesgo o, llegado el caso, de poder enfrentar una situación de siniestro de manera tal, que las consecuencias sean mínimas.



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amenaza, vulnerabilidad, riesgo, desastre

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