alternativas de políticas públicas para el ordenamiento
TRANSCRIPT
1 +4-- \D
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
Alternativas de Politicas Públicas para el ordenamiento del
comercio informal en el Distrito Federal
.'¡ . '
·~ ~ TECNOLÓGICO • DE MONTERREY•
BIBLIOTECA b•rrl·Ui#mmm,i·1Ma,a.1
Tania Silva Castillo
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Gustavo López Montiel
Mayo de 2007
\cslS
\-\F $LLs-ct • b s-i ~Si
RESUMEN EJECUTIVO
El escenario político, económico y social de la ciudad está fomentado el crecimiento
acelerado y constante del comercio ambulante, lo que ha ocasionado la pérdida de espacios
públicos, problemas de salud pública, contarnil:ación y seguridad pública que afecta a las
cinco ddegaciones más grandes en población del Distrito Federal.
Durante la investigación del fenómeno del arnbulantaje, se sostiene la posibilidad de
controlarlo en términos legales, sociales, administrativos y económicos, ya que los distintos
actores están dispuestos a asumir diversas obligaciones ciudadanas a cambio del ejercicio
de su actividad fuera de las calles. Al mismo tiempo desean tener el contacto directo con las
autoridades locales para que creen los mecanismos y las instituciones necesarias para su
regulación.
De acuerdo con lo anterior nuestras alternativas de política pública para la
generación de valor público y recuperación de espacios corno calles y avenidas principales
de la ciudad están orientados hacía un funcionario de gobierno que asuma los riesgos que
llevan a tomar acciones a corto plazo que no afecten de manera sustancial su trayectoria
política pero al mismo tiempo le permitan fortalecer la imagen del Jefe de Gobierno y de
los miembros del gabinete.
Por tanto nuestro cliente para este caso, es el Sc:cretario de Gobierno del Distrito ya
que consideramos que este funcionario cuenta con amplias posibilidades para generar
acuerdos, consenso político en la Asamblea de Repres1!ntantes y otros niveles de gobierno
local. Dado que este funcionario público puede arriesgar más en términos de plataforma
política y para futuros puestos de elección popular.
ÍNDICE
INTRODUCCION
CAPITULO I MARCO TEÓRICO-HISTÓRICO
1.1.- Concepto de Ambulantaje y su Estructura
l.2.- Historia Urbana y Política del comercio en la Ciudad de México
1.2. l.- El Desarrollo del Comercio Informal
1.3.- Los Actores en el Comercio Informal
1.3. l.- Actores Sociales vs Comercio Callejero
1.3. l. l.- Las Cámaras de Comercio
1.3.1.2.- Los Ciudadanos
1.3. l.3.- Los Líderes
1.3.1.4.- Las Autoridades
1.3. l.5.- Los Partidos Políticos
1.4.- Políticas Públicas Implementadas desde 1993
1.4. l.- Principales Problemas
1.4.2.- Clientelismo Político del Ambulantaje
1.4.3.- Principales Políticas Públicas: Programas de Reordenamiento
CAPITULO II ALTERNATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA LA REUBICACION DEL COMERCIO INFORMAL Y SU METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
2.1.- Definición del Problema
2.2.- La Estrategia para la Construcción de Políticas Públicas
2.3.- La Implementa:;ión y Evaluación
2.4.- Matrices de Alternativas
2.4. l.- Alternativa l: Escenario Actual
2.4.2.- Alternativa 2: Regulación de Asentamientos Urbanos y
Reordenamiento del Comercio Informal
2.4.3.- Alternativa 3: Programa Integral
CAPITULO 111 RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFIA
4
6
8
9
12
13
14
15
15
15
16
17
18
18
19
20
22 22
24
26
27
29
32
36
41
44
INTRODUCCION
El presente trabajo tiene como objetivo detenninar la viabilidad en términos
políticos y económicos, del reordenamiento del comercio informal en la Ciudad de México,
a partir de la información obtenida de diversas fuentes primarias sobre el origen del
problema., el crecimiento constante de la oferta y la demanda en la calle, posicionamiento
de las diferentes organizaciones que concentran a los vrndedores ambulantes así como sus
principales líderes.
En este sentido cabe cuestionarse los siguientes puntos: ¿Es una prioridad la
solución a este problema sobre otros? ¿Es posible el reordenamiento del comercio
informal?, ¿Qué nuevas direcciones de política pública son suficientes para solucionar el
problema? ¿Qué instrumentos son los adecuados para 13. implementación de un programa
global de reordenamiento? ¿Es posible eliminar el intermediarismo y liderazgo del
problema? ¿Cuál sería el nivel e interés de participación de la IP? ¿Es posible generar valor
público a partir de la implementación de alguna de las alternativas y al mismo tiempo tener
una evaluación no subjetiva de los resultados?
Es importante aclarar de este momento a que nos referimos cuando nos referimos a
la generación de valor público. Este término se refiere a la sinergia que debe existir entre el
gobierno a partir de sus niveles gerenciales y el sector privado en el mismo nivel, de tal
forma que sus acciones se reflejen en una calidad de vida para la población en general. El
acceso a los servicios de salud, educación, limpieza, espacios públicos, agua potable,
alumbrado público, calles pavimentadas, etc. En suma, hablamos de mayores beneficios
para los contribuyentes, una buena administración de los recursos que se le tributan al
estado y su respectiva rendición de cuentas.
El comercio ambulante en la Ciudad de México, representa uno de los más serios
problemas a resolver. Es por eso que el presente reporte presenta algunas alternativas de
políticas publicas que permitan al tomador de decisione:; una opción viable para lograr el
.orden y la legalidad ciudadana que se demanda en las ultimas dos décadas.
En esta ciudad existen cerca de 150,000 ambulantes distribuidos en las zonas centro
y norte respectivamente, cuyos productos a la venta son tan diversos como lo es en si el
- 4 -
fenómeno en su complejidad y heterogeneidad que hace dificil en ciertos momentos la
concepción y aplicación de una política publica en términos de recaudación fiscal.
Lo anterior es importante porque el comercio informal genera por cuotas a líderes
de comerciantes 500,000 pesos al día, de los cuales el Gobierno del Distrito Federal recibe
únicamente el 5 por ciento por uso de vía publica.
A manera de ubicación del tipo y comportamiento del sector económico que nos
ocupa, registrado y por lo tanto formal, cabe mencionar que el índice de personal ocupado
en el sector comercio al menudeo representa en promedio, el 25.7 por ciento del total
ocupado, con índices muy altos de ocupación y con una señalada estabilidad como lo
mostraremos en el transcurso del reporte, por lo que se demuestra que su tendencia es
ascendente en el ámbito de lo informal.
Para efectos del presente reporte, se propone tener en cuenta los siguientes aspectos:
• Partir del reconocimiento de un problema de gran magnitud con grandes intereses,
tanto económicos como políticos, y en estrecha vinculación con la incapacidad de
dar respuesta a la demanda ocupacional.
• Para la creación de las políticas publicas aquí mencionadas es necesario considerar
que las leyes del mercado y las situaciones de crisis recurrentes tienden a
incrementar el mercado potencial del comerciante en las calles.
• Para la implementación eficaz de dichas políticas, deberán alcanzarse en el marco
de un acuerdo concentrado entre organizaciones de ambulantes, asociaciones
vecinales, comerciantes establecidos, la participación de la sociedad civil y el
Gobierno del Distrito Federal.
• Para dar el mejoramiento de dichas políticas es necesaria la evaluación constante de
los resultado~.
• Las recomendaciones que se generaron de este reporte han sido consideradas en una
perspectiva integral.
Este reporte consta de tres partes: Primeramente, el marco teórico-histórico que
ofrece una perspectiva del comercio informal, quienes son su principales actores, los
lugares en donde tienen mayor afluencia, y una recopilación de las políticas publicas que se
- 5 -
han implementado en años recientes para reordenar y legalizar a esta parte del sector
productivo del país.
En segundo lugar, el desarrollo de algunas alternativas de políticas publicas
enfocadas a la recaudación de los ingresos por concepto de cuotas y ventas de los diversos
productos que ofrecen los comerciantes. Incluyendo una política comparada con los más
recientes índices económicos publicados de la Ciudad de México.
La última parte la integran las recomendaciones que están orientadas hacía el
Secretario de Gobierno del Distrito Federal.
CAPITULO 1.- MARCO TEÓRICO-HISTÓRICO En tém1inos de desgaste de las actividades cotidianas de la Ciudad de México,
alcanza niveles crónicos que ameritan la decidida y eficaz aplicación de políticas públicas
en términos de recaudación fiscal, seguridad social y mejora en la calidad de vida de sus
habitantes.
El conflicto c!el comercio en la vía pública representa un problema que tuvo una
connotación coyuntural pero que se acentuó de manera vertiginosa, transformándose en una
situación compleja de índole estructural, que involucra, ,!n sus alcances, aspectos sociales,
económicos, financieros, legales, culturales y hasta de salud pública.
La existencia del ejercicio del comercio en espacios abiertos destinados al uso
común de la poblac:ón se observa desde los orígenes de las plazas prehispánicas como un
medio de abasto al menudeo y, a la vez, como fuente de empleo para la subsistencia
familiar.
El constante crecimiento de esta forma de comercio ha implicado una
descomposición del ordenamiento urbano y un deterioro de las condiciones de convivencia
y de las re]aciones de la sociedad con el gobierno. En este devenir, se dispuso, mediante las
políticas oficiales, la creación de una infraestructura de mercados públicos como lugares
destinados exprofcso para la práctica del comercio.
Hoy. en día, las ventas en la vía pública han rebasado las medidas implementadas
por el gobierno local y por las regulaciones emitidas por la Asamblea de Representantes,
siendo controladas por la inercia de la oferta y la demanda,
- 6 -
En este caso es una función supletoria del abasto formal sus diversas modalidades
como: los denominados toreros o ambulantes y comerciantes de puestos fijos y semifijos
que alcanzan una cifra de cien mil personas; los tianguis .. distribuidos en 152 rutas donde se
ocupan alrededor de 23 mil personas; las concentraciones asentadas en 200 lugares fijos
agrupan a cerca de 20 mil personas; los mercados sobre ruedas con rutas fijas integran a
casi dos mil personas; si se agregan las 27 plazas comerciales populares donde operan 10
mil comerciantes, así como los 318 mercados públicos que dan empleo a 70 mil personas,
que sumados con sus dependientes económicos y quienes tienen relaciones mercantiles
indirectas representan el universo inmediato de gente cuyo sustento está vinculado con esta
actividad.
Esta magnitud acrecienta aún más su relevancia si se mide el impacto que representa
el sector comercio en alrededor del 40% de la generación del producto interno bruto de la
ciudad. (Castillo y Reyes, 1997)
Ante estas circunstancias vigentes ha llamado la atención el desbordamiento de la
situación y las repercusiones que tiene en el detrimento de la calidad de vida de la
población, la tendencia al consumismo de artículos variados que no están sujetos a nomias
y condiciones de control, donde es notoria la carencia total de garantías a favor del
comprador, cuya conducta ha dado pem1anencia al comercio ambulante por razones de
accesibilidad y precio.
En su conjunto, la problemática se caracteriza por la ascendencia y despliegue que
ha tenido la .vía del comercio informal como un medio para la subsistencia individual y
familiar; su auge es reflejo de las condiciones económicas y de mercado
El grado de deterioro en la prestación de servicios obedece al rezago, por parte de
las autoridades, en la atención necesaria para la consolidación de la infraestructura del
comercio popular y la generación de políticas de abasto; las condiciones de coyuntura que
han favorecido la presencia de liderazgos y cauces de presión social al gobierno.
La predominancia y expansionismo de las fuerzas globalizadotas de los mercados;
la falta de integración de acciones institucionales involucradas en la regulación comercial.
Por ello, se fortalece el interés y la voluntad de quienes promueven acciones
sustantivas para profundizar en el conocimiento de la problemática citadina y ponderan el
- 7 -
planteamiento de perspectivas de solución que pasen ele lo conceptual a lo pragmático, en
aras de una mejor viabilidad de vida para la población metropolitana.
l. l .-CONCEPTO DE AMBULANT AJE Y SU ESTRUCTURA En todas las ciudades de América Latina, se habla de "vendedores ambulantes", de
"comercios callejeros", de "puestos fijos o semifijos en la vía publica" del "sector
informal", de "microempresas", de "autoempleo". Esta variedad de denominaciones remite
a la diversidad de las formas (puestos, carritos, quioscos, organilleros, limpiaparabrisas,
boleros vendedores en vagones y autobuses, etc) y a la complejidad de un fenómeno que no
se deja encerrar fácilmente, tanto en los conceptos como en los edificios.
Aquí, nuestro principal objetivo es avanzar en la. conceptualización del ambulantaje
como un prisma de observación de la metrópoli. El propósito de esta fórmula es tener clara
la idea de dicho fenómeno en su máxima extensión, sin focalizar la atención de manera
exclusiva sobre los vendedores que le dan su nombre.
Ambulantaje quiere decir que se traslada de un lado a otro sin establecerse en un
punto fijo, mismos que existen, aunque causan problemas menores. Sin embargo, existen
definiciones como la de la Dirección General de Abasto, Comercio y Distribución del
Distrito Federal y que también maneja el INEGI y la CANACO, entre otras, en las que se
habla de concentraciones de comerciantes y se define como: "Agrupaciones de
comerciantes que ejercen el comercio de productos generalizados en la vía pública o
terreno ya sea o no propiedad del Gobierno del Distrito Federal y que carece de la mas
indispensable infraestructura para su funcionamiento adecuado". (Castillo y Reyes 1997)
En el caso de la Ciudad de México y específicamente dentro del tema del comercio
ambulante, me permito proponer tres perspectivas desde las cuales, podrían y deberían ser
reinterpretados los verdaderos roles social, económico y político que tiene el ambulantaje y
son:
El intermediarismo: incluye identificar las formas de producción y distribución de
los diversos productos de acuerdo con la funci-'>n de los diversos intermediarios, así como
los procesos paralelos que van de la mano con esta actividad como son el transporte,
almacenamiento y las relaciones con las autoridades.
- 8 -
Una segunda perspectiva es el liderazgo: debe incorporar la historia de las
agrupaciones, las redes políticas con las cuales establecen distintos tipos de intercambio, el
origen y las historias de vida de los líderes. De esta forma se podrían delimitar los nexos
formales que amparan la informalidad; es decir, nos da un mapa conceptual de los
mecanismos internos de operación.
Y por último sería el de los usos y costumbres: debe incorporar datos sociales que
nos permitan establecer las bases de sus relaciones con la sociedad y con sus semejantes.
Esto daría como resultado una idea de los mecanismos de control y monopolio que existen
dentro d,e los diversos gremios de comerciantes ambulantes.
1.2.-HISTORIA URBANA Y POLITICA DEL l:OMERCIO EN LA CIUDAD DE MEXICO
Mientras los comerciantes mexicas, los pochtecas, son conocidos por sus andanzas
más allá de las fronteras aztecas, las crónicas de la época de la conquista española describen
el comercio prehispánico en el espacio público de la Ciudad de México-Tenochtitlán a
través del famoso tianguis de Tlatelolco. Reinstalado en la Plaza Mayor de México, se
puede afirmar que la representación social del comercio incluyendo el ambulante, era
positiva 1!n aquella época. (Organización Internacional del Trabajo 2002)
A partir de la segunda mitad del siglo XVIII, se conocen las primeras medidas para
reubicar el tianguis central fuera de la Plaza Mayor y para regular la presencia de
comerciantes ambulantes en los espacios públicos de la ciudad. Desde entonces, se impone
progresivamente la representación dominante respecto a que el comercio legítimo debe
estar encerrado en establecimientos y que el comercio callejero es un fenómeno tradicional
y popular destinado a desaparecer. Durante el siglo XIX, la situación parece todavía
ambigua: en la famosa obra México y sus alrededores. (Castillo y Reyes 1997).
Durante el siglo XX culmina el proceso iniciado con las reformas borbónicas del
siglo xvrn y se vuelve hegemónico el modelo funcioralista. Este modelo que asigna un
lugar para cada función, y una función para cada lugar, precisamente no reconoce ni lugar
ni función a las fom1as populares de comercio o de uso del espacio público.
Desde las primeras administraciones posrevolucionarias de la capital hasta la fecha,
ia política ha sido continúa para erradicar el comercio callejero, en algunos casos a través
- 9 -
de una reubicación en espacios cerrados (desde los mercados creados de 1930 a 1940 hasta
las "plazas de comercio popular" de la década de 1990).
Durante la primera mitad del siglo XX, esta política va de la mano con la lucha
contra la tugurización de los barrios céntricos de la Ciudad, durante la segunda mitad del
siglo, se vuelve auxiliar y consecutiva de una política ele patrimonialización de los mismos
barrios. (Quadri 1998).
El propósito principal de las políticas de protección y valoración del patrimonio
cultural, que se impusieron entre las principales políticas urbanas en las décadas de 1980 y
1990, era el de sacar del juego del mercado inmobili.:;rio y de su lógica de destrucción
reconstmcción, algunos objetos considerados testimonios de la historia nacional. Estos
objetos fueron identificados por historiadores del arte, arqueólogos y arquitectos: primero
fueron objetos muebles; luego, "monumentos históricoi, o arqueológicos, hasta llegar a ser
"zonas de monumemos" o "ciudades históricas" completas. Una constante de estas políticas
es considerar cualquier actividad económica como sospechosa de atentar contra la
integridad física o contra la imagen del patrimonio.
Esta historia política creó un marco conceptual negativo para el ambulantaje, que se
sigue reproduciendo hoy en día, a través de los medios de comunicación, de la siguiente
manera:
1934: La peor impresión que ofrece la Ciudad de México es la de los mercados
públicos. pues no teniendo los cupos suficientes, se desbordan los vendedores en las calles
adyacentes para desarrollar sus actividades, o bien se establecen en alguna zona
detemlinada invadiendo poco a poco las calles contiguas hasta formar un mercado en la vía
pública. (Ley para Regular el Uso de la Vía Pública 1994)
1989: El Zócalo, se convierte en un mercado invadido por vendedores semi
ambulantes, con tendidos de mercaderías humildes, albañiles desempleados ofreciendo sus
servicios .. vendedores de antojitos y otros más. (Castillo y Reyes 1997)
2003: Los comerciantes ambulantes son una plaga que hay que erradicar. Es una
vergüenza y una pena que una ciudad tan bella y con tanta historia esté llena de mugre y
basura, y que sus vías de comunicación, así como sus r..1onumentos históricos estén llenos
de pseudos comerciantes. (Castillo Berthier 2004).
- lo -
Sin embargo, a pesar de estas continuas políticas de lucha contra la ocupación de la
calle o de regulación de sus usos, la ubicuidad del comercio ambulante parece crecer al
mismo ritmo que la metrópoli, y su concentración aumenta en proporción a la población
urbana.
Hoy en día, nos encontramos con una doble evidencia de la omnipresencia del
ambulantaje:
l. Se puede afirmar su omnipresencia en el paisaje urbano, desde las increíbles
concentraciones de puestos en las calles del Centro Histórico de la Ciudad hasta su
dispersión en toda la extensión de la metrópoli.
2. Sus innumerables representaciones sociales ccncuerdan con satanizarlo como un
símbolo del subdesarrollo, de la pobreza, de la ilegalidad, de la incapacidad o
incompetencia político-tecnocrática y de la disfuncionalidad urbana.
En este marco apareció una geopolítica específica del ambulantaje en el Centro
Histórico de la Ciudad de México, que dieron orí.gen a una política pragmática de
concerta.cesión con organizaciones de ambulantes en el Centro Histórico así como en otros
lugares.
En un contexto marcado a la vez por un cuadro reglamentario de prohibición del
ambulantaje y pro una presión social con miles de des,:!mpleados, las organizaciones y los
distintos niveles de gobierno negociaron una tolerancia del ambulantaje, a cambio de
lealtad e lectora) y de recursos humanos para el acarreo o la presión sobre manifestantes de
oposición, sin olvidar las mordidas que permiten redistribuir a empleados públicos los
beneficios de la venta callejera.
De esta larg& y caótica historia podemos por lo :11enos inferir que no es satisfactoria
la explicación del fenómeno del ambulantaje como válvula de seguridad frente al
desempleo y la pobreza. Por una parte, la existencia del ambulantaje en los siglos pasados
no se puede reducir a la historia de las crisis económicas.
Por otra parte, la falta de información confiable sobre el número de ambulantes no
permite establecer con seguridad si hay crecimiento, estancamiento o disminución del
fenómeno a lo largo del tiempo, y en consecuencia es muy dificil establecer una correlación
- 11 -
con otros factores económicos, sociales o políticos. Esta incapacidad se debe a la
informalidad del fenómeno, que vamos a considerar ahora.
1.2.1.-EL DESARROLLO DEL COMERCIO INFORMAL Las políticas urbanas categorizar el ambulantajc como "comercio en la vía pública",
para prohibirlo o para normar y regular su presencia en el espacio público. El postulado
general detrás de los usos permitidos o tolerados del espacio público es que sólo se puede
admitir usos temporales y provisionales. La ocupación de las calles y plazas no puede ser
duradera sin contradecir su carácter público.
Un gran desafio tanto para su estudio como para su eventual regulación por la
autoridad radica en la ambivalencia. Dicha ambivalencia reside en la asimilación de toda
clase de comercio informal o callejero con el ambulantaje, aun cuando buena parte de los
comercios así llamados no tiene nada de ambulante en el sentido que son pennanentes y no
móviles. El desafio más de carácter político y social es que en buena parte de los comercios
ambulantes si lo son, lo que dificulta su censo y registro.
Podemos decir que existe una continuidad funcional desde el vendedor caminante
hasta el quiosco permanente que vende el mismo producto, cualquiera que sea el estatuto
formal de uno y otro. Al llegar a este punto es necesario detem1inar que lo que define al
ambulantaje no es el oferente sino el consumidor. Esta idea se basa en la observación
superficial de los espacios de prestación de servicios ambulantes.
Existen dos arquetipos extremos que matizan esta. aproximación: uno es el caso de
los vendedores ambulantes que brindan servicios hasta la casa; otro es el caso de las
máximas concentraciones de puestos en el Centro Histórico y otras zonas, donde la
clientela asiste expresamente al tianguis o al mercado.
Para ampliar esta idea es necesario hacer una diferenciación en términos de tres
lógicas de organización geográfica del ambulantaje y del comercio en general:
l. Lógica de proximidad.- cuando el comerciante llega hasta el consumidor final; es el
caso no sólo de los ambulantes que venden de pue:rta en puerta, sino también de los
repartidores de productos.
- 12 -
2. Lógica de centralidad.- cuando el consumidor llega hasta la máxima concentración
de sus proveedores: barrios céntricos, avenidas comerciales, plazas, mercados y
tianguis.
3. Lógica de movilidad.- cuando el vendedor fijo o no, brinda servicio a un
consumidor ambulante. (Jérome Monnet, 2004)
A partir de los hechos relacionados, podemos decir que el ambulantaje tiene una
tendencia ascendente a medida que va creciendo la movilidad de los ciudadanos con la
urbanización y la globalización. En efecto las movilidades urbanas aumentan con:
• El alejamiento del domicilio y el trabajo;
• La transformación de la familia hacia el modelo nuclear;
• La individualizaicón y heterogeneizacióm de las redes sociales;
• La entrada completa de las mujeres en el mercado del trabajo;
• El enriquecimiento que permite comprar más coches;
• El aumento de las prácticas de consumo y de diversión. (Jérome Monnet, 2004)
Además de lo señalado, el ambulantaje responde, en cierta medida, a estos cambios
de la vida urbana, brindando a los consumidores, durante sus múltiples viajes, servicios
móviles: información; comunicación; servicios al coche; servicios a los zapatos;
alimentación; diversión y otros.
Parece que existe una economía de servicios de movilidad, que no se puede reducir
al tém1ino "ambulantaje" en sentido estricto, sino que involucra grandes compañías
nacionales e internacionales, como las industrias del chicle y del dulce, del refresco, de la
telefonía celular, de los juguetes, discos, etc.
Por lo anterior, es posible considerar el ambulantaje como un sistema socio-espacial
complejo, cuya observación es rica en enseñanzas sobre la organización de la ciudad.
1.3.-LOS ACTORES EN EL COMERCIO INFORMAL A la mitad de 1950, cuando se comenzó a dar cuenta de las migraciones campo-
ciudad, se consideraba a la venta callejera como una estación de paso entre el mundo
tradicional y el urbano moderno. Para muchos recién llegados a la ciudad, se planteaba
como una primera actividad no agrícola antes de integrarse al trabajo fabril o al doméstico
o intendente.
- 13 -
A principios de 1970, cuando comenzaron los estudios sobre la informalidad, se
consideró que la venta callejera era una actividad de subsistencia que servía como polo de
atracción para los menos capacitados.
Poco más tarde, por el impacto desfavorable que tuvieron las crisis económicas
sobre el mercado de trabajo, la discusión sobre la informalidad logro mayor presencia en
los ámbitos de decisión política y económica. Entonces se comenzó a considerar la
informalidad y, particularmente a su componente más visible: la venta callejera, como una
válvula de escape que aligeraba la presión demográfica sobre el empleo.
Con el paso de los años, la apropiación del espacio público por parte de los
vendedores, ha creado representaciones negativas de la venta callejera, como lo veremos a
continuación.
1.3. l.-ACTORES SOCIALES VS COMERCIO CALLEJERO Las batallas espacial y discursiva que se libran contra el comercio callejero son
po Ji morfas y no se reducen a la acusación directa de qui! los vendedores se han apropiado
del espacio público, aunque ello éste en sus orígenes.
Los actores sociales considerados son las cámaras de comercio, aquéllos que pueden
integrarse a la vasta categoría de ciudadanos comunes y las instancias gubernamentales y
políticas. La diferencia entre unos y otros radica en su peso político y en su capacidad de
orientar la acción colectiva.
Las cámaras de comercio son las principales detractoras de la venta callejera, y por
tanto, las principales creadoras y diseminadoras de representaciones negativas en tomo a
esta actividad. Estas representaciones son, a menudo, recuperadas por la gente común y por
las instancias gubernamentales. Estas, tienen la capacidad de organizar foros en los que se
exponen re,sultados de estudios que ellas mismas hacen y que sirven para apoyar su postura
abiertamente contra la venta callejera.
Por su parte, el ciudadano común, ocasional comprador y testigo pasivo,
efectivamente puede construir cierta representación propia. de este fenómeno; sin embargo,
es muy susceptible a las opiniones desfavorables que las cámaras de comercio filtran en los
medios de comunicación y que, en efecto, impactan la opinión pública.
- 14 -
Las instancias gubernamentales y políticas, en su caso, pueden implementar planes,
programas, bandos y hasta leyes; no obstante, dadas las representaciones ya construidas, su
actuar está condicionado por una complicada disyumiva, pero eso no las aleja de las
representaciones dominantes. Veamos a cada uno de estos actores con más detalle.
1.3.1.1.-LAS CAMARAS DE COMERCIO.- Con mucha frecuencia, estas cámaras
relacionan al ambulantaje con la delincuencia. Sus ataques se centran en el hecho que
ocupan un espacio en la aceras utilizan la energía eléctrica sin pagar su consumo y
eventualmente comercian mercancía robada o falsificada. Con este argumento las cámaras
se han convertido en un grupo que pugna por la mano dura y la desaparición de su
contrapaite informal a la que también acusan de competencia desleal.
Otras acusaciones frecuentes esta en función a la carga financiera y fiscal, a las
obligaciones patronales como el pago de seguridad social o los controles sanitarios. Los
principal1!s blancos de sus críticas son los líderes a quienes consideran "organizadores de
batallas" o simplemente delincuentes apadrinados por lo:; partidos políticos.
1.3.1.2.-LOS CIUDADANOS.- Son los principales demandantes de aspectos
relacionados a la estética, higiene y seguridad de las calles cercanas a sus viviendas. Esta
postura se hace cada vez más evidente porque la gente común es más sensible al espacio
urbano y se manifiesta más deseosa de consolidar un cuadro de vida de mayor calidad.
En este sentido, las organizaciones vecinales y ONG's empatan fácilmente con la
actual postura de los gestores urbanos. preocupados con la recuperación y el
embellecimiento de la ciudad y cuyas políticas difícilmente pueden ir de la mano con la
venta callejera tal como se manifiesta hoy en día.
1.3.1.3.-LOS LÍDERES.- Quizá seria bueno presentar algunas de las características
principales que tienen los líderes de estas agrupaciones, para entender mejor su fortaleza y
su capacidad de negociación frente a la autoridad pública (PUEC-UNAM, 2004):
l. El líder emerge de la misma comunidad.
2. Gana su poder por imposición propia.
3. Sostiene a un grupo incondicional de seguidores.
4. Mantiene relaciones de servidumbre con los demás trabajadores.
5. Es autocrático, informal, personalista y arbitrario.
- 15 -
6. Utiliza la violencia además de otras fom1as de control.
7. Es reconocido como líder, tanto por sus agremiados, como por los medios de
comunicación y por las autoridades supra locales.
8. Es el principal, canal para el otorgamiento d,~ beneficios materiales (licencias,
permisos, padrones, rutas .... ) para sus seguidore~ ..
9. En general tiene un alto poder económico que se origina en el uso de sus límites de
la usura, la rapiña y la violencia.
10. Legitima su poder político ante el Estado con base en su enorme poder económico y
su función de líder ante sus agrupaciones.
l l. Representa inicialmente los intereses de un solo individuo, de una familia o una
pequeña fracción.
L3. l.4.-LAS AUTORIDADES.- Las instancias gubernamentales están
determinadas, en primer lugar, por las garantías individuales establecidas en la
Constitución, que aseguran los derechos al trabajo, pero también por la presión que ejercen
los otros actores sociales. La consecuencia lógica es que las autoridades están
imposibilitadas a prohibir dicha actividad, pero tampoco pueden pem1itirla abiertamente.
Es por eso que su labor principal está orientada a regular la venta callejera, responder a las
demandas de todos, principalmente a las de los grupos de presión.
En la intención de dar cauce a esta actividad, el primi~r paso fue tratar de reubicar a los
comerciantes en las plazas y corredores comerciales. Posteriormente se pretendió instaurar
un orden jurídico en el que el ambulantaje quedaba proscrito del perímetro A del Centro
Histórico. Con ese propósito se aprobó y entró en vigor, en agosto de 1993, un Bando de
Policía y Buen Gobierno. 1
Los argumentos dados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para esta decisión
estaban orientados a hacer cumplir las leyes, pues entre sus deberes estaba garantizar la
conservación del patrimonio arquitectónico del Centro Histórico, facilitar la vialidad,
I En el sistema jurídico mex.icano, actúa en ciertas conductas irregulares carentes de peligrosidad., que se consideran faltas administrativas y que se sancionan con mulla, arresto, o con ambas, contrariamente a las conductas de alta peligrosidad que infringen daños mayores a la sociedad y que se hacen merecedoras a una sanción penal.
- 16 -
despejar las aceras y las salidas de los edificios para intervención de equipos de rescate en
caso de emergencia.
Sin embargo, este Bando también contribuyó en el establecimiento de límites difusos de
persecución-tolerancia, primero, porque el Bando prevé un transitorio que permite esta
actividad durante las fiestas de la comunidad.
Por otro lado, el Bando difícilmente puede cumplir cabalmente por los amparos que
obtienen las asociaciones de vendedores o por las negociaciones que hacen los líderes con
algunos funcionarios que les permiten permanecer en las banquetas.
La intención de crear un marco jurídico para reglamentar el comerc10 callejero
también ha pasado por la pretensión de hacerlos contribuyentes e incorporarlos a la
seguridad social. El Instituto Mexicar.o del Seguro Social (IMSS) y la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), dado que el ambulantaje no se puede prohibir, ven en
el un importante potencial financiero. Estas instituciones, por su posición estructural, han
puesto énfasis en las posibilidades de capitalización financiera que se podrían derivar del
control y de la reglamentación del comercio informal.
Por ejemplo, el IMSS, considerando que la afiliación voluntaria es prácticamente
inexistente en el país, ha intentado que se establezca de manera legal la obligación de los
vendedores callejeros de afiliarse a la seguridad social.
Por su parte la SHCP, en su permanente propósito de "ampliar la base tributaria",
los ha considerad los nuevos sujetos fiscales, en principio porque son fácilmente
localizables y porque podrían ingresar a las arcas nacionales un importante volumen de
dinero a partir del pago de impuestos por uso de suele, Impuesto sobre la Renta (ISR)2,
Impuesto al Salario e Impuesto al Valor Agregado (IVA).
1.3. l.5.-LOS PARTIDOS POLITICOS.- Más allá de su participación en la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, su p'.lpel es preponderante en este afán de querer
darle cauce institucional al comercio informal. A nivel de las bases han hecho de los grupos
de vendedores un sector de apoyo político.
1 Se pretendía que a partir de 1998 se aplicara una tasa de 2.5% a los ingresos brutos de todas aquel las ventas
mayores a tres salarios mínimos. SHCP ( 1997)
- 17 -
Los líderes de las organizaciones son los intermediarios entre los partidos y los
vendedores. Existe con los líderes y sus agremiados una estrategia territorial y de acción
política directa. A decir verdad, son pocas las asociaciones populares y fracciones de los
partidos que han propuesto una solución al problema.
1.4.-LAS POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS DESDE 1993 La economía informal ya no puede considerarse un asunto marginal o temporal ya
que actualmente involucra a la mitad de los trabajadores de todo el mundo. El fenómeno
está creciendo rápidamente en todos los países, pero en especial en los países en desarrollo.
En la región de América Central y el Caribe, el porcentaje de empleo formal urbano
creció del 50% del total del empleo urbano en 1990 a un 58% en 1997. (Castillo y Reyes
1997) La mayor parte de los nuevos empleos pertenecen a la economía informal, el empleo
por cuenta propia alcanza entre el 25 y el 40% del empleo total.(Castillo Berthier 2004)
1.4.1.-PRINCIPALES PROBLEMAS Algunos de los principales problemas generados por el comercio ambulante son los
referentes a la seguridad pública y la delincuencia. Debe enfatizarse el hecho de que un
crecimiento explosivo y sin control del comercio en los espacios públicos pueden generar
con el tiempo. mayores índices de inseguridad y violencia. Según Bustamante y Castillo
( 1997, pp. 28-29), pueden identificarse por lo menos diez hechos relevantes:
1. Evidente y progresivo deterioro de la actividad informal.
2. Falta de sensibilidad de los actores políticos para dar cauce a una actividad
comercial de la población, por cierto, ancestral.
3. Desorden en el crecimiento de la actividad informal
4. Un marco normativo inexistente y, en el mejor de los casos, incompleto y difuso.
5. Formas de administración anticuadas, rígidas y deshumanizadas.
6. Venta de mercancía5 de procedencia ilegal y sin control mercantil y sanitario.
7. Venta de mercancías de procedencia dudosa que se expende a precios por debajo de
su valor real.
8. Corrupción, extorsión y explotación que generan d círculo vicioso que se da entre
comerciante, líder y autoridad.
9. Una sociedad que exige la acción tangible e ineludi:Jlc del gobierno.
1 O. Información insuficiente sobre dicho fenómeno, que limita su atención.
- 18 -
l .4.2.-C.LIENTELISMO POLÍTICO DEL AMBULANTAJE En la amplia red de intereses económicos generados por el ambulantaje en esta
capital, los inspectores de vía pública, policías locales y federales, así como funcionarios de
Aduanas no son ajenos, e inclusive han sido un elemento fundamental para el crecimiento
desmedido y anárquico de esta actividad.
Antes de 1994, el PRI creó redes de control entre los grupos de ambulantes a tráves
de las llamadas "madrinas", personas que se dedicaban a dar protección a sus agremiados y
mantener sus espacios en la vía pública con la cuota conocida como "tributo", estos
personajes están vigentes hoy en día. Las madrinas, meritorios o familiares son ex
inspectores de vía pública que vieron en el ambulantaje la oportunidad de ganar más dinero
por medio de la extorsión a dichos grupos.
Esos inspectores llegan, en algunos casos. a gozar también de la protección del
Sindicato Único de Trabajadores del Gobierno del Distrito Federal (SUTGDF), y a decir de
vendedores informales, cuando estos personajes son sorprendidos recibiendo dinero y los
consignan "su sindicato los apoya, les pone abogados, los sacan y regresan a su lugar de
origen".
En el Distrito Federal, el control de grupos de comerciantes callejeros afines al PRD
deja ganancias diarias por cinco millones de pesos. de los cuales el l O por ciento, es decir,
medio millón de pesos, va a parar a Izquierda Democrática Nacional, creada por René
Bejarano. Se trata de un grupo político identificado por perredistas como operador de las
campañas de Andrés Manuel López Obrador y Marceb Ebrard. Esto quiere decir que, al
mes, la corriente bejaranista obtiene un millón y medio de dólares, pues controla,
informaron operadores de Nueva Izquierda (otra corriente perredista), cerca de 100 mil
ambulantes, a quienes les cobran cuotas de al menos 50 pesos diarios.
Los grupos de comerciantes informales controlados por dicha corriente operan a
través de varios líderes. distribuidos en sus zonas de control, ya sean calles o avenidas.
Estos dirigentes rinden cuentas a otros que, a su vez, "son los que están conectados con el
PRO".
- 19 -
1.4.3.-PRINCIPALES POLITICAS PÚBLICAS: PROGRAMAS DE REORDENAMIENTO
El Programa de Reordenamiento del Comercio en Vía Pública en el Centro
Histórico, que se dio a conocer en Enero de 2003, tuvo como objetivo la regularización de
seis mil ambulantes, su reubicación en calles o corredorts comerciales del primer cuadro de
la ciudad y la definición de áreas libres como el Palacio Nacional, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el Templo Mayor y el Hospital G:,egorio Salas. (Oficialía Mayor del
Gobierno del Distrito Federal 2000)
Para tal fm se creó una comisión integrada por la Secretaria de Gobierno, las
Secretarías de Seguridad Pública y de Desarrollo Económico, la Oficialía Mayor y la
Dirección de Programas Delegaciones y Reordenamiento de la Vía Pública. La comisión
está encargada de identificar los lugares de venta, el número de comerciantes a instalarse, el
tamaño de los puestos, el horario de venta y los días de descanso para el mantenimiento de
la infraestructura. (Oficialía Mayor del Gobierno del Distrito Federal 2000)
A pesar de existir un bando desde 1993, que pro"híbe el comercio informal, éste ha
proliferado, y hasta 2003 se identificaban 12 mil personas en el perímetro A cuyas
concentraciones se dan en el polígono Moneda, con tres mil comerciantes.
Ahora bien, dentro del Programa de Reordenamiento, a parecen cinco de las
dieciséis delegaciones políticas, como las zonas prioritarias, ya que ahí se presentan las
mayores concentraciones de vendedores ambulantes, catalogándolas como ''zonas
conflictivas de ambulantaje" en la Ciudad de México y son:
l. Delegación Cuauhtémoc
2. Delegación Gustavo A. Madero
3. Delegación Iztapalapa
4. Delegación Miguel Hidalgo y
5. Delegación Venustiano Carranza
Juntas se es~ima que representan casi el 70% de la economía subterránea de la
ciudad, de las cuales el Centro Histórico aparece como una de las principales y más
antiguas zonas comerciales.
En este Programa de Reordenamiento destacan varios puntos:
- 20 -
• Instalación de mesas de diálogo pcm1ancntes con expertos en la materia,
comerciantes, organizaciones de vecinos y representantes del gobierno.
• Elaboración de diagnósticos sobre la situación del ambulantaje por delegación.
• Creación de un padrón único de organizaciones y comerciantes de vía pública.
• Control de los inspectores del gobierno con la finalidad de evitar actos de
corrupción.
• Se incluye a los mismos comerciantes en las labores de vigilancia y supervisión del
programa, quedando obligados a denunciar a la autoridad cualquier invasión no
autorizada, la presencia de sustancias tóxicas, etc.
• El criterio para la fijación de pagos será el giro comercial, con la posibilidad de ser
de subsistencia, en cuyo caso la cuota será la mínima diaria de la zona C (baja
afluencia comercial).
• Se prevé la protección y capacitación al menor de edad, así como el establecimiento
de cooperativas de carácter indígena cuyos productos podrían orientarse al mercado
de exportación.
Entre las principales asociaciones con las que las autoridades establecieron los
acuerdos están:
• Asociación de Comerciantes Establecidos, Semi-fijos y Ambulantes establecidos
del Barrio de Tepito.
• Unión Hijos de la Coalición, AC.
• Comerciantes con Objetos Varios de Tepito
• Alianza Metropolitana de Organizaciones Popula:res.
• Asociación Legítima Cívica Comercial, AC
• Unión Cívica de Comerciantes Ambulantes de la Antigua Merced
• Unión de Marchantes en Movimiento, A.C.
• Coordinadora Democrática Ciudadana de Lucha Urbana Popular Pro-defensa
Vecinal y Ahmeda Central.
• Movimiento de Unidad y Acción Ciudadana, A.C
- 21 -
• Comercio en Pequeño, Artesanos y Trabajador1~s No Asalariados de la Ciudad de
México.
Algunos de los avanc~s en materia de reordenación son los siguientes:
• De 1998 al 2000 se redujeron el número de concentraciones de comerciantes de 50 a
10 por cada 1000. (Primer Informe de Gobierno, Distrito Federal 2001)
• Se designó un horario de actividad por fechas ei,tablecidas en un Aviso emitido por
el Gobierno del Distrito Federal. (Aviso emitido por el Gobierno del Distrito
Federal el 25 de noviembre de 2003)
• Se establecieron giros autorizados para el eJerc1c10 comercial temporal de
fostividades en el Centro Histórico. (A viso emitido por el Gobierno del Distrito
Federal el 25 de noviembre de 2003)
En términos de pérdida recaudatoria por economía informal y evasión fiscal en el
Distrito Federal hasta 1997, el valor estimado de la primera variable es de: 339,058 mdp
que equivalen al 30% del PIB del DF, y para la segunda variable es de 63,650 mdp que
equivale al 8% del PIB de DF. (Centro de Estudios Económicos del Sector Privado,
CEESP, 1997)
CAPITULO 11.-ALTERNATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA LA REUBICACION DEL COMERCIO INFORMAL Y SU METODOLOGIA DE EVALUACION 2.1.-DEFINICION DEL PROBLEMA
En los últimos tres años los habitantes de la Ciudad de México son testigos de un a
invasión desmedida de los espacios públicos como son: aceras, calles, callejones, parques y
mercados populares. Además del deterioro constante de las colonias que rodean a las zonas
donde se ubican los comerciantes ambulantes, el costo de los servicios públicos que utilizan
los ambulantes como el agua y la luz son trasladados a los ciudadanos entre otros. Este
fenómeno de naturaleza creciente entre los países en vías de desarrollo, se encuentra fuera
de control de la autoridad local debido a la falta de interés público y de acciones que
permitan no solo restablecer el orden sino que además no termine por invadir los pocos
espacios públicos que quedan en la ciudad.
Una parte sustancial del problema es la diferenciación de los diversos tipos de
ambulantaje, sus formas actuales de organización y funcionamiento, así como su ubicación
- 22 -
y cobenura; sobre esta base, se proponen algunas alternativas de política pública que se
puedan establecer con éxito y aceptación por parte de los sectores de la sociedad
involucrados.
Ahora bien, es posible y necesario el reordenarniento del comercio informal que al
día de hoy se encuentra instalado en las calles de la ciudad, esta acción debe ser en por lo
menos tres etapas. La primera de ellas es la legitimación de los comerciantes ambulantes a
través de creación de espacios comerciales que permitan la convivencia y practica legal de
sus actividades; la segunda acción de gobierno consiste en establecer reglas de tributación
equitativas que a su vez ofrezcan a los comerciantes ambulantes derechos sociales como
consecuencia de sus aportaciones y una tercera sería la eliminación del intermediarismo, es
decir, disolución de liderazgos actuales que ejercen control sobre ellos, esto como resultado
último ele las anteriores acciones, legitimidad y participación ciudadana.
La reubicación del comercio informal implica una disminución en términos de salud
pública en los siguientes rubros:
• Reducción en un 30% del total de toneladas de basura generadas por día en el
Distrito Federal.
• Reducción de tráfico vehicular en las principales calles de la ciudad y al mismo
tiempo disminución de emisiones contaminantes.
• Disminución de aceras sucias en las delegaciones políticas de la ciudad donde se
concentran el mayor número de población.
• Mejoramiento de la imagen urbana.
• Eliminación de tomas clandestinas de agua, electricidad y gas, reduciendo el riesgo
de explosión, fugas o derrames.
Con respecto a la economía de la ciudad, el ordenamiento del sector informal
generaría los siguiemes beneficios:
• Aumento en la tasa de empleo formal en la ciudad hasta en un 13.6% anual.
• Aumento en los sectores productivos más impo:rtantes, industrial y de servicios.
• Eliminación de controles corporativos a través del liderazgo e intermediarios.
• Aumento en la recaudación fiscal y mejoramiento de servicios al incorporar el
sector informal del comercio al padrón de contribuyentes.
- 23 -
• Aumento del PIB en un 4.69% anual por número de transacciones generadas
equivalentes a 30,000 mdp.
Para el caso de la seguridad pública, se sabe que aunque no es directamente
proporcional, sí puede afirmarse que el mayor índice delictivo se presenta en las zonas de
mayor aíluencia peatonal. Se sabe que son los lugares 1!n donde se da el mayor número de
robos no denunciados. Con lo anterior podemos identificar los puntos más relevantes:
• Reforma al marco normativo vigente que permita la claridad en los procesos penales
y castigos a los delincuentes.
• La venta de mercancía de procedencia ilegal y sm control se eliminaría por
completo.
• De igual manera la venta de mercancía de proc1!dencia dudosa que con precios por
debajo de su valor real.
• Reducción significativa de comipción, extorsión y explotación que generan el
círculo vicioso que se da entre autoridad-comerciante-líder.
Lo cierto es que al implementar cualquiera de las alternativas que desarrollaremos
más adelante, es posible el reordenamiento de manera constante hasta lograr que las calles
que han sido invadidas sean recuperadas en su totalidad en un periodo de tres años,
suficientes para un mejor posicionam;ento político d.el tomador de decisiones para el
siguiente: periodo electoral.
Adicionalmente, las acciones que se generen para la solución del problema dará
como resultado la creación de valor público. En este sentido es necesario recordar que este
valor no es tangible, es decir no se convierte en mayores ingresos para el ciudadano pero si
es perceptible en su calidad de vida y recuperación de espacios y seguridad pública.
2.2.-LA ESTRATEGIA PARA LA CONSTRUCCION DE POLITICAS PÚBLICAS La construcción de políticas públicas contempla qué tipo de estructuras -formas
organizacionales se necesitan, qué tipo de participación y de liderazgo funciona mejor y
proveer mejores mecanismos de evaluación de los logros alcanzados por las políticas
diseñadas. Aunque en la actualidad se argumenta que e:; necesario fortalecer a la sociedad
civil, fomentar su participación en actividades económicas, sociales y políticas, así como
capacitar a los ciudadanos, las estrategias no pued·:!n ser uniformes. Las diferentes
- 24 -
motivaciones y las capacidades materiales, sociales y organizacionales de la gente en una
realidad compleja no abordarse ni tratarse de igual manera en todos los casos.
Desde una perspectiva estructural, las modalidades de organización buscan la
maximización de la efectividad. La teoría dice que el diseño organizacional contribuye a
logra los objetivos y estrategia de la organización, la vía burocrática de formulación de
políticas, centralista y autoritaria, supone que los gobiernos puede decidir y que sus
propuestas serán efectivas porque son resultado de un proceso racional de decisión y que,
en consecuencia, serán aceptadas por los ciudadanos. Se ha argumentado que la burocracia
es una herramienta de legitimación del control de la mayoría por unos pocos; la objetividad
y legalidad de los objetivos perseguidos tiene sustento en la aceptación general de estas
políticas.
Puede decirse que la eficiencia domina las decisiones tomadas, pero en los hechos
esta apariencia enmascara la realidad política. La complejidad de las actividades de un
programa requiere coordinación entre diferentes instituciones, diferentes niveles dentro de
éstas y la participación de diferentes actores para lograr la efectividad. La nuevas
condiciones del entorno y las propias disfunciones de la burocracia hacen buscar nuevas
formas ele organización dado que esta no es efectiva.
Además, debemos hacer mención al hecho de que, confom1e a sus perspectivas y
preferencias políticas, culturales, diferentes actores c.efinen esta efectividad de manera
heterogénea, por lo que es posible que tengan preferencias contrarias y en conflicto.
Cuando la factibilidad de las propuestas de políticas depende de la resistencia o aceptación
de la población afectada, se requiere una apropiada identificación de los actores y sus
preferencias. La coerción implícita o explícita es un método que utilizan los gobiernos para
tratar con la resistencia, pero si no se desea atentar contra las libertades, los derechos
individuales y la democracia misma, es mejor pensar acerca de la clase de participación que
pueda operar.
Asimismo, se justifica profundizar las investigaciones acerca del tipo de liderazgo
que de acuerdo con las características de las políticas, d,e los programas, de las situaciones y
de los actores funcione mejor.
- 25 -
D:iferentes individuos y grupos pueden tener opiniones distintas sobre ciertos temas
o problemas, cualquiera con un fuerte interés en estos asuntos es un actor a considerar. El
conocimiento de las motivaciones o creencias que hacen actuar a la gente de un modo u
otro es mucho más dificil. La dificultad radica en el hecho de que muchas motivaciones y
creencias que son expresadas por algunos grupos organizados o por organizaciones
privadas o sociales, con frecuencia pueden ser aparentes; lo mismo puede decirse de los
representantes o funcionarios del gobierno a nivel nacional o local. Las preferencias por un
buen liderazgo destacan antes que ciertos mecanismos de manipulación o coptación, que
pueden representar una solución rápida en tém1inos rela1:ivos ante la resistencia, pero que a
futuro puede resultar cara y conducir a problemas socia:,es ante el sentimiento por parte de
la gente o los actores de haber sido manipulados. (Penso D Albenzio, Cristina, 1998)
2.3.-LA IMPLEMENTAClON Y LA EVALUACIÓN En el proceso de implementación de políticas se observan repetidamente resultados
no deseados o inesperados. Son pocos quienes aún insisten en que sólo hay una y mejor
forma de hacer las cosas.
En esta fase, la interacción es importante para c.etectar los problemas relacionados
con el diseño de políticas, así como la aparición de viejos y nuevos conflictos entre los
responsables de la hechura de las políticas, los "especialistas-pensadores" y los actores
socioeconómicos, empresas, organizaciones, grupos de interés o comunidades locales.
La implementación puede verse como la arena para la interacción. Este proceso es
de gran utilidad para aumentar el conocimiento cuando no funcionan las buenas teorías. La
complejidad de los cambios refuerza la búsqueda de diferentes combinaciones de formas
organizacionales, tipos de participación y liderazgo, requeridos para lograr los objetivos de
las políticas.
Modificaciones, ajustes a los programas, o la ca.ncelación o sustitución, tienen que
derivar de los procl!sos de control o evaluación. Si bien los cambios se hacen en las
instituciones encargadas de la implementación, en otra~ organizaciones o instituciones las
ideas acerca de las modificaciones pueden generarse en distintas instancias; entonces, el
punto de discusión es quién o quiénes determinan 1;uándo y qué clase de ajustes se
- 26 -
requieren para lograr los objetivos de las políticas, o bien, si estos ajustes implican que los
objetivos son otros o se modifican implícitamente.
Conocer más acerca de la implementación es una 1!strategia de mejora de la gestión
y liderazgo: aprender a interactuar y organizarse armonizando distintas perspectivas y
situaciones diversas. El proceso y los distintos eventos pueden servir a propósitos
múltiples, y diferentes actores a menudo parten de distintos enfoques.
La cooperación entre gobierno y ONG en el proceso de implementación no significa
que las últimas deban constreñirse a funciones de correa de transmisión o ejecutoras
contratistas de decisiones que fueron tomadas en otra parte. La relación entre el gobierno, la
gente y las organizaciones deberá establecerse mediante un nuevo marco general de reglas
de juego político. Para las organizaciones civiles, la cooperación representa el desafio de
superar y desarrollar sus capacidades para impulsar propuestas de desarrollo, elevar el
profesionalismo pero, al mismo tiempo, da lugar a temores o reticencias ante la posibilidad
de perder autonomía.
El arte de la gestión debe combatir la falta de mecanismos para abordar complejos
problemas sociales, porque éstos no pueden resolverse eligiendo entre una gama de bien
definidas alternativas, cuyas teorías, que se presentan como buenas, no sirven para lo que
dicen (Bolman, 1991: 11 ). El administrador sabio de be saber identificar situaciones
problemas y las características de los actores.
El establecimiento de dinámicas de cooperación a través de la implementación
refuerza la línea de búsqueda de experiencias exitosas reproducibles. Se puede aprovechar
la pluralidad de opiniones alrededor de temas y problemas; permitir la experimentación de
formas de distribución de competencias y responsabilidades.
La sistematización de las experiencias y los conocimientos a través de la
implementación podría, asimismo, coadyuvar al desarrollo de capacidades para atender de
manera inmediata dificultades existentes y para enfrentar retos de variada índole; a su vez,
permiten perfilar un camino de aprendizaje y configurar un saber colectivo ante nuevos
problemas, saber que facilitará el diseño de estrategia~. viables pero con contenido ético y
social
- 27 -
2.4.-MATRICES DE ALTERNATIVAS Con el fin de influir en la elaboración de la política del gobierno en un sector dado
de decisión, es necesario diseñar políticas públicas que reflejen la relación Estado-mercado
sociedad y el fortalecimiento del papel de la ciudadanfa. en el diseño e implementación de
dichas políticas públicas de manera más activa.
Para que su influencia sea eficaz, ha de limitarse a los sectores en los que la
intervención sea más rentable y la información menos costosa, es decir, a aquellos en que
se especializa su actividad productiva, ya que de ellos proviene su renta y son los que mejor
se conocen. Las matrices y los diagnósticos de viabilidad los elaboré a partir de los
siguientes supuestos:
* Ánalisis de la participación de distintos grupos en los proyectos o políticas
públicas considerando a los actores con sus demandas, intereses, y poder relativo; además
de dimensionar el impacto que el proyecto de política pública tiene sobre cada uno.
* En torno a las políticas públicas encontramos un conjunto de grupos e
instituciones que influyen en la decisión pública d.e acuerdo a sus intereses o sus
problemáticas específicas considerando a las instituciones como grupos dentro de nuestros
esquemas.
* Todos los actores o grupos tienden a buscar la maximización de sus intereses;
sean estos materiales o inmateriales.
* Estos grupos e instituciones pueden tener intereses contradictorios entre sí, pero
también pueden formar alianzas, de acuerdo al tema que se trate. Sus intereses serán los que
determinen el conflicto o la negociación.
* Las formas con las que ciertos actores formulan sus demandas, no siempre
explicitan claramente cuál es el interés real que persiguen con su acción. (por ejemplo:
pensando en términos de una organización empresaria frente a un proceso de reforma
laboral, la demanda será; modernización laboral; mientras que el interés perseguido será la
baja del costo laboral).
* El incremento del grado de actividad en tomo a un proyecto determinado de un
grupo, lleva al incremento del accionar de los otros grupos interesados.
Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad -~e México .
Biblioteca - 28 -
* Si bien los grupos están en un plano "formal" de igualdad, en la realidad,
demuestran una capacidad de utilización de sus recursos (políticos, económicos, legales,
periodísticos, etc.) muy dispar. De allí surge una "capacidad diferencial" de intluir sobre las
decisiones públicas que hará que ciertos grupos obtengan resultados más "parecidos" a sus
demandas e intereses que otros.
2.4.1.-Alternat iva 1.- ESCENARIO ACTUAL
"' "' .. :;, ~ ~ ;¡ ~
r nwio'lf l
Oposición Apoyo
' ' ' : ' l : ~ ¡ : i ' ' ' ' . .
Ap::,yo ' . Ar<'fO . . i Ar11-s;..if1flla Nnq,rioblo Apoyo \.:..-val 1,JoOlogl co . ' 1.1,>oic,Jn, .
OOLEGACION CUAUHT~MOC DlkEGACION IZTAP "-APA DilLEGACION VENU! 1!1ANO
CARRANZA
COMEIRCIANTES ar-11 IA-,i..,C, A 1.fllr-'\IJ\.
17n1¡11~s:>nA
COME~CIANTES UNID~ DEL RAl:>l:>lr ni=
1 GOBIERNO DEL 1 nt~TRITO FFOFRAI I . . : SECRETARIA DE:
DE&ARROLLO URBANb DF I roar-~~C T •r'IIIA -r- 1
Si:pURIDAD PUBLIC4 DF
' ' . . . . ' ' . . . . . : : PRO
CONVERGENCIA PT
AU:F
Oposición
. . PRESlciENCIA
nF' A
PAN PRI
l1111io"-"b -------------------·------------
Fig. 1.- Mapa de Actores: escenairio actual
l),:.,r;,th.1
En esta primera alternativa podemos observar el escenario al que actualmente se
enfrenta el Gobierno del Distrito Federal y a partir de este el Secretario de Gobierno podrá
implementar estrategias para la solución al problema.
Tal como sabemos en la creación e implementación de las políticas públicas la
mayoría de las. veces, lo mejor que podemos hacer es no hacer nada. Analizando los efectos
positivos y negativos del momento político y social.
- 29 -
Ahora bien, como lo mencionamos al prmc1p10, los principales actores son los
diversos grupos de ambulantes y sus respectivos líderes i.;.bicados en las zonas urbanas antes
mencionadas. En este caso, nuestra alternativa no pretende dar solución al problema sino
ampliar la perspectiva actual al cliente.
Dado que nuestro objetivo de alternativa es no hacer nada y dejar que tanto los
actores como el escenario permanezcan como hasta ahora, sin tomar riesgos tanto políticos
como sociales, no se incluirá el diagnóstico de viabilidad, sin embargo, si incluiremos
análisis de la situación actual a fin de proporcionar al diente mayores herramientas en la
toma de decisiones e implementación de la política pública que decida y de las cuales
hablaremos al enunciar las recomendaciones.
Lineas Estratégicas:
Hasta el momento, la actividad comercial genera un considerable número de
empleos informales que permiten a la mayoría de la población económica de la ciudad
aportar de manera indirecta al PIB urbano.
En términos de legalidad y legitimidad ciudadana solamente se ha puesto en marcha
el Bando Policiaco que mantenía cierto orden en el primer cuadro de la ciudad, por lo que
se han traspasado los límites permitidos para ejercer el comercio en la vía pública. Aunque
actualmente existe 'Jna ley que regula el comercio c:n el Distrito Federal, este no es
suficiente y tampoco le proporciona legalidad a los actores.
Institucionalmente, no existe una secretaría dentro del organigrama del Gobierno del
Distrito Federal que este enfocada a darle cause al problema y resolverlo desde adentro, es
decir, crear mecanismos de regulación y ordenamiento.
Por otro lado, existen varios factores y actores políticos del partido en el poder,
grupos de interés tan diversos como la población que habita la ciudad que no permiten la
implementación de políticas públicas que solucionen d problema. Algunos de ellos son
mencionados en el primer capítulo del proyecto.
Líneas de Acción
Hasta el momento no se cuenta con una meta definida sobre los planes de acción en
materia de presupuesto, revisión de leyes y organizaciones que garanticen la aplicación
correcta y solución a corto plazo.
- 30 -
Cabe señalar que para este escenario la línea de comunicación, la construcción del
mensaje, la estrategia de medios y todos aquellos líderes de opinión es nula, ya que estamos
partiendo del escenario más neutral, donde el tomador de decisiones no realiza ningún
cambio en términos de política pública, porque no desea arri,;!sgarse por el momento.
2.4.2.-Alternativa 2.- REGULACION DE ASENTAMIENTOS URBANOS Y REORDENAMIENTO DEL COMERCIO INFORMAL
Oposición Apoyo Oposición . . . . . . . "'"' . . . . ; É . . . . . . .
i . . - .. . . . .!t I~
. . . . . : . . . . . . . . Aro;o . Apovo , ~nJt1 A110.,bl"'IIIJ . NooocloOl<o . A(.,r!10Cl)f 1hal NQC'.JOdS'lblq /\lil·:)j~"fn.1 . lrloológicf) . I f.,ok,gioo . . ' .
GOBIERNO DEL 1 ;.,.._!l ' DISTRITO FEDERAL 1 ' .
RSAS ' " .. . DIVE - , 1
SHCP E l~SS E e: 1 . SECRE lrARIAS . : .• el .
.g :5 m=1 r.m: i ' ' ALDF ' : <J a) ' ' .
' GRUPO CARSO ' ' ' "',, ' . ~~ ' LIDERES DE ' WAL- MRT C.A¡NACO ;-! '1 ¡ ¡ :i: )s AMBULANT CE! EX CANfCINTRA
"'"' i::!': m= GRUPO ~O DELO : . . . . t :g . . . . . ' . . ' .. .;) •J . PRD
! ' i::~ . PRI ' PAN ~ e, . ' 0..0.. . ' . . . '
' . ' ,: ' ' ,:, ' ' ' ¡¡; ' ' ' ' ' .•. ' ' ~ d:
/iMBULANTESI IE 5 ' ' OMITES VECl~ALES DF ,';J •l• ' NUEVA IZQilEf:!DA . ?:: j°ELEGACION s
l 1., g
' . ' ... . ' •) . ' ' ' . 1,,,u¡...,.1,1 -----------------------------+ p.,,-,,111
['5f)ollltlro~,,
Fig. 2. Mapa de Actores: regulación de as«::ntamientos urbanos
En el primer plano de este diagrama las secretarias de forman parte del gobierno
local serían nuestros principales gestores para el reordenamiento y regulación del uso de la
vía pública. Así mismo, serían los intermediarios entre el SAT y la Secretaría de finanzas
del Distrito Federal para la creación del padrón de contribuyentes. En el caso de la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal puede reforzar las leyes existentes en
materia de comercio.
Dentro de los sectores social y político, la participación de los líderes de los
comerciantes ambulantes es primordial, ya que es a través de ellos que se establecen los
planes de comunicación de las acciones a implementar.
- 31 -
En ese mismo renglón podemos fomentar la par1icipación de la Iniciativa privada en
las delegaciones que presentan mayor número de comerciantes ambulantes y de igual
manera fomentar el trabajo en conjunto con las cámaras de comercio e industriales que
demandan la solución del problema.
Con respecto a los partidos políticos y los grupos de presión, tal como lo hemos
mencionado con anterioridad, los líderes de los comerciantes se encuentran afiliados a dos
de los tres partidos; PRl y PRD en su mayoría, por lo que nos proporcionan la coyuntura
adecuada para la implementación de la política pública en cuestión.
O~jetivo:
Esta política pública tiene por objeto, fomentar el comercio de mercancías legales
en las tres. delegaciones con mayor actividad de ambulantaje, a través de un programa de
regulación de asentamientos urbanos cuya superficie sea mayor a los 200 m2 y se encuentre
en malas condiciones. Al mismo tiempo se pretende el reordenamiento de mas de 2000
ambulantes que se encuentran en las delegaciones Venustiano Carranza, lztapalapa y
Cuauhtémoc, retirándolos de la vía pública, de esta forma se intenta que las principales
cadenas comerciales invie11an en el proyecto y generen empleos.
I Fase del Movilizar Asuntos Asuntos de Asuntos de Capacitación ' proceso apoyo técnicos, presupuesto organización y y otros
político I legales y administración temas manejar a de
la regulación : oposición j 1ntroducir la
o I PP en la -- - - --: agenda
política I Diseñar la I pp - + + + +
i · Obtener la ! aprobación - - + + o . de la PP 1
'
: Instrumentar : la PP o - + + +
- 32 -
I Lograr que la I PP sea
1
1
sustentable en el largo
, plazo
++ + o Muy fácil Fácil Moderado Difícil Muy dificil
Cuadro 1.- Diagnóstico de viabilidad política para la alternativa 2
Líneas Estratégicas:
En términos socioeconómicos, se debe tomar en cuenta que el ambulantaje rebasa la
tasa de empleo formal por lo que al intentar desalojar a los ambulantes de sus posiciones sin
que se hayan creado los espacios públicos 'J privados que les generen ingresos es
arriesgado, ya que como se menciona al principio del dccumento dichas agrupaciones son
socialmente fuertes y están apoyadas por fuerzas políticas internas que pertenecen al
partido en el poder. Aunque económicamente no se prevé una disminución en los ingresos
para las compañías que decidan establecerse; será not!lble el aumento en captación de
impuestos tanto para el gobierno local como para el federal.
Es decir a partir de convenios que se pretend,~n establecer con las principales
empresas comerciales y de servicios nacionales e internacionales, se restablecerá el orden
en las delegaciones que presentan mayor número de actividad no legal.
Tomando en cuenta que se pretende regular los as,~ntamientos urbanos bajo las leyes
que actualmente rigen el uso de la vía pública y sus espacios, será necesario en términos
legales ampliar las multas y penas convencionales para aquellos que invadan nuevamente
las calles o bien rebasen las zonas de tolerancia que el Ciobierno del Distrito Federal junto
con la Secretaria de Desarrollo Urbano establecerán en un futuro próximo, así como los
días y horarios para ejercer el comercio.
líneas de Acción:
Esta política pública no afecta el presupuesto de h ciudad en términos de inversión,
ya que se pretende que las empresas participantes sean quienes a partir de la asignación del
espacio a ocupar sean quienes establezcan sus filiales fisicamente, siendo obligación del
gobierno local mantener los servicios públicos básicos.
- 33 -
En este caso, la acción legal que debe tomar el gobierno local consiste en la
legalización de los predios que han sido previamente localizados para desmantelar las
bodegas de acopio de mercancía de procedencia dudosa o robada. A tráves de un decreto
que deberá ser propuesto y aprobado por la Asamblea de Representantes y el jefe de
gobierno, donde se manifiesten las condiciones en que se incautaran los bienes muebles y
su disposición para uso comercial. De igual forma se requiere la formalización en términos
de obligaciones y derechos de las partes para el uso de suelo y establecimiento de filiales de
la IP que participará en la inversión.
El Gobierno del Distrito Federal en colaboración con la Secretaría de Seguridad
Pública del Distrito Federal, asegurarán los predios seleccionados en las cinco principales
delegaciones que hemos mencionado anteriormente, así como los artículos diversos que se
encuentren en ellos. Esta mercancía será destruida frente a la opinión pública y en presencia
de las autoridades competentes.
La Secretaría de Desarrollo Urbano del Distrito Federal en colaboración con la
Secretaría de Desarrollo Económico, se encargaran de las negociaciones y los términos del
contrato ele servicios y arrendamiento de los predios, así mismo serán las encargadas de la
elaboración del documento y seguimiento a cada uno de ellos.
La Secretaría de Obras Públicas se encargará de la supervisión de las
remodelaciones y acondicionamiento de los predios a ocupar, la distribución proporcional
de los espacios y los servicios públicos en ellos.
Líneas de Comunicación:
La autoridad local no podrá anunciar previamente los predios que serán tomados, ya
que el factor sorpresa es necesario en esta acci.'.>n de gobierno, partiendo de la idea que el
uso de estos terrenos son de almacenamiento clandestino.
Una vez llevado a cabo el operativo y estando los lugares asegurados se darán a
conocer las acciones de seguridad a través de los medios masivos de comunicación como
son: radio y televisión. Posteriorn1ente se publicarán las convocatorias para los interesados
en invertir para la realización de centros comerciales con todos los servicios públicos.
En este punto se darán a conocer de igual man1:ra los avances y mejoras de esta
acción pública.
- 34 -
2.4.3.-Alternativa 3.- PROGRAMA INTEGRAL
~ ~ - .. ;t .~
l 'osn "ltl
Oposición Apoyo Oposición . . . . BID . . TR~SNACIONALES o~c
OEA BM ¡ . . Al:C'(O .
A1 ll .. ~ ot1 ~--i . Nn<~l:l t.f.:> Af9(o Ci:-ntral . ldPológlco . . 1 GOBIERNO DEL DISTRITO 1 . . . . .
ASAMBLEA . DE ¡ REPRESEN ANTES
. . LIDER$S DEL COM TES COMQRCIO INFOtMAL
PANAL
. . ' 1 : i . . . . . : ¡
VEClt, ALES
ASOCIA ION DE COMER IA NTES
(VAF ~ SI
1
IMPORT 4ooRES v EXPORAf ADORES PUEC-UNAM
. . . ' ¡ . . . . ¡ . . . . . . : : . . . .
APM . . . . . . .
FEDERAL 1 DELEGACIONES '
POLITICAS . '
SHCP . . . .
SECRETARIA DE SALUD DEL
DISTRITO FEDERAL
SECRETRTARIA DE
DESARROLLO URBANO
PRD
CAM~RAS
PRESIDE NCIA DE LA REP JBLICA
IMISS
PR PVEr,,I
MEO OS DE COMUI ICACION
PAN
B ANDO DE DE ¡::, UAM P OL ICIA Y B UEN
GOB E RNO
Alia~za Metropolitana de Oroaniz;ciones
t.,•111t->l•l.1 --------------------·----------- IJ.,.,.,,..-.h,,
Figura 3. Mapa de actores: programa integral
En este mapa podemos organizar e identificar los actores políticos más importantes
e ilustra geográficamente sus relaciones unos con otros. En este sentido, nos permite
entender mucho mejor el contexto político que debemos considerar para el desarrollo de las
Políticas Públicas que mencionaremos más adelante.
Comenzando con el primer plano del mapa, consideramos que las distintas
organizaciones mundiales dedicadas al desarrollo e implementación de modelos
económicos, podrían estar involucradas en todo momento, ya que no sólo su conocimiento
y experiencia son necesarias; además podrían dar apoyos a los programas a través de
financiamientos al Gobierno del Distrito Federal.
En las siguientes cuatro líneas se identificaron a los actores internos que están
involucrados de manera directa. Para el caso de Gobierno y Burocracia destaca la Asamblea
de Representantes, ya que ella será la encargada de reformar las leyes relativas al uso de vía
- 35 -
pública, y como veremos más adelante en la construcción de alternativas su papel de
coyuntura y alianza con el gobierno local es significativo.
Las cinco delegaciones políticas que señalamos en el capítulo anterior tendrá un
papel estratégico en la impler,1entación, evaluación y difüsión de las políticas, cabe señalar
que este caso de estudio, las delegaciones tienen funciones administrativas y que solamente
el gobierno local podrá determinar las tasas de impuesto y formas de recaudación de los
servicios públicos que se les den a los ambulantes.
El papel de apoyo ideológico y de negociación del Ejecutivo Federal, se debe a la
diferencia de partido político. Por lo demás, el Jefe de Gobierno, ha manifestado la idea de
trabajo conjunto en la materia. En lo que le correspor,de a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, se requiere su apoyo y colaboración para el empadronamiento de los
comerciantes que se reubicaran, así mismo el trabajo conjunto con los órganos de
recaudación local.
Entre los actores sociales que se señalan en el cuadro, el que tiene mayor peso es el
Instituto Mexicano del Seguro Social, ya que una de la; alternativas que se plantean con
respecto a la seguridad social que beneficiaría a todos aquellos comerciantes registrados y
empadronados, está basada en el modelo de aportación voluntaria de dicho instituto.
Aunque los comités vecinales se identificaron como actores secundarios, su
colaboración consistirá en dar a conocer las accione:; concretas para la solución del
problema entre los habitantes de las colonias afectadas.
En el rubro de los distintos líderes del comercio informal, se les posiciona como
elemento coyuntural para el caso de la reubicación y como intermediario en las
negociaciones, aunque el objetivo final, es una disolución de su poder sectorial a corto
plazo, de otra forma resultaría poco posible, el reordenamiento. Este sector representa más
intereses de mandos medios y superiores y de corporativcs políticos que de sus agremiados.
En el terreno de lo político, existe una clara alianza entre el PRl y el PAN para
demorar las posibles reformas a las leyes que involucran algunas de las alternativas; por
otro lado, el PANAL, aunque su presencia se ubica en una delegación de nula
concentración de ambulantaje, sus conexiones políticas lo posicionan estratégicamente con
el gobierno federal, lo que ocasiona una fractura en el campo de las negociaciones.
- 36 -
Finalmente, los grupos de presión, consisten en: importadores y exportadores, cuya
preocupación sobre una disminución en sus actividades los colocaría como oposición a la
regulación del comercio, pues más del 50% de sus acti'v'idades depende de la demanda de
mercancía.
Sin embargo una clarificación de los objetivos que persiguen cualquiera de las
alternativas que se mencionarán por parte de los expertos académicos y gente de opinión a
través de los medio~ de comunicación ayudan en mucho a la difusión de las políticas
públicas que se implementen y sus efectos en la ciudadanía.
Objetivo:
El presente programa pretende recuperar los espacios públicos en la ciudad, a través
del reordenamiento de los comerciantes ambulantes, crear nuevos espacios comerciales
que disminuyan de manera considerable la venta de mercancía robada, imitaciones o ilegal.
Fomentar la creación de un padrón de comerciantes que estén dispuestos a pagar los
impuestos correspondientes que les proporcionen servick,s básicos en los sitios asignados
para ejercer su actividad.
De igual manera se planea crear un esquema de beneficios sociales y de salud que
les permitan mejorar su calidr.d de vida durante el tiempo que permanecen en la ciudad, es
decir, que considerando que es una población que no habita en la ciudad sino en la zona
metropolitana y sus alrededores.
¡ Fase del Movilizar Asuntos Asuntos de Asuntos de Capacitación
e apoyo técnicos, presupuesto organización y y otros
político I legales y é1dministraci6n temas manejara de
la regulación oposición
I Introducir la
¡ PP en la o ++ o o + I agenda I política I Diseñar la I pp + ++ + + + 1
1
Obtener la aprobación + ++ + + o
I de la PP
'
- 37 -
I Instrumentar la PP + + + +
Lograr que la PP sea ++ ++ o + sustentable en el largo plazo
++ + o Muy fácil Fácil Moderado Difícil Muy dificil
Cuadro 2.- Diagnóstico de viabilidad política de la alternativa 3
Líneas Estratégicas:
+
+
• Coyuntura actual.- existe una disposición por parte de los actores centrales para la
reubicación del comercio informal como un primer punto y el trabajo en conjunto de
las instituciones involucradas para crear derechos y obligaciones a los ambulantes de
tal manera que las calles ocupadas se logren despejar rápidamente y de manera
definitiva.
• Apoyo al proyecto de PP.- el Gobierno del Distrito Federal cuenta con las
principales instituciones que fomentan la creación de Políticas Públicas al respecto.
• Oposición al proyecto de PP.- En un prime:, momento, los líderes de los
comerciantes ambulantes representarán una oposición fuerte, si los usuarios finales
no reciben los incentivos correctos y en el tiempo estimado.
• Diagnóstico d~l grado de dificultad del proceso político.- En este caso, se observa
una clara dificultad en la fase de desmantelamiento del corporativismo y afectación
de las dos principales tribus del partido que gobierna la ciudad.
• Viabilidad del proyecto de PP.- En el corto plazo, es susceptible de mejora, pero en
el primer momento que se reflejen mejoras en la vialidad, limpieza de aceras y paso
libre a los peatones, se puede comenzar a planear el proyecto a Mediano y largo
plazo.
Líneas de Acción:
El primer paso para el reordenamiento del comercio es crear una base consolidada,
padrón de comerciantes, de todas las asociaciones de ambulantes en el Distrito Federal que
- 38 -
contemple el tipo de mercancía o servicio que ofrece, ubi~ación, ingresos mensuales, estado
civil, y domicilio. De acuerdo con este padrón se darían las facilidades a los comerciantes
para inscribirse en el Sistema de Administración TribLtaria bajo el régimen de persona
física con actividad empresarial, de tal forma que permita la captación de ingresos y por
otra parte iniciar el proceso de legitimidad ciudadana.
Lo siguiente consiste en realizar un concurso de licitación tanto para la habilitación
de los asentamientos urbanos para el establecimiento de centros comerciales como para la
prestación de los servicios básicos en esos lugares. Dichos servicios consisten en limpieza
general de las instalaciones, agua, luz, drenaje, estacionamiento, mantenimiento general y
difusión de las zonas comerciales. De tal manera que se le garantice al comerciante las
instalaciones adecuadas para su reordcnamiento y también la accesibilidad y afluencia de
los clientes.
La planeación urbana de estos centros estaría a cargo de la Secretaria de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal; La Secretaría de Gobierno se encargaría de establecer los
mecanismos de comunicación directa entre los comerciantes y el Gobierno del Distrito
Federal.
La Secretaría de Salud trabajaría en conjunto cor.. el Instituto Mexicano del Seguro
Social para la prestación de seguridad social a todos aquellos que pertenezcan al padrón
antes mencionado. Dicha prestación consiste en los elementos básicos que rigen la
modalidad de afiliación voluntaria, ya que los comerciantes son sus propios patrones y no
laboran para un tercero.
La elaboración y firma de los convenios legales que el Gobierno del Distrito Federal
y las empresas que vayan a prestar los servicios antes mencionados estará a cargo de la
Secretaria de Gobierno en colaboración con la Secretaría de Desarrollo Económico.
Ahora bien, tomando en cuenta que el escenario político favorece al partido en el
poder, podemos crear nuestra plataforma de acciones a partir de una colaboración estrecha
entre las dos principales corrientes políticas locales (Nueva Izquierda e Izquierda
Democrática Nacional) para lograr el cabildeo en la Asamblea de Representantes en el tema
de presupuesto que se asignará tanto para los concursos públicos como el mantenimiento de
dichos servicios en los centros de reubicación.
- 39 -
líneas de Comunicación:
Hay dos mensajes que se han construido para es1a alternativa, el primero dirigido a
la ciudadanía y el segundo a los comerciantes ambulantes ambos pretenden informar las
acciones de gobierno y los beneficios para las dos parte Í:'lvolucradas.
Para los ciudadanos el mensaje se traduce en la recuperación de los espacios
públicos como calles, aceras, parques, seguridad pública y equidad de tributación al
gobierno local.
Para los comerciantes ambulantes el mensaje se enfoca en dar a conocer los
beneficios de la implementación del programa global y la continua búsqueda de soluciones
para legalizar y legitimar su presencia dentro de la sociedad.
En este caso nuestra estrategia de medios consta de spots con duración de un minuto
en las dos principales cadenas de televisión en horario estelar (prime-time).
En medios impresos, se contempla la publicación de los concursos y sus resultados
para la licitación de los espacios y servicios a prestar. Se pretende la publicación de los
proyectos y sus avances; así mismo, se plantea la elaboración y difusión en radio de spots
con igual duración que en medios electrónicos.
Dado que el Gobierno del Distrito Federal no será el responsable directo de la
prestación de servicios y desarrollo económico de los centros comerciales, tendrá la
obligación de evaluar a los prestadores de servicios que hayan ganado los concursos y dar a
conocer a la opinión pública cada cuatro meses su desempeño como proveedores del
gobierno local, cualquier anomalía, objetivos y estrategias de mercado, esto con el objeto
de rendir cuentas a la ciudadanía y también establecer vínculos políticos y sociales con los
principales opositores y líderes de opinión.
CAPITt;LO 111.- RECOMENDACIONES Las siguientes recomendaciones están orientadas hacía la creación de valor público
a partir de las acciones que los actores políticos y sociales realicen para la solución a este
problema.
En primer lugar se debe colocar el problema dentro de la agenda de gobierno y de la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal al mismo tiempo. Esto permitirá la
actualización de los términos legales en que se debe hacer uso de la vía pública y el
- 40 -
ejercicio del comercio, es decir, le dará facultades al gobierno local para crear las
instituciones necesarias para una regulación adecuada a las circunstancias actuales. En este
sentido se deben establecer los mecanismos legales de control que identifiquen plenamente
las penas y multas a las que se harán acreedores todos aquellos comerciantes que pretendan
ejercer cualquier actividad comercial fuera de los centros que se destinen para ellos.
Al mismo tiempo es necesario crear una base de datos de todos aquellos que al día
de hoy forman parte de alguna asociación de comerciantes ambulantes y todos aquellos
afiliados al partido político local que controla la ciudad con la finalidad de planear
adecuada y equitativamente los espacios que se vayan a adecuar para el reordenamiento,
evitando con esto el clientelismo y eliminando en un principio el llamado
"intermediarismo" de los líderes.
Por otra partl!, esta misma base de datos le permitirá tanto a la Secretaría de
Desarrollo Económico como al Sistema de Administrac::ón Tributaria orientar y ayudarles a
tramitar las cédulas fiscales a los futuros contribuyentes. Con este paso se comenzaría la
acción de equidad tributaria y al mismo tiempo una ampliación de recursos para conservar
y mantener los servicios públicos de la ciudad.
Con base en esta información se podrá promover la integración de esta población al
plan de aportaciones voluntarias del Instituto Mexicano del Seguro Social para otorgarles el
beneficio de seguridad social que contempla una cobertura de servicios de salud de la
Institución, derecho a una pensión por cesantía asegurada para todos aquellos comerciantes
que durante cinco años acumulen sus aportaciones y al solicitarla tengan una edad
promedio de 60 años o más. Así mismo se deberá garnntizar el acceso a los beneficios de
crédito hipotecario por parte del Infonavit.
Cuando se haya logrado estas acciones, entonces se deberán asegurar los sitios que
se remodelarán para el uso comercial, esta acción tendrá que ser tanto en términos legales
como fisicos, y posteriom1ente someter a concurso público tanto las remodelaciones como
el mantenimiento de los servicios básicos en ellos.
La idea básica que se recomienda en este punto es que se aseguren los accesos
viales y peatonales a los centros de reubicación comercial y adicionalmente mantener en
buen estado los inmuebles. En este mismo punto debemos señalar que no bastará con
- 41 -
buenos servicios, es necesario mantener la sustentabilidad del mercado, es decir, el éxito
del reordenamiento consiste en ofrecerles a los comerciantes ambulantes lugares adecuados
para ejercer su actividad donde se garantice la misma afluencia de clientes, demanda y
oferta de sus productos y finalmente los mismos o mayores ingresos económicos.
Los ajustes a las acciones de gobierno se podrán hacer a través de una evaluación
hacía los prestadores de servicios en los centros en términos de calidad en el servicio,
imagen pública, aumento y disminución de la oferta y demanda, principales indicadores
económicos locales y percepción de la población, esto se deberá realizar al menos una vez
cada seis meses o bien anualmente y dar a conocer los resultados a los actores involucrados.
Con ello se logrará una participación ciudadar.a, de grupos económicos locales,
ONG'S, cámaras de comercio necesarios para la obtención de valor público en la ciudad.
Finalmente el tomador de decisiones tendrá corno resultado un escenario político,
social y económico estable que le permita seguir gobernando una de las ciudad más grandes
del mundo.
- 42 -
BIBLIOGRAFIA
Aguilar, Luis Felipe. (2003) "Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Estudio
Introductorio" Miguel Angel Porrúa. México.
Aguilar, Luis Felipe. (2003) "La Hechura de las Políticas". Miguel Angel Porrúa México.
Bardach, Eugene. (200l)"los Ocho Pasos para El Anális:s de Políticas Públicas" .. Centro de
Investigación y Docencia Económicas, Editorial Miguel Ángel Porrúa. México.
Barzelay, Michael. (1998) "Atravesando la Burocracia: Una Nueva Perspectiva de la
Administración Pública". Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública. (Versión en Español). México.
Castillo, Moisés y Reyes, Sergio. ( 1997) "Problemas Emergentes de la Zona Metropolitana
de la Ciudad de México".Programa Universitario de Es·:udios sobre la Ciudad, Universidad
Nacional Autónoma de México. México.
Centro de Investigación y Docencia Económicas (2000) "Hacia la Construcción de una
Agenda para la Reforma Administrativa Municipal en México" CIDE. México.
Centro de Investigación y Docencia Económicas (2003 ). "La Agenda de Políticas Públicas
en el Ámbito Municipal: Una Visión Introductoria", en Cabrero, Enrique (coord.) "Políticas
Públicas Municipales: Una agenda en construcción" CIDE, Miguel Angel Porrúa. México.
Centro de Investigación y Docencia Económicas (2000) "La Modernización Administrativa
y Los Servicios Públicos Municipales" CIDE. México.
De la Garza Toledo, Enrique. ( 1996) "Políticas Públicas Alternativas en México". La
Jornada Ediciones, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias e Ciencias y Humanidades,
Universidad Nacional Autónoma de México. W.éxico.
- 43 -
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. (2004) "Cuenta Satélite del
Subsector Informal de los Hogares", ~n Sistema de Cuentas Nacionales de México.
Disponible
en: http:www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espano Vtemati:.:os/med.asp?t=cusa04&c= 1686
Lahera, P.E., (2002), "Introducción a las Políticas Públicas", Fondo de Cultura Económica.
Santiago de Chile
Martinelli, José María. (2002) "Políticas Públicas en el Nuevo Sexenio". Universidad
Autónoma Metropolitana. México.
Monnet, Jerome. (2002) "La Ciudad Compartida: Gobernabilidad y Ciudadanía en la
Megapolis de México y los Ángeles", en Trace, núff,. 42, pp.9-27. Centro Francés de
Estudios Mexicanos y Centroamericanos. México.
Moore, Mark H. (1995) "Creating Public Val 11e: Strategic Management in Goverment"
Harvard University Press. Estados Unidos de América.
Navarro, Bernardo y Ziccardi, Alicia. (1995) "Ciudad de México: Retos y Propuestas para
la Coordinación Metropolitana" Programa Universita::-io de Estudios sobre la Ciudad,
Universidad Nacional Autónoma de México. México.
Oficialía Mayor del Gobierno del Distrito Federal y Fideicomiso de Estudios Estratégicos
sobre la Ciudad de México. (2000) "Empleo, Inforn1alióad y Remuneraciones en la Ciudad
de México hoy. Bases para un diagnóstico". Gobierno del Distrito Federal. México.
Organización Internacional del Trabajo. (2002) "El Trabajo Decente y La Economía
Informal, 90" Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo" Disponible en:
http//wv,w. ilo. org/pub lic/span ish/standards/Re 1./i lc/ilc90/pdfi'rep-vi. pdf.
- 44 -
Penso D 'Albenzio, Cristina. ( 1998) "La Construcción de Políticas Públicas: Estado más
Sociedad" en:Gestión y Estrategia, No.14, UAM-Azcapotzalco. México.
Putnam, Robert D. (1994) "Making Democracy Work, Civic Traditions in Modern Italy".
Princeton University Press. Estados Unidos de América.
Torres, Felipe, Moreno, Ernesto y Chong, Isabel. (I 997) "Un Modelo Multidisciplinario en
el Estudio del Fenómeno Suburbano". Programa Univernitario de Estudios sobre la Ciudad,
Universidad Nacional Autónoma de México. México.
Varios Autores. (2005) "Memorias del Seminario: El Ambulantaje en la Ciudad de
México". Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, Universidad Nacional
Autónoma de México. Centro Francés de Estudios Mexicanos y Centroamericanos.
México.
- 45 -