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Algunos comentarios al Título Primero, Capítulo I, de la Constitución Federal.*

Héctor Fix-Zamudio. Investigador Emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Miembro de El Colegio Nacional. Jorge Ulises Carmona Tinoco, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Sumario: I. Panorama sobre la evolución histórica de la consagración de los derechos humanos en México; II. La denominación del Título Primero, Capítulo I, de la Constitución Federal; III. El contenido y sentido del catálogo de derechos vigentes en México y en la Constitución Federal; IV. La suspensión temporal de la vigencia de los derechos humanos.

I. Panorama sobre la evolución histórica de la consagración de los derechos

humanos en México.

La evolución constitucional mexicana ha abrevado de tres fuentes principales que le

han servido de modelo en diversas etapas históricas: a) el constitucionalismo español,

debido a casi tres siglos de dominación y cuya influencia se dejó sentir inclusive en los

documentos constitucionales posteriores a la independencia mexicana consumada en

1821; b) el modelo de Francia, que tuvo destellos en el siglo XIX, primordialmente en la

* Publicado con el título “Derechos Fundamentales”, en la obra Carbonell, Miguel y Valadés, Diego (Coords.), Panorama del Derecho Constitucional Mexicano, México, UNAM-PORRUA, 2006, pp. 1-40.

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etapa de organización estatal centralista, y en especial con relación a la formación de

un catálogo de derechos fundamentales inspirado en el contenido de las declaraciones

de derechos de las constituciones francesas revolucionarias; c) el de los Estados

Unidos de América, ya que la primera constitución del México independiente se diseño

sobre el modelo de la norteamericana de 1787, lo que ha dejado huella en documentos

constitucionales posteriores hasta la actual Constitución vigente desde 1917, pero que

también tuvo influencia a través de las cartas de las antiguas colonias inglesas en

América, en la elaboración de un catálogo de derechos de la persona.

Estas influencias se manifestaron en diversos contextos históricos y etapas por los que

ha atravesado México a partir de su nacimiento como nación independiente y por

supuesto han dejado huella en la evolución histórica de la consagración y garantía de

los derechos fundamentales. Si bien no hay constituciones mexicanas que hayan

carecido en lo absoluto de la adopción de algunos derechos de la persona, así sea en

forma escasa y dispersa, se pueden apreciar etapas diferenciadas en dicha evolución.

Además, no se debe perder de vista que México transitó por diversos modelos de

organización de Estado, lo cual también tiene un impacto en la manera de consagrar y

hacer efectivos los derechos fundamentales.

Esto se puede apreciar incluso desde el Decreto Constitucional para la Libertad de la

América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, cuyo artículo

24, inspirado directamente en las constituciones francesa, y especialmente en la

montañesa de 1793, dispuso: “La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos

consiste en el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad. La íntegra

conservación de estos derechos es el objeto de la institución de los gobiernos y el único

fin de las asociaciones políticas”. Esta declaración iusnaturalista predominó en los

textos posteriores de las cartas fundamentales expedidas durante el siglo XIX.

Una excepción a esta tendencia se observa en la Constitución federal de 1824, pues si

bien el constituyente compartía la filosofía iusnaturalista, su texto no contenía un

catálogo elaborado de derechos fundamentales, ya que sólo se hallan algunos de éstos

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en diversas partes del texto,1 en especial inspirados en aquellos contenidos en la

Constitución de Cádiz de 1812,2 que tuvo una vigencia intermitente en el territorio de la

Nueva España.3 La ausencia de una parte dogmática en forma en dicho texto

fundamental, se ha atribuido al hecho de que tomó como modelo el texto de la

Constitución de los Estados Unidos de América, pero sin haber considerado las

primeras diez enmiendas incorporadas a ésta en diciembre de 1791, que constituyen el

llamado Bill of Rights de la constitución norteamericana¸ entre otras razones porque se

entendía previamente a dichas modificaciones que la consagración de los derechos

correspondía al ámbito interno de los Estados integrantes de la federación.

En efecto, en los Estados Unidos de América la consagración de los derechos básicos

iniciaron en algunas de las Declaraciones locales,4 antes que a nivel Federal se

estableciera el referido Bill of Rights.5 Así, de forma similar, en México se dejó también

esto se dejó en el ámbito de las entidades de la Federación,6 que consagraron antes

1 Véase por ejemplo el contenido de los artículos 146 a 154 de la Constitución de 1824, que consagran derechos relacionados con la impartición de justicia en materia penal primordialmente, entre los que se encuentran: la prohibición de la pena de confiscación de bienes; la prohibición de la aplicación retroactiva de la ley; la prohibición de aplicar tormentos de cualquier clase, sea cual fuere la naturaleza y estado del proceso; la prohibición de que la autoridad libre orden para el registro de las casas, papeles y otros efectos de los habitantes, si no es en los casos expresamente dispuestos por ley y en la forma que ésta determine. Asimismo, puede citarse el artículo 161, punto 4, que estableció como obligación de los estados “...proteger a sus habitantes en el uso de la libertad que tienen de escribir, imprimir y publicar sus ideas políticas sin necesidad de licencia, revisión o aprobación anterior a la publicación; cuidando siempre de que se observen las leyes generales de la materia”. 2 Ver en especial los artículos 290 y siguientes del mencionado texto constitucional. 3 El artículo 4° de la Constitución de Cádiz de 1812 estableció que: “La Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas, la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen”. Asimismo, contenía diversos derechos en materia de justicia penal, en especial en los artículos 290 y siguientes del mencionado texto constitucional. 4 Entre las que se pueden mencionar las de Virgina (12 de junio de 1776), Pennsylvania (28 de septiembre de 1776), Maryland (11 de noviembre de 1776), Carolina del Norte (18 de diciembre de 1776), Vermont (8 de julio de 1777). Véase a este respecto, Peces Barba, Gregorio et. al. Derecho Positivo de los Derechos Humanos, Debate, Madrid, 1987, pp. 97 y ss. 5 Estas pueden ser consultadas en castellano en la obra Peces Barba, Gregorio, et. al. Derecho Positivo de los Derechos Humanos, Madrid, Editorial Debate, 1987, pp. 116-118. 6 Un panorama sobre los derechos humanos en la historia constitucional de mexicano puede encontrarse en Terrazas, Salgado, Carlos. Los Derechos Humanos en las Constituciones

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que a nivel federal catálogos de derechos fundamentales en sus correspondientes

textos constitucionales.7 La anterior afirmación se confirma con lo dispuesto en el

artículo 30 del Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824: “La nación está obligada a

proteger por las leyes sabias y justas los derechos del hombre y del ciudadano”.8

Años después, durante la vigencia de las llamadas Siete Leyes Constitucionales de

1835 que inauguraron la etapa centralista de México en el siglo XIX, ya se aprecia la

ampliación de los derechos y su presentación ordenada, mismos que son encontrados

en la primera y en la quinta de las leyes constitucionales mencionadas, esta vez bajo la

influencia francesa. Así, en dichos textos la declaración de preeminencia, la

obligatoriedad general y la prohibición de privación o suspensión de los derechos del

hombre las descubrimos en los artículos 45, fracción V, de la tercera de las Leyes

Constitucionales de la República Mexicana de 29 de diciembre de 1936; 5° del Acta

Constitutiva y de reformas (a la carta de 1824) de 18 de mayo de 1847; 30 del Estatuto

Orgánico Provisional de 15 de mayo de 1856; 1° de la Constitución federal de 5 de

febrero de 1857, y 58 y 59 del Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 10 de abril

de 1865.

Con la vuelta al régimen federal marcado por el Acta de Reformas de 1847, mediante la

cual se puso en vigor nuevamente a la Constitución de 1824 con algunas

modificaciones, el tema de la consagración de los derechos fundamentales (de cuyo

catálogo carecía este último texto constitucional), se asignó a una ley secundaria de las

denominadas leyes constitucionales que se pretendía que desarrollaran el texto

Políticas de México, 4ª edición, Porrúa, México, 1996, especialmente pp. 49-67. Véase también la obra de Rabasa, Emilio. Historia de las Constituciones Mexicanas, 3ª edición, México, UNAM-Porrúa, 2004. 7 Gámiz Parral, Máximo. Derecho Constitucional y Administrativo de las Entidades Federativas, 2ª edición, UNAM, México, 2000, p. 265. 8 Un fenómeno similar podría estar ocurriendo en la actualidad, pues existen constituciones locales que prevén importantes derechos humanos no contemplados todavía en la Constitución Federal, por lo que pueden en ciertos casos convertirse nuevamente en la pauta a seguir por ésta última. Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises. “La Incorporación de los Derechos Humanos en las Constituciones Locales Mexicanas”, en la obra coordinada por Ricardo Méndez Silva, Derecho y Seguridad Internacional, Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México, UNAM, 2005.

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constitucional y que se distinguían del resto de la legislación por no poder ser

modificadas, sino hasta pasado cierto tiempo de su entrada en vigor. El Acta de

Reformas resulta significativa porque fue el primer instrumento constitucional en

consagrar a nivel nacional el juicio de amparo como instrumento de garantía de los

derechos de la persona (artículo 25 del Acta).9

La conformación de un catálogo unificado, consolidado y amplio de derechos

fundamentales, lo encontramos finalmente en la Constitución Federal de 1857, que en

su artículo primero consideró que la finalidad de toda organización política radica en los

derechos humanos, tal como lo establecía el artículo 1° inciso 2, de la Declaración de

los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, según el cual: “El objeto de toda

asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del

hombre. Estos derechos son: la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la

opresión”. Además, en el citado precepto de la Constitución anterior se agregó: “El

pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las

instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las

autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente

constitución”.

Llama la atención que en la Constitución de 1857, no obstante la declaración categórica

de los derechos humanos, que son el objeto y la base de las instituciones sociales, no

se hubiese establecido al mismo tiempo, como consecuencia de esta concepción

claramente iusnaturalista, una disposición similar al artículo IX de la Constitución federal

de los Estados Unidos y en varias otras de América Latina, entre las cuales destaca el

artículo 33 de la Constitución argentina de 1853, reformada en 1860 y por tanto

contemporánea de la nuestra, sobre la existencia de derechos o garantías implícitos, es

decir, que la enumeración de los derechos consagrados por la Constitución no debía

entenderse como negación de aquellos que conserva el pueblo (Estados Unidos) o que

nacen del principio de la soberanía del pueblo y la forma republicana de gobierno

(Argentina).

9 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor. “La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de Amparo”, en sus Ensayos sobre el Derecho de Amparo, 3ª edición, México, UNAM-Porrúa, 2003, pp. 480 y ss.

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Coincidían los tratadistas mexicanos de la época, entre ellos José María Lozano e Isidro

Montiel y Duarte, en el sentido de que los derechos del hombre eran anteriores y

superiores a la Constitución, la que únicamente consagraba los de mayor importancia,

los cuales, por el hecho de ser enumerados en los preceptos fundamentales, se

transformaban en garantía de acuerdo con la romántica idea de los revolucionarios

franceses de que bastaba consagrar un derecho en un texto constitucional para que el

mismo fuese respetado por gobernantes y gobernados.10 No obstante lo anterior, cabe

mencionar que la Constitución de 1857 consolidó al juicio de amparo a nivel federal y

fue precisamente bajo la vigencia de este texto fundamental que se dio la evolución

legislativa y jurisprudencial que llevó a la consagración de dicho instrumento de garantía

en los artículos 103 y 107 de la Constitución vigente de 1917. 11

El catálogo de derechos de la Constitución de 1857 es el antecedente directo y en

muchos aspectos casi idéntico al texto original del Título Primero, Capítulo I, de la

Constitución vigente de 1917, que ha sido modificado varias ocasiones para ampliar

derechos ya existentes, reubicarlos dentro del propio texto y en varios casos agregar

derechos que no estaban contemplados originalmente. En los siguientes párrafos nos

abocaremos a comentar de manera panorámica la situación que guarda la Constitución

vigente en materia de derechos de la persona.

II. La denominación del Título Primero, Capítulo I, de la Constitución Federal.

El primer tema sobre el que procede hacer un comentario es la denominación misma “

de las garantías individuales” que da nombre al Título Primero, Capítulo I, que abarca

del artículo 1 al artículo 29 inclusive del texto constitucional, denominación que en

10 Véase a este respecto el comentario de Héctor Fix Fierro al artículo 1º de la Constitución Federal en la obra Instituto de Investigaciones Jurídicas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada, Tomo I, 18ª edición, México, UNAM-Porrúa, 2004, en especial pp. 1-5. 11 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor. “La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de Amparo” en sus Ensayos sobre el Derecho de Amparo, cit., nota 9, pp. 497 y ss.

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ocasiones se utiliza como sinónimo o inclusive es contrastada con la de derechos

humanos o con la de derechos fundamentales.12

La idea de considerar a los derechos de la persona como garantías, como se mencionó

párrafos atrás, fue una idea surgida entre los revolucionarios franceses para quienes la

consagración de los derechos en un documento constitucional era un hecho de tal

magnitud que era suficiente para lograr su eficacia, lo cual estaba alejado de la realidad

y así se ha reconocido en los propios documentos constitucionales que como parte de

su evolución han acentuado la necesidad de consagrar además de derechos, los

instrumentos de garantía que permitan protegerlos y hacerlos efectivos ante su

trasgresión o desconocimiento. Así, la denominación de garantías individuales se

encuentra ya históricamente superada en opinión de la doctrina.13

Por otra parte, la denominación derechos humanos, es indicativa de aquellos derechos

inherentes a la persona humana, sin los cuales no es posible que ésta subsista o se

desarrolle plenamente en el plano individual o colectivo. Dicho término ha sido difundido

universalmente desde la segunda posguerra y en especial a partir de la Carta de las

Naciones Unidas de 1945 y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de

1948, para hacer referencia a los derechos básicos de la persona humana, reconocidos

al nivel interno e internacional. Desde el punto de vista del derecho internacional, los

derechos humanos pueden surgir a la vida jurídica mediante su reconocimiento por las

fuentes del derecho internacional, tanto las usualmente reconocidas por el Estatuto de

la Corte Internacional de Justicia (art. 38)14, como las que conforman el llamada soft law

12 Cfr. Fix Fierro, Héctor. “Comentario al artículo 1º de la Constitución Federal” en la obra colectiva Instituto de Investigaciones Jurídicas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada, cit., nota 10, en especial p. 4; Carmona Tinoco, Jorge Ulises. “La Incorporación de los Derechos Humanos en las Constituciones Locales Mexicanas”, cit., nota 8, pp. 3 y ss. 13 Sobre la evolución y la noción actual de las garantías constitucionales Cfr. Fix Zamudio, Héctor. Estudio de la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano, México, UNAM-Porrúa, 2005, pp. 57 y ss. 14 Dicho precepto señala: “Art. 38. 1. La Corte, cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar: a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes; b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho; c. los principios generales de derecho

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o derecho derivado del funcionamiento de los órganos internacionales de promoción,

supervisión y de garantía.15

En la actualidad, los derechos humanos pueden tener también expresión en las

constituciones de los Estados, dando lugar a la categoría de los llamados derechos

fundamentales16 que poseen el valor, la autoridad y la jerarquía de las normas

constitucionales, y cuya observancia puede ser garantizada mediante las figuras

derecho procesal constitucional aplicables, según el Estado de que se trate. Desde este

punto de vista, los derechos humanos comprenden a los derechos fundamentales, pero

no se agotan necesariamente en ellos, pues los primeros también abarcan, entre otros,

a los llamados derechos económicos, sociales y culturales; que si bien en ciertos casos

también pueden hacerse efectivos a través de los instrumentos de garantía

constitucional, por lo regular en las constituciones se consagran como normas

programáticas.

Dichas normas son aquellas a través de las cuales el poder constituyente, en vez de

regular directa e inmediatamente determinados intereses, se limita únicamente a trazar

los principios para ser cumplidos por sus órganos (legislativos, administrativos y

judiciales), como programas de sus respectivas actividades, con el propósito de realizar

los fines sociales del Estado.17 El objeto de este tipo de normas es precisamente

reconocidos por las naciones civilizadas; d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 59. 2. La presente disposición no restringe la facultad de la Corte para decidir un litigio ex aequo et bono, si las partes así lo convinieren.” 15 Sobre la naturaleza y los alcances del soft law véase Del Toro Huerta, Mauricio Ivan. “El fenómeno del soft law y las nuevas perspectivas del derecho internacional”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Volumen VI, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2006, pp. 513-549. 16 Véase a este respecto Nogueira Alcalá, Humberto. Teoría y dogmática de los derechos fundamentales, México, UNAM, 2003, p. 58; Aragón, Manuel. “Constitución y Derechos Fundamentales”, en la obra colectiva Congreso Internacional sobre el 75 Aniversario de la Promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, UNAM, 1993, p. 9. 17 Cfr. Da Silva, Afonso. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 2a. ed. Sâo Paulo, Brasil, Ed. Revista dos Tribunais, 1982, pp. 70-75 y 126-147, existe traducción al castellano publicada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en el 2003, traducida por Nuria

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configurar los fines sociales a que se dirige el Estado y la sociedad, de acuerdo con las

exigencias del bien común, de esta manera, toda ley o norma integrantes del orden

jurídico nacional deben conformarse a la pauta indicada, al menos tendencialmente, por

las normas programáticas de la Constitución.18 En otros términos, se trata de normas

constitucionales que establecen directrices para la consecución progresiva de metas,

por lo que los deberes que surgen de éstas son de comportamiento, más que de

resultado.

En este sentido, la categoría de los derechos fundamentales en México correspondería

primordialmente a las llamadas garantías individuales, pero ambos son a su vez parte

del género derechos humanos, que primordialmente por la vía de la ratificación de

tratados internacionales son incorporados al orden jurídico mexicano y se convierten en

derechos nacionales de fuente internacional.

Con la incorporación a nivel constitucional en México de la figura del ombudsman en

1992, se reconoció implícitamente en la propia Carta Fundamental que los derechos

integrantes del catálogo de las llamadas garantías individuales son en realidad

derechos humanos, pero no los únicos que tienen el deber de respetar y proteger las

autoridades. En efecto, en la parte conducente del artículo 102, apartado B, se señala

expresamente que el objeto de protección de la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos y de los organismos similares en las entidades federativas son los derechos

humanos que ampara el orden jurídico mexicano, esto es, no sólo las garantías

individuales y sociales, sino los derechos humanos que tienen vigencia en el ámbito

interno, sin señalar una fuente única y exclusiva de tales derechos. Cabría también

señalar el texto vigente del artículo 2º constitucional, apartado A, fracción III, que

dispone el reconocimiento a que los pueblos y las comunidades indígenas apliquen en

ciertos casos sus propios sistemas normativos, respetando las garantías individuales,

los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres,

González Martín. Véase también Quiroga Lavie, Humberto. “Sobre la Interpretación Constitucional”, en el volumen colectivo La Interpretación Constitucional, México, UNAM. 1975. pp 107-117. 18 Cfr. Da Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. cit., nota anterior, pp. 141-143.

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aunque consideramos que técnicamente la distinción entre garantías y derechos

humanos es impropia y bastaba con señalar esta última para entender comprendidos

también a las primeras.

Como puede observarse, la denominación misma del Título Primero, Capítulo I, de la

Constitución Federal mexicana, no ha permanecido únicamente en el plano del debate

doctrinal, a lo cual se suman también diversas iniciativas de modificación constitucional

recientes, presentadas por legisladores de diversos partidos políticos y por el propio el

titular del Ejecutivo, en las que se observan algunas variantes, como son la de proponer

como denominación “De los derechos fundamentales”, o algunas no muy adecuadas

como las de “De los Derechos Humanos y las Garantías Individuales” o viceversa, que

sitúan ambas categorías como separadas entre sí, cuando en realidad la primera

incluye a la segunda. No obstante, consideramos que si se reconoce plenamente el

rango constitucional de los instrumentos internacionales de derechos humanos, cuando

complementen, refuercen o consagren derechos adicionales a los ya previstos, no

habría obstáculo alguno para utilizar apropiadamente la sola denominación “De los

Derechos Humanos”.

III. El contenido y sentido del catálogo de derechos vigentes en México y en la

Constitución Federal.

El catálogo de derechos fundamentales del Título Primero, Capítulo I, de la Constitución

de 1917 ha sido objeto de reforma constitucional en poco más de cincuenta ocasiones,

pero también diversos preceptos han permanecido inalterados desde su entrada en

vigor. Es en las últimas tres décadas en las que se ha acentuado la incorporación de

derechos relacionados con la vivienda, salud, menores, familia, información, prohibición

de la discriminación, personas y poblaciones indígenas, privacidad de comunicaciones,

derechos de la víctima del delito, del inculpado en materia penal, entre otros. Cabe

señalar que los cambios señalados han sido orientados de manera particular por los

compromisos internacionales que ha adquirido el país a propósito de la ratificación de

los tratados internacionales de derechos humanos, que inició en la década de los

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ochenta y que se ha acelerado en los últimos diez años, de manera que en la

actualidad México es estado parte en casi la totalidad de los instrumentos

internacionales vigentes en la materia, tanto al nivel universal, como regional.19

Por lo que se refiere al catálogo de derechos de la Constitución Federal, se observa una

falta de sistematización adecuada, están por una parte separados los derechos civiles

de los políticos y, por la otra, los de naturaleza civil están entremezclados con algunos

de los derechos económicos, sociales y culturales, aunque la exigibilidad de éstos

últimos no se puede llevar a cabo de la misma manera que los primeros, respecto de

los cuales por los menos desde el ángulo del derecho internacional los Estados,

además de respetar y proteger, están obligados a establecer instrumentos de garantía

para hacerlos valer, mientras que en caso de derechos económicos, sociales y

culturales el deber principal es de satisfacer de manera progresiva y hasta el máximo de

los recursos disponibles. Los propios derechos civiles no están plasmados en un orden

adecuado, pues aunque comparten la naturaleza de ser derechos humanos, en los

instrumentos internacionales por lo regular se observa un orden que va del derecho a la

vida, luego a la integridad personal, a la libertad personal, la libertad de expresión, el

derecho de reunión o asociación, y así continúa con el resto de los derechos, lo cual

ayuda a su identificación, determinar su entidad en caso de colisión de derechos y

facilita su estudio y divulgación.

Con relación al contenido específico del catálogo, ante la dispersión y falta de

sistematización de los derechos en la propia Constitución, la doctrina ha intentado

diversos criterios para abordarlos de manera ordenada y los ha clasificado usualmente

en derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica. En la primer categoría están

aquellos derechos que proscriben categorías o distinciones de trato, derechos

exclusivos y prerrogativas particulares que impliquen una distinción irrazonable o

incompatible con la dignidad humana, por ejemplo, la prohibición de la discriminación,

de títulos nobiliarios, o de tribunales o leyes particularizadas, la igualdad jurídica entre 19 Una compilación reciente y actualizada de los instrumentos ratificados por México es el volumen editado por el Programa de Cooperación sobre Derechos Humanos México-Comisión Europea. Derechos Humanos, Instrumentos de Protección Internacional, México, Secretaría de Relaciones Exteriores-Comisión Europea, 2004.

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hombres y mujeres; en la segunda, se hallan las prerrogativas que puede ejercer toda

persona en diversos planos, físico o espiritual, de carácter cívico o social, como son la

libertad de expresión, de reunión, de asociación, de trabajo, de tránsito, de residencia,

entre muchas otras; los derechos de seguridad jurídica son aquellos que vinculados a la

exigencia del cumplimiento de la ley en todos los ámbitos de actuación de las

autoridades; a la prohibición de actos de autoridad arbitrarios, así como al

establecimiento de las etapas, formas y competencias que dan sentido a la actuación

regular de las autoridades; el respeto al debido proceso, como condición para la

afectación o perturbación legítima de los bienes o derechos de las personas; ejemplos

de derechos de esta índole son: el derecho de petición; la exigencia de debida

fundamentación y motivación de los actos de autoridad; los derechos de los indiciados,

inculpados, procesados y sentenciados en materia penal, así como de las víctimas u

ofendidos del delito; los principios rectores del proceso y en general de la impartición de

justicia en las diversas áreas del ordenamiento. Además de estos grupos clásicos o

tradicionales de derechos, se encuentran otras categorías más recientes calificadas por

lo regular como nuevos derechos, que hace referencia a temas como la protección de la

familia y de los menores, paternidad responsable, salud, vivienda o medio ambiente

saludable, los términos en que es aceptada la jurisdicción de la Corte Penal

Internacional, entre otros.20

Por otra parte, ahora sobre el grupo de derechos humanos vigentes en México, se

puede afirmar que no se agota en la Constitución Federal y, con respecto

exclusivamente a los que contiene esta última, no todos los derechos están contenidos

en el Título Primero, Capítulo I, sino que algunos se encuentran en partes diversas de la

Constitución y, de manera similar, hay contenidos normativos que no corresponden a la

20 Las diversas clasificaciones de derechos de acuerdo con los artículos correspondientes de la Constitución, pueden ser consultados en Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, 4ª edición, México, UNAM-Porrúa, 2005, pp. 435 y ss; Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales, 5ª edición, México, UNAM-Porrúa, 1996, pp. 484-486; Burgoa, Ignacio. Las Garantías Individuales, 35ª edición, México, Porrúa, 2002, pp. 192 y ss; Carbonell, Miguel. Los Derechos Fundamentales en México, México, UNAM-Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2004, pp. 44 y ss; Lara Ponte, Rodolfo. Los Derechos Humanos en el Constitucionalismo Mexicano, México, UNAM-Cámara de Diputados, 1993, pp. 165-173.

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categoría propia de derechos de la persona, pero que se encuentran precisamente

dentro del mencionado Capítulo I, lo cual evidencia un cierto grado de falta de técnica

sobre el tema en particular.

a) Con relación al primer punto, respecto al grupo de derechos vigentes en México,

además de la Constitución Federal, encontramos un desarrollo importante de derechos

en los documentos constitucionales de las 31 entidades federativas y el Estatuto de

Gobierno de Distrito Federal, pero si se adopta una perspectiva más amplia hay que

considerar también a los instrumentos internacionales de derechos humanos que a

través de su ratificación son incorporados al orden jurídico mexicano, como normas de

derecho interno de fuente internacional, con una jerarquía superior a las leyes y sólo

inferior a la Constitución Federal, según lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia

de la Nación.21

En concordancia con lo anterior, podemos considerar a los derechos previstos en la

Constitución Federal como estándares normativos mínimos que deben ser observados

y cumplidos por las autoridades nacionales –Federales, Estatales y Municipales- de

índole administrativa, judicial y legislativa.22 Esto encuentra su fundamento en el artículo

1º de la Constitución que, entre otros puntos, establece: En los Estados Unidos

Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las

cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones

que ella misma establece.

21 Véase la tesis 192,867 bajo el rubro "TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL". Un análisis jurídico de dicha ejecutoria se puede encontrar en Carpizo, Jorge. Nuevos Estudios Constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 2000, pp. 493-498. Veáse también Flores, Imer B. “Sobre la Jerarquía Normativa de Leyes y Tratados. A Propósito de la (eventual) Revisión de una Tesis”, en Cuestiones Constitucionales, Número 13 Julio-Diciembre, México, UNAM, 2005. Dicho autor además profundiza en una ulterior jerarquía, que derivaría de distinguir diversos tipos de tratados y de leyes federales, ver pp. 14 y 15. 22 Es por ello que Felipe Tena Ramírez opina que no es indispensable que la parte dogmática figure en las Constituciones locales, Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 29 edición, Porrúa, México, 1995, p. 132; en el mismo sentido opina Carpizo, Jorge, en su obra Estudios Constitucionales, cit., nota 20, p. 127.

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Las entidades federativas, lo reconozcan o no expresamente, están vinculadas por los

derechos reconocidos en la Constitución Federal y también aquellos derivados de

fuentes internacionales que hayan sido incorporados al orden jurídico interno, según lo

dispuesto por el artículo 133 constitucional, en armonía con el artículo 15 de la propia

Carta Magna.23

La vinculación de las entidades federativas en un Estado Federal a los derechos

humanos de fuente internacional, está apoyada desde el punto de vista jurídico-

internacional en lo dispuesto por la Convención de Viena sobre el Derecho de los

Tratados24 (artículos 27 y 29),25 y en las llamadas cláusulas federales que contemplan

al menos dos de los más importantes tratados internacionales de derechos humanos, a

nivel universal y regional, como son la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (artículo 28)26 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

(artículo 50)27.

23 “Art. 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”; el artículo 15, por su parte, establece ciertas prohibiciones a la celebración de tratados internacionales: “Art. 15.- No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano.” 24 Adoptada el 23 de mayo de 1969, en vigor a partir del 27 de enero de 1980. México es Estado Parte en dicha Convención, la cual fue promulgada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 14 de febrero de 1975. 25 “Art. 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.”

“Art. 29. Ámbito territorial de los tratados. Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo.” 26 “Artículo 28. Cláusula Federal. 1. Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial. 2. respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe tomar

15

Por otra parte, los Estados son autónomos con relación a su régimen interior, en virtud

de lo cual están legitimados y facultados para darse y modificar su propia Constitución.

Sin embargo, ésta no deberá estar en contradicción con lo que establece la

Constitución Federal, atento a lo dispuesto armónicamente, entre otros, por los

artículos28 41, 102 apartado B, 115 a 122, 124 y 133 constitucionales y, en segundo

lugar, las entidades federativas deberán incorporar y observar los lineamientos que

marca esta última con relación, entre otros, a su estructura organizativa interna básica,

la división de poderes y la creación en las entidades federativas de ciertos órganos, por

ejemplo, de protección de los derechos humanos, atento a lo dispuesto por los

preceptos señalados.

Relacionado con este aspecto, cabe mencionar que el Poder Judicial de la Federación

ha señalado con acierto que los derechos fundamentales que prevé la Constitución

Federal:29 a) No deben tomarse como un catalogó rígido, invariante y limitativo de

de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención. 3. Cuando dos o más Estados partes acuerden integrar entre sí una federación u otra clase de asociación, cuidarán de que el pacto comunitario correspondiente contenga las disposiciones necesarias para que continúen haciéndose efectivas en el nuevo Estado así organizado, las normas de la presente Convención”. 27 “Artículo 50. Las disposiciones del presente Pacto serán aplicables a todas las partes componentes de los Estados federales, sin limitación ni excepción alguna.” 28 El artículo 41, entre otras cuestiones, hace alusión al ejercicio de la soberanía popular a través de los poderes de la Unión y de los Estados, en los términos que establece la Constitución Federal y las constituciones locales, mismas que por disposición expresa en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal; el art. 115 se refiere a la organización interior de los Estados; el art. 116 a la división básica de las funciones en los Estados; los arts. 117 y 118 que hacen una relación de limitaciones y prohibiciones a los Estados, por estar reservados a la competencia exclusiva de los órganos de la Federación; el art. 119 que se refiere a la colaboración entre Federación y Estados para la entrega de indiciados, procesados y reos, y a la extradición; el art. 120 que establece el deber de los Gobernadores de los Estados de publicar y hacer cumplir las leyes federales; el art. 121que se refiere a la validez de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales entre Federación y Estados y entre éstos mismos; el artículo 122 que detalla el régimen jurídico y las bases de gobierno del Distrito Federal, así como la división de competencias entre autoridades Federales y del Distrito Federal; el art. 124 que precisa la separación básica de competencias entre la Federación y los Estados; el art. 133 que es el fundamento de la supremacía constitucional. 29 Ver tesis jurisprudencial bajo el rubro: “GARANTIAS INDIVIDUALES, ALCANCES DE LAS”. Séptima Época; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo: 62 Sexta Parte; Página: 39.

16

derechos concedidos a los gobernados, que deba interpretarse en forma rigorista,

porque ello desvirtuaría la esencia misma de tales derechos; b) se trata de principios o

lineamientos vivos y sujetos a la evolución de las necesidades sociales, dentro del

espíritu que animó al Constituyente al establecerlos; c) se desvirtuaría la función

esencial de tales derechos al entenderlos y aplicarlos en forma que hiciera sentir

opresión a los gobernados, y limitación en la defensa de su derechos; d) no sería

posible aplicar en la actual complejidad política, económica y social de un medio

cambiante, rigorismos literales de normas que contienen principios e ideas generales,

pero que no pudieron siempre prever necesariamente las consecuencias de dichos

principios.

Otro tema directamente relacionado con lo anterior es que la Constitución Federal

mexicana, al igual que la que la antecedió de 1857, carece de una cláusula abierta

explícita para el reconocimiento o la incorporación de nuevos derechos, por vías

diversas a la modificación formal, como sí la contienen otras constituciones, como por

ejemplo las de los Estados Unidos de América,30 Argentina31 o Venezuela32. La cláusula

abierta es un reconocimiento expresado en la propia Constitución, en el sentido que el

catálogo de derechos que ésta contempla no es limitativo ni exhaustivo, sino que, por el

contrario, es únicamente enunciativo y susceptible de ser ampliado y enriquecido con

otros derechos de carácter implícito, reconocidos o establecidos por vía de

interpretación, mediante la identificación de usos y prácticas, o con el apoyo y el

reconocimiento de las opiniones doctrinales.

30 Así lo establece el art. 19 de la Constitución de 1787 que establece: “No por el hecho de que la Constitución enumera ciertos derechos ha de entenderse que niega o menosprecia otros que retiene el pueblo”. 31 Art. 33 de la Constitución de 1994, que señala: “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.” 32 Art. 22 de la Constitución de 2000 que señala: “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos”.

17

Los efectos de la inexistencia de una cláusula como la que se señala en la Constitución

Federal mexicana estaría atenuada si consideramos la interpretación a contrario sensu

que procedería dar a la prohibición genérica del artículo 15 constitucional en materia de

tratados internacionales. Este precepto establece entre los tratados cuya celebración

está prohibida de manera expresa, la de aquellos en virtud de los que se alteren las

garantías y derechos establecidos por la Constitución para el hombre y el ciudadano,

esto es, en sentido moderno, los derechos humanos (que incluyen también los

derechos de índole política).

La doctrina ha interpretado que dicho precepto implícitamente admite la celebración de

tratados que complementen y enriquezcan las garantías individuales previstas en la

Constitución Federal; podría agregarse que tanto en su sentido y alcance, como en su

tipo.33 La interpretación pro libertate dada al menos doctrinalmente el artículo 15

constitucional, permitiría afirmar la existencia de una orientación constitucional en favor

de la libertad y dignidad humanas, que reconoce un mínimo de protección susceptible

de ser ampliada. Si la finalidad última es beneficiar la libertad y dignidad humanas, es

igualmente legítimo que esto se lleve a cabo por vía de la celebración de tratados

internacionales, a través de interpretación (especialmente judicial), o por los

documentos constitucionales de las entidades federativas.

33 Dada la autoridad que posee la opinión de Antonio Martínez Báez, decidimos reproducir su opinión al respecto: "Ninguna duda cabe que tal prohibición se refiere, en cuanto al empleo de la palabra "alterar", a su sentido o acepción como de "perturbar", "trastornar", "inquietar", esto es, con un signo negativo para los derechos humanos, las garantías individuales o las libertades fundamentales.

Pero los derechos del hombre y del ciudadano sí pueden ser objeto de cambios, de alteraciones, siempre en un sentido positivo, de aumento expansivo en la esfera de las libertades individuales, tanto mediante las adiciones al capítulo relativo de la Constitución Política, con su grado superior de Ley Fundamental, como a través de las normas secundarias de las leyes ordinarias.

De la misma manera, mediante ordenamientos internacionales, o sea convenciones y tratados, pueden agregarse nuevos derechos humanos, ya que la Constitución interna de un país señala en su catálogo de libertades individuales normas o principios básicos y mínimos, que deben siempre ser un límite o frontera a la acción del Estado, cuyos límites éste puede retroceder para ampliar el estatuto jurídico de la persona humana." “Correlaciones entre la Constitución y los Pactos de Naciones Unidas”, en el volumen recopilativo de sus Obras Político-Constitucionales, Tomo I, México, UNAM, 1994, p. 109.

18

La afirmación de que la Constitución sólo establece un número y estándares mínimos

de derechos y libertades, que admiten la posibilidad de ser ampliados en su alcance y

número a nivel constitucional local, entre otras posibilidades, es precisamente la

orientación a la que se ha inclinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación de

México, cuya Segunda Sala ha expresado en un criterio reciente, obiter dicta: 1) que los

derechos fundamentales previstos en la Constitución Federal son susceptibles de ser

ampliadas por el legislador ordinario, ya sea federal o local, en su reglamentación, al

pormenorizar la norma constitucional que prevea el derecho público subjetivo a fin de

procurarse su mejor aplicación y observancia; y 2) que los congresos locales al regular

cuestiones ya previstas por la Constitución Federal, deben hacerlo bajo el criterio de

que ésta otorga derechos mínimos que deben ser respetados para garantizar su

efectividad, pero que pueden ser ampliados ... siempre que tal ampliación se realice sin

vulnerar el marco constitucional al que dichos derechos se encuentran sujetos.34

Si bien desde el punto de vista de su ampliación normativa el catálogo de derechos de

la Constitución Federal es sumamente variado y abierto, desde el punto de vista del

elenco de derechos efectivamente reconocidos, se puede afirmar que se trata de un

grupo basto si se conjuga la Constitución Federal, con las de las entidades federativas y

los tratados internacionales, pero si se observa únicamente el catálogo de derechos de

la primera existen los derechos civiles y políticos clásicos –aunque descritos con un

lenguaje decimonónico debido a la influencia de la Constitución de 1857-, así como los

derechos sociales más usuales y acordes con el Pacto de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales de 1969 de Naciones Unidas y con el “Protocolo de San Salvador”

de 1988 a la Convención Americana.

Por otra parte, si se pretende precisar un poco más los derechos ausentes del catálogo

de derechos fundamentales y sociales, se pueden mencionar con relación a los

primeros: el derecho a la vida (acorde con los estándares internacionales y no sólo

34 Ver criterio judicial bajo el rubro: DERECHOS DE LOS INDÍGENAS. LOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUEDEN SER AMPLIADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES DENTRO DEL MARCO DE AQUÉLLA. Novena Epoca; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo: XVI, Noviembre de 2002; Tesis: 2a. CXXXIX/2002; Página: 446.

19

como la prohibición de ejecuciones arbitrarias), objeción de conciencia, derecho a la

rectificación o de respuesta, presunción de inocencia, prohibición de obtención y

utilización de pruebas ilícitas, indemnización por error administrativo o judicial; en

cuanto a los derechos sociales, pueden mencionarse entre los ausentes el derecho a la

alimentación, al agua, y el derecho a la cultura.

b) Con relación al segundo punto, respecto a los derechos que están previstos en

partes diversas del texto constitucional, fuera del Título Primero, Capítulo I (que abarca

de los artículos 1 al 29 inclusive), el ejemplo más notable es el de los llamados

“derechos políticos” que encuentran previstos en el artículo 35 de la Constitución

Federal,35 mismos que si bien en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25),

y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 23), no forman una

categoría aparte e imponen los mismos deberes de respeto, protección y garantía que

el resto de los derechos, en la Constitución Federal, por el contrario, la circunstancia de

no encontrarse dentro de los primeros 29 artículos fue utilizado por mucho tiempo como

justificación para dejarlos fuera de protección vía el juicio de amparo, previsto en los

artículos 103 y 107 del texto constitucional, toda vez que de conformidad con el primero

de estos preceptos, el amparo procede por leyes o actos de la autoridad que violen

garantías individuales, lo cual fue interpretado judicialmente de manera restrictiva y

limitada de manera el derecho en cuestión debía en principio estar contemplado en

alguno de los 29 artículos que integran precisamente el Título Primero, Capítulo I, de la

Constitución.

Esto hizo necesario que, hace aproximadamente una década, se creara un instrumento

de garantía específico para los mencionados derechos, que es el Juicio para la

Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, creado e previsto

constitucionalmente a partir de 1996, y cuya tramitación y decisión corresponde al

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (artículo 99 constitucional).

35 Véase sobre este tema Fix Fierro, Héctor. Los Derechos Políticos de los Mexicanos, un ensayo de sistematización, número 8 de la Colección de Cuadernos de Divulgación sobre Aspectos Doctrinarios de la Justicia Electoral, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005.

20

Otro de los derechos que están catalogados internacionalmente como básicos de la

persona es el derecho a la nacionalidad, previsto en el artículo 20 de la Convención

Americana y que en la Constitución Federal queda fuera del capítulo relacionado con

los derechos fundamentales, ya que lo relacionado con la adquisición y pérdida de la

nacionalidad está previsto en los artículos 30 y 37.

De igual manera, podrían mencionarse los derechos de los extranjeros en el país, en

especial en los casos de expulsión del territorio nacional, previsto en la Convención

Americana, artículo 22.6, y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

artículo 13, en los que se señala el deber de observar de manera previa el debido

proceso legal; en la Constitución Federal, lo relativo a la situación y expulsión de los

extranjeros está previsto en el artículo 33, que si bien fue tomado como fundamento por

el Gobierno mexicano para interponer una reserva al momento de ratificar el

mencionado Pacto, con relación a la Convención Americana esto se hizo en el

documento de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos el 16 de diciembre de 1998.36

Por último, cabría mencionar también varios de los derechos básicos previstos en el

artículo 123, en sus dos apartados, a favor de los trabajadores. Por lo regular, lo relativo

al trabajo como derecho humano está previsto en los instrumentos internacionales que

detallan los derechos económicos, sociales y culturales (artículos 6 a 9 del Pacto de

Naciones Unidas que consagra estos derechos y mismos numerales del “Protocolo de

San Salvador).

c) Con relación al tercer punto, respecto a los contenidos previstos en el Título Primero,

Capítulo I, de la Constitución Federal, que no corresponden de manera directa o

apropiada al tema de los derechos humanos, nos encontramos a su vez con dos

categorías: 1) Las normas o contenidos que en esencia no deberían encontrarse en la

Constitución, sino en legislación secundaria, y 2) lo relacionado con normas cuyo

36 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor. México y la Corte Interamericana, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999, p. 71.

21

contenido en efecto corresponde al de una Constitución, pero cuya ubicación no es la

adecuada.

1. En el primer caso, usualmente se ha considerado que las normas constitucionales

contienen la creación de los órganos supremos del Estado, su organización y la

distribución de sus competencias (parte orgánica); también los derechos fundamentales

de la persona humana y de los grupos sociales, que las personas pueden oponer a los

órganos del poder público (parte dogmática), y los procedimientos de creación y

derogación de las leyes. Sin embargo, existen otro tipo de normas de contenido diverso

que en ocasiones no difiere del que poseen las normas ordinarias, que han sido

denominadas como agregados constitucionales37 o también normas constitucionales de

contenido secundario, por ser insertadas en el documento constitucional sólo por así

considerarlo conveniente el poder constituyente, primario o permanente.38 Ejemplos de

este tipo de normas son los artículos constitucionales 4º, párrafo sexto; 7º, párrafo

primero; y 10. En el caso de este último precepto, es un resabio histórico que tiene su

origen varios siglos atrás en Inglaterra con los inicios de las disputas entre católicos y

protestantes, pero que no se encuentra en los instrumentos internacionales en la

materia, ya que es difícil concebir como afín a la dignidad humana poseer o portar

armas.

Artículo 4º, párrafo sexto, "Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos >los de los niños y las niñas a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.@.”

Artículo 7º, primer párrafo, "en ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito"

Artículo 10. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio, para su seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La ley federal

37 Cfr. Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, cit., nota 22, p. 24. 38 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor. “El Juez Ante la Norma Constitucional”, en la obra Justicia Constitucional, Ombudsman y Derechos Humanos. México, CNDH, 1993, p 25.

22

determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portación de armas.

2. En el segundo caso, no referimos específicamente al contenido de los artículos 25,

26 y 28, que constituyen propiamente el capítulo económico de la Constitución.39

El texto original de los artículos 25 y 26 de la Constitución de 1917, que hacían

referencia a la inviolabilidad de la correspondencia y la prohibición de que en tiempo de

paz los miembros del ejército se alojen en domicilios particulares, contra la voluntad del

dueño o de imponer prestación alguna, respectivamente, fueron trasladados a la parte

final del artículo 16 de la Constitución con motivo de la reforma publicada en el Diario

Oficial de la Federación de fecha 3 de febrero de 1983. A partir de dicha reforma, se

estableció como contenido del artículo 25 la rectoría estatal del desarrollo nacional, así

como la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica

nacional por parte del Estado, con el objeto de permitir el pleno ejercicio de la libertad y

la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.

El artículo 26, a partir de la reforma mencionada, atribuye al Estado la organización del

sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, e incluso por reforma

publicada el 7 de abril de 2006 dicho precepto se dividió en dos apartados, y en el

segundo se contempla la existencia y las bases del Sistema Nacional de Información

Estadística y Geográfica.

Por lo que se refiere al artículo 28, desde el texto original de la Constitución de 1917 ha

contemplado la prohibición de los monopolios y la concentración de productos, así

como aquellas actividades que no los constituyen por mandato constitucional; también

en dicho precepto se consagran actualmente los beneficios de autores o inventores,

conocidos como propiedad intelectual (que sí se contemplan entre los derechos

humanos reconocidos a nivel internacional); en posteriores reformas se adicionó el

fundamento de la existencia del banco central; la concesión de servicios públicos; y la

posibilidad de otorgar subsidios estatales a actividades prioritarias.

39 Véase a este respecto Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, cit., n. 20, pp. 591 y ss.

23

d) El papel y la importancia de los criterios interpretativos de los derechos humanos.

Para comprender el sentido y alcance del catálogo de derechos humanos previstos en

el orden jurídico mexicano, no basta con señalar las fuentes o los materiales normativos

de donde emana, hay también que hacer referencia al papel trascendente que

desempeñan los criterios judiciales de los órganos jurisdiccionales, tanto internos como

internacionales, que en orden a la aplicación de tales derechos los interpretan,

dándoles sentido, alcance y armonía con otros derechos de igual categoría.

Nos referimos más concretamente a los criterios de los órganos nacionales con

atribuciones para formar jurisprudencia vinculante, pero también a aquellos órganos

judiciales internacionales cuyos criterios integran la interpretación definitiva de los

tratados internacionales de derechos humanos. En el primer caso, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los

Tribunales Colegiados de Circuito, que al interpretar la Constitución en los asuntos

sometidos a su conocimiento, actualizan y armonizan los contenidos normativos de los

derechos humanos. De esta manera, no basta con tener presente las disposiciones que

contienen derechos humanos, sino la interpretación que de los mismos han hecho los

tribunales en casos concretos.

En el ámbito internacional sucede algo similar, pues la Corte Interamericana de

Derechos Humanos, como intérprete último de los instrumentos internacionales que

tienen vigencia en el continente americano, a través de sus atribuciones consultiva y

contenciosa han ido decantando los alcances de los derechos humanos y los deberes

de los Estados con respecto a éstos, en orden a su aplicación concreta.

En un sentido más amplio, también resultan relevantes los criterios interpretativos que

van desarrollando sobre los mismos derechos instituciones como la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos y los organismos similares en las entidades federativas; pero

también a nivel internacional a través de la labor que realiza la Comisión Interamericana

de Derechos Humanos y los Comités de supervisión de tratados en el marco de la

Organización de las Naciones Unidas, éstos últimos a través de las observaciones

24

generales que regularmente emiten y en los casos en que tienen atribuciones para

resolver quejas o peticiones de violaciones a derechos humanos en casos concretos.

En la actualidad es innegable la interrelación de los criterios originados a nivel interno e

internacional, como determinantes para comprender el sentido y alcance de los

derechos humanos, en especial porque los tales criterios se refieren en muchas

ocasiones a la interpretación de los mismos derechos y formulados en términos muy

similares. Esto hace necesario que se deba tener presente al momento de exigir o de

aplicar las disposiciones de la Constitución Federal, de los tratados internacionales o de

las constituciones locales en materia de derechos humanos, los criterios generados por

los tribunales internos y aquellos provenientes de órganos internacionales cuya

competencia ha aceptado México.

Por otra parte, los propios tribunales y autoridades internos deben aplicar las normas y

los criterios internacionales sobre derechos humanos, pero también los órganos

internacionales podrían utilizar en ciertos casos los criterios generados por los órganos

jurisdiccionales, en especial los Tribunales, Cortes o Salas constitucionales, pues

ambos deciden sobre un mismo estándar que son los derechos humanos. De lo

contrario, podrían generarse criterios divergentes o asimétricos, que significarían un

obstáculo a la aplicación, goce y ejercicio de los derechos humanos.

IV. La suspensión temporal de la vigencia de los derechos humanos.

Uno de los temas centrales vinculados con los derechos humanos, es la posibilidad de

suspender su vigencia en ciertos casos extremos y con la satisfacción de requisitos

expresos. Dicha posibilidad está vinculada en principio a las bases sentadas por el

artículo primero de la Constitución federal vigente, en el que podemos destacar dos

disposiciones esenciales: 1) todas las personas que habiten nuestro territorio deben

gozar, sin discriminación alguna, de los derechos consagrados por la Constitución; 2)

dichos derechos no pueden restringirse ni suspenderse sino en los supuestos y con las

condiciones que la misma establece.

25

1. El principio de igualdad y de no discriminación de todos los habitantes del país radica

en el goce de los derechos fundamentales que la Constitución federal establece, sin

importar la condición de mexicano o de extranjero, o de origen étnico o nacional, el

género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de

salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que

atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos

y libertades de las personas. Esta declaración es importante desde el punto de vista

histórico si se toma en cuenta que algunos textos constitucionales anteriores restringían

los derechos humanos a los mexicanos, como ocurría en las Leyes Constitucionales de

1836, o los sujetaban al principio de reciprocidad, como el artículo 5° del Estatuto

Provisional de 1856.

Por otra parte, no obstante que el citado precepto constitucional se refiere a “individuos”

en virtud de la tradición de las llamadas “garantías individuales” a las que todavía hace

referencia, la doctrina y la jurisprudencia han interpretado dicha terminología en forma

amplia, es decir, como sinónimo de persona jurídica, tanto individual como colectiva,

tomando en consideración que la misma Constitución federal ha consagrado varios

derechos de carácter social que corresponden a grupos o sectores que pueden ejercer

esos derechos, así como las sociedades y asociaciones que son titulares de los

mismos.

Existe una discusión doctrinal que no debemos considerar como simplemente

especulativa por sus consecuencias en el ámbito de aplicación del citado artículo

primero constitucional. Nos referimos a la división de opiniones ente quienes consideran

que la Constitución otorga, en sustitución del vocablo reconoce de la disposición del

mismo número de la Constitución de 1857, lo que significa una tesis positivista de los

derechos del hombre,40 en tanto que otros tratadistas afirman que si se examinan con

cuidado tanto la exposición de motivos, como los dictámenes de la comisión y los

debates respectivos, no existe cambio significativo en la concepción iusnaturalista de

40 Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales, cit., n. 20, p. 192.

26

los derechos humanos, es decir, los que derivan de la naturaleza del hombre por el

simple hecho de serlo.41

Tenemos la convicción de que los constituyentes de Querétaro no tenían una idea

precisa de las concepciones iusnaturalista o positivista de los derechos humanos, pero

la misma redacción del precepto constitucional nos indica que consideraban que los

propios derechos fundamentales debían ser conferidos expresamente por la

Constitución y no simplemente reconocidos como anteriores a la misma; de manera que

en nuestro sistema no se pueden concebir los derechos o garantías implícitos, o sean

aquellos que sin estar consignados en la ley suprema, se desprenden de la soberanía

del pueblo o de la forma republicana o democrática de gobierno, como lo establecen

otros textos constitucionales en América Latina.

Finalmente, en cuanto al principio de igualdad de los citados derechos humanos para

mexicanos y extranjeros, la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia

obligatoria, reiterada en numerosas ocasiones, en el sentido de que los artículos 15, 18

y demás relativos de la Ley de Profesiones de 30 de diciembre de 1944, reglamentaria

de los artículos 4° y 5° de la Constitución federal, están en abierta contradicción con los

artículos primero y 33 constitucionales, los que otorgan a los extranjeros el disfrute de

los derechos que la misma Constitución confiere, y por ello, no se les puede prohibir en

forma absoluta el ejercicio de las referidas profesiones.

2. El segundo sector de las disposiciones del artículo primero constitucional se refiere a

las restricciones de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, y

finalmente, a la suspensión de los propios derechos.

A. Por lo que respecta a las restricciones, la doctrina ha sostenido con acierto, que

deben estar consignadas en el propio texto constitucional, o reguladas por leyes

federales o locales, según la materia, y excepcionalmente en los reglamentos

autónomos, como lo son los gubernativos o de policía mencionados en el artículo 21 de

la misma Constitución federal.

41 Cfr. Castro, Juventino V. Garantías y Amparo, 7ª edición, México, Porrúa, 1991, pp. 16-25.

27

En efecto, los mismos preceptos fundamentales establecen limitaciones a los derechos

humanos que consignan. Por ejemplo, ya que sería imposible mencionarlos todos,

podemos citar el artículo 6° constitucional, según el cual la manifestación de las ideas

no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que

ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden

público; a su vez el artículo 7° declara la inviolabilidad de la libertad de escribir y

publicar escritos sobre cualquier materia, y que ninguna ley ni autoridad puede

establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la

libertad de imprenta, la que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la

moral y a la paz pública.

B. La suspensión de los derechos humanos está prevista por el artículo 29 de la

Constitución federal, y tienen como presupuesto el llamado estado de excepción que se

origina tratándose de situaciones de emergencia, es decir, en los casos de invasión,

perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en

grave peligro o conflicto. Dicha figura tiene sus antecedentes en el derecho romano y ha

sido objeto de una constante evolución, que ha llegado hasta los ordenamientos

constitucionales contemporáneos y a los principales instrumentos internacionales de

derechos humanos.

De conformidad con el artículo 29, en esos supuestos, dicha suspensión podrá hacerse

en todo el país o en lugar determinado, en cuanto ciertos derechos sean obstáculo para

hacer frente rápida y fácilmente a la situación; pero sólo por tiempo limitado, por medio

de prevenciones generales y sin que pueda limitarse a determinada persona. La

suspensión de los mencionados derechos puede ordenarla el presidente de la

República de acuerdo con los secretarios de Estado, jefes de departamentos

administrativos y la Procuraduría General de la República, con aprobación del Congreso

de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente.

Nuestro país padeció a partir de la independencia una situación de grave inestabilidad

política con numerosos cambios de gobierno debido a asonadas y golpes de Estado,

especialmente durante el siglo XIX y las primeras décadas del XX, no obstante lo cual

algunas de las varias Constituciones que se expidieron en esa época no regularon

28

expresamente los estados de excepción, pero algunas otras establecieron modalidades

para las situaciones de emergencia, que más que establecer limitaciones a los

derechos fundamentales se tradujeron en el otorgamiento al Ejecutivo por parte de las

Cámaras del Congreso, de facultades extraordinarias, que se tradujeron con frecuencia

en expedición de normas legislativas delegadas.

El artículo 308 de la Constitución española de Cádiz que estuvo vigente en México de

manera intermitente -primero entre ese año y la consumación de la independencia en

1821, y que luego se prolongó hasta la expedición de la Constitución Federal de 1824,

en lo que pudiera ser aplicable-, estableció una regulación muy escueta del estado de

excepción al disponer que si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado

lo exigiese, las Cortes podían decretar por tiempo determinado en toda la Monarquía o

en parte de ella, la suspensión de algunas de la formalidades previstas para el arrestos

de los delincuentes. En cambio, la Constitución Federal de 4 de octubre de 1824, no

obstante la petición de algunos diputados constituyentes, no aceptó las situaciones de

emergencia y el otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo, pero en virtud a

la turbulencia de la vida política de esa época, el mismo Congreso las otorgó al propio

Ejecutivo en varias ocasiones, o bien este último las utilizó sin haber sido autorizado,

entre ellas la atribución legislativa, que se volvió una tradición durante todo el siglo XIX

y las primeras décadas del XX, por medio de delegaciones del Congreso para expedir

normas generales, inclusive aquellas que no estaban vinculadas con los estados de

excepción.

Tampoco las siete leyes constitucionalistas expedidas en 1836, de carácter centralista,

regularon las situaciones de emergencia, y sólo hasta la Constitución también unitaria

de 1843, con el nombre de Bases Orgánicas de la República Mexicana, se introdujo

por vez primera en su artículo 198 la suspensión de ciertos derechos fundamentales

durante los estados de excepción, en cuanto se facultaba al Congreso para decretar por

determinado tiempo la suspensión de las formalidades previstas para la aprehensión y

detención de los delincuentes, cuando en circunstancias extraordinarias lo exigiere la

seguridad de la Nación o parte de ella.

29

El voto particular de Mariano Otero en el Congreso Constituyente de 1846-1847, se

refirió a los estados de excepción en la modalidad de suspensión de ciertos derechos

fundamentales, en el segundo párrafo del artículo 4º de su proyecto, en el cual propuso

la inviolabilidad de las garantías (en realidad, derechos humanos) salvo los casos de

una invasión extranjera (que era precisamente la situación de la guerra con los Estados

Unidos en esos momentos), o de rebelión interior, en los que el Poder legislativo podría

suspender las formas establecidas para la aprehensión y detención de los particulares

así como el cateo de las habitaciones, pero por determinado tiempo. Sin embargo, este

precepto no fue aprobadó por el Congreso y por ello no se no se incluyó en el texto del

artículo 5º del Acta Constitutiva y de Reformas promulgada el 21 de mayo de 1847 (a la

Constitución Federal de 1824). Pero no obstante no estar previstas las facultades

extraordinarias, el mismo Congreso Constituyente, por Decreto de 20 de abril de ese

mismo año de 1847, facultó al Gobierno Supremo de la Unión para dictar las

providencias necesarias para llevar adelante la guerra, defender la nacionalidad y salvar

la forma de gobierno (republicano, popular, federal), bajo la cual estaba constituida la

Nación, pero dichas atribuciones deberían cesar luego que concluyera la guerra.42

El otorgamiento de facultades extraordinarias y la suspensión de derechos

fundamentales se consagró de manera definitiva en el artículo 29 de la Constitución

Federal de 1857,43 de acuerdo con el cual:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de la República de acuerdo con el consejo de ministros y con aprobación del Congreso de la Unión (entonces unicameral) y, en los recesos de éste, de la diputación permanente, puede suspender las garantías (en realidad, derechos) otorgados por esta Constitución, con excepción de las que aseguran la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de

42 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, "La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano", en Revista de la Facultad de Derecho de México, núms. 25-28, enero diciembre de 1945, pp. 113-123. 43 Cfr. para los debates sobre la aprobación de este precepto en el citado Congreso Constituyente de 1856-1857, pueden consultarse en la obra Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, México, 4ª. ed., México, LV Legislatura de la Cámara de Diputados-Miguel Angel Porrúa, 1994, tomo V, pp. 6l3-621.

30

prevenciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo. (El subrayado es nuestro).

Durante la vigencia de la Constitución de 1857, la delegación de facultades legislativas

tuvo una incidencia importante, pero en muchos casos en realidad se buscaba disfrazar

la violación del artículo 29 constitucional, cuyos requisitos no se tomaban en cuenta y

también el artículo 50, que prohibía la confusión de poderes, como lo señaló Felipe

Tena Ramírez.44 Por su parte, el distinguido constitucionalista mexicano Jorge Carpizo

considera con acierto, que debido a esta práctica de ambos órganos del poder, surgió la

costumbre que estima "viciosa e inconstitucional" de la delegación de facultades

legislativas al Ejecutivo fuera de los márgenes constitucionales. 45

La Constitución Federal vigente promulgada el 5 de febrero de 1917, incorporó en su

artículo 29 actual, que no ha sido objeto sino de una sola reforma de detalle de 21 de

abril de 1981 para sustituir la frase "consejo de ministros", por la de "titulares de las

Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de

la República", reprodujo casi literalmente, con algunas adiciones, el texto transcrito

anteriormente del artículo del mismo número de la Carta Federal de 1857. En efecto,

dicho precepto establece:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación, pero deberá hacerlo por tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga

44 Tena Ramírez, Felipe, "La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano", cit., nota 42, pp. 131 y 132, 45 En su obra ya clásica, La Constitución Mexicana de 1917, 10ª. ed., México, Porrúa, 1997, pp. 198-200.

31

frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora el Congreso para que las acuerde.

Durante la vigencia de nuestra actual Carta Fundamental, sólo en una ocasión se

decretó la suspensión de ciertos derechos fundamentales con el apoyo del citado

artículo 29 constitucional, y lo fue en el año de 1942, con motivo del Estado de Guerra

de nuestro país con las potencias del Eje (Italia, Alemania y Japón), y que se levantó al

terminar dicha conflagración mundial en el año de 1945. En efecto, a solicitud del

Presidente de la República el Congreso de la Unión expidió el decreto legislativo de

primero de junio de ese año de 1942, por el cual autorizó la suspensión de varios

derechos humanos consagrados constitucionalmente; señaló la duración del estado de

emergencia (en tanto se mantuviera el estado de guerra, con posible prórroga de treinta

días posteriores); confirió al Ejecutivo facultades para reglamentar dicha suspensión de

derechos; para imponer en todos los ramos de la administración pública las

modificaciones que fueren indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional,

de su soberanía, dignidad y para el mantenimiento de nuestras instituciones

gubernamentales, así como para legislar en los distintos ramos de la administración

pública. Con apoyo en esta autorización expidió el 13 del mismo mes de junio de 1942,

la llamada Ley de Prevenciones Generales, que reglamentó las disposiciones

legislativas del Congreso.

Pero la cuestión importante en esta situación de emergencia, consistió en la expedición

por el Ejecutivo Federal por delegación del Congreso, de varias disposiciones

legislativas, no obstante que algunas de ellas no estaban relacionadas con el estado de

excepción, sino que se referían a cuestiones ajenas a la propia emergencia, de manera

que existió una doble legislación durante ese período por lo que respecta a las materias

que se podían calificar ordinarias, unas leyes expedidas por el Congreso de la Unión y

otras por el Ejecutivo invocando delegación legislativa debido a la aplicación del artículo

29 de la Carta Federal. Aquí existió un debate tanto doctrinal como de la jurisprudencia

sobre la constitucionalidad de la delegación de facultades para legislar en materias que

no estaban relacionadas con el estado de excepción. En algunas sentencias, la

32

Suprema Corte de Justicia consideró inconstitucional la expedición de disposiciones

legislativas por parte del Ejecutivo con apoyo en la autorización del Congreso de la

Unión, ya mencionada de 1º de junio de 1942 con fundamento en el artículo 29

constitucional, cuando la ley impugnada no tenía relación con la emergencia (juicio de

amparo solicitado por Fernando Coronado, resuelto el 6 de diciembre de l944). 46

Lo cierto es que apoyado en la costumbre de muchos años de facultades delegadas por

el Congreso sin vinculación directa con la emergencia regulada por el artículo 29 de la

Carta Federal, el Ejecutivo Federal, durante el lapso de excepción de 1942-1945,

expidió varios ordenamientos que en realidad correspondían al Congreso de la Unión el

cual seguía funcionando normalmente, puesto que no estaban vinculados con la

emergencia. La doctrina señaló que algunas de estas disposiciones legislativas, cuando

excedían la autorización del Congreso de 1º de junio de 1942, eran inconstitucionales.47

El Congreso de la Unión en su decreto legislativo de 28 de septiembre de 1945, que

levantó la suspensión de derechos autorizada en junio de 1942, realizó la ratificación de

varios ordenamientos legislativos que expidió el Ejecutivo Federal durante la

emergencia, pero que debían subsistir por no estar vinculados con la misma, y dejó de

ratificar las expedidas con vigencia limitada a dicho estado de excepción y aquellas

otras en las cuales se hubiese declarado expresamente que tenían su apoyo en los

derechos suspendidos durante este período.48 Con ello el Congreso convalidó y otorgó

permanencia a una delegación irregular, que por decir lo menos, utilizó indebidamente

el Ejecutivo Federal al invocar la autorización otorgada por el organismo legislativo con

fundamento en el artículo 29 constitucional.

46 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, "La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano", cit., nota 42, pp. 144-145. 47 Cfr. Velasco, Gustavo R., "El estado de sitio y el derecho administrativo", y Cueva, Mario de la, "La suspensión de garantías y la vuelta a la normalidad", ambos publicados en la Revista de la Facultad de Derecho de México, núms. 25-28, enero diciembre de 1945, pp. 161-167 y 186-190, respectivamente. 48 Cfr. Valadés, Diego. La dictadura constitucional en América Latina, México, UNAM, 1974, pp. 148-150.

33

Lo cierto es que la costumbre de otorgar facultades legislativas extraordinarias al

Ejecutivo por parte del Congreso Federal sin apoyo en el artículo 29 de dicha Carta

Federal, que se consolidó durante la vigencia de la Constitución de 1857, resurgió en

las primeras décadas de vigencia de la Constitución de 1917, en las que se expidieron

numerosos ordenamientos en aplicación de facultades delegadas en una época de

normalidad.49 Como ocurrió también durante el siglo XIX, la jurisprudencia de la

Suprema Corte de Justicia aceptó la validez de esta costumbre derogatoria del actual

artículo 49 de la Carta Federal, sobre la división de poderes, muy similar al 50 de la

Constitución de 1857 adoptada por común acuerdo entre el Congreso y el Ejecutivo, y

que se extendió también a los Gobiernos de las Entidades Federativas.

Pero ocurrió un fenómeno curioso, que difícilmente se ha presentado en otro

ordenamiento constitucional y que consiste en la derogación de la costumbre

derogatoria a que nos hemos referido, por medio de una adición expresa al texto

constitucional, calificada certeramente por el ilustre jurisconsulto mexicano Antonio

Martínez Baéz como " (...) derogación por ley escrita de una costumbre que había

derogado una ley escrita (...)." 50

Nos referimos al agregado que se hizo al propio artículo 49 de la Carta Fundamental,

por decreto legislativo publicado el 12 de agosto de 1938, que añadió al texto ya

bastante explícito de este precepto fundamental, la siguiente frase "(...) En ningún otro

caso (la suspensión de derechos del artículo 29 constitucional) se otorgarán al Ejecutivo

facultades extraordinarias para legislar ." Con esta adición se suprimió de manera

tajante cualquier posible delegación de facultades legislativas al Ejecutivo en

situaciones normales (aún cuando se calificaron indebidamente como "facultades

extraordinarias"), sin embargo por una de estas paradojas que abundan en la vida

política de nuestro país, cuando la complicación de la vida moderna exigía entonces

una mayor intervención del Ejecutivo Federal en atribuciones legislativas, las mismas 49 Cfr. de las principales leyes expedidas en uso de facultades delegadas, en la obra de Palacios Vargas, Ramón J., Las facultades extraordinarias al Ejecutivo. Puebla, 1965, pp. 59-61. 50 "Concepto general del estado de sitio", en Revista de la Facultad de Derecho de México, cit., n. 47, p. 108.

34

fueron prohibidas expresamente, ya que como lo expresó con gran agudeza el mismo

constitucionalista Antonio Martínez Baéz, apenas aprobada dicha adición al artículo 49

de la Carta Federal por iniciativa del Presidente General Lázaro Cárdenas, el mismo

titular del Poder Ejecutivo sintió nostalgia por estas facultades legislativas delegadas

que había cercenado, así lo creía, para siempre. 51

Pero debido a las transformaciones económicas hacia la industrialización que

experimentaba nuestro país en los años cincuentas, nuevamente se modificó el

mencionado artículo 49 constitucional, cuya parte final quedó redactado de la siguiente

forma: "(...). En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo

131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar." En esta última redacción se

incurre nuevamente en el error de calificar la delegación de atribuciones legislativas en

determinadas materias, como "facultades extraordinarias", cuando en realidad no lo

son. 52

Ese segundo párrafo del citado artículo 131 constitucional, fue introducido al Decreto de

28 de marzo de 1951, que establece la delegación de facultades legislativas ordinarias

del Congreso de la Unión en beneficio del Ejecutivo en varias materias económicas,

cuando el propio Ejecutivo lo estimara urgente para regular el comercio exterior, la

economía del país, la estabilidad de la producción nacional y de realizar cualquier otro

propósito en beneficio del país. También se dispuso que el propio Ejecutivo al enviar al

Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, debía someter a su aprobación el uso que

se hubiere hecho de la facultad concedida. Este precepto fue desarrollado por la

denominada "Ley Reglamentaria del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos", promulgada el 2 de enero del propio año.

51 Op. ult. cit., pp. 109-111. 52 El texto actual del citado artículo 49 de la Carta Federal dispone; "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. - No podrán reunirse dos o más Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

35

No nos detendremos en el uso de facultades delegadas establecidas por el citado

artículo 131 constitucional, segundo párrafo, debido a que la situación se ha modificado

tanto por la apertura económica realizada en los años ochentas, como por la pérdida de

la mayoría absoluta de los representantes del partido oficial, es decir, el Revolucionario

Institucional a partir de 1994, en las Cámaras Legislativas, así como por la pluralidad

política que se acentuó con las reformas electorales de 1996. Lo cierto es que nuestra

Carta Fundamental no consagra, salvo los supuestos del precepto antes mencionado,

delegación de facultades legislativas ordinarias en beneficio del Ejecutivo. 53

Un aspecto importante en cuanto a las situaciones de excepción reguladas por el

artículo 29 de la Carta Federal, se refiere a la procedencia del instrumento procesal

tutelar de los derechos fundamentales en el ordenamientos mexicano, es decir del juicio

de amparo, con la aclaración ya conocida de que dicho mecanismo procesal no protege

únicamente los derechos humanos consagrados constitucionalmente, sino que también

es el medio de impugnación de última instancia de todas las resoluciones judiciales de

todos los jueces y tribunales, locales y federales, y además comprende la impugnación

de las disposiciones legislativas que se consideran inconstitucionales. Es decir, nuestra

máxima institución procesal contiene cinco procesos, algunos de ellos como control de

la legalidad ordinaria, y sólo algunos pueden considerarse como control de la

constitucionalidad. En resumen podemos afirmar, que el juicio de amparo comprende:

a) en primer término la tutela de la libertad y de la integridad personales, por medio de

un procedimiento concentrado similar al hábeas corpus, y por ello se ha calificado como

amparo de la libertad o amparo-hábeas corpus; b) también abarca, como hemos dicho,

la impugnación de las leyes inconstitucionales, en el sector denominado amparo contra

leyes; c) un tercer proceso, numéricamente el más importante, que se identifica en lo

esencial con el recurso de casación, por constituir un recurso extraordinario de nulidad,

y por eso se le ha denominado amparo judicial o amparo-casación; d) en algunos

53 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las Constituciones de 1857 y 1917", en Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México. núm. 58-59. Enero-agosto de 1967, pp. 42-44 y 52-56; estudio actualizado con la denominación de "Algunas reflexiones sobre el principio de división de poderes en la Constitución mexicana", e la obra Memoria del II Congreo Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1987, tomo II, pp. 631-632 y 638-640.

36

supuestos en los cuales los actos o las resoluciones administrativas no pueden

combatirse ante los tribunales de lo contencioso administrativo, tanto de carácter federal

(Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa), o en el Distrito Federal y numerosos

Estados, se pueden impugnar de manera inmediata por medio del juicio de amparo, y

este sector se le ha dado el nombre de amparo-contencioso administrativo, sector en el

cual, cuando se afecten directamente derechos fundamentales, quedaría comprendido

el amparo en sentido estricto contra actos; y el llamado amparo social agrario, cuando

es interpuesto por los campesinos sujetos al régimen de reforma agraria (ejidatarios,

comuneros y los respectivos núcleos de población.54

De todos estos procesos, sólo los que se refieren a la impugnación directa de la

inconstitucionalidad de actos, resoluciones o normas generales, es decir, los sectores

del amparo-hábeas corpus; el amparo administrativo cuando se impugnan actos o

resoluciones que afectan directamente normas fundamentales, y el amparo contra

leyes, pueden considerarse como protectores de los derechos fundamentales, tanto de

los consagrados en nuestra Carta Federal como en los tratados de derechos humanos

ratificados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado en los términos del

artículo 133 constitucional, los que se van incorporando a nuestro derecho interno, en

tanto que los otros procesos deben considerarse como medios de impugnación de

último grado ante los tribunales federales, y por ello deben estimarse como un control

de legalidad ordinaria. Ambos aspectos, tanto el control de constitucionalidad como el

de legalidad fueron separados en cuanto la competencia para conocerlos, por las

reformas constitucionales de 1988 y 1995, correspondiendo el primero en último grado

ante la Suprema Corte de Justicia, y el otro sector a los Tribunales Colegiados de

Circuito. 55

54 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Breve introducción al juicio de amparo mexicano", en su libro Ensayos sobre el derecho de amparo, cit., n. 9, pp. 18-41. 55 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "El amparo mexicano como instrumentos protector de los derechos humanos", publicado originalmente en la obra Garantías jurisdiccionales para la defensa de los derechos humanos en Iberoamérica, México, UNAM, pp.253-301, reproducido en el mismo libro citado en la nota anterior, pp.619-666.

37

La citada Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942, disponía en su

artículo 18 la improcedencia del juicio de amparo ante los tribunales federales del juicio

de amparo cuando en él se reclamara alguna disposición de las leyes de emergencia o

de los actos derivados de la misma. Sin embargo, la Suprema Corte estableció que se

podían impugnar las disposiciones legislativas y los actos respectivos, aun cuando las

mismas hubiesen sido expedidas por el Ejecutivo Federal en uso de facultades

delegadas por el Ejecutivo Federal con apoyo en las autorizaciones otorgadas por el

Congreso de la Unión en su ley del primero de junio de 1942, cuando no tuviesen una

relación directa con alguno de los derechos suspendidos con motivo del estado de

emergencia, y por ello era preciso examinar la conformidad de las citadas disposiciones

legislativas y los actos de aplicación con el propio artículo 29 constitucional 56 La

doctrina de esa época llegó a una conclusión similar ya que el conocido jurista

mexicano José Campillo Saínz, señaló entonces, que la prohibición del juicio de amparo

por el artículo 18 antes mencionado de la Ley de Prevenciones Generales sólo podía

interpretarse en el sentido de que únicamente era inadmisible el propio amparo en

relación con los derechos suspendidos de manera expresa, pero no respecto de los

restantes, y además tampoco debía admitirse la improcedencia del amparo contra la

indebida aplicación de las disposiciones de emergencia. 57

Podemos concluir del examen anterior, que si bien el citado artículo 29 constitucional no

establece criterios muy precisos sobre los derechos que pueden suspenderse durante

los estados de excepción, la ocasión en que sirvió de fundamento para una declaración

expresa de emergencia, no se incurrieron en los excesos de los gobiernos autoritarios

de suspender no sólo algunos derechos sino la vigencia de la Constitución misma, e

inclusive la disolución del órgano legislativo, ya que el país siguió funcionando

normalmente salvo algunas restricciones. Pero en nuestro concepto, ha cambiado la

regulación de los estados de excepción en el ordenamiento mexicano, en cuanto el

Presidente de la República ratificó y el Senado federal aprobó varios convenios

56 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Comentario al artículo 29 constitucional", en la obra Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones, cit., tomo V, pp. 593-606. 57 "El juicio de amparo y la legislación de emergencia", en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. México, enero-junio de 1944, pp. 23-42, esp. pp. 37-42.

38

internacionales de derechos humanos, y especialmente la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, la que fue publicada el 7 de mayo de 1981 y el Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Políticos, publicada el 20 del mismo mes de mayo,58 por lo que

nuestro ordenamiento ha incorporado entre otros, dentro de su ordenamiento interno,

los artículos 27 del primero59 y 4º del segundo60, que regulan con mayor precisión que

nuestro precepto constitucional las situaciones de emergencia, y por ello en una futura

declaración de Estado de excepción además de los lineamientos del artículo 29, deben

seguirse los de los preceptos internacionales mencionados, que son disposiciones

58 Cfr. Varios autores, Los tratado sobre derechos humanos y la legislación mexicana, México, UNAM, 1981. 59 Dicho precepto de la Convención Americana establece: “Artículo 27. Suspensión de Garantías. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. 60 Dicho precepto del Pacto señala: “Artículo 4. 1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.

39

internas de fuente internacional, así como su adecuación con algunas obligaciones que

las citadas Convenciones en relación con algunos organismos internacionales.

En esta dirección, aun cuando en el citado artículo 29 constitucional omite señalar los

derechos no suspendibles, a partir de la ratificación de los instrumentos internacionales

mencionados, no pueden afectarse aquellos que enumeran los citados artículos 4º del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención Americana,

sumados en su conjunto. Además ya no puede prohibirse la procedencia del juicio de

amparo en su esfera tutelar de los derechos fundamentales, ya que es el único

instrumento que puede utilizarse para proteger dichos derechos no suspendibles, pero

además con el objeto de que los tribunales federales puedan examinar si las

disposiciones de emergencia y su aplicación cumplen tanto el citado artículo 29

constitucional, los preceptos de fuente internacional y los principios señalados por los

organismos internacionales de legalidad, proclamación, notificación, temporalidad, de

amenaza excepcional, proporcionalidad, no discriminación, así como de compatibilidad,

concordancia y complementariedad de las distintas normas de derecho internacional,

estos últimos establecidos en algunos documentos aprobados por Naciones Unidas.

Además, también debe acatarse la interpretación que ha hecho la Corte Interamericana

de Derechos Humanos en sus opiniones consultivas octava y novena,61 con mayor

razón en cuanto el Gobierno mexicano se sometió expresamente a la competencia

contenciosa o jurisdiccional de la propia Corte Interamericana a partir del 16 de

diciembre de 1998.62 En dichas opiniones consultivas, la Corte Interamericana sostuvo

que no se pueden suspender durante un estado de excepción los instrumentos básicos

de protección de los derechos fundamentales (habeas corpus y amparo), así como los

lineamientos esenciales del debido proceso y del régimen democrático.

61 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987, “El Hábeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”. Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, “Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos).” 62 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2ª ed., México, Comisión Nacional de Derechos Humanos. 1999.

40

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