agosto 2006 informe€¦ · aplicación de legislación penal especial, como la ley de seguridad...

I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

II. CONTEXTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

III. EL CUESTIONAMIENTO OFICIAL DE LA LEY ANTITERRORISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

IV. LA RATIFICACIÓN DEL CONVENIO Nº 169 DE LA OIT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

ANEXO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Informe

CHILEPOSIBILIDADES DE CAMBIO EN LA POLÍTICA HACIA

LOS PUEBLOS INDÍGENAS

n° 456/3Agosto 2006

Federación Internacional de los Derechos Humanos

Misión Internacional

de Investigación

F I D H / P Á G I N A 3

I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

II. CONTEXTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5A. El marco legislativo e institucional en materia indígena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5B. La conflictividad social en las VIII y IX regiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5C. La aplicación de la legislación antiterrorista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5D. Los juicios antiterroristas y los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6E. La huelga de hambre de los presos mapuche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

III. EL CUESTIONAMIENTO OFICIAL DE LA LEY ANTITERRORISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9A. Rectificación judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9B. Reforma legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10C. Perspectivas interamericanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

IV. LA RATIFICACIÓN DEL CONVENIO Nº 169 DE LA OIT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15A. La prioridad de la ratificación del Convenio Nº 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16B. Pronunciamientos internacionales en torno a la ratificación del Convenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16C. El apoyo oficial a la ratificación del Convenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17D. El estado actual del trámite parlamentario para la ratificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19A. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19B. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

ANEXO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Lista de actividades de la Misión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

CHILEPOSIBILIDADES DE CAMBIO EN LA POLÍTICA HACIA LOS PUEBLOS INDÍGENAS

ÍNDICE


1. Chile atraviesa en la actualidad una oportunidad únicapara revisar sus políticas públicas en relación con losderechos de los pueblos indígenas. El renovado compromisodel Gobierno chileno por los derechos humanos; lamovilización del movimiento indígena, reflejada en su formamás extrema la huelga de hambre de presos mapuchecumpliendo condena por supuestos delitos de terrorismo; yun contexto internacional favorable, reflejado simbólicamenteen la pronta aprobación de la Declaración de los Derechos delos Pueblos Indígenas de la ONU, han abierto una nuevacoyuntura que puede dar lugar a cambios de dimensioneshistóricas en la relación entre los pueblos indígenas y elEstado.

2. Esta coyuntura se manifiesta especialmente en losprocesos paralelos de reforma de la legislación antiterroristay la necesidad de ratificación por parte de Chile del Conveniosobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientesde la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (ConvenioNº 169). Con el objetivo de verificar estos procesos, y enseguimiento de un informe anterior de la Federación, Chile:La otra transición chilena: derechos del pueblo mapuche,política penal y protesta social en un Estado democrático1,una Misión de Investigación Internacional de la FederaciónInternacional de Derechos Humanos (FIDH) tuvo lugar entrelos días 27 de junio a 5 de julio de 2006. La Misión, enviadaa solicitud de la Comisión Política para la Libertad de losPresos Mapuches, estuvo integrada por los Profesores Dr.Bartolomé Clavero Salvador y Dr. Luis Rodríguez-Piñero Royo,de la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla.

3. La Misión de Investigación fue la quinta de las llevadascabo por la FIDH en relación con los derechos de los pueblosindígenas en Chile, y específicamente en relación con losderechos del pueblo mapuche, en los años 1997 (en relacióncon la construcción de la represa hidroeléctrica Ralco y suimpacto en las comunidades mapuche-pehuenche) 2003(para la preparación de un informe sobre las consecuenciasde la política de explotación forestal para el pueblo

mapuche)2, 2005 (para la observación del segundo juicio porasociación ilícita terrorista), y 2006 (para la presentación delúltimo informe de la Federación). Estas misiones dan cuentade la prioridad que ha alcanzado la situación de los derechosde las personas y comunidades pertenecientes al pueblomapuche para la FIDH y, en general, de la seria preocupaciónde la opinión pública internacional a este respecto.

4. En el curso de su visita a Chile, la Misión tuvo laoportunidad de entrevistarse con una amplia gama derepresentantes de las distintas instituciones del Estado,organizaciones internacionales, organismos nogubernamentales, instituciones religiosas, medios decomunicación, y organizaciones y autoridades mapuche. LaMisión tuvo la oportunidad asimismo de mantener reunionescon presos mapuche que están cumpliendo condena pordelitos de terrorismo y con sus familiares. Igualmente sellevaron a cabo asimismo una serie de reuniones y actos decarácter académico donde se discutieron temas relacionadoscon los objetivos de la reunión. La lista completa deactividades llevadas a cabo por la Misión se recoge en elAnexo al presente informe.

5. La Misión agradece sinceramente la gran acogida ydisposición para colaborar que encontró en todas laspersonas con las que tuvo oportunidad de recibirinformación, intercambiar impresiones y entrar en un diálogoconstructivo en torno a los objetivos de la Misión. La Misiónquiere agradecer de manera especial el apoyo técnico yhumano recibido de la Corporación de Promoción y Defensade los Derechos del Pueblo (CODEPU), liga miembro de laFIDH en Chile, y el Centro de Políticas Públicas y DerechosIndígenas, encargadas de la agenda y acompañamiento de laMisión, así como de la Universidad Central de Santiago, elInstituto Fundación Indígena, la Identidad Lafkenche, laAgrupación Konapewman y la Comunidad José Guiñón, poralbergar algunas de las reuniones llevadas a cabo en el cursode la misma.


I. INTRODUCCIÓN

1. Vid. FIDH, Chile: La otra transición chilena: derechos del pueblo mapuche, política penal y protesta social en un Estado democrático (nº 445/3,abril de 2006) [La otra transición].2. Vid. FIDH, Pueblo mapuche: entre el olvido y la exclusión (nº 358/3, marzo de 2003).


6. En abril de 2006 se hizo público el informe de la FIDHtitulado Chile: La otra transición: derechos del pueblomapuche, política penal y protesta social en un Estadodemocrático, que tuvo su origen en la Misión realizada enjulio de 2005 para la observación del segundo juicio por"asociación ilícita terrorista" en Temuco. El informerepresenta el análisis más completo realizado hasta la fechade la política penal chilena en relación con el denominado"conflicto mapuche", una política penal que llevó a laimputación y condena de dirigentes y activistas mapuche envirtud de la legislación especial antiterrorista en relación conactos de protesta social violenta vinculados a demandas detierras indígenas.

A. El marco legislativo e institucional enmateria indígena

7. El informe de la FIDH La otra transición analiza laaplicación de la legislación antiterrorista en el contexto másamplio de las limitaciones del marco legislativo e institucionalvigente hoy en Chile en relación con los pueblos indígenas.Hoy en día, Chile es uno de los pocos países latinoamericanosque no ha ratificado el Convenio Nº 169 de la OIT y que noreconoce la existencia y derechos de los pueblos indígenasdel país. La relación entre el Estado y los pueblos indígenasdel país se define en la Ley 19.253 (Ley Indígena) de 1993,una norma hoy obsoleta ante los avances en elreconocimiento y protección de los derechos de los pueblosindígenas en el derecho internacional y comparado.

8. A pesar de los importantes esfuerzos desplegados por lossucesivos gobiernos tras la transición, este marco legislativoe institucional se ha mostrado claramente insuficiente paraatender a las demandas del pueblo mapuche, y en particularpara reparar la pérdida gradual de tierras y recursos de lascomunidades. Las políticas públicas en materia indígena hanconvivido además con el reforzamiento de una economíaforestal de larga escala destinada a la exportación, así comode desarrollo de infraestructuras y de la empresa turística,que han traído consigo graves secuelas para la sostenibilidadecológica, económica y social de las comunidades mapuche.Como consecuencia, muchas comunidades mapuche seenfrentan hoy a una situación desesperada, desintegradasterritorialmente, privadas de tierras y de recursos a los quetradicionalmente tenían acceso para su subsistencia yabocadas a un futuro incierto.

B. La conflictividad social en las VIII y IXregiones

9. Las graves dificultades a las que se enfrentan lascomunidades mapuche en el disfrute de sus derechos están enel origen del periodo de conflictividad social aguda que se vivióen las VIII y IX regiones, analizados en detalle en el anteriorinforme de la FIDH. Esta conflictividad se plasmó inicialmente enacciones colectivas de tierras reclamadas por las comunidades.A partir de finales de los noventa, a raíz del caso Ralco, y,especialmente, durante el periodo 2001-2004, la conflictividadsocial en el entorno mapuche alcanzó una etapa crítica. Duranteeste periodo, se produjo una acumulación de actos de protestasocial, llevándose a quebrantamientos del orden público y a larealización de acciones de violencia. Estas acciones tuvieroncomo objeto prioritario las explotaciones forestales, percibidascomo responsables de la desposesión de tierras y del gravedeterioro ambiental que asola las comunidades mapuche. Ensus formas más graves, estas acciones llevaron a la quema defundos, casas habitacionales, maquinaria y medios detransporte asociados a la explotación forestal.

10. La reacción del Estado chileno en respuesta a esta situaciónde grave conflictividad social, coadyuvada por la presión de lossectores económicos de la región, fue el diseño de una políticapenal que, sin atender a las causas estructurales de estaconflictividad, condujo a la persecución masiva de losresponsables de los actos de protesta y a la intervención directaen la vida de las comunidades mapuche. Como fue analizadocon detalle en el informe de la FIDH y en los informes de otrasorganizaciones internacionales, esta política penal condujo alprocesamiento y encarcelamiento de un elevado número demiembros de comunidades mapuche. Las acciones de lasfuerzas de seguridad en este contexto dieron lugar a seriasdenuncias de trato discriminatorio y vejatorio por parte de lasfuerzas de orden público; estas denuncias incluyen lasalegaciones de responsabilidad dolosa de un carabinero en lamuerte, todavía no esclarecida, del joven mapuche Alex Lemún.En la fase más aguda, la política penal chilena condujo a laaplicación de legislación penal especial, como la Ley deSeguridad Interna del Estado o la Ley Antiterrorista.

C. La aplicación de la legislación antiterrorista

11. El informe La otra transición de la FIDH examina laaplicación de la Ley Antiterrorista (Ley Nº 18.314)3 en casosque condujeron a la imposición de condenas de prisión de


II. CONTEXTO


larga duración a líderes y activistas mapuche. Estas condenasse impusieron en relación con actos de protesta social violenta,incendios de predios o maquinaria, casos relacionadosdirectamente con la defensa de tierras mapuche ensituaciones de despojo histórico o actual, y derivados de laslimitaciones del marco legal e institucional vigente en Chile enrelación con la protección de las tierras y territorios indígenas.

12. El informe de la FIDH analiza de forma pormenorizada lostres casos que condujeron a condenas bajo la legislaciónespecial antiterrorista en el periodo 2003-2005. El primero deestos procesos, relacionado con el incendio del FundoNancahue y su casa hab5itacional (IX Región), llevó en 2003 ala condena de los longko (autoridades tradicionales mapuche)D. Aniceto Norín y D. Pascual Pichún a cinco años y un día depresidio mayor, por un supuesto delito de "amenaza deincendio terrorista". El segundo de estos procesos llevó en2004 a la condena del Sr. Víctor Ancalaf a una pena de cincoaños y un día, por un supuesto delito de "lanzamiento deartefacto terrorista" realizado en el curso de las protestascontra la construcción de la Represa Ralco (VIII Región). Eltercero de los procesos, relativo al incendio de los fundosPoluco y Pidenco (IX Región), propiedad de la empresa forestalMININCO S.A., los imputados fueron condenados en 2004 apenas de prisión de diez años y un día por un supuesto delitode "incendio terrorista"4. Tres de los cinco condenados, losSres. Florencio Jaime Marileo, Juan Patricio Marileo, PatriciaRoxana Troncoso, se encuentran cumpliendo pena de prisiónen el penal de Angol. A ellos de le unió, el Sr. Juan CarlosHuenulao, condenado por los mismos hechos y a la mismapena en mayo de 20055.

13. En julio de 2005, el Tribunal Oral en lo Penal de Temucoabsolvió a los seis dirigentes y comuneros mapuche acusadosde pertenencia a una supuesta "asociación ilícita terrorista",incluyendo a la Sra. Troncoso y a los Sres. Norín y Pichún,cumpliendo penas de prisión por otros supuestos delitos deterrorismo. La absolución de estas personas supuso unimportante viraje en la actuación de los tribunales chilenos,que se han hecho eco de la preocupación internacionaldespertada por la aplicación de la legislación antiterrorista encontextos de protestas indígenas.

14. El viraje en la aplicación de la legislación antiterrorista seconfirmó en abril de 2006 con la absolución de dos imputadospor el caso Poluco-Pidenco, los Sres. José Cariqueo y JuanAntonio Colihuinca. Esta absolución contrasta con la condenade diez años y un día impuesta anteriormente por un tribunalen relación con los mismos hechos, con la misma acusación ycon las mismas pruebas. La absolución fue recurrida en

nulidad ante la Corte Suprema de Chile, que se declaróincompetente, remitiendo el recurso a la Corte de Apelacionesde Temuco en abril de 20066. El 11 de julio, la Corte deApelaciones rechazó el recurso de nulidad, confirmando laabsolución de los imputados de todos los cargos7.

D. Los juicios antiterroristas y los derechoshumanos

14. La aplicación de la legislación antiterrorista en el contextode la protesta social mapuche ha sido objeto de unapreocupación creciente por parte de la opinión públicainternacional, que ha dado lugar a serias denuncias devulneración de las garantías de los condenados en estos casos.El anterior informe de la FIDH se une a esta preocupación,ofreciendo un análisis pormenorizado de estos casos a la luzde los derechos humanos reconocidos en tratados que hansido ratificados por Chile. El informe concluye que la aplicacióndesproporcionada del tipo de terrorismo condujo avulneraciones del derecho al debido proceso y a un juicio justoen estos casos:

Esta vulneración [de los derechos humanos] se ha producidoen los tres casos de aplicación de la ley antiterrorista que hanconducido a sentencias condenatorias en relación con actos enel contexto de la protesta social mapuche…En ninguno de estoscasos se han probado actos de violencia o amenaza contra lavida o la integridad física de las personas, sino atentadoscontra la propiedad privada. En ninguno de estos casos se hanproducido daños que hayan puesto en peligro la seguridad o elorden público de la población en su conjunto. En los tres casos,los actos de violencia están asociados a protestas sociales másamplias asociadas a la defensa de tierras indígenas, tanto enrelación con proyectos que han derivado en violaciones de losderechos a la tierra de comunidades mapuche (la construcciónde la represa Ralco, en el caso Ancalaf) como a reclamos detierras ancestrales indígenas que han pasado a manosprivadas en el pasado a través de procedimientosconsiderados ahora ilegítimos bajo el régimen internacional deprotección de los derechos indígenas. Son actos que,independientemente de su carácter ilícito, así como de losimportantes perjuicios materiales y morales sufridos por lasvíctimas y la consideración debida a las mismas, no pueden serconsiderados como terroristas sin violentar los criterios deproporcionalidad que fundamentan el principio de legalidad8.

15. El informe de la FIDH señala entre las causas quepermitieron la vulneración de las garantías de loscondenados la existencia de serias fallas técnicas en la LeyAntiterrorista. Según el informe, las condenas de líderes y



dirigentes mapuche "se ha visto permitida por una definiciónexcesivamente amplia de este tipo penal en la legislaciónantiterrorista chilena, que deja la puerta abierta para un usoexcesivo de esta legislación por las autoridades". El análisisde los elementos básicos que definen el concepto deterrorismo en el derecho internacional permiten concluir que

La aplicación de la legislación excepcional antiterroristaexige como mínimo un ataque indiscriminado a la vida, ala integridad física o la libertad de las personas, poniendocon ello en grave riesgo el orden público y la vigencia delorden constitucional. Ninguna de las conductasimputadas a los dirigentes mapuche consistieron enatentados como los que exige el tipo de terrorismo9.

16. En consecuencia, una de las recomendaciones del informees precisamente que el Estado chileno adopte "las medidaslegislativas, administrativas y de cualquier otro carácter quepermitan la pronta libertad de las personas mapuche que hansido condenadas injustamente y de manera desproporcionadaen virtud de la Ley 18.314, y buscar fórmulas para reparar a loscondenados"10. Asimismo, el informe recomienda la adopciónde "mecanismos jurídicos que permitan la revisión de lassentencias en casos de condenas firmes donde se identifiquenfactores de hecho o de derecho que permitan una nuevavaloración de la responsabilidad penal de los condenados,como en los casos de aplicación de la Ley Antiterrorista"11.

17. Las conclusiones del informe de la FIDH se unen a toda unaserie de pronunciamientos y recomendaciones de organismosoficiales de Naciones Unidas y otras organizaciones nogubernamentales en torno a la aplicación de la legislaciónantiterrorista en el contexto de la protesta social mapuche, y quedan muestra de una seria preocupación internacional por estasituación. Entre estos pronunciamientos se incluyen el informede la misión a Chile del Relator Especial sobre los DerechosHumanos y Libertades Fundamentales de los Indígenas de laComisión de Derechos Humanos de la ONU, el Sr. RodolfoStavenhagen (2004) y las Observaciones finales sobre Chile delComité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2005).Otras instancias que se han pronunciado en este sentidoincluyen al Representante de la Alta Comisionada de DerechosHumanos para América Latina y el Caribe; AmnistíaInternacional; Human Rights Watch o la Asociación Americanade Juristas, entre otros.

E. La huelga de hambre de los presos mapuche

18. La absolución de los imputados en el segundo juicio porel incendio del fundo Poluco-Pidenco puso de manifiesto las

contradicciones de la aplicación de la legislaciónantiterrorista en Chile, así como las vulneraciones de losderechos humanos provocadas por la aplicacióndesproporcionada de esta legislación. Para denunciar lasituación, los cuatro condenados por "incendio terrorista" enel caso Poluco-Pidenco, los Sres. Juan Carlos Huenluao,Patricio y Jaime Marileo, y Patricia Troncoso, decidieroncomenzar una huelga de hambre el 13 de marzo de 2006para exigir su puesta en libertad inmediata. En total, la huelgade hambre se prolongó durante más de dos meses, llegandoa una situación de serio riesgo para la vida y la salud de loshuelguistas12.

19. La huelga de hambre de los presos mapuche contribuyóde manera significativa a llamar la atención sobre la situaciónde vulneración de los derechos humanos derivada de laaplicación de la legislación antiterrorista y, en general, de lasituación del pueblo mapuche, ante la opinión públicadoméstica e internacional. Significativamente, el 10 de mayode 2006, el Premio Nobel de Literatura, el Sr. José Saramago,en el curso de una recepción pública en honor de laPresidenta Michelle Bachelet durante su visita a España,llamó la atención de la Presidenta sobre la situación,instándola a que "mirara a los mapuches".

20. Paralelamente, se constituyó un grupo de garantes alproceso de diálogo con los huelguistas de hambre compuestopor los Senadores Alejandro Navarro y Jaime Naranjo, elObispo de Temuco, Monseñor Camilo Vial Risopatrón, y JoséCariqueo Saravia, Longko de la Comunidad José Guiñón.Fruto de los esfuerzos del grupo de garantes fue el impulso deuna salida jurídica a la situación de los presos. Estosesfuerzos se plasmaron en un proyecto de ley de losSenadores Navarro, Girardi y Letelier, para la modificación dela Ley de Libertad Condicional (Decreto Ley Nº 321 de 1925)["Proyecto Navarro"]. El Proyecto Navarro fue un pasofundamental para poner fin a la huelga de hambre. El día 13de mayo de 2006, los presos mapuche alcanzaron un primeracuerdo de fin de la huelga, ratificado por todos los garantesdel proceso, supeditado a la adopción del Proyecto Navarro13.

21. Este primer acuerdo fue sin embargo rechazado por lospresos, que decidieron retomar la huelga, alegando seriasdudas de que la tramitación del Proyecto Navarro supondríasu puesta en libertad inmediata. Tras una nueva intervenciónde los garantes, los presos llegaron a su segundo acuerdo el20 de mayo, poniéndose fin definitivamente a la huelga.

22. El fin de la huelga de hambre vino acompañado de laconformación de una Comisión Política para la Libertad de los



Presos Mapuche, integrada por líderes de distintasorganizaciones y comunidades mapuche y familiares de lospresos, con el objetivo de verificar el proceso de reformalegislativa planteado por la Ley Navarro y, en general, paraasegurar la adopción de las medidas necesarias para lapuesta en libertad de los presos. En junio de 2006, laComisión Mapuche se dirigió a la FIDH solicitado el envío dela presente Misión para verificar la discusión parlamentariaen torno a la modificación de la legislación antiterrorista, asícomo los avances en relación con la ratificación del ConvenioNº 169 de la OIT.

23. El 27 de junio, la Comisión de Constitución del Senadodecidió dejar en suspenso la tramitación de la Ley Navarro,ante el anuncio por parte del gobierno de una nueva iniciativalegislativa, que, a través de la reforma de la Ley Antiterrorista,también tendría efectos en la situación penal de los presosmapuche condenados por delitos de terrorismo. El día 3 dejulio de 2006, los Ministros de Justicia e Interior presentaronen el senado el "Proyecto de Ley de Modificación de Ley18.314"14, que, en el momento de escribir estas líneas seencuentra en trámite de discusión en el Senado de laRepública.


3. Ley Nº 18.314, que determina conductas terroristas y fija su penalidad, publicada en el Diario Oficial de 17 de mayo de 1984 [Ley Antiterrorista].4. Cfr. Informe anual del Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, programa conjunto de la FIDH y la OrganizaciónMundial contra la Tortura (OMCT), 2004, págs. 145-146.5. Cfr. Informe anual del Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, programa conjunto de la FIDH y la OMCT, 2005,págs. 167-171.6. Cfr. Carta abierta a la Sra. Bachelet, Presidenta de la República de Chile, del Observatorio para la Protección de los Defensores de DerechosHumanos, programa conjunto de la FIDH y la OMCT, de 28 de abril de 2006.7. Corte de Apelaciones de Temuco, Recurso: 603/2006. Resolución: 11664. Secretaría: Reforma Procesal Penal. Temuco, 11 de julio de 2006 (R.I. T. 21-2004).8. FIDH, La otra transición…, cit., pág. 33.9. Ibid, pág. 60.10. Ibid. pág. 63.11. Ibid. pág. 62.12. Cfr. Llamados Urgentes del Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, programa conjunto de la FIDH y la OMCT,CHL 001 / 0406 / OBS 049, y 049.1 de 12 de abril de 2006 y de 12 de mayo de 2006.13. Vid. Acta de Acuerdo, garantizado por Monseñor Camilo Vial Risopatrón, Obispo de Temuco; Alejandro Navarro, Senador de la República; JaimeNaranjo, Vicepresidente del Senado; y José Cariqueo Saravia, Longko de la Comunidad José Guiñón (Temuco, 14 de mayo de 2006) [Anexo 3].14. Vid. Mensaje de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley que modifica la Ley n° 18.314, que establece conductasterroristas y fija su penalidad (Santiago, 3 de julio de 2006), Mensaje Nº 185-354.


24. Entre los meses inmediatos de abril y mayo se ha iniciado eninstancias oficiales tanto judiciales como políticas un procesode revisión de la legislación antiterrorista y de la situación depresos mapuche condenados bajo ella, el cual se encontraba enmomento álgido en los días de la visita de la Misión. Sonprocesos paralelos, el judicial y el político, que constituyen pasosde gran relevancia hacia la rectificación de la legislación y lapráctica de las autoridades judiciales y administrativas chilenasen relación con la represión de los crímenes de terrorismo parahacerlas conformes a los estándares internacionales dederechos humanos que vinculan a Chile. El cuestionamientooficial de la legislación antiterrorista y de su aplicacióndesproporcionada en el contexto de la protesta social mapucheconstituye una importante señal del compromiso de laautoridades chilenas por consolidar un Estado de Derecho, asícomo de la voluntad de reconducir la relación con los pueblosindígenas del país, y en especial con el pueblo mapuche, a unanueva relación basada en el diálogo constructivo y en el respetoa los derechos.

A. Rectificación judicial

25. Las autoridades judiciales chilenas han sido las primerasen reaccionar ante las serias dudas planteadas tanto entorno a la vulneración de las garantías de derechos humanoscomo consecuencia de la aplicación desproporcionada de lalegislación especial antiterrorista. Una primera señal en estesentido fue, como fue apuntado anteriormente, la sentenciaabsolutoria en el segundo juicio por "asociación ilícitaantiterrorista" el 27 de julio de 2005 por el Tribunal Oral en loPenal de Temuco. Dicha absolución, basada en la carencia deevidencia suficiente, vino acompañada de un primerpronunciamiento en sede jurisdiccional en contra de laaplicación de la legislación antiterrorista en el contexto de lasreivindicaciones mapuche. En palabras del Tribunal,

cualquier definición de terrorismo que se quiera enunciardebe necesariamente contener el concepto de desprecioa la vida humana, propia o ajena, concepto que no resultadel contenido de los hechos que se relataron en laaudiencia15.

26. La sentencia del Tribunal de Temuco echó asimismo portierra el supuesto en que se fundó todas las sentenciascondenatorias seguidas por leyes antiterroristas en juiciosorales. Tanto las condenas dictadas por amenaza terroristaen el caso de los longkos como las que se dictaron a

propósito de la quema del fundo Poluco-Pidenco señalaronque los hechos tenían el carácter de terroristas debido a suinserción en un contexto de acciones previamentecoordinadas y planificadas por supuestos grupos terroristas.Al descartar la existencia de una supuesta "asociación ilícitaterrorista" por falta de pruebas, la sentencia del Tribunal deTemuco atacaba directamente las asunciones sobre las quese basaban las condenas anteriores bajo la legislaciónantiterrorista.

27. El giro de la actuación de los tribunales chilenos en relacióncon la aplicación de la Ley Antiterrorista se vio confirmada en eltercer proceso seguido en relación con el incendio de losfundos Poluco y Pidenco. El 7 de abril de 2006 el Tribunal de loPenal de Angol absolvió a José Osvaldo Cariqueo y Juan AntonioColihuinca de la imputación de "incendio terrorista" en estecaso, un fallo que contrasta abiertamente con las condenas delarga duración impuestas al resto de los imputados en elmismo caso. Esta sentencia, que fue confirmada por la Cortede Apelaciones de Temuco en julio de 2006, reviste un interésmás general por su cuestionamiento de la Ley Antiterrorista,conforme tanto a criterios de constitucionalidad chilenos comoa los estándares interamericanos e internacionales dederechos humanos.

28. La intencionalidad de producir "infundir temor" o"arrancar decisiones de la autoridad" forma parte de loselementos definitorios en la tipificación del delito deterrorismo, unida a una presunción basada en la utilizaciónde determinados medios, entre ellos el incendio simple. Laresolución del Tribunal de Angol pone en duda laconstitucionalidad de dicha forma de agravar conductaspenales por pura presunción de ley y de relajar garantíasprocesales por simple determinación legislativa, afirmandoque la Ley Antiterrorista "se encuentra en contraposición conlo consagrado en el artículo 19 Nº 3 de la ConstituciónPolítica de la República, que prohíbe que se pueda presumirde derecho la responsabilidad penal"16. Según el Tribunal,esta presunción entra en contradicción con los estándaresinternacionales de derechos humanos que han sidoincorporados al ordenamiento jurídico chileno:

la presunción simplemente legal establecida en el artículo1º de la Ley Nº 18.314, relativa a la finalidad de produciren la población o en una parte de ella temor justificado deser víctimas de delitos de la misma especie, se encuentraen abierta contradicción con el derecho a la presunción


III. EL CUESTIONAMIENTO OFICIAL DE LA LEY ANTITERRORISTA

F I D H / P Á G I N A 1 0

de inocencia que en nuestro país tiene rangoconstitucional por estar incorporado en los tratadosinternacionales ratificados por Chile, que nuestra Cartafundamental asegura respetar y garantizar en el incisosegundo de su artículo 5°, encontrándose entre talestratados la Convención Americana sobre DerechosHumanos, publicada en el Diario Oficial de 5 de enero de1999, que en su articulo 8.2 establece que: "Todapersona inculpada de un delito tiene derecho a que sepresuma su inocencia mientras no se establezcalegalmente su culpabilidad", y el articulo 14.2 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos, publicado enel Diario Oficial de 29 de abril de 1989, que dispone:"Toda persona acusada de un delito tiene derecho a quese presuma su inocencia mientras no se pruebe suculpabilidad en conformidad a la ley"17.

29. Careciendo de competencias para declarar lainconstitucionalidad de la ley, la sentencia del Tribunal deAngol simplemente sitúa a la ley en el lugar que lecorresponde dentro del sistema normativo de la República deChile, dentro del cual también se tiene, conforme al artículo 5de la Constitución, el derecho internacional de los derechoshumanos. Este razonamiento da cuenta de la sensibilidadque se ha despertado en los tribunales chilenos en relacióncon la aplicación indebida de la legislación antiterrorista, asícomo de las importantes fallas técnicas de esta legislación:

Se debe tener presente respecto de la presunción legaldel artículo 1° de la ley 18.314, en la cual el legisladorasume que la conducta de las personas es constitutiva dedelito terrorista prescindiendo de una investigación, de unjuicio, vulnerando tratados internacionales ya antesmencionados y la propia ley procesal, es por ello que en laespecie nos encontramos ante un caso en que ellegislador, sin procedimiento alguno asume la intenciónvolitiva de los acusados de querer infundir temor en lapoblación o arrancar decisiones de la autoridad…lapresunción simplemente legal no es propiamente unmedio de prueba, sino que constituye un caso deinversión del onus probandi, que favorece a quien lainvoca y pone a cargo de la otra parte la prueba encontrario.

30. Las sentencias de los tribunales de Angol y Temuco encasos donde se alegaban supuestos delitos de "terrorismo"ponen de manifiesto cómo la actuación judicial hacomenzado a atacar a elemento básicos de la legislaciónantiterrorista chilena, incluyendo la laxitud en la definición deltipo delictivo de terrorismo y la inversión de la presunción de

inocencia. La propuesta gubernamental de reforma de la LeyAntiterrorista va a venir a situarse en este punto concreto dela definición del tipo delictivo y no en la posición másabiertamente crítica de la sentencia de 7 de abril de 2006 delTribunal de Temuco, que detecta una deficiencia bastantemás de fondo en la arquitectura de la ley.

31. Cabe señalar que las sentencias absolutorias en loscasos señalados arriba no tienen ningún efecto sobre lascondenas impuestas con anterioridad por los mismoshechos, como en los casos de los condenados por el incendiodel fundo Poluco-Pidenco, o sobre las condenas basadas enla asunción fáctica de una supuesta "asociación ilícitaterrorista", desvirtuadas en función de la falta de pruebas. Nohay noticias de que la Fiscalía de la Novena Región hayarectificado ni que esté instando a una revisión de condenasindebidas.

B. Reforma legislativa

32. En paralelo a la actuación de los tribunales chilenos, elParlamento y el Ejecutivo chilenos se han unido alcuestionamiento de la legislación antiterrorista en vigor,cuestionamiento que se ha puesto de manifiesto en una seriede iniciativas de reforma legislativa. Este cuestionamiento damuestra de una actitud constructiva y responsable frente alas serias críticas planteadas contra la aplicación reciente dela Ley Antiterrorista basadas en consideraciones de derechoshumanos, así como de dar una salida viable dentro del marcoconstitucional chileno a la situación de los presos mapuchecumpliendo condenas por terrorismo, con miras a la prontaconcesión de beneficios penitenciarios.

a. El Proyecto Navarro

33. Una primera propuesta de ley en este sentido fue lapresentada el 15 de mayo de 2006 por una moción de lossenadores Navarro, Naranjo y Guirardi, pertenecientes a laConcertación (el grupo parlamentario gubernamental),proponiendo un proyecto de ley "que permite conceder lalibertad condicional a condenados por conductas terroristas yotros delitos, en causas relacionadas con reivindicacionesviolentas de derechos consagrados en la ley n° 19.253 [LeyIndígena, de 1993]"18. El Proyecto Navarro, presentado en elcalor de la huelga de hambre de los presos mapuche, suponeuna propuesta franca para remediar la indebida aplicación dela legislación antiterrorista a personas mapuche por accionesen defensa de derechos reconocidos incluso por elordenamiento chileno. En los términos del proyecto:



Existe una seria desprotección de las garantíasprocesales de personas mapuche, las cuales a nuestrojuicio han sido injustamente perseguidas por unalegislación desproporcionada y descontextualizada en elcaso concreto, como es la Ley Antiterrorista. A nuestrojuicio, estamos ante un proceso de judicialización ycriminalización y violación a los Derechos humanos deque han sido objeto numerosas personas del movimientoMapuche que ha venido reivindicando sus Derechos19.

34. El proyecto de ley propone una modificación al régimen delibertad condicional (Decreto Ley Nº 321 de 1925) con el objetode conceder el beneficio de la libertad condicional a los"condenados por conductas terroristas y otros delitos, en causasrelacionadas con reivindicaciones violentas de derechosconsagrados en la Ley Nº 19.253"20, es decir, a reivindicacionesde derechos consagrados en la Ley Indígena chilena. Los actosobjeto del proyecto de ley se refieren a actos que no esténrelacionados con delitos contra las personas, cometidos en elperiodo comprendido entre el 1 de enero de 1997 y el 1 deenero de 2006, afectando por tanto a la totalidad de los presosmapuche condenados por delitos de terrorismo.

35. Notablemente, el proyecto de ley se presenta como unarespuesta a los pronunciamientos de distintas institucionesde Naciones Unidas y ONG internacionales de derechoshumanos que se han pronunciado en contra de la aplicaciónde la legislación antiterrorista para la sanción de actos deprotesta violenta asociadas a reivindicaciones de derechosindígenas. En particular, el proyecto de ley trae a colación elInforme del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre lasituación de los derechos humanos y las libertadesfundamentales de los indígenas, el Sr. Rodolfo Stavenhagen,con ocasión de su misión a Chile; las Observaciones delComité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales deNaciones Unidas; el informe Indebido Proceso: los juiciosantiterrorista, los tribunales militares y los mapuche en el surde Chile, elaborado por Human Rights Watch y elObservatorio de Derechos Indígenas; y el informe La otratransición chilena: derechos del pueblo mapuche, políticapenal y protesta social en un estado democrático de la FIDH.

36. El proyecto de ley se justifica por la prohibiciónconstitucional del indulto presidencial en delitos deterrorismo21. En este sentido, el proyecto sigue la pauta quese siguió en relación con los presos políticos de la dictadurachilena durante la transición que, cumpliendo condenas pordelitos de terrorismo, pudieron salir de la cárcel gracias a lamodificación parlamentaria de la legislación sobre libertadcondicional22.

37. El proyecto Navarro no contó sin embargo con los apoyospolíticos necesarios para su tramitación parlamentaria.Aunque el proyecto contó con un primer imprimátur en formadel trámite de urgencia de la Presidencia, distintaspersonalidades de la Concertación se desmarcaronabiertamente de la propuesta. Esta situación, unida alrechazo frontal de los grupos parlamentarios de la oposición,privaban al proyecto del apoyo político que sí lograron lasreformas de la transición. Junto con estos obstáculospolíticos, se ha señalado asimismo desde sectoresgubernamentales entrevistados por esta Misión la existenciade problemas técnicos que serían insalvables; así, seentiende que el Proyecto Navarro no respondía al requisito degeneralidad propio de la ley invadiendo el campo de los casosparticulares que corresponde a la justicia, planteándosedudas en torno a su constitucionalidad.

b. El Proyecto del Gobierno

38. Con todo, el proyecto Navarro constituyó un pasofundamental tanto para la finalización de la huelga dehambre de los presos mapuche como para la puesta enmarcha de otras iniciativas legislativas que buscan dar unarespuesta a la situación de los presos mapuche condenadospor delitos tipificados como terroristas. El 27 de junio de2006, los ministros de Justicia, el Sr. Isidro Solís, y de Interior,el Sr. Andrés Zaldívar, anunciaron ante la Comisión deConstitución del Senado de la República la presentación porparte del Gobierno de un proyecto de ley de modificación dela legislación antiterrorista, anuncio que llevó a la suspensiónde la tramitación del Proyecto Navarro. Dicho anuncio sematerializó el 6 de julio de 2006 con la presentación formalde un "proyecto de ley con el objeto de introducir unamodificación en la ley nº 18.314 que establece conductasterroristas y fija su penalidad", con las firmas de los Ministrosde Justicia e Interior, y de la propia Presidencia de laRepública ("Proyecto del Gobierno")23, asociado a untramitación de urgencia simple (30 días).

39. El Proyecto del Gobierno parte de la constatación de quela construcción del tipo delictivo de terrorismo en la LeyAntiterrorista resulta excesivamente amplia, tomando elderecho internacional de los derechos humanos como marcoobligado para la propia legislación antiterrorista:

Es un principio reconocido en el Derecho Internacionalque los delitos terroristas dicen relación con atentadosespecialmente graves a los derechos humanos. Por ello,es una cuestión fundamental determinar los elementosque deben concurrir en una conducta antisocial para que



ella sea entendida como conducta terrorista. En talsentido, la fundamentación de estos delitos dice relacióncon el grave atentado que ellos constituyen a la sociedaddemocráticamente organizada y a los derechosfundamentales de las personas…El ámbito de losllamados delitos terroristas contenidos en la leyN°18.314 que determina conductas terroristas y fija supenalidad es extremadamente amplio desde variadosángulos, pero especialmente desde el punto de vista delos bienes jurídicos protegidos.

40. En este sentido, el Proyecto del Gobierno plantea unalimitación del tipo de terrorismo que incluye a través de laidentificación de los bienes jurídicos protegidos por la norma,limitando éstos a "los derechos fundamentales de laspersonas", con exclusión implícita de la propiedad. De estemodo, la propuesta consiste en la inclusión de la siguientefrase en el artículo 1 de la Ley Antiterrorista, que define lasconductas de terrorismo:

Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos precedentes,sólo constituirán delitos terroristas aquellos que afectenla vida, la integridad física, la libertad y la salud pública.

41. Al replantear la definición de terrorismo en la dirección deexcluir los atentados contra la propiedad, el Proyecto delGobierno constituye una respuesta implícita a la situación de lospresos mapuche bajo la legislación antiterrorista, condenadostodos por acciones relacionadas con atentados contra lapropiedad y sin afectación a derechos fundamentales de laspersonas. De ser aprobado, el Proyecto permitiría la concesiónde beneficios penitenciarios (o, en su caso, la libertadinmediata) a los presos mapuche. En virtud del principio pro reo,expresamente recogido en el Código Penal chileno laredefinición restrictiva del delito de terrorismo daría lugar a unarevisión judicial de las condenas, que pasarían a considerarsecomo delitos de carácter ordinario. En los casos de los longkosPichún y Norín y de Víctor Ancalaf, condenados a una pena decinco años y un día de presión, la rebaja de esta pena a la quecorresponde a los hechos por lo que fueron condenados bajo lalegislación penal ordinaria conduciría a su puesta en libertadinmediata, en la medida en que habrían cumplido la totalidad dela nueva pena. En el caso de los condenados por el incendio delfundo Poluco-Pidenco, y que protagonizaron la huelga dehambre, la revisión en sede jurisdiccional conduciríaprevisiblemente a penas menos severas de la pena de diez añosy un día que actualmente les corresponde. La recalificaciónpermitiría asimismo la posibilidad de gozar de beneficios bajo elrégimen penitenciario ordinario, incluida la libertad provisional,y abriría la vía del indulto presidencial.

42. La orientación eminentemente pragmática de la propuestasignifica que no se toca la arquitectura de la tipificación delterrorismo que hemos visto fuertemente criticada por lajurisprudencia al entrar por sí misma en colisión con losderechos humanos fundamentales de la presunción deinocencia y el debido proceso. La limitación de la reforma adicho extremo también significa que no se emprende larevisión del conjunto de la ley a la luz de los estándaresinternacionales de los derechos humanos, en particular enrelación con su facilitación de presunciones y por su relajaciónde garantías en el campo penal. En opinión de las autoridadesgubernamentales a las que ha tenido acceso esta Misión, ellose justifica por la falta de condiciones de cara no sólo a unamayoría parlamentaria, sino también y sobre todo a la opiniónpública. Tanto por parte del Gobierno y como del grupoparlamentario de la Concertación, se da por imposible laconsecución de mayoría parlamentaria para ninguna reformamás allá de la que se propone.

43. A pesar de las limitaciones de la reforma propuesta, elProyecto del Gobierno constituye una iniciativa que buscaacomodar, de forma pragmática, las serias críticas recibidasen relación con la vulneración de las garantías de laspersonas mapuche condenadas injustificada yaberrantemente bajo una legislación antiterrorista, unalegislación que no está a la altura de los estándares dederechos humanos que vinculan a Chile. Desde estaperspectiva específica, se trata de una iniciativa loable quemerece ser apoyada por todos los sectores de la sociedadchilena, y ciertamente desde los organismos internacionalesde derechos humanos. El mérito de la propuesta gana enperspectiva si se analiza a la luz de un contexto político y deopinión pública no necesariamente favorable a la reforma.

44. Desde dicha perspectiva, el Proyecto del Gobiernosupone también una señal de la voluntad de replantear supolítica en relación con los pueblos indígenas, comenzandocon la política penal. Por más que ello no haya sido unobjetivo buscado por la ley o por las autoridades chilenasindividualmente consideradas, la Ley Antiterrorista se haconvertido de facto en un instrumento de discriminacióncontra las personas de origen mapuche, en la medida en queésta se ha interpretado de forma que criminalizadeterminadas acciones de protesta llevadas a cabo por estesector determinado de la sociedad y no contra acciones deigual o mayor gravedad realizadas por personas que nopertenecen a este grupo social. El replanteamiento crítico dela legislación antiterrorista constituye por tanto una acertadaconstatación de esta situación, que viene acompañada de lapercepción de que la política penal no puede ser utilizada



como mecanismo exclusivo para atajar la situación deconflictividad social en el entorno mapuche.

45. La reforma propuesta por el Ejecutivo chileno se enfrenta ala fuerte oposición de algunos sectores de la sociedad chilena.La opinión pública se encuentra actualmente especialmentesensible ante la cuestión de la seguridad pública, un ámbitodonde los medios de comunicación suelen colocarprejuiciosamente a los actos de protesta social en el entornomapuche, sin atender a las raíces de esta conflictividad y a lasconsecuencias de la política penal. Una postura similar ha sidoasumida por los grupos parlamentarios de la oposición, quecritican la reforma de la legislación antiterrorista en un contextode supuesto recrudecimiento de la criminalidad, denunciandoque toda medida tendente a la puesta en libertad de los presosmapuche condenados por terrorismo supondría un apoyo a laimpunidad. Esta Misión ha podido comprobar conpreocupación cómo opiniones similares son compartidas pormiembros destacados de la clase académica chilena, que,pasando por alto sus implicaciones para el respeto a losderechos humanos, continúan justificando laconstitucionalidad de legislación antiterrorista ante lasdistintas iniciativas para su reforma.

46. La modificación de la Ley Antiterrorista no es todavía unarealidad, y su tramitación requerirá del apoyo sostenido delGobierno y de los grupos parlamentarios. Según las distintasautoridades gubernamentales y miembros del Parlamentoentrevistadas por esta Misión, este apoyo existe y puedeconducir a la aprobación de la reforma en un corto plazo detiempo. Pero incluso cuando se haga efectiva la reforma, serequerirá el concurso de las autoridades chilenas para avanzaren una recalificación de los delitos, así como en la concesiónde la libertad condicional y otros beneficios penitenciarios a lospresos mapuche (i.e. los condenados por el caso Poluco-Pidenco) en el plazo más corto de tiempo posible. Según hapodido constatar la Misión, las medidas directas de gracia nose contemplan, aunque serían constitucionalmente factiblestras la reforma de la ley antiterrorista. Por parte de los presostambién hemos encontrado fuertes reticencias ante cualquierfórmula, sea de beneficio penitenciario o de gracia política, quesuponga el mantenimiento de su consideración comodelincuentes. Tal es el punto en que la situación se encuentraa mediados de julio de 2006.

c. El Proyecto Bustos

47. Cabe mencionar que el cuestionamiento oficial de lalegislación antiterrorista y de su aplicación al contexto de lasprotestas mapuche no se restringe a las iniciativas

legislativas planteadas por el Senador Navarro y por elGobierno de la República. Un tercer proyecto de Ley "quemodifica la Ley N° 18.314, que determina conductasterroristas y fija su penalidad" (Boletín N° 4199-07), fuepresentado a trámite en la Cámara de Diputados de laConcertación, por los Sres. Antonio Leal (Presidente de laCámara), Eduardo Díaz. Jaime Quintana y Juan Bustos,penalista de reconocido prestigio, el pasado 10 de mayo de2006, en el contexto de la huelga de hambre de los presosmapuche ("Proyecto Bustos").

48. Al igual que los proyectos anteriores, el Proyecto Bustos sejustifica por las denuncias de distintos organismosgubernamentales y no gubernamentales en relación con la"aplicación extensiva de la Ley Antiterrorista…ante situacionesque no necesariamente revisten tal carácter declarando laincompatibilidad de la legislación vigente en materia decombate al terrorismo en Chile con los parámetrosoccidentales y los tratados suscritos y aprobados" por Chile24.En virtud de esta apreciación, el proyecto de ley considera"imprescindible revisar la normativa antiterrorista nacional"25

para adecuarla a los derechos de la persona consagrados en laConstitución y los tratados internacionales ratificados por Chile.

49. Específicamente, el Proyecto Bustos propone una revisiónde la Ley Antiterrorista (Ley Nº 18.314), de forma que precise"con suficiente sutileza" el ámbito de aplicación de estanorma26. Según el Proyecto, la calificación de delito como terroristadebe tener en cuenta "las consecuencias de la agresión" y no"la naturaleza de los medios empleados"27. De esta forma, elProyecto plantea una redefinición del tipo de terrorismo quese circunscribe a actos cometidos por "bandas armadas ointegrantes de ella contra la vida o la integridad física de laspersonas con la finalidad de subvertir el régimenconstitucional o el orden público y de producir en la poblacióno en una parte importante de ella el temor de ser víctima dedelitos de la misma especie"28. Una vez que entrara en vigorla nueva definición de terrorismo planteada "podrán serbeneficiados todos quienes se encontraren actualmenteprocesados", en virtud del "principio pro reo"29.

50. El Proyecto Bustos, no ha comenzado a ser tramitado enel Parlamento, y la perspectiva es que pueda retirarse unavez que se apruebe la modificación del tipo de terrorismoplanteada en sede gubernamental. En todo caso, el Proyectorefuerza la existencia de un consenso cada vez másextendido entre la clase política chilena de la necesidad dereformar la legislación antiterrorista para hacerla compatiblecon los estándares de derechos humanos, con la



consideración debida a las personas que han sido víctimasde la aplicación indebida de esta legislación.

C. Perspectivas interamericanas

51. No hay novedades en este campo durante estos últimosmeses, pero existen expectativas, sobre todo respecto acuestiones que, por todo lo dicho, no están afrontándose porla República de Chile. Con alcance particular, se trata de laanulación de unos juicios reconocidamente indebidos y lacorrespondiente indemnización para quienes han resultadovíctimas de condenas desorbitadas; y con carácter general,se trata de la definitiva sujeción de la legislación deexcepción a requerimientos constitucionales y de derechoshumanos. Conviene recordar que la intervención de laComisión y de la Corte Interamericanas de DerechosHumanos puede llevar a que Chile se vea obligado a afrontartodos esos pendientes.

52. Como fue detallado en el último informe de la FIDH, lostres casos que condujeron a condenas de comunerosmapuche han sido objeto de denuncias individuales ante laComisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) quealegaban violaciones de los derechos de estas personasconsagrados en la Convención Americana sobre DerechosHumanos, y en particular el derecho al debido proceso

(artículo 8). Dichas peticiones se encuentran siendotramitadas por la CIDH en el marco del procedimientocontencioso regulado por ella.

53. La evidencia de que existieron vulneraciones de garantíasindividuales en estos procesos, documentada por la FIDH ypor otras instancias internacionales gubernamentales y nogubernamentales, hace muy probable que el sistemainteramericano se pronuncie en contra de Chile en estosprocedimientos. La resolución de estos casos ante el sistemainteramericano, sea en sede de la CIDH o, en su caso, ante laCorte Interamericana de Derechos Humanos, ofreceperspectivas complementarias a las medidas de reformalegislativa hoy en curso, en un sentido que apunta a lareparación simbólica y material de los personas injustamentecondenadas, así como a la necesidad de establecer garantíasde no repetición a través de reformas en profundidad de lalegislación antiterrorista vigente. En este sentido, laexistencia de estos procesos en curso ante el sistemainteramericano de protección constituye un importanterecordatorio de la necesidad de avanzar en la búsqueda desoluciones constructivas para la situación de los presosmapuche la luz de los estándares internacionales dederechos humanos, comenzando por las modificacionespropuestas a la Ley Antiterrorista.


15. Sentencia del Tribunal Sentencia del Tribunal Oral en lo Penal de Temuco, R.U.C. 02 00 14 24 99. R.I.T. 080/2004 (27 de julio de 2005),Considerando Nº 12.16. Ibid., Considerando Nº 20.17. Ibid.18. Proyecto de Ley de Libertad Condicional, 15 de mayo de 2006 (Boletín Nº 4.188-07). 19. Ibid., pág. 1. La presentación de este proyecto supuso la deposición de la huelga de hambre por parte de los prisioneros mapuche. Cfr.Comunicado del Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, programa conjunto de la FIDH y la OMCT, de 22 de mayode 2006.20. Ibid. Proyecto de Ley de Libertad Condicional.21. Vid. Constitución Política de Chile, promulgada el 8 de septiembre de 1980, y modificada por el Decreto 100, de 17 de septiembre de 2005,que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile, art. 9 (estableciendo que los delitos deterrorismo "serán considerados siempre comunes y no políticos para todos los efectos legales y no procederá respecto de ellos el indulto particular,salvo para conmutar la pena de muerte por la de presidio mayor"). 22. Vid. Ley No. 20.042 que modifica el Decreto Ley Nº 321, de 1925, sobre libertad condicional, de 7 de 2001 de julio de 2005, artículo único(concediendo el beneficio de la libertad condicional a los condenados a prisión perpetua por la legislación antiterrorista por hechos cometidosentre el 1 de enero de 1989 y el 1 de enero de 1998). 23. Mensaje del Gobierno al Senado Nº 185-384 (3 de julio de 2006).24. El proyecto de Ley "que modifica la Ley N° 18.314, que determina conductas terroristas y fija su penalidad" (10 de mayo de 2006) (Boletín N°4199-07), párr. 1. 25. Ibid., párr. 2. 26. Ibid., párr. 3. 27. Ibid., párr. 4. 28. Ibid, párr. 4.29. Ibid., párr. 4.


54. La modificación de la legislación antiterrorista no es laúnica señal importante de un giro en la relación del Estadochileno con los pueblos indígenas. Para muchas autoridadesentrevistadas por la Misión, la situación de conflictividadsocial identificada en el sur del país durante la última décadaresponde a causas estructurales más profundas que tienenque ver con las críticas condiciones sociales, económicas yambientales a las que se enfrentan actualmente lascomunidades mapuche, debido en parte a las deficiencias delas normas y de las políticas públicas relativas a los pueblosindígenas. Resulta cada vez más asumido por los diversosactores políticos que primer paso para avanzar en la soluciónde esta compleja situación pasa por la ampliación yconsolidación del reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas en Chile para acomodarlo a los avances enel derecho internacional y comparado.

55. En este sentido, un segundo objetivo específico de lapresente Misión fue la verificación de la discusiónparlamentaria tendente a la ratificación del Convenio Nº 169de la OIT, una cuestión pendiente en Chile desde hacedécadas que ha vuelto ha resurgir con fuerza en un contextode replanteamiento del marco legislativo e institucionalvigente y de las políticas públicas existentes en relación conlos derechos de los pueblos indígenas.

56. Ratificado por prácticamente la totalidad de los Estadoslatinoamericanos (con las excepciones de Uruguay y ElSalvador países que no reconocen la existencia de pueblosindígenas dentro de sus fronteras, y Nicaragua, cuyos pueblosindígenas gozan de un régimen reforzado de autonomíaregional), el Convenio Nº 169 de 1989 recoge una serie deestándares mínimos en torno a los derechos de los pueblosindígenas. Junto con los países americanos, el Convenio hasido ratificado por países como Dinamarca, Noruega, o losPaíses Bajos, y en la actualidad está en trámite de discusiónparlamentaria en España; en estos dos últimos casos,aunque no se reconoce la existencia de pueblos indígenasdentro de las fronteras estatales, la ratificación del Conveniotiene como objetivo el sometimiento de las políticas decooperación de estos países a estándares mínimos dederechos indígenas.

57. El contenido de los estándares recogidos en el ConvenioNº 169 goza de aceptación generalizada, incluso por parte deEstados que no han ratificado el Convenio, y muchas de susdisposiciones se consideran parte integrante del derecho

internacional consuetudinario en materia de derechosindígenas. En este sentido, los contenidos del Convenio hansido plenamente asumidos por instancias internacionalesdentro de su ámbito respectivo de competencia, incluyendo elForo Permanente sobre las Cuestiones Indígenas, el RelatorEspecial sobre la Situación de los Derechos Humanos yLibertades Fundamentales, el Comité de Derechos Humanos,el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, elComité para la Eliminación de la Discriminación Racial, laCIDH y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y elParlamento Europeo, entre otros. Asimismo, las disposicionesdel Convenio han servido de inspiración para las políticasindígenas de organismos financieros y de cooperacióninternacionales, como el Banco Mundial, el BancoInteramericano de Desarrollo y el Fondo Indígena.

58. El Convenio Nº 169 es fruto de la revisión por laConferencia Internacional del Trabajo de un Convenioanterior, el Convenio sobre Poblaciones Indígenas, Tribales ySemitribales en Países Independientes (Nº 107) de 1957.Superando el enfoque integracionista de la norma anterior, elConvenio Nº 169 se fundamenta en el respeto de las culturase identidades indígenas, así como en los principios departicipación y consulta a estos pueblos en relación contodas las actuaciones públicas susceptibles de afectarlesdirectamente. El Convenio se refiere a los pueblos indígenascomo "pueblos", subrayando las dimensiones colectivas delas sociedades indígenas y de sus derechos. Sin embargo, sinentrar a discutir esta cuestión, el Convenio disocia el uso deltérmino "pueblos" y el concepto de autodeterminación,estableciendo en su articulado que este uso "no deberáinterpretarse en el sentido de que tenga implicación algunaen lo que atañe a los derechos de que puedan conferirse adicho término en el derecho internacional"30. El Convenioutiliza asimismo el término "territorios" que, lejos de lasconnotaciones de soberanía asociadas normalmente a estetérmino, se refiere a la "totalidad del hábitat de las regionesque los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otramanera"31, subrayando "la importancia especial que para lasculturas y valores espirituales de los pueblos indígenasrevista su relación con [sus] tierras y territorios"32. Orientadopor este principio de territorialidad, el Convenio incluyedisposiciones un sección relativa a los derechos de lospueblos indígenas sobre sus tierras y recursos naturales,disposiciones que consagra derechos y principios de ampliaaceptación en el derecho internacional y comparado,incluyendo los derecho a la propiedad y posesión de las


IV. LA RATIFICACIÓN DEL CONVENIO Nº 169 DE LA OIT


tierras que los pueblos indígenas ocupan tradicionalmente ylos derecho de acceso, uso y gestión de los recursosnaturales. El Convenio incluye asimismo una serie dedirectivas que deben orientar el diseño y puesta en prácticade las políticas públicas en los ámbitos de la salud, laeducación, las condiciones de empleo y la seguridad social, laformación profesional y los medios de comunicación, entreotros.

59. La ratificación pendiente del Convenio Nº 169 por Chilese ha visto impedida hasta la fecha por una serie demalentendidos en torno a las implicaciones del Convenio,especialmente en torno a cuestiones políticamente sensiblescomo el uso de los términos "pueblos" y "territorios". Sinembargo, la propia Corte Constitucional chilena ha declaradola compatibilidad entre las disposiciones del Convenio y laConstitución, y algunas las autoridades chilenasentrevistadas por esta Misión han reconocido incluso quealgunas de los derechos del Convenio se encuentran yarecogidos en la legislación chilena vigente, notablemente enla Ley Indígena de 1993. El malentendido en relación con elalcance del Convenio Nº 169 parece derivarse por tanto másde una cuestión de terminología que de una inconformidadcon los valores y principios consagrados en dichoinstrumento.

60. Cabe señalar que la renovada discusión en torno a laratificación del Convenio se produce en un nuevo contextointernacional definido por la adopción de la Declaracion deNaciones Unidas por los derechos de los indígenas en juniode 2006 por el recientemente creado Consejo de DerechosHumanos de la ONU. La Declaración, que será promulgadasolemnemente en la próxima sesión de la Asamblea General,es el fruto del diálogo entre los líderes indígenas yrepresentantes los Estados durante décadas. Por más que laDeclaración no tenga fuerza jurídicamente vinculante, setrata de un texto dotado de autoridad que refleja el consensointernacional en la materia, y que tendrá un impacto certeroen las relaciones entre los Estados y los pueblos indígenas.La Declaración recoge un reconocimiento más avanzado dederechos que el propio Convenio Nº 169, y de hechocontribuye a fortalecer el carácter de estándar mínimo, delConvenio.

A. La prioridad de la ratificación del ConvenioNº 169

61. Las iniciativas para la ratificación del Convenio Nº 169 sehan sucedido en Chile a partir de los Acuerdos de NuevaImperial de 1989, que definen la nueva relación entre el

nuevo gobierno democrático y los pueblos indígenas del país,incluían el compromiso de la reforma constitucional parareconocer la existencia y derechos de estos pueblos, asícomo la ratificación del Convenio Nº 169 de la OIT. A pesar deltiempo transcurrido, de las numerosas ocasiones en que hansido reiteradas por instancias oficiales, de las repetidasrecomendaciones de organismos internacionales dederechos humanos, e incluso de las obligacionesinternacionales asumidas por el Estado, Chile no ha cumplidotodavía esos compromisos, colocando al país a la zaga de losEstados latinoamericanos.

62. Desde la firma de los acuerdos de Nueva Imperial, se hansucedido varios proyectos infructuosos de reformaconstitucional. La reforma constitucional de 2005, que, enpalabras del presidente Lagos, puso un fin simbólico a latransición política, se cerró sin llegar a un acuerdo en estesentido. Como se analizó en el anterior informe de la FIDH, laúltima iniciativa de reconocimiento constitucional,presentada a inicios de 2006, no reflejaba estándaresmínimos reconocidos a los pueblos indígenas en el derechointernacional en cuestiones tan cruciales como las tierras ylos recursos naturales. La iniciativa, que fue denunciada porel movimiento indígena por no haber sido consultada con lospropios pueblos interesados, no contó con el apoyo de losdistintos grupos políticos representados en el Parlamento.

63. Las dificultades políticas en alcanzar un consenso entorno al reconocimiento constitucional, unido a laslimitaciones de los proyectos anteriores, ha llevado a unreplanteamiento del orden de prioridades del movimientoindígena, que colocan ahora el énfasis en la ratificación delConvenio Nº 169 de la OIT. Según distintas organizacionesindígenas entrevistadas en el curso de la Misión, laratificación del Convenio constituye un paso fundamentalpara la adecuación de la normativa chilena a los estándaresinternacionales relativos a los pueblos indígenas, sentandolas bases para el posterior reconocimiento constitucional y laadecuación de la normativa chilena a estos estándares33.Asimismo, los requisitos de consulta y participación recogidosen el Convenio son vistos como mecanismos necesarios paraasegurar que los pueblos indígenas puedan verseinvolucrados en cualquier iniciativa de reforma constitucionaly legislativa susceptible de afectar a sus derechos.

B. Pronunciamientos internacionales en tornoa la ratificación del Convenio

64. La necesidad de que Chile ratifique el Convenio Nº 169 dela OIT ha sido subrayada por instancias oficiales de Naciones



Unidas. En el informe sobre su misión a Chile de 2003, elRelator Especial sobre la situación de los derechos humanosy las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. RodolfoStavenhagen, incluyó entre sus recomendaciones la "prontaratificación del Convenio 169 de la OIT", haciendo un"llamado urgente" a la Cámara de Diputados y al Senado deChile en este sentido34. En términos similares, en sus últimasobservaciones finales sobre Chile (1º de diciembre de 2004),el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dela ONU "lament[ó] que el Estado Parte no haya ratificado elConvenio Nº 169 (1989) sobre pueblos indígenas y tribalesde la Organización Internacional del Trabajo (OIT)",recomendando la ratificación del tratado35.

65. Distintas organizaciones no gubernamentales dederechos humanos se han hecho eco de estospronunciamientos. Entre ellos, el último informe de la FIDHsobre la situación del pueblo mapuche recomienda "[r]atificarde manera inmediata el Convenio sobre Pueblos Indígenas yTribales de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) de1989 (Nº 169) [y] se recomienda al Ejecutivo tramitar esteproyecto de ley por vía de urgencia"36.

66. Es preciso señalar asimismo que la ratificación delConvenio Nº 169 constituye ya una obligación internacionalasumida por el Estado chileno en virtud del Acuerdo deSolución Amistosa ante la Comisión Interamericana deDerechos Humanos en el caso Mercedes Julia Huentenao et.al. v. Chile (caso Ralco). El caso, que fue objeto de un informead hoc de la FIDH, tuvo su origen en la construcción de laCentral Hidroeléctrica Ralco en el territorio habitadotradicionalmente por comunidades mapuche-pehuenche. Elcaso dio lugar a una petición ante la CIDH en 1995, dandolugar a un procedimiento que concluyó en 2003 con la firmade un Acuerdo de Solución Amistosa entre las familiaspeticionarias y el Estado chileno, ratificado posteriormentepor la CIDH. Junto con las medidas de reparación específicasa los peticionarios, el Acuerdo incluye una serie de "Medidasde perfeccionamiento de la institucionalidad jurídicaprotectora de los derechos de los Pueblos Indígenas y suscomunidades", entre las cuales se encuentra la ratificacióndel Convenio Nº 169 de la OIT por parte de Chile37.

C. El apoyo oficial a la ratificación del Convenio

67. Tanto las demandas del movimiento indígena como loscompromisos internacionales de Chile en relación con laratificación del Convenio Nº 169 han sido asumidasfavorablemente y promovidas activamente por lasautoridades chilenas y otras instancias oficiales. En la

actualidad, la ratificación del Convenio forma parte ya deldiscurso oficial de la política indígena de Gobierno chileno.

68. Significativamente, la Comisión de Verdad Histórica yNuevo Trato, una comisión oficial conformada durante elGobierno del Presidente Ricardo Lagos para la revisión de lahistoria y política oficiales en relación con los pueblosindígenas presidida por el ex presidente Aylwin, recomendó lamás pronto ratificación del Convenio Nº 169, por cuanto elEstado de Chile, como miembro de la comunidadinternacional, "debe hacer suyas las directrices y derechosreconocidos en el orden internacional a los PueblosIndígenas"38.

69. La ratificación del Convenio Nº 169 ha sido promovidaactivamente por la administración de la Presidenta Bachelet.En su Programa de Gobierno, la Presidenta se comprometió a"ratifica[r] convenios y [dar] relevancia a los compromisosinternacionales en materia de derechos indígenas"39.Posteriormente, la promesa presidencial de ratificar elConvenio Nº 169 se ha hecho explícito en ocasiones clavespara la definición de la política de Chile en relación con lospueblos indígenas. Así, el pasado 23 de junio de 2006, conocasión de la celebración del Día Nacional de los PueblosIndígenas, la Presidenta Bachelet reiteró el objetivo de"lograr, al más breve plazo, la ratificación del Convenio 169",enumerando esta ratificación antes incluso delreconocimiento constitucional de los pueblos indígenas.

D. El estado actual del trámite parlamentariopara la ratificación

70. El trámite parlamentario para la ratificación del ConvenioNº 169 inició ya hace más de una década, a raíz de unainiciativa del Gobierno.

71. Más de una cuarta parte de los miembros de la Cámarade Diputados interpuso un recurso de inconstitucionalidaddel Convenio, el cual fue rechazado por el TribunalConstitucional, declarando la compatibilidad entre elConvenio Nº 169 y la Constitución Política chilena.

72. El dictamen del Tribunal Constitucional aclaró asimismoque, en la medida en que el Convenio afecta de forma directanorma de carácter constitucional, se necesita un quórumparlamentario reforzado para su aprobación. De conformidadcon el texto actual del artículo 54 de la Constitución Política,el quórum necesario es de cuatro séptimas partes de lossenadores en ejercicio (22 senadores).



73. El apoyo expreso de la administración de la presidentaBachelet abre posibilidades reales para la ratificación delConvenio. El grupo parlamentario de la Concertación, queapoya la determinación de la Presidenta, cuenta con 20senadores, lo que colocaría la ratificación del Convenio a sólodos votos.

74. Los integrantes de la Misión tuvieron la oportunidad deentrevistarse con una serie de parlamentariosrepresentativos de los distintos grupos políticos. Dentro delas distintas sensibilidades políticas de los parlamentarios,los miembros de la Misión pudieron comprobar consatisfacción la existencia de un consenso cada vez mayor entorno a la necesidad de acercar a Chile a los estándaresinternacionalmente reconocidos en materia de derechosindígenas a través de la ratificación del Convenio Nº 169. Ensu diálogo con los parlamentarios, la Misión evidenció quemuchos de los obstáculos teóricos que existían anteriormente

en relación con la ratificación, tales como las supuestasamenazas a soberanía y a la integridad territorial del Estadopor el uso de términos como "pueblo" o "territorios" en elConvenio, se habían superado.

75. El actual periodo de reflexión que se ha abierto en Chileen relación con el reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas ha vuelto a colocar la ratificación delConvenio Nº 169 en la agenda nacional. Tras más de unadécada de discusión en torno a esta cuestión, la ratificacióndel Convenio se encuentra ahora más cerca que nunca de seruna realidad. Esta ratificación sería una señal inequívocatanto de cara al movimiento indígena como de cara a laopinión pública internacional en torno a un giro en la políticaindígena de Estado, en la tendencia correcta de acercar aChile a los avances internacionales y comparados en lamateria.


30. Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Nº 169), adoptado porla septuagésima sexta sesión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 27 de junio de 1989 (entrado envigor el 5 de septiembre de 1991), art. 1(3).31. Ibid., art. 13(2).32. Ibid., art. 13(1).33. Vid., e.g. Comunicado de la Comisión Política Mapuche para la Libertad de los Presos Políticos Mapuche (27 de junio de 2006) párr. 4.34. Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas sobre su visita aChile, Doc. ONU E/CN.4/2004/80/Add. 3 (17 de noviembre de 2003), párrs. 42 y 58.35. Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. 33º período de sesiones (8 al 26 de noviembre de 2004), Observaciones finales delComité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Chile, E/C.12/1/Add.105 (1 de diciembre de 2004), párr. 12.36. FIDH, La otra transición…, cit., pág. 62, Cfr. Comunicado de la FIDH de 23 de junio de 2006.37. Vid. Memorando de entendimiento y Acuerdo definitivo de solución amistosa entre el Estado de Chile y las familias mapuche pehuenchepeticionarias del Alto Bío Bío, Cap. III, 1(b) reproducidos en Caso Mercedes y Julia Huentenao, Caso Nº 4617/02 (Chile), Informe de soluciónamistosa, CIDH, OEA/Ser.L/V/II.122 Doc. 5 rev. 1 en 715 (2004).38. Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, Propuestas y Recomendaciones Relativas a la Aprobación y Ratificación, según corresponda, deInstrumentos Internacionales en Materia de Derechos Indígenas, Rec. Nº 10 (2004). 39. Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, 2005- 2010 (2004), pág. 93.


A. Conclusiones

76. Chile atraviesa en la actualidad una oportunidad únicapara revisar sus políticas públicas en relación con losderechos de los pueblos indígenas. El renovado compromisodel Gobierno chileno por los derechos humanos; lamovilización del movimiento indígena; y un contextointernacional favorable, reflejado simbólicamente en lapronta aprobación de la Declaración de los Derechos de losPueblos Indígenas de la ONU, han abierto una nuevacoyuntura que puede dar lugar a cambios de dimensioneshistóricas en la relación entre los pueblos indígenas y elEstado. Esta coyuntura es real y no debería ser desperdiciadapor ninguna de las partes involucradas.

77. La actual discusión en torno a la modificación de lalegislación antiterrorista es un reflejo de la conciencia cadamás amplia dentro de Chile de las contradicciones existentesentre esta legislación y los derechos humanos reconocidosen la Constitución y en los tratados ratificados por el país,contradicciones que han llevado a vulneraciones reales deestos derechos en casos asociados a reclamaciones detierras indígenas. La modificación de la legislaciónantiterrorista, impulsada activamente por el Ejecutivodespués de que la huelga de hambre de los presos mapuchellamaría la atención de la sociedad chilena en torno a susituación, y supone un primera acción necesaria para repararesta situación de injusticia material, en el plazo más corto detiempo posible,

78. Movida por un objetivo pragmático de atender lasituación de los presos mapuche, la modificación propuestapor el Ejecutivo no supone sin embargo una revisión completade todos los problemas suscitados por la Ley Antiterrorista enrelación con el respeto a las garantías de derechos humanos.Esta revisión en profundidad debería entrar en la agenda dereforma legislativa del Gobierno en el mediano plazo. Lospronunciamientos de los tribunales chilenos en torno a laincompatibilidad de algunas de los mecanismos previstos enla legislación antiterrorista con los derechos reconocidos enla Constitución y en los tratados de derechos humanosratificados por Chile ofrecen una importante base para dicharevisión.

79. La nueva coyuntura que atraviesa Chile en relación con lanecesidad de reorientar su política en relación con lospueblos indígenas ha vuelto a colocar la ratificación del

Convenio Nº 169 de la OIT en la agenda pública. La falta deratificación del Convenio, cuyas disposiciones reflejan unestándar mínimo en torno al contenido de los derechos de lospueblos indígenas, coloca a Chile a la zaga de losreconocimientos de derechos en Latinoamérica y otras partesdel mundo, lanzando una señal negativa a nivel internacionalen torno al compromiso de Chile en esta materia.

80. Esta ratificación ha sido asumida como objetivo de todoslos gobiernos a partir de la transición a la democracia,objetivo retomado con particular impulso por la nuevaadministración de la Presidenta Bachelet. La ratificación delConvenio ha sido asimismo recomendada en reiteradasocasiones por los organismos internacionales de derechoshumanos, y, a partir del Acuerdo de Solución Amistosa en elcaso Ralco ante la CIDH, constituye una obligación jurídicaasumida por el Estado chileno.

81. La ratificación del Convenio Nº 169 se ha visto impedidapor una serie de malentendidos en torno al alcance de susdisposiciones, malentendidos motivados más porconsideraciones de carácter político-simbólico relativas allenguaje específico del Convenio que los contenidossustantivos del mismo. La Corte Constitucional ha despejadosin embargo hace tiempo las dudas en torno a lacompatibilidad del Convenio Nº 169 con la ConstituciónPolítica. Una vez, poco a poco que se va disipando laoposición al Convenio, Chile acerca su régimen jurídico alconsenso internacional en materia de derechos indígenas.

B. Recomendaciones

A la vista de las conclusiones anteriores, la FIDH recomiendaa las autoridades chilenas:

a. En relación con la legislación antiterrorista y suaplicación:

1. Avanzar, en el plazo más corto de tiempo posible, en eltrámite parlamentario conducente a la modificación a lalegislación antiterrorista, conduciendo a la modificación deltipo de terrorismo en el sentido de la Propuesta del Gobierno.

2. Una vez adoptada esta reforma, avanzar diligentemente enla recalificación de los delitos imputados y en la revisión delas penas de los presos mapuche cumpliendo condenas pordelitos de terrorismo, así como en la concesión de la libertad


V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


condicional y otros beneficios penitenciarios. El Gobiernodebe considerar de forma prioritaria la concesión de unindulto presidencial a las personas condenadas injusta ydesproporcionadamente por delitos de terrorismo.

3. Proceder a una revisión en profundidad, a la luz de loscuestionamientos jurisdiccionales chilenos y de lasrecomendaciones de organismos internacionales dederechos humanos, una revisión en profundidad en torno a lalegislación antiterrorista, particularmente en relación contodas aquellas disposiciones que afectan de manera negativaa la garantía plena de los derechos al debido proceso, a lapresunción de inocencia y a un juicio justo.

4. Reparar a las personas que han sido condenadas injusta ydesproporcionadamente por delitos de terrorismo de lasviolaciones a sus derechos humanos, avanzando en labúsqueda de una solución amistosa en los procedimientos encurso ante la CIDH en relación con estos casos.

b. En relación con los estándares internacionales

5. Avanzar, en el plazo más corto de tiempo posible, en eltrámite parlamentario conducente a la ratificación delConvenio Nº 169 de la OIT, basado en un consenso lo másamplio posible de todas las fuerzas políticas.

6. Una vez ratificado el Convenio Nº 169, impulsar la revisióndel marco legislativo e institucional vigente en relación conlos pueblos indígenas para asegurar su conformidad con lasdisposiciones del Convenio Nº 169.

7. Asegurar la diseminación del Convenio Nº 169 entre lasautoridades públicas a todos los niveles, así como entre losmiembros de los pueblos indígenas del país.

8. Involucrar a los pueblos indígenas en la aplicación delConvenio Nº 169, conforme a los principios de consulta yparticipación recogidos en el mismo, y en particular en laelaboración de informes periódicos ante los órganoscompetentes de la OIT.

9. Asegurar el voto de Chile a favor de la Declaración de losDerechos de los Pueblos Indígenas en la próxima sesión de laAsamblea General de la ONU.

10. Poner término a todo tipo de represión y criminalización yde toda asimilación a de terroristas de los dirigentesmapuche que defienden los derechos de su comunidad,conforme a la Declaración de los defensores de los derechos

humanos, adopatada por la Asamblea general de lasNaciones Unidas el 9 de diciembre de 1998. En particular enlo dispuesto por el artículo 1 en lo referente a la proteccióndel derecho de toda persona "individual o colectivamente, apromover la protección y realización de los derechoshumanos y las libertades fundamentales en los planosnacional e internacional y a esforzarse por ellos"; así comopor el artículo 12.2 en lo relativo al deber del Estado degarantizar "la protección por las autoridades competentes detoda persona, individual o colectivamente, frente a todaviolencia, amenaza, represalia, discriminación, negativa dehecho o de derecho, presión o cualquier otra acción arbitrariaresultante del ejercicio legítimo de los derechos mencionadosen la presente Declaración".

11. Respetar y hacer respetar en todo el país la ConvenciónInternacional para la Eliminación de Todas las Formas deDiscriminación Racial, particularmente el deber de losEstados partes de garantizar el derecho a la igualdad detratamiento en los tribunales y todos los demás órganos queadministran justicia (artículo 5).

12. Garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer demanera real sus derechos políticos establecidos en el artículo23.1.b de la Convención Americana de Derechos Humanos,relativo al derecho de los indígenas a "participar en ladirección de los asuntos públicos, directamente o por mediode representantes libremente elegidos", según lainterpretación de la Corte Interamericana de DerechosHumanos en el Caso YATAMA v. Nicaragua.

13. De manera general, respetar la Declaración Universal delos Derechos Humanos y todos los instrumentosinternacionales ratificados por Chile.



26 de junio de 2006 Reunión con el Centro de Políticas Públicas y Derechos Indígenas-Santiago Universidad ARCIS

Reunión con la Comisión Política para la Libertad de los Presos Mapuche

27 de junio de 2006 Reunión con el Senador Alejandro NavarroSantiago

Reunión con el Sr. Ariel Burgos y la Sra. Mª Isabel Castrillo, Fundación Instituto Indígena

Conferencia Magistral del Prof. Bartolomé Clavero en la Universidad Central

28 de junio de 2006 Reunión con la Agrupación LafkencheSantiago

Reunión con la Corporación de los Derechos del Pueblo (CODEPU)

Reunión con el Sr. Andrés Zaldívar, Ministro del Interior

29 de junio de 2006 Reunión con Monseñor Manuel Camilo Vial, Obispo de TemucoTemuco

Acto Público en el Hogar de Temuco, organizado por la Fundación Instituto Indígena

Reunión con el Sr. José Martínez, Jefe Regional de la Defensoría Pública

Reunión con el Sr. Francisco Huenchumilla, Alcalde de Temuco

Reunión con el Sr. Jaime Andrade, Director de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)

1 de julio de 2006 Reunión con los Sres. Domingo Colicoy y Eugenio Aclaman, Partido TemucoSocialista

Reunión con la Agrupación de Identidades Territoriales Mapuche

Reunión con los Sres. Juan Carlos Huenulado, y Patricio y Jaime Marileo, condenados por"incendio terrorista".

Reunión con el Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.

Reunión con la Agrupación Konapweman


ANEXO: Lista de actividades de la Misión


2 de julio de 2006 Visita a la Comunidad José GuiñónCC. Mapuche

Reunión con el Sr. Pascual Pichún, Comunidad de Temulemu, condenado por "amenaza de incendio terrorista"

3 de julio de 2006 Reunión con la Oficina Internacional del TrabajoSantiago

Reunión con la Oficina de la Representante de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en América Latina y el Caribe

Reunión con el Sr. Edgardo Riveros, Subsecretario General de la Presidencia

4 de junio de 2006 Reunión con el Senador Jaime NaranjoSantiago

Reunión con los Profs. Roberto Nahum y Salvador Mohor, Decano y Vicedecano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

5 de julio de 2006 Reunión con el Senador Guillermo VázquezValparaíso

Reunión con el Senador Mariano Ruíz-Esquide

Reunión con el Sr. Manuel José Benítez, Asesor del Senador Carlos Bianchi

Reunión con el Senador Antonio Horvatzh


La FIDHrepresenta 141 ligas y organizaciones

de derechos humanos

Director de Publicación: Sidiki KabaJefe de redacción: Antoine BernardAutore del informe: Dr. Bartolomé Clavero Salvador y Dr. Luis Rodríguez-PiñeroRoyoCoordinación del informe: Laura BetancurDépôt légal Agosto 2006 - Commission paritaire N° 0904P11341ISSN en curso. N°456/3 - Fichier informatique conforme à la loi du 6 janvier 1978(Déclaration N° 330 675)

P r e c i o : 4 E u r o s

La Federación Internacional de los Derechos Humanos (FIDH) es una organización internacional no-gubernamental dedicada a la defensade los derechos humanos enunciados en la Declaración universal de 1948. Creada en 1922, reagrupa 141 afiliadas nacionales en todoel mundo. Hasta hoy en día, la FIDH ha mandatado más de mil misiones internacionales de investigación, de observación judicial, demediación o de formación en una centena de países.

La LetraEs una publicación de la Federación Internacionalde los Derechos Humanos, fundada por Pierre Dupuy.Se envía a suscriptores, organizaciones miembros dela FIDH, organizaciones internacionales, representantesde los Estados y a los medios de communicación.La Letra es realizada con el apoyo de la “Fondationde France”, la “Fondation un monde par Tous”,“la Caisse des dépôts et consignations” y de la UNESCO.

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