a. informe de resultados - normateca.sedesol.gob.mx · durante el levantamiento en campo se logró...

Informe final de la Evaluación Específica de Monitoreo de Obra Pública

IR.1

A. Informe de resultados

El presente apartado resume las principales características y resultados de la EE-MOP

en relación con la selección de la muestra y los resultados del trabajo de campo en

torno a los cuatro ejes de análisis acordados para esta evaluación: existencia y

operación de la obra, utilidad para el beneficiario y mantenimiento que recibe la obra.

Es importante aclarar que -por el carácter de este apartado- dichos resultados no se

analizan a detalle por lo que, para una mejor compresión de los hallazgos a

continuación mencionados (y otros, también de importancia pero no retomados aquí),

es necesario remitirse a los apartados de cada programa así como al informe

metodológico y sus anexos.

A.1. Principales características del diseño muestral

Dadas las distintas características que presentan los programas evaluados (objetivos,

cobertura, requisitos, organización, etc.), fue necesario desarrollar análisis

independientes para cada uno de ellos, por lo que los resultados obtenidos no son

comparables entre los distintos programas; sin embargo, los procesos de selección de

las muestras1 de obras que se verificaron en cada uno de ellos presentan aspectos

comunes, a saber:

Población objetivo. Obras de construcción física nuevas2 ejecutadas en el

periodo de estudio.

Esquema de muestreo. Probabilístico, bietápico y por conglomerados:

Probabilístico. Significa que cada miembro de la población tiene una

probabilidad conocida y distinta de cero de entrar en muestra.

Bietápico. Porque la unidad última de selección (obras) es seleccionada

después de dos etapas.

1 Para conocer las particularidades de los diseños muestrales de cada programa, véase el anexo F.

2 Toda aquella construcción de nueva infraestructura para el servicio de la sociedad o de las personas en

situación de pobreza y marginación, ejecutada con la aportación de los programas en el periodo 2002 - 2007; pues son estas obras de interés general las que contribuyen a la generación de bienes públicos y, por consecuencia, representan un impacto social mayor.


IR.2

Por conglomerados. Porque previamente se conforman conjuntos de

unidades muestrales (municipios o frentes), de los cuales se obtiene la

muestra.

Tamaño de la muestra. Se calculó con base en la fórmula para poblaciones

finitas. Es importante mencionar que los parámetros que incidieron de manera

específica en la determinación del tamaño muestral fueron:

Proporción de la variable de referencia (p): dado que no se conoce el

valor de la proporción poblacional de los distintos indicadores evaluados,

ni se cuenta con información que permita calcularlos, se decidió utilizar

p=0.5, que es el valor que maximiza el tamaño de la muestra.

Error relativo máximo esperado: la disponibilidad de recursos para

desarrollar el estudio se definió con base en la inversión que cada

programa asignó a la obra pública en el periodo que abarca el monitoreo,

por lo que la determinación del error relativo máximo esperado buscó

compatibilizar los recursos disponibles para la investigación con la

precisión máxima que se podría alcanzar con ellos y, en consecuencia,

cada programa presenta distintos valores.

Selección de la muestra: aleatorio proporcional al tamaño (PPT) del

conglomerado en primera etapa y aleatorio simple en segunda etapa.

El número de encuestas a beneficiarios se determinó con base en la fórmula para

tamaño de muestra de poblaciones infinitas (ya que no se cuenta con el número exacto

de ellos, pero con seguridad se puede afirmar que supera en gran medida el número de

obras del marco muestral), determinando una proporción igual a 0.5 y distintos niveles

de error; calculado el número de encuestas a beneficiarios, se distribuyó entre el

número de obras a visitar (cuota por obra).

La selección de las restantes muestras para aplicar los demás instrumentos se realizó

de manera automática:

La cédula de responsable de la obra se aplicó en aquellas que por su naturaleza

cuentan con al menos uno de ellos.


IR.3

La cédula para el frente Tu Casa se levantó en cada uno de los conglomerados

seleccionados durante la primera etapa de la selección de las viviendas a

verificar

Se entrevistó a cada responsable de los distintos programas en las delegaciones

de la Sedesol seleccionadas

Se entrevistó a la autoridad municipal o local o instancia ejecutora de las obras

desarrolladas.

A.2. Principales resultados por programa

A.2.1. Programa para el Desarrollo Local (PDL)

El Programa de Desarrollo Local surge en 2003 de la integración de dos programas:

Microrregiones y Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas, ambos

brindaban una respuesta institucional a los municipios con mayores índices de

marginación; sin embargo, mientras el primero atendía a los municipios más

marginados de toda la República Mexicana, el segundo se concentraba en los que

mostraban mayor resquebrajamiento social, básicamente en los estados de Chiapas,

Guerrero y Oaxaca.

A lo largo de su historia, el programa ha sufrido diversas transformaciones que han

impactado en la definición de su objetivo general y específicos, sin embargo, en

términos generales se puede decir que el PDL busca impulsar el desarrollo integral de

las microrregiones3, contando con la participación de los distintos órdenes de gobierno

y de la propia población.

Para determinar los proyectos sujetos de estudio, es decir, el marco muestral (MM), del

total de acciones apoyadas por el programa, se seleccionaron aquellas que cumplieran

con ser de interés general, de uso público y que tuvieran las características de bienes

inmuebles, con lo que se generó un universo de 5 218 proyectos, que por apertura

programática podrían considerarse como obras públicas. Posteriormente se realizó un

3 Las microrregiones se definen como espacios territoriales cuyos índices de marginación son altos y

muy altos, o con alto número de hablantes de lenguas indígenas o cuyo nivel de atraso a nivel estatal sea mayor al promedio.


IR.4

proceso de depuración por nombre del proyecto, unidad de medida u otra variable que

permitiera establecer con mayor precisión si el proyecto apoyado cumplía con los

criterios anteriormente mencionados, obteniéndose un total de 3 285 proyectos de obra

pública susceptibles a ser evaluados por el presente trabajo. Finalmente, se

descartaron los municipios con tres o menos obras, para que al momento de distribuir

la muestra cualquier municipio seleccionado tuviera al menos una obra que lo

representara en la misma, por lo que se eliminaron 884 registros y el MM quedó

conformado por 2 401 obras en 12 aperturas y 17 subaperturas, distribuidas en 297

municipios de 29 entidades.

La estructura del costo de las obras sujetas de estudio, a pesos de 2008, indica que es

el gobierno federal el principal inversor, participando con 64.8% de la inversión total,

seguido del gobierno estatal con 18.5 por ciento.

El tamaño de muestra determinado para el estudio fue de 300 obras, las cuales se

seleccionaron mediante un muestreo aleatorio bietápico de conglomerados

(municipios), quedando distribuidas en 22 municipios de 13 entidades del país (para

conocer la muestra a detalle véase el Anexo electrónico II).

Durante el levantamiento en campo se logró constatar la existencia de 99% de las

obras, de las cuales 89.1% se encontraba operando.

Por tipo de obra,4 se logró corroborar que tres no se llevaron a cabo, dos de

electrificación (un proyecto de introducción y otro de ampliación) y una perforación de

pozo para agua potable. Es de interés recomendar a la UROP que verifique el destino

final de los recursos, pues con base en la información recibida, las metas se alcanzaron

y en un caso se encontró el acta de entrega-recepción; y de llegarse a comprobar que

no se trata de un error en la actualización de la información de las bases de datos,

finque las responsabilidades que correspondan.

Respecto a las obras que no operan, las hidráulicas son las que mayor frecuencia

presentan, y aunque es lógico debido a que son también el segundo tipo con más

4 Cabe recordar que los resultados por tipo de obra solamente son indicativos de sí mismos.


IR.5

apariciones en la muestra, la tasa relativa respecto al total es alto (20.8% de dichas

obras) lo cual sugiere la posible existencia de un patrón que valdría la pena confirmar

con un estudio estadísticamente significativo.

Entre las principales razones por las que no funcionan las obras se identificaron:

desperfectos; que no se encuentran conectadas a la red de servicios públicos y que

necesitan equipamiento.

Por otro lado, aunque la obligatoriedad del resguardo de los ETO sólo es por cinco años,

se logró localizar 86.6% de los mismos, sin embargo, sólo 13.7% contaba con los siete

documentos evaluados (45.7% presentaron cinco o más documentos). Otros hallazgos

de importancia encontrados como resultado de la revisión documental fueron:

El monto de inversión total ejecutado se localizó en 99.8% de los ETO revisados,

de los cuales, 18.0% difiere de los capturados en la base de datos recibida.

16.9% de las actas de entrega-recepción no fueron localizadas.

El tiempo promedio entre el inicio y el término de la obra es de 3.4 meses.

El tiempo promedio entre el término de la obra y la entrega-recepción es de 2.6

meses.

61.2% de las obras con ETO se ejecutaron por contrato, 28.3% por

administración y 3.9% de manera mixta.

Del total de obras ejecutadas por contrato y de manera mixta, 13.9% se adjudicó

por licitación pública, 26.7% de manera directa y 24.0% por invitación

restringida.

Al cruzar los resultados de la existencia del expediente técnico y el estatus de

operación de las obras, se concluye que el primero no es condicionante del segundo,

dado que las proporciones encontradas de las obras que no operan y no tienen

expediente es muy baja y similar a las que sí operan y tampoco lo tienen.5

5 Véase el Diagrama A.1.


IR.6


IR.7

La cuota de encuestas a beneficiarios determinada, conforme a lo descrito en el anexo

I, para cada obra del PDL fue de cuatro, es decir, un total de 1 200 al nivel nacional.

Finalmente, durante el trabajo de campo se aplicaron 1 150 encuestas a beneficiarios

en 294 obras. Posteriormente se identificaron las obras en las cuales no fue posible

completar la cuota de encuestas requerida, con la finalidad de calcular y aplicar un

factor de ajuste que subsanara dicha pérdida de información para que la percepción de

los beneficiarios entrevistados en esas obras no fuera subvalorada al agregar los

resultados; aplicado el factor, los resultados estiman la percepción de 1 176

beneficiarios.

La proporción entre mujeres y hombres entrevistados fue muy parecida, con una tasa

de 53.1% para las primeras y 46.9% para los segundos, con una edad promedio de 41

años. La tasa de analfabetismo de los beneficiarios encuestados fue de 10.5%, la cual

tiene relación con la cobertura geográfica del programa que atiende los municipios con

mayores índices de marginación. Casi 6 de cada 10 entrevistados ha residido toda su

vida en la localidad donde se construyó la obra evaluada, por lo que su conocimiento

sobre los beneficios generados por ésta es amplio.


IR.8


IR.9

Según cuatro de cada diez encuestados, las obras han recibido mantenimiento y la

calidad de la misma, en 87.3% de los casos, es buena. Por otro lado, 27.7% de los

beneficiarios considera que la obra aún no lo requiere; sin embargo, es importante

mencionar que 24.1% de las obras mencionadas se construyeron en 2002 y 14.1% en

2003, por lo que posiblemente requieran mantenimiento por el simple desgaste natural

del tiempo.

Del total de usuarios, 8.7% indicó que en la actualidad no funciona la obra. Del restante

número de beneficiarios, 10.7% advirtió que, aunque funciona, se encuentra en mal

estado, refiriendo, entre las principales causas de ello, el deterioro por fenómenos

naturales, el desgaste normal por el uso y la mala calidad de los materiales utilizados

en la construcción.

El grado de riesgo que perciben los beneficiarios respecto de las obras deterioradas es

alto para 23.4% de ellos, ya que consideran que les pueden causar graves lesiones.

Finalmente, la calificación promedio respecto a la satisfacción que los usuarios tienen

con la obra fue de 9.2 en una escala de 0 a 10; cabe aclarar que sólo calificaron

aquellos beneficiarios que indicaron que la obra funciona, que la consideran útil y que

se sienten satisfechos con el servicio obtenido, es decir, 85.4% de los entrevistados

totales.

Por otra parte, en las obras que brindan algún servicio social específico a la comunidad

(por ejemplo, un centro comunitario de aprendizaje), se entrevistó a los responsables

de la operación de la obra; el número total de entrevistados fue de 54,6 20 hombres y

34 mujeres, que en promedio indicaron tener 2 años 7 meses de antigüedad en el

cargo. Cuatro de los responsables afirmaron que las obras nunca han funcionado,

mencionando entre las causas de ello la falta de dinero para concluir el proyecto o

adquirir equipo o material para que funcione.

6 El número final de entrevistados fue diferente al estimado durante el diseño muestral debido a que no

se tenía identificadas las obras que contaban con dicho actor, por lo que se instruyó a la empresa encargada del levantamiento que se aplicaran las cédulas en todas aquellas en donde encontraran un responsable de la operación.


IR.10

En relación con las acciones de mantenimiento para conservar en buen estado la obra,

44 entrevistados respondieron que sí se han llevado a cabo y 35 de ellos considera que

es bueno; sin embargo, al analizar el tipo de acciones desarrolladas, se encuentra que

la limpieza es la más importante (37 menciones), la cual es en sí solamente un

mantenimiento de uso, es decir, aunque es importante para la operación diaria de las

obras, no incide de manera significativa en la prevención de daños mayores a las

instalaciones. Dado lo anterior, es importante determinar un catálogo de acciones de

mantenimiento preventivo por tipo de obra que sea de conocimiento y uso de las

instancias responsables de la operación de las mismas, con el fin de maximizar la vida

útil de las acciones apoyadas.

De las 50 obras que funcionaban y contaban con responsable de su operación, según

la opinión de éstos, 46 se encontraban en buen estado. Las principales causas del mal

estado de las restantes cuatro son, en opinión de los entrevistados, la falta de

mantenimiento y el desgaste normal; pero consideran que dicha situación no

presupone un riesgo alto para los usuarios de las obras.

El salitre es el principal daño que presentan las obras según comentaron los

entrevistados, seguido de las grietas y las goteras; los tres tipos son susceptibles de

evitarse o repararse mediante el mantenimiento correctivo o preventivo, por lo que es

necesario generar los mecanismos que incentiven que las autoridades o instancias

responsables de la operación de las obras destinen recursos suficientes a la

conservación de las mismas.


IR.11


IR.12

A.2.2. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)

Los jornaleros agrícolas son hombres y mujeres que trabajan de forma eventual en el

campo, contratados para labores de siembra, deshije, cosecha, recolección y

preparación de productos para su primera enajenación. Su actividad laboral es

transitoria y, en muchos casos, se cristaliza por medio de la movilidad migratoria. La

propia actividad laboral, la alta migración en condiciones desfavorables y el rezago

social en el que se encuentran los jornaleros agrícolas, los hace vulnerables a sufrir

desnutrición, enfermedades propias de la pobreza, muertes prematuras y marginación

social.

Por ello, el PAJA ha implementado procesos y actividades de acompañamiento y

dotación de servicios, buscando brindar a los jornaleros los servicios básicos

indispensables de salud, alimentación, alojamiento, cuidados parvularios y educación,

entre otras acciones.

Durante el periodo que cubre esta evaluación (2002-2007), el objetivo general del

programa permaneció sin cambios significativos en su misión, sólo percibiéndose un

esfuerzo por incorporar la perspectiva de género en la redacción de las RO al

especificar a las mujeres en la población objetivo y como beneficiarias del programa.

En las RO 2007 el objetivo del PAJA consistía en:

Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de hombres y mujeres que conforman la población jornalera agrícola, a partir de una atención integral y oportuna, a través de procesos de promoción social, de coordinación institucional con los tres órdenes de gobierno, y de concertación social con productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios y beneficiarias.

Entre 2002 y 2005, el PAJA operó en 17 estados del país: Baja California, Baja

California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos,

Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz; y

en 18 estados a partir de la incorporación de Colima en 2006. Actualmente, las RO-

PAJA-2009 ampliaron la cobertura al nivel “nacional en lugares con alta presencia de

población jornalera”.


IR.13

Para determinar los proyectos sujetos de estudio, es decir, el marco muestral (MM), del

total de acciones apoyadas por el programa, se seleccionaron aquellas obras de

construcción física nueva ejecutadas de 2002 a 2007, por lo que se excluyó el resto de

los apoyos (alimentación, becas, botiquines, despensas, etcétera), con lo que se

conformó un MM de 1 369 proyectos distribuidos en 192 municipios en 18 entidades del

país.



seguido por los beneficiarios con 22 por ciento.



(municipios), quedando distribuidas en 10 municipios de 9 estados (para conocer la

muestra a detalle véase el Anexo electrónico II). Durante el levantamiento de campo se

aplicaron 22 cédulas adicionales a viviendas del PAJA, por lo que se realizó un ajuste

post-levantamiento en los factores de expansión (véase el Anexo F.2 del Informe

metodológico).

Durante el levantamiento en campo se logró constatar la existencia de la totalidad de

las obras, de las cuales 90.8% se encontraba funcionando; cabe señalar que en 4% de

las verificaciones realizadas no se pudo comprobar si los proyectos se encontraban

operando.

Respecto a las obras que no operan, una corresponde a un comedor con estufa de

leña que no se utiliza porque el albergue cuenta con parrillas de gas frente a los

dormitorios de los jornaleros -y les resulta más cómodo utilizar éstas-, en tanto la otra

es una vivienda que no se encontraba habitada al momento de la verificación debido a

que el viento derribó las láminas del techo.


se logró localizar 94.3% de los mismos, sin embargo, sólo 17.7% contaba con los siete


IR.14

documentos evaluados (40.7% presentaron cinco o más documentos). Otros hallazgos

de importancia encontrados como resultado de la revisión documental fueron:

El monto de inversión total ejecutado se localizó en la totalidad de los ETO

revisados, de los cuales, 29.9% difiere de los capturados en la base de datos

recibida.


El tiempo promedio entre el inicio y el término de la obra para el periodo de

estudio fue de 6.5 meses.


meses; dicho resultado se encuentra determinado en gran medida por el hecho

de que 32.5% de los ETO indicaban una fecha de entrega anterior a la fecha de

término de la obra.

21.8% de las obras con ETO se ejecutaron por contrato y 66.1% por

administración.

Del total de obras ejecutadas por contrato, 34% se adjudicó por licitación

pública, 16.2% de manera directa y 48.6% por invitación restringida.

Al cruzar los resultados de la existencia del ETO y el estatus de operación de las obras,

se concluye que el primero no es condicionante del segundo, dado que todas las obras

que no operan cuentan con ETO (véase el Diagrama A.4).


IR.15


IR.16

La cuota de encuestas a beneficiario determinada, conforme a lo descrito en el anexo

F.2, para cada obra del PAJA fue de tres, es decir, un total de 150 al nivel nacional.

Finalmente, durante el trabajo de campo se aplicaron 146 encuestas a beneficiarios en

49 obras. Posteriormente se identificaron las obras en las cuales no fue posible

completar la cuota de encuestas requerida, con la finalidad de calcular y aplicar un

factor de ajuste que subsanara dicha pérdida de información para que la percepción de

los beneficiarios entrevistados en esas obras no fuera subvalorada al agregar los

resultados; aplicado el factor, los resultados estiman la percepción de 147 beneficiarios.

El número de encuestas aplicadas a hombres fue ligeramente mayor que la de

mujeres, con una tasa de 55.1% para los primeros y 44.9% para las segundas, con una

edad promedio de 39 años. La tasa de analfabetismo de los beneficiarios encuestados

fue de 17.7%, la cual tiene relación con la cobertura del programa. Casi seis de cada

10 entrevistados han residido toda su vida en la localidad donde se construyó la obra

evaluada, por lo que su conocimiento sobre los beneficios generados por ésta es

amplio.


IR.17

Por cuestiones de redondeo la suma de

beneficiarios es 148.


IR.18

Uno de los entrevistados mencionó que la obra no funciona. De los restantes, 65%

indicó que las obras han recibido mantenimiento y la calidad del mismo, en 93.7% de

los casos, es bueno pero hay que tomar en cuenta que dado que las viviendas

permanentes tuvieron un peso importante en la muestra, la mayoría de ellos califica sus

propias acciones de mantenimiento aun cuando sean un poco precarias.

Por otro lado, 20.5% (30 menciones) de los beneficiarios considera que la obra aún no

requiere mantenimiento; es conveniente mencionar que ocho de esos 30 beneficiarios

se refirieron a obras construidas entre 2002 y 2004 que posiblemente requieran

mantenimiento por el simple desgaste natural por el uso.

Del total de beneficiarios que indicaron que las obras funcionan, siete perciben que se

encuentran en mal estado, mencionando, entre las principales causas de ello, el

desgaste normal por el uso y el deterioro por fenómenos naturales; ninguno de los

entrevistados considera de alto riesgo la condición de las obras.





totales.


IR.19


IR.20


(por ejemplo, albergues) se entrevistó a los responsables de la operación de la obra; el

total de entrevistas aplicadas fue de 14,7 siete hombres y siete mujeres, que en

promedio indicaron tener 2 años 10 meses de antigüedad en el cargo.

Uno de los entrevistados afirmó que la obra bajo su responsabilidad nunca ha

funcionado a causa del desinterés de los jornaleros; dicha obra es el comedor

mencionado anteriormente.

En relación con las acciones de mantenimiento para conservar en buen estado la obra,

11 entrevistados respondieron que sí se han llevado a cabo y 10 de ellos considera que

es bueno. Al analizar el tipo de acciones desarrolladas, se encuentra que la limpieza es

una de las más importantes (11 menciones), la cual es en sí solamente un

mantenimiento de uso, es decir, aunque importante para la operación diaria, no incide

de manera significativa en la prevención de daños mayores a las instalaciones, por otro

lado, la renovación de la pintura (11 menciones) y la impermeabilización (2 menciones)

aunque son acciones preventivas que ayudan a conservar en buen estado las obras,

no se mencionó su aplicación de manera general ni son las únicas que pueden llevarse

a cabo.

De las 13 obras que se encontraban funcionando y contaban con responsable de su

operación, según la opinión de éstos, 12 se encontraban en buen estado. La principal

causa del mal estado de la restante son, en opinión del entrevistado, los fenómenos

naturales.

Las goteras y las grietas son los principales daños que presentan las obras según

especificaron los entrevistados (dos menciones cada una); ambos tipos son

susceptibles de evitarse o repararse mediante el mantenimiento correctivo o preventivo,

por lo que es necesario generar los mecanismos que incentiven que las autoridades o

7 El número final de entrevistados fue diferente al estimado durante el diseño muestral debido a que no

se tenían identificadas las obras que contaban con dicho actor, por lo que se instruyó a la empresa encargada del levantamiento que se aplicaran las cédulas en todas aquellas en donde encontraran un responsable de la operación de la obra.


IR.21

instancias responsables de la operación de las obras destinen recursos suficientes a la

conservación de las mismas.

A.2.3. Programa 3x1 para migrantes (P3x1)

Los mexicanos que migran a EUA suelen ser hombres casados que viven en casas

familiares, su educación media es inferior a los nacidos en ese país y, aunque forman

parte de la fuerza laboral, perciben ingresos menores y presentan mayores tasas de

pobreza.

Dentro de este contexto se enmarca el Programa 3x1 para migrantes (P3x1), el cual se

origina en gran parte por la iniciativa ciudadana de grupos de mexicanos radicados en

los EUA y que ha estado orientado principalmente hacia la construcción de

infraestructura social y comunitaria en las localidades de origen de los migrantes. El

programa también cuenta con una vertiente de apoyo a proyectos productivos

comunitarios, orientados a beneficiar a productores o socios en la comunidad.

El esquema de participación del P3x1implica que por cada peso que aportan los

migrantes, los gobiernos federal, estatal y municipal, cada uno, aporta un peso

adicional; es decir, se basa en un modelo de corresponsabilidad que ha posicionado al

programa en un sitio importante dentro de las políticas sociales del país.

Durante el periodo 2002-2007, el P3x1 reportó un total de 7 557 acciones apoyadas,

distribuidas en 28 entidades de la República Mexicana. Para efectos de esta evaluación

se consideraron exclusivamente las obras de construcción física nueva, por lo que para

determinar los proyectos sujetos de estudio, es decir, el marco muestral (MM), se

excluyeron aquellas aperturas, subaperturas y tipos de obras que no fueran proyectos

de construcción. Adicionalmente, se descartaron los municipios con tres o menos

obras, para que al momento de distribuir la muestra cualquier municipio seleccionado

tuviera al menos una obra que lo representara en la misma, por lo que el MM quedó

conformado por 4 423 obras en 13 aperturas y 27 subaperturas, distribuidas en 324

municipios de 21 entidades.


IR.22

La estructura del costo de las obras sujetas de estudio, a pesos de 2008, indica que la

participación de los distintos actores es equilibrada, como era de esperarse, siendo

ligeramente superior la inversión federal (26.5%).



(municipios), quedando distribuidas en diez municipios de tres entidades del país (para

conocer la muestra a detalle véase el Anexo electrónico II).

Los resultados del análisis cuantitativo y cualitativo fueron favorables para el P3x1 ya

que se encontró 96.3% de las obras de la muestra y, de éstas, 97.7% opera.8 A su vez,

97.0% (407) de los entrevistados de las comunidades consideran que las obras tienen

algún grado de utilidad.

Es importante recalcar que -en virtud de que la muestra es representativa del universo

en su conjunto- estos hallazgos significan que hay la probabilidad, con cierto nivel de

confianza, que del conjunto de las obras nuevas construidas por el P3x1 en el periodo

2002 a 2007 no existen 2.6% de las obras, que no puedan localizarse 1.2% y que no

operen 0.2%. Acerca de las siete obras no existentes o no localizadas9 destaca que en

la base de datos del Siipso todas tienen registrado que la meta programada se alcanzó.

Con base en las evidencias documentadas, hay suficientes indicios de inconsistencias,

por lo menos en cuanto al registro de información de las obras. El equipo evaluador

recomienda que la UROP dé el seguimiento preciso a esta situación y, de comprobarse

que no se trata de un error de actualización del sistema de información y que tampoco

se reintegraron los recursos, finque las responsabilidades que correspondan.

8 Porcentajes con base en los valores expandidos de la muestra, los cuales son representativos del

conjunto de obra pública nueva de cada programa.

9 Es pertinente aclarar que no fue posible inferir de manera directa, la inexistencia de las obras no

localizadas, entre otros elementos, debido a las deficiencias u omisiones de algunos registros de la base de datos, proporcionada por la Sedesol (como el domicilio y la ubicación). Para ver los argumentos de la no existencia o localización de las obras véase el Cuadro 3.23 Obras de la muestra no encontradas, P3x1 en la página 58 del Informe de resultados del P3x1.


IR.23

Con relación a la operación de las obras, solamente una obra de alcantarillado se

confirmó que no funciona debido a que no se ha construido la planta de tratamiento de

aguas residuales a la que pueda conectarse para realizar la descarga. Por otra parte,

existe una obra de electrificación adicional, en la cual no logró verificarse su

funcionamiento debido a que se ubica en una zona despoblada y no existían

beneficiarios en sus alrededores.10

Aunque la obligatoriedad del resguardo de los ETO sólo es por cinco años, se logró

localizar 98.7% de los mismos. Los principales hallazgos encontrados como resultado

de la revisión documental11 fueron:

El monto de la inversión total ejecutado se localizó en 97.6% de los ETO

revisados, de los cuales 5.8% difiere de lo capturado en la base de datos

recibida.





de que 22.2% de los ETO indicaban una fecha de entrega anterior a la fecha de

término de la obra.

24% de las obras con ETO se ejecutaron por contrato, 55.5% por administración

y 14.5% de manera mixta.

Del total de obras ejecutadas por contrato y de manera mixta, 18.9% se adjudicó

por licitación pública, 38.9% de manera directa y 1.5% por invitación restringida.

Al cruzar los resultados de la existencia del ETO y el estatus de operación de las obras,

se concluye que el primero no es condicionante del segundo, dado que la totalidad de

las obras que no operan cuentan con ETO (véase el Diagrama A.7).

10

Para ese tipo de obra, la verificación consistía en entrar a tres domicilios y observar el tipo de conexión con la que contaban y, de ser acometida, comprobar el funcionamiento del medidor.

11 Se revisaron los siguientes documentos: acta de asamblea comunitaria, acta constitutiva del comité de

obra, solicitud de proyecto comunitario, acta de aceptación de la comunidad, reporte de avance físico y financiero de la obra, reporte de seguimiento o bitácora de la obra y acta de entrega-recepción.


IR.24


IR.25

La cuota de encuestas a beneficiario determinada, conforme a lo descrito en el anexo I,

para cada obra del P3X1 fue de tres, es decir, un total de 450 al nivel nacional. Durante

el trabajo de campo se aplicaron 418 encuestas a beneficiarios en 142 obras;

posteriormente se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar la

cuota de encuestas requerida, con la finalidad de calcular y aplicar un factor de ajuste

que subsanara dicha pérdida de información para que la percepción de los

beneficiarios entrevistados en esas obras no fuera subvalorada al agregar los

resultados; aplicado el factor, los resultados estiman la percepción de 426 beneficiarios.

El número de encuestas aplicadas a mujeres fue ligeramente mayor que la de

hombres, con una tasa de 54.3% para las primeras y 45.7% para los segundos, con

una edad promedio de 44 años. La tasa de analfabetismo de los beneficiarios

encuestados fue de 5.6%. La mitad de los entrevistados ha residido toda su vida en la

localidad donde se construyó la obra evaluada, por lo que su conocimiento sobre los

beneficios generados por ésta es amplio (véase el Diagrama A.8).

Del total de beneficiarios entrevistados, sólo 16.6% mencionó que las obras han

recibido mantenimiento y la calidad de éste, en 87.1% de los casos, es buena. Por otro

lado, seis de cada diez entrevistados considera que la obra aún no requiere

mantenimiento; sin embargo, es importante destacar que 61.5% de las obras referidas

se construyeron entre 2002 y 2004, por lo que posiblemente requieran mantenimiento

por el simple desgaste natural del tiempo.

Del total de entrevistados, 1.2% indicó que en la actualidad no funciona la obra. Del

restante número de beneficiarios, 5.2% (22 menciones) señaló que, aunque funciona,

se encuentra en mal estado, nombrando, entre las principales causas de ello, el

desgaste normal por el uso, la mala calidad de los materiales utilizados en la

construcción y el deterioro por fenómenos naturales; sólo dos encuestados perciben un

alto grado de riesgo respecto de las obras deterioradas, ya que consideran que pueden

causar graves lesiones.


IR.26


IR.27

Del total de beneficiarios entrevistados, sólo 16.6% mencionaron que las obras han

recibido mantenimiento y la calidad de la misma, en 85.7% de los casos, es buena. Por

otro lado, seis de cada diez entrevistados considera que la obra aún no requiere

mantenimiento; sin embargo, es importante mencionar que 61.5% de las obras

mencionadas se construyeron entre 2002 y 2004, por lo que posiblemente requieran

mantenimiento por el simple desgaste natural del tiempo.


número de beneficiarios, 5.2% (22 menciones) indicó que, aunque funciona, se

encuentra en mal estado, nombrando, entre las principales causas de ello, el desgaste

normal por el uso, la mala calidad de los materiales utilizados en la construcción y el

deterioro por fenómenos naturales; sólo dos encuestados perciben un alto grado de

riesgo respecto de las obras deterioradas, ya que consideran que pueden causar

graves lesiones.


con la obra fue de 9 en una escala de 0 a 10; cabe aclarar que sólo calificaron aquellos

beneficiarios que indicaron que la obra funciona, que la consideran útil y que se sienten

satisfechos con el servicio obtenido, es decir, 93.9% de los entrevistados totales.

Por otro lado, en las obras que brindan algún servicio social específico a la comunidad,

por ejemplo, centros de salud o centros comunitarios, se entrevistó a los responsables

de la operación de la obra. Para el P3x1, durante la verificación de campo, se entrevistó

a una mujer y dos hombres.

En promedio indicaron tener 3 años 10 meses de antigüedad en el cargo. Todos ellos

pormenorizaron que las obras bajo su responsabilidad funcionan y han recibido un

buen mantenimiento. De esto último, las acciones más recurrentes son la limpieza, el

cuidado de áreas verdes y la poda de la maleza. En cuanto a las acciones correctivas,

nombraron las reparaciones de los servicios básicos o del equipo de trabajo. Todos los

entrevistados perciben que las obras se encuentran en buen estado (véase el

Diagrama A.9).


IR.28


IR.29

A.2.4. Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda, “Tu Casa” (PTC)

El PTC está dedicado a otorgar subsidios para mejorar, ampliar o construir vivienda;

surge en 2003 en sustitución del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda

Progresiva (Vivah). En ese año, también se modifican las RO: a la construcción de

vivienda nueva se añaden las modalidades de ampliación y mejoramiento; en el

objetivo general la noción de pobreza pierde el calificativo de extrema12 y se

incrementan los montos económicos del subsidio y del ahorro del beneficiario.

El objetivo general del PTC es mejorar las condiciones de vida de la población que vive

en condiciones de pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio

federal, para adquirir, edificar, terminar, ampliar o mejorar su vivienda.

Durante el periodo 2003-2007, el PTC reportó un total de 745 547 hogares beneficiarios

en sus dos modalidades (edificación de vivienda nueva, SV, y mejoramiento de

vivienda, MV), distribuidos en 32 entidades de la República Mexicana. Para efectos de

esta evaluación se consideraron exclusivamente las obras que se referían a edificación

de vivienda nueva, por lo cual se excluyeron los apoyos para mejoras o ampliaciones,

además de que, como resultado de una depuración exhaustiva, se descartaron los

registros sin el folio del certificado de subsidio y los frentes con 24 o menos obras o que

no contaran con nombre, por lo que el MM definido consideró 125 217 apoyos

otorgados en el periodo de estudio.

Las obras que forman parte de la muestra se seleccionaron mediante un muestreo

bietápico de conglomerados (frentes). En la primera etapa se eligieron 21

conglomerados mediante un muestreo aleatorio con probabilidad proporcional al

tamaño -es decir, a mayor número de obras en un frente, mayor probabilidad de ser

seleccionado- y en la segunda etapa, de manera aleatoria simple, 441 viviendas

distribuidas de manera no proporcional en cada conglomerado seleccionado en la

12

Para elegir a la población beneficiaria se conserva el grupo de población que gana menos de tres salarios mínimos.


IR.30

primera etapa, lo cual significa que en cada frente se planeó levantar el mismo número

de encuestas (21).

Utilizando la información entregada por la UROP, la estructura del costo de las obras

sujetas de estudio, a pesos de 2008, indica que es el gobierno federal el principal

inversor, participando con 52.8% de la inversión total, seguido del gobierno estatal con

28.3%. Sin embargo, la base de datos en 2003, sólo presenta la información sobre

inversión federal, excluyendo a los demás actores, por lo que dicha proporción se

encuentra sesgada; si se elimina el año con información faltante, la tasa de

participación de la inversión federal al total baja a 48.2% y la estatal sube a 31 por

ciento.

Durante el levantamiento en campo se logró constatar la existencia de 88.7% de las

viviendas, en tanto que 11.1% de ellas no se logró localizar (debido a que la base de

datos no incluye el domicilio de la vivienda asignada al beneficiario y los vecinos no

conocían a la persona que se pretendía localizar), por lo que no se puede asegurar ni

negar su existencia. Finalmente, 0.2% de las viviendas no existen.13

Del total de viviendas localizadas, 76.5% se encuentran habitadas y 0.8%

semihabitadas (los beneficiarios acuden a ella sólo los fines de semana o cada

determinado tiempo, por ejemplo, una vez al mes). Un punto a mencionar es que se

detectó que la IE en el estado de Hidalgo realizó un operativo de ubicación de

beneficiarios y les dejó una notificación para que se presentaran el día de la verificación

física y contestaran la encuesta, por lo que podría haberse contado con más

respuestas de las que se hubieran obtenido sin ese acontecimiento y modificar

ligeramente el porcentaje de viviendas semihabitadas.

13

El caso particular que se encontró fue una persona que se dio de baja del programa en el año que se reporta como beneficiaria, pero que al siguiente año se inscribió de nuevo para recibir el subsidio; lo anterior da cuenta de que las sustituciones no se indican en los sistemas de información de la UROP; además, dado que la beneficiaria volvió a solicitar el apoyo al siguiente año y no fue sustituida en las bases de datos, se infiere que existen o existían mecanismos para burlar los filtros que evitan una doble asignación del apoyo.


IR.31

Por otro lado, aunque la obligatoriedad del resguardo de los expedientes de

beneficiarios sólo es por cinco años, se logró localizar 62.8% de los mismos. Otros

hallazgos de importancia encontrados como resultado de la revisión documental fueron:

En 93.1% de los expedientes se identifica la instancia ejecutora.

51.6% de los contratos de ejecución no se localizaron.

Sólo 22.4% contaba con el dictamen de habitabilidad de la vivienda.

Se localizó 42.2% de las actas de entrega-recepción.

57.8% de los expedientes reportan que la vivienda contaba, al momento de su

entrega, con instalaciones hidráulicas; 57.8%, sanitarias y 58.5%, eléctricas.14

Cabe mencionar que el hecho que no se reportaran en los demás expedientes

no significa que las viviendas carecieran de ellas.

El tiempo promedio entre el inicio y el término de la obra es de 4 meses y medio.

El tiempo promedio entre la entrega del subsidio federal y la entrega-recepción

de la vivienda es de un año un mes.

Al cruzar los resultados de la existencia del expediente técnico y el estatus de

habitabilidad de las viviendas, se concluye que el primero no es condicionante del

segundo, dado que las proporciones encontradas de las viviendas que no se

encuentran habitadas y no tienen expediente es similar a las que sí se habitan y

tampoco lo tienen (40 y 35.3% respectivamente).15

14

Los porcentajes de este apartado no coinciden con las del apartado C, debido a que las de este apartado se encuentran en relación al número de expedientes encontrados (277), mientras el apartado C se construyen a partir del total de la muestra (441). 15

Véase el Diagrama A.10.


IR.32


IR.33

Conforme a lo descrito en el Anexo I (Informe metodológico), en cada vivienda se

planeó aplicar una encuesta al beneficiario o habitante de la vivienda, sin embargo,

finalmente sólo fue posible levantar un total de 267; en las restantes 174 no fue posible

obtener la información debido a las siguientes circunstancias: en 49 casos no se

localizó la vivienda; 87 viviendas no se encontraban habitadas; en 25 casos, aunque se

encontraban habitadas, no fue posible interrogar a algún habitante (se visitó la vivienda

entre tres y cuatro veces); tres viviendas se encuentran semihabitadas; y, en nueve

casos, las personas que se encontraban en la vivienda no aceptaron contestar la

cédula.

Se entrevistaron más mujeres que hombres (69.3% contra 30.7%), con una edad

promedio conjunta de 37 años. 67.8% de los beneficiarios encuestados indicaron que

tienen dos años o menos habitando la vivienda.

Del total de beneficiarios entrevistados, 66.3% aseguró que las viviendas han recibido

mantenimiento, en tanto que, entre los que no lo han realizado, 59.3% indica que es

por falta de dinero y 33.7% porque no se ha requerido.


IR.34


IR.35

Según la percepción de 51.7% de los entrevistados, las viviendas presentan al menos

uno de los siguientes problemas evaluados: goteras (34.5%), grietas (22.8%), salitre

(19.1%), fugas de agua (4.9%), hundimientos (4.5%), fugas de drenaje (4.1%) y muros

ladeados (3.7%). Poco más de la mitad de los habitantes que reportó alguno de los

detalles listados, indicó que son consecuencia de la mala calidad de los materiales

utilizados en la construcción de la vivienda; de igual manera, 5% de los que reportaron

algún daño considera que dicha situación los pone en un alto riesgo.

Los encuestados asignaron una calificación promedio de 9.3 a la satisfacción que

sienten respecto de su vivienda; es interesante destacar que a pesar de ello, le asignan

calificaciones menores a otros rubros evaluados, como son el tamaño de la vivienda

(8.1) y los materiales utilizados en la construcción (7.9). Si aunado a esto consideramos

que 81.4% de los entrevistados que sabe que recibieron el apoyo del programa

considera que sin el mismo no hubiera podido adquirir una vivienda propia, podemos

inferir que la satisfacción que indicaron no va alineada con la calidad sino con ser

dueños de un bien inmueble.

A.2.5. Programa Hábitat

El programa Hábitat impulsa acciones para mejorar y ampliar la infraestructura y el

equipamiento urbano de las colonias y los barrios donde existen carencias y rezagos

sociales. Promueve el desarrollo comunitario mediante actividades que favorecen la

prestación de servicios sociales en estos ámbitos.

La población objetivo se constituye por los integrantes de los hogares asentados en los

polígonos Hábitat (zonas urbanas marginadas, con alta concentración de hogares en

situación de pobreza) y en otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, en

particular, los que se encuentran en situación de pobreza patrimonial y presentan un

déficit de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos.

Durante 2003-2007, el programa Hábitat reportó un total de 18 878 acciones de obra

pública apoyadas, distribuidas en las 32 entidades de la República Mexicana, las

cuales se depuraron mediante la revisión de la apertura programática, la descripción de


IR.36

la obra o la unidad de medida de las metas ya que, para efectos de esta evaluación, se

consideraron exclusivamente las obras de construcción nuevas.

Las obras que forman parte de la muestra se seleccionaron mediante un muestreo

bietápico de conglomerados (municipios). En la primera etapa se eligieron 20

conglomerados mediante un muestreo aleatorio con probabilidad proporcional al

tamaño (PPT) -es decir, a mayor número de obras en un municipio, mayor probabilidad

de ser seleccionado- y en la segunda etapa, de manera aleatoria simple, 300 obras

distribuidas -de igual manera- según el tamaño de los conglomerados seleccionados en

la primera etapa



seguido del gobierno municipal con un 33.1 por ciento.

A pesar de la rotación de personal en las Delegaciones del gobierno federal, se logró

confirmar la existencia de la totalidad de las obras; sin embargo, durante el trabajo de

campo pudo detectarse que los responsables de operar el programa realizaron un

operativo de ubicación de obras al momento de recibir la muestra del monitoreo y antes

de iniciarse el levantamiento, por lo que los resultados sobre la localización y existencia

de las obras se encuentran influidos por dicho operativo. Por otro lado, la tasa de

operación de las obras localizadas fue de 95 por ciento.

Por tipo de obra,16 se corroboró que nueve no operan: siete hidráulicas, una de

electrificación y una escuela taller. La principal razón identificada por la cual no

funcionan las primeras es porque no se encuentran conectadas a la red de servicios

públicos; sobre la obra de electrificación, no se encuentran terminadas las etapas

posteriores; y, respecto de la escuela taller, se indagó que funcionó poco más de un

año y que las instalaciones se encuentran dañadas.


se logró localizar la totalidad de los mismos, sin embargo, sólo 21.6% contaba con los

16

Cabe recordar que los resultados por tipo de obra solamente son indicativos de sí mismos.


IR.37

seis documentos evaluados (65.8% presentaron cuatro o más documentos). Otros

hallazgos de importancia encontrados como resultado de la revisión documental fueron:

El monto del inversión total ejecutado se localizó en 99.9% de los ETO revisados,

de los cuales 23.8% difiere de lo capturado en la base de datos recibida.





de que 3.3% de los ETO reporta una fecha de entrega anterior a la fecha de

término de la obra y 16.6% indica la misma fecha.

80.4% de las obras con ETO se ejecutaron por contrato y 13.2% por

administración.

Del total de obras ejecutadas por contrato, 33.8% se adjudicó por licitación

pública, 20.7% de manera directa y 41.1% por invitación restringida.17

17

Véase el Diagrama A.12.


IR.38


IR.39

encuestas a beneficiario determinada, conforme a lo descrito en el Anexo I (Informe

metodológico), para cada obra del Programa Hábitat fue de cuatro, es decir, un total de

1 200 al nivel nacional.

Durante el trabajo de campo se aplicaron 1 173 encuestas a beneficiarios en 300

obras. Posteriormente se identificaron las obras en las cuales no fue posible completar

la cuota de encuestas requerida, con la finalidad de calcular y aplicar un factor de

ajuste que subsanara dicha pérdida de información para que la percepción de los

beneficiarios entrevistados en esas obras no fuera subvalorada al agregar los

resultados; aplicado el factor, los resultados estiman la percepción de 1 200

beneficiarios.

Es de interés mencionar que la empresa encuestadora y los supervisores del equipo

evaluador reportaron la intervención directa del personal adscrito al programa durante

la aplicación de la encuesta a beneficiarios. Aunque en los estados de Hidalgo y

Oaxaca se solicitó en su momento a dicho personal que se abstuviera de influir en las

respuestas de los entrevistados, es posible que dicho comportamiento se reprodujera

en otras entidades en donde, por limitantes financieras del equipo evaluador, no se

supervisó el levantamiento.

La proporción entre mujeres y hombres entrevistados fue mayor para las primeras, con

un tasa de 67.4% contra 32.6%. La edad promedio fue 40 años. La tasa de

analfabetismo de los beneficiarios encuestados fue de 4.5%, la cual tiene relación con

la cobertura del programa que atiende municipios eminentemente urbanos. Sólo 16.1%

de los entrevistados ha residido toda su vida en la localidad donde se construyó la obra

evaluada, lo cual refleja que el programa interviene en aquellos lugares a donde llegan

a residir nuevos habitantes y la demanda por servicios públicos e infraestructura urbana

es alta.

Del total de beneficiarios entrevistados, 21.6% refirió que las obras han recibido

mantenimiento y la calidad de la misma, en 88.5% de los casos, es buena. Por otro

lado, 44.7% de usuarios considera que la obra aún no requiere mantenimiento; sin


IR.40

embargo, es importante mencionar que 31.9% de las obras mencionadas se

construyeron entre 2003 y 2004, por lo que posiblemente requieran mantenimiento por

el simple desgaste natural del tiempo.


número de beneficiarios, 10.5% exteriorizó que, aunque funciona, se encuentra en mal

estado, mencionando, entre las principales causas de ello, el desgaste normal por el

uso, la mala calidad de los materiales utilizados en la construcción y el abandono;

25.4% de los encuestados perciben un alto grado de riesgo respecto de las obras

deterioradas, ya que consideran que pueden causar graves lesiones.





totales.


IR.41


IR.42


(por ejemplo, centros de desarrollo comunitario) se entrevistó a los responsables de la

operación de la obra; el número total de entrevistados fue de 19,18 cinco hombres y 14

mujeres, que en promedio indicaron tener un año diez meses de antigüedad en el

cargo.

La totalidad de responsables afirmó que las obras se encuentran funcionado y que han

recibido mantenimiento; sin embargo, al analizar el tipo de acciones desarrolladas, se

encuentra que la limpieza es la más importante (19 menciones), la cual es en sí

solamente un mantenimiento de uso, es decir, aunque importante para la operación

diaria de las obras, no incide de manera significativa en la prevención de daños

mayores a las instalaciones. Se mencionaron, como las más importantes, acciones

correctivas como la reparación de instalaciones de agua, eléctricas, equipo de trabajo,

muebles y la sustitución de vidrios rotos. Entre las acciones preventivas que los

entrevistados manifestaron haber realizado se encuentran la aplicación de pintura y la

impermeabilización; a pesar de la implementación de estas acciones, existen otras que

no han sido consideradas, por lo que es importante determinar un catálogo de acciones

de mantenimiento preventivo por tipo de obra, que sea de conocimiento y uso de las

instancias responsables de la operación, con el fin de maximizar la vida útil de los

proyectos apoyados.

De las 19 obras que funcionaban y contaban con un responsable de su operación,

según la opinión de éstos, 18 se encuentran en buen estado. Sobre la situación de la

restante, se indicó que el mal estado se debe al desgaste natural y al efecto de los

fenómenos naturales, indicando que dicha situación no pone en riesgo a los usuarios.

A pesar del resultado anterior, siete entrevistados revelaron que las obras presentan

grietas, cuatro goteras, dos hundimientos y otros dos muros ladeados, por lo que se

18

El número final de entrevistados fue diferente al estimado durante el diseño muestral debido a que no se tenían identificadas las obras que contaban con dicho actor, por lo que se instruyó a la empresa encargada del levantamiento que se aplicara la cédula en todas aquellas en donde encontraran un responsable de la operación.


IR.43

considera que la percepción sobre el estado de la obra que mencionaron los

entrevistados puede estar sesgada.


IR.44

a. informe de resultados - normateca.sedesol.gob.mx · durante el levantamiento en campo se logró...

Documents