"OPINIONES Y ANALISIS""OPINIONES Y ANALISIS"

Primera edición, octubre 2003D.L. Nº 4 - 1 - XXXX - 03©FUNDEMOSCalle Hermanos Manchego No. 2441Teléfonos: 2440846 - 2440642Telefax: 2433539Casilla: 2302Correo electrónico: fundemos@ceibo.entelnet.bo

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La Paz - BoliviaLa Paz - Bolivia

TIERRA, CAMPESINOS EINDIGENAS

-OPINIONES Y ANALISIS'

USO Y TENENCIA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ ...................................................... 173 Diego Montenegro Ernst

P R E S E N T A C I O N

Hace medio siglo, el gobierno revolucionario del MNR irriplementó la reforma agraria y planteó un nuevo país en el cainpo económico, social y político. En efecto. otorgó la propiedadde pequeñas parcelas a los campesinos del altiplano y de los valles, densamente poblados. rompiendo lazos de servidumbre. Acompañó esa medida con lapromulgación del sufragio universal. lo que determinó quela situación del campesino cambie de forma significativa. En el oriente, la primera administración de Víctor Paz Estenssoro apostó a la colonización agrícola nacional y extranjera (japonesa. menonita) así como a la consolidación de propiedades grandes que pudiesen asentar una burguesía nacional al permitir el despegue de la agroindustria. Ese nuevo esquema no eliminó otras formas tradicionales de agricultura y caza en las tierras bajas. Los gobiernos militares que siguieron al derrocamiento de Paz Estenssoro en 1963 no cambiaron la arquitectura de la reforma agraria de 1953, aunque el Cnfasis recayó en el respaldo económico, de créditos, de infraestructura y de oportunidades para la naciente agroindustria cruceña forjada alrededor de productos como el arroz, el algodón y el azúcar.

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Desde la reforma agfaria de 1953. el país se ha urbanizado de manera acelerada pero el área rural sigue teniendo una importancia considerable: inás dz un tercio de la poblaci6n vive en esa zona. una proporción significativa de la mano de obra continúa dedicada a las labores agropecuarias en el sentido amplio del termino. a menudo con técnicas poco avanzadas. una baja productividad y por lo tanto afectada por la pobreza. Al rriismo tiempo. uno delos ejes de la nueva economía boliviana gira entorno a las exportaciones de productos agricolas tropicales, como la soya. actividad posible gracias al uso de técnicas modernas de explotación, la inversión masiva de capital, el trabajo asalariado y la vinculación con el mercado internacional.

Aprincipiosdel siglo XX1,el tsinade la tierra,de loscampesinos y de los indígenas vuelve a ocupar un lugar importante en la agenda nacional, como lo demostraron de forina dramática los enfrentamientos por la tierra que se produjeron en el Chaco y en Santa Cruz a finei del siglo XX, así como las tomas de haciendas después de la caída del gobierno de Sánchez de Lozada en octubre de 2003.

Frenteaestos desafíos, Fundemos y IaFundación Hanns Seidel, atentos siempre a promover el debate sobre loi temas cruciales para el país, a alentar el intercambio de ideas que permitan hacer avanzar la reflexión colectiva y laacción pública. han decidido editar un número de su publicación regular Opiniones y Análisis para encarar esta problemática.

El presente número dedicado a "Tierra, campesinos e indígenas" cuenta con la participación de destacados unalistas y especiali~tas de los problemas abordados; a menudo también ellos han ocupado importantes cargos públicos con lo que los artículos que brindan se

encuentran en el fértil crucede losestudios académicos y dela reflexión surgida de la acción.

Abre el volumen "Medio siglo de la reforma agraria en Bolivia" de Danilo Paz B., directordel Instituto de Investigaciones Sociológicas de la UMSA, quien realiza una comparación de la situación agraria del país antes de la reforma agraria y en la actualidad, haciendo una evaluación social y económica de sus resultados. A continuación. el economista y ex parlamentario Miguel Uriostc, muestra los actuales problemas de la tenencia de tierra en el occidente del país, señala los desafíos que se plantean y laseventuales pistasde solución para mejorar la situación agraria en Bolivia. En un oportuno contrapunto, Wigberto Rivero, sociólogo y ex ministro. ofrece el artículo "Indígenas y campesinos de la Amazonía y del Chaco: movilizaciones y demandas por tierra y recursos naturales" que brinda una visión sobre la situación de los campesinos e indígenas en las tierras bajas. un tema dzscuidado durante mucho tiempo. Recién en los últimos años han ganado una visibilidad que ha contribuido a mostrar la pluralidad del país. Henry Oporto, sociólogo y Viceministro de Tierras. muestra en "iDe la Reforma Agrariaa la ,ouerraporla tierra?" las virtudes y las limitaciones de las políticas públicas agrícolas desde la Reforma Agraria, pero con una atención especial al trabajo efectuado desde la promulgación de la Ley INRA, durante la primera gestión de Sánchez de Lozada. Cierra el número, "Uso y tenencia de la tierra en las tierras bajas de Santa Cruz", la contribución del econoniista Diego Montenegro, actual Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. quien ofrece un cuadro donde pone cn relieve las fortalezas de ese sector, así como los cambios que se necesitan para consolidar su papel en el desarrollo sostenible de la región.

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La pluralidad de enfoques y la calidad de las ponencias entregan a los lectores de Opiniones y Análisis una herramienta útil para comprender los avances, los problemas, los retos futuros de uno de los temas que requiere atención urgente de parte de todo el país: la problemática de la tierra que necesita abordarse tomando en cuenta la especificidad de los contextos económicos, sociales. culturales de las distintas regiones del país.

Ivonne Fernánder Weirser Hartwio Meyer-Norbisraih DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL REPRESENTANTE DE LA FUNDACION

DE FUNDEMOS HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSLIR

MEDIO SIGLO DE LA REFORMA AGRARIA BOLIVIANA*

Danilo Paz Ballivián**

1. Marco Conceptual

E l objetivo general del estudio es el de realizar un diagnóstico de la reforma agraria boliviana, es decir, una evaluación económica y social de sus resultados, 50 años después de la promulgación de la ley.

Analíticamente, una reforma agraria debe estudiarse con las inismas categorías conceptuales de una estructura agraria. Lo que diferencia a una estructura agraria de una reforrna agraria es la consideración del movimiento histórico. La reforma agraria es el paso de una estructura agraria a otra. "Una reforma agraria es, en alguna manera, una transformación agrariaque seopera por <saltos cuánticos>. Es esta transformación brusca del paralelogramo de fuerzas lo que llamaremos reforma agraria. Por extensión, llamaremos comúnmente

* El presente ensayo reúne partes de varios informes de investigación: Prólogo a la edición del 1 Censo Nacional Agropecuario 1950 (TNE. 1985). Fórmula Triniraria de la Agricultura Boliviana (Temas Sociales. 1996). Y Medio Siglo de la Reforma Agraria Boliviana (INRA. 2003).

"* LicenciadoenSociologiaUMSA-LaPaz.MasterenCienciasSocialesFLACS0- México. Diplomado en Desarrollo Rural Centro Studi Agricoli-Italia. Docente Emérito UMSA-La Paz. Director del instituto de Investigaciones Sociológicas UMSA-La Paz. Presidente del Colegio de Sociólogos de Bolivia. Consulror Interiincional en Desarrollo Agrario.

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reforma aeraria al resultado de esta transformación, es decir, a la estructura agraria producida por la transformación" (Gutelmnn 1978: 152).

Ahora bien, la estructura agraria boliviana prevaleciente antes y después de la reforma agraria estuvo de distintas formas dominada por el capitalismo, es decir, hasta 1953 la hacienda tuvo un gran peso en el surgimiento y desarrollo del capitalismo minero, mientras que, a partir de 1953, la parcela campesina y la empresa agrícol;~ se han convertido en elementos fundamentales del patrón de acumulación.

Precisamente, la existencia de dos vías de desarrollo del capitalismo en el agro, la vía c<rriipesiria y la e~npresar-ial, en surelación con el sistema económico nacional, marcarán la particularidad de la cuestión agraria boliviana.

Dependiendo de las circunstancins de cada país, puede ocurrir. que los antiguos terratenienres comiencen progresivamenre a modernizar sus unidades productivas, incorporando maquinarias y contratando asalariados en sustitución de sus antiguos siervos. En este caso, el terrateniente se transforma en capitalista manteniendo la propiedad sobre la tierra, por ello mismo la vía "junker" también se denomina la vía terrateniente.

Por otra parte. como emergencia de una revolución social, los antiguos terratenientes pueden perder la propiedad y ésta ser repartida en pequeñas parcelas a los en s i e r v o s . que comienzan a sercainpesinos "libres" que trabajan fundamentalmente con sus familias. El reparto del latifundio en pequeñas propiedades sería también una forma de desarrollo del capitalismo, porque muy pronto los campesinos irían diferenciándose; una mayoría se pauperizaría y una pequeña proporción

de ellos se enriquecería transformándose en cainpesino acomodado. Por estas características, la vía "farmer" también se denomina vía campesina o revolucionaria de la agricultura ( L ~ n i n 1978: 152).

Otro concepto imprescindible para comprender la realidad agraria boliviana es el de la subsunción formal del trabajo al capital, que explica cómo, en situaciones determinadas, el capital subordina al trabajador sin privar al productor de sus medios de producción, particularmente la tierra. En realidad, formas anteriores de producción como son la campesina y artesanal pueden ser dominadas por el capital transformando al productor directo en "trabajador adomicilio". Centros agroindustriales y de comercio pueden reordenar el proceso productivo de los pequeños propietarios campesinos.

La determinación de qué producir. cuánto producir y el precio de ventala fijael capital. sin embargo, se sigue produciendo básicamente en la forma anterior. Es el caso típico del trabajador a domicilio, sea éste artesano o campesino, en que el productor directo trabaja con sus instrumentos de producción, cooperado por su familia y recibe un salario a destajo por el número de productos que entrega al capiialista que es quien ordenael procesode producción. En este caso, el trabajador cree que aún es un productor libre, pero ya está subordinado al capital. es un obrero asalariado sin saberlo (Marx 1979: 55-56).

Para el análisis de los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, el concepto de economía étnica parece el más apropiado, ya que a partir de la necesidad perentoria de territorio para moverse en su actividad principal de caza, pesca, recolección y silvicultura permite ver situaciones de complementación con las crecientes relaciones con el mercado y otros aspectos de la modernidad.

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"La caza, pesca, recolección de frutas silvestres, artesanía, la agricultura y en general otras múltiples actividades que desarrollan las poblac ionr para su subsistencia hasta completar el ciclo productivo, son el eje principal de las actividades productivas de los pueblos indígenas de las tierras bajas. En el ibiato se caza, se pesca, se va a la melea y en el Chaco se dedican a sembrar arroz, yuca, no en grandes cantidades y sin destino para la venta, recolectando el mujure. el ahuai, tamarindo y todas las frutas silvestres, haciendo crianza de cerdos y chanchos para la venta. La vida silvestre es fuente de sustento y proteínas para las familias indígenas. Su aprovechamiento es integra) y sostenido. en el guaso, la urina, la anta. el taitetú. La caza y la pesca para uso comercial, realizada tanto por comerciales como por los empresarios. ocasiona que se pierdan grandes cantidades de especies" (MACPIO 2001: 101).

La Fórnlirla Trinitaria de la Agricirltur~i ñoíiviana. surge como categoría sistémica, precisamente como resultado de la reformaagraria que conforma las tres principales relaciones productivas desarrolladas a partir de la Revolución Nacional de 1952, es decir, la del pequeño productor campesino. el empresariado agrícola y pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, que en su interrelación forman un paralelogramo de fuerzas cuya resultante es el desarrollo agrario, medido a través del desarrollo del niercado interior y las exportaciones. '.Está claro que la particularidad de la cuestión agraria boliviana, es la coexistencia de tres tipos principales de relaciones productivas: la empresa agropecuaria. la economía campesina y el modo productivo de los pueblos indígenas de las tierras bajas. También estamos seguros de la gran importancia numérica de los campesinos, que suman por lo menos 550.000 familias distribuidas en el altiplano. valles y zonzs d e colonización. Luego están las empresas agrícolas, pecuarias, forestales y algunas agroindustrias que siendo una minoría estimadas

en algo m i s de 50.000 unidades producen, explotan y transforman una mayoríade los productos destinados a laagroindustria y Iaexportación. Por último, nos hallamos frente a los grupos étnicos del oriente, muchos en número, pero que sumados llegan sólo a unas 43.000 familias. recién ahora valorados por la defensa de su identidad y la ligazón de los indígenas con la preservación de l o s recursos naturales y la biodiversidad" (Paz 1998: 82).

Esta generalización no niega la identidad étnica d e los - campesinos del área tradicional del altiplano, los valles y las zonas de colonización, al contrario, la especificidad de las relaciones productivas y de las propias clases sociales estar i marcada por este hecho de identidad particular. A partir de las relaciones económicas existentes en el agro y de la relación de éstas con la economía nacional en su conjunto, el sistema conceptual de la fórmula trinitaria de la agricultura boliviana permite observar la problemática agraria desde dentro y fuera de los actores sociales interesados en la tierra y la producción agraria, ligados a la sociedad boliviana en su conjunto.

11. Estructura Económica Agraria de 1950

A fuerza de repetir la generalidad de que antes de la Revolución Nacional de 1952 la agricultura boliviana era feudal. se pretende borrar la compleja estructura económica prevaleciente hasta ese momento. Eneste sentido, se hacenecesario destacar dos hechos básicos: primero, dar cuenta de las varias relaciones productivas existentes en el agro y, segundo, determinar como éstas se hallaban dominadas por el capital minero e industrial en el entorno de la formación económico-social de la época.

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La otra relación productiva predorninante en el área altiplánica era la de "servidumbre", prevaleciente en 2.832 haciendas, y que en cifras relativas representa cerca del 35% de la superficie total censada.

Finalmente, en la misma área be encontraban cerca de 13.000 "pequeños productores libres" que abarcaban solamente un 7% del total de la superficie censada en el altiplano.

En los valles, que para efectos de este análisis incluye los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba y Tarija, la estructura agraria en 1950 era muy distinta. El 57% de la superficie censada pertenecía a 1.266 haciendas, al interior de cuyas unidades productivas se desarrollaban relaciones "serviles" de produccibn.

Tal vez más relevante sea el hecho de que en los valles, antes de la Reforma Agraria, existían 35.063 "pequeños productores libres", campesinos que reproducían una econoinía basada fundamentalmente en la fuerza de trabajo familiar y representaban el 28% del total de la superficie censada de los valles.

En el área denominada llanos orientales, que incluye de modo general a los departarnentos de Santa Cruz, Beni y Pando. el andlisis de la distribución de las unidades a_oropecuarias según la relación productiva, se torna complejo.

Como dijimos anteriormente, en la categoría de "peqiieños productores libres" (operador solo). parece haberse incluido otras formas productivas. distintas a la del campesino que explota su tierra apoyado en la fuerza de trabajo fainiliar. De cualquier forma y estando prevenidos de este sohrediinensionarniento, vemos que el 60% de la

superficie total censada en el oriente estaba en manos de 8.224 informantes categorizados como operadores solos.

Siempre en el área de los llanos. la segunda relación productiva en importancia e s la de la hacienda (operadores con colonos), que disponía de 2.257.869 Has. de la superficie total censada en el oriente boliviano.

El segundo punto a considerar es cómo se articulaban estas varias formas productivas en el entorno delaforrnación social boliviana antes de la Reforma Agraria, la misina que cambió radicalmente la estructura prevaleciente.

En este sentido, cabe señalar en primer término que la más importante relación productiva existente, es decir, la hacienda dominantemente "servil" basada en la renta de la tierra, se articulaba a la economía nacional en su conjunto a través de su subordinación al capital. Esta articulación suponía siempre una transferencia de valor de la forma productiva descrita a la minería y al sector fabril. Los mecanismos principales de esta transferencia eran de dos tipos: a través del mercado, proporcionando mercancías por debajo de su valor, lo que en definitiva permitía a los empresarios una inversión baja en salarios, y mediante transferencias directas de los hacendados de una parte de la renta de su tierra a los sectores del comercio y la minería.

La otra forma productiva predominante. la existente al interior de las comunidades indígenas, no obstante su relativa autarquía interna, estuvo incorporada al mercado desde la época colonial. mediante la "mita" minera y la tasa en dinero entregadas por los "Kurakas" al Estado. En la República, y a pesar de los decretos de Bolívar, la tributación de las comunidades al Estado persistió, fenómeno que

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demuestra la explotación a la que tanto el aparato del Estado como el empresario minero e industrial doiiiinante en la Formación Social Bolivianade la época anterior a la Reforma Agraria, sometieron a esta organización ancestral.

La tercera forma productiva existente en el medio rural boliviano, la de la "pequeña propiedad libre", se hallaba articulada al capitalismo también por dos niedios fundamentales de explotación. Por un lado, los campesinos libres transferían una parte del valor de su trabajo a la sociedad por el simple hecho de participar en el mercado donde no se hallaban en la posibilidad de influir en la determinación de los precios, y porque la economía boliviana en su conjunto no podía permitirla fijaciónde losmismosen base alos altoscostosde producción campesina. Por otro lado, los campesinos. estaban también sujetos a la extracción de sus ganancias por el capital comercial de los vecinos de los pueblos, que los explotaban a través del mecanismo de comprar barato y vender caro.

Finalmente, las relaciones product ivas del "arriendo y aparcería", caracterizadas como de transición, también se hallaban articuladas al mercado. El pago de la renta de dinero efectuado por el arrendero. suponía que había vendido la producción, lo propio ocurría, en la modalidad de la aparcería. sobre todo con la parte de la producción destinada al terrateniente, que era directamente vendida en el mercado.

De esta manera, se confirnia, por un lado, que la estructura económica agraria anterior a laRevolución Nacional de 1952 era mucho más compleja de lo que generalmente manifiestan los investigadores y estudiosos del agro boliviano. y por otro, que las diversas relaciones product ivas precapitalistas es taban ar t iculadas al capi tal ismo prevaleciente del sector minero y la incipiente industria.

111. Dominios Terr i tor iales no considerados p o r la Reforma Agrar ia

El horizonte de visibilidad de los estudiosos de la cuestión agraria y de los propios redactores de la Ley de Reforma Agraria de 1953 no alcanzó a tratar los procesos sociales y económicos que se desarrollaban en extensas regiones del país. Es el caso de la amazonía boliviana, que abarca el departamento de Pando. la provincia de Riberalta del departamento del Beni y las pro\.incias Iturralde y Franz Tamayo del departamento de L a Paz. Tampoco pudieron dar cuenta de los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente que incluyen a más de treinta grupos étnicos establecidos en cerca de dos tercios del territorio nacional conformado por la amazonía, las pampas de Moxos, la llanura de Santa Cruz y el Chaco boliviano.

Sólo estudios recientes como el del abogado Zeitung López (19911, que presenta un resumen histórico de la selva boliviana y de los soci6logos Guadalupe Abrego (1984) y Pablo Pacheco (1997). que analizan la situación de la amazonía boliviana, permiten elaborar un estado de la cuestión sobre esta zona anterior a la reforma agraria. Por otra parte, recién en las décadas de los ochenta y noventa se realizaron estudios macroculturales relativos a los pueblos indígenas, como los de Dick lbarra Grasso (1985), Pedro Plaza (1985) y Jurgen Riester (1994). Este último se permitió elaborar un ensayo de síntesis de los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente haciendo notar la importancia regional, extensión territorial y variedad de recursos naturales en disposición de estos grupos. "Las tierras bajas de Bolivia, constituyen una región que cubre el 70% del territorio nacional y abarca el oriente, el Chaco y la Amazonía boliviana. Sus , i reas son ec«ló_eicamente muy diversas, incluyendo zonas tropicales amazónicas, sabanas. zonas de transición y el árido Gran Chaco" (Riester 1994:

3).

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Ahora bien. de los estudios realizados por Pablo Pacheco puede inferirse que existen tres grandes periodos de la economía de las barracas en la amaronía boliviana. El primero que abarca desde fines del siglo XIX hasta 1950; el segundo de 1950 a 1985; y el tercero de 1985 a la actualidad.

El periodo de 1880 a 1950 es el del surgimiento y crisis de la empresa extractiva. A fines de siglo, ante las ventajas coinparativas en términos de precios internacionales, la economía nacional en cierto modo se desplazade la producción de plata a la de caucho, movilizando capitales y recursos humanos de su entorno. "El sistema productivo del caucho se constituyó a partir de la introducción de capitales provenientes de las áreas circundantes al norte boliviano, en una empresa que respondía a las iniciativas de incursión principalmente de hacendados crucenos e industriales y comerciantes de las regiones ubicadas en los desprendimientos de la hylia amazónica. poco más al sur es el caso del extremo norte del departamento de La Paz" (Pacheco 1992: 33).

El principal problema para la constitución de barracas a lo largo de los principales ríos de la amazonía fue el de la disponibilidad de fuerza de trabajo. "Una de las mayores dificultades residía en la consecución de mano de obra estable para lo cual se utilizaron mecanismos de 'captura' de fuerza de trabajo indígena y se crearon los denominados sistemas de 'enganche' para atraer y10 reclutar población trabajadora fuera de las fronteras reg!ionales" (Pacheco 1992: 37).

Nicolás Suárez, originalmente rescatador de quina. incursiona en la comprade goma a empresas menores con pococapital para invertir en las operaciones y progresivamente participaen la producción directa

de la goma. "El fortalecimiento de la Casa Suárez se debió a su crecimiento como una sociedad comercial financiadora de las actividades de aprovechamientogomero de múltiples empresas, las que debían devolver por el valor del prestarno recibido una cantidad similar de goma, caso contrario, esta Casa tomaba posesión de los bienes hipotecados en su favor" (Pacheco 1992: 43).

La disminución del precio de la goma ocurre a partir de 1917, provocandolaquiebrade muchasempresas menores, determinando una concentración de los activos fijos y financieros en las grandes empresas que operaban a mayor escala. "La liquidación de las empresas menores por su reducida capacidad para enfrentar la adversidad de los precios internacionales deriva en un efecto contrario. es decir, en la consolidación de empresas monopólicas que se aseguran la disponibilidad de recursos. capital y fuerza de trabajo, que es precisamente maximizar sus beneficios, producto de la reducción de las retribuciones a la mano de obra y de una menor presión sobre los recursos del bosque" (Pacheco 1992: 52).

En términos generales, la estructura productiva de las empresas extractivas denominadas barracas se caracteriza por una subsunción formal del trabajador al capital. En efecto, el trabajador directo ya sea éste capturado de la población indígena amazónica o enganchado forzadamente de regiones limítrofes, no es un trabajador enteramente libre. Los adelantos de víveres, vituallas y rudimentarios instrumentos de extracción prodigados por la empresa al trabajador son comprados con intereses, contra entrega de goma del trabajador directo. Una suerte de salario en especie sujeta al siringuero a su puesto de trabajo y permite ganancias capitalistas aumentando las horas de trabajo, porque en el fondo la subsistencia obrera ser i posible sólo por la cantidad de goma que entregue a la barraca. Nos encontramos frente a un trabajador a

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destajo endeudado de antemano. "La nueva condición de la reproducción se establece en 21 acceso a bienes que oblipatoriamente deben ser adquiridos en los centros de abastecimiento de las barracas. dentro la lózica de un mercado restringido que deja amplios márgenes a la usura o la extracción de sobreprecios de los artículos ofertados por la empresa. De esa manera, el trabajador se introduce en una relación de intercambio represiva que paradójicamente. aniquila progresivamente las fuerzas potenciales del trabajo a1 deteriorar gradualmente su capacidad de despliegue de energía humana en tareas extractivas y de recolección" (Pacheco 1992: 77).

La barraca, como núcleo base de la producción extractiva, se ligaba a un entorno mayor denominado Casa Matriz. "Las empresas extractivas del caucho establecieron redes bastante amplias para la vinculación de determinado tipo de circuitos de desplazamiento de bienes desde la Casa Matriz de la empresa hacia las barracas y. a la inversa, para el acopio de la materia prima desde las mismas hasta la Casa Matriz. para su posterior exportación" (Pacheco 1992: 83).

Otras categorías laborales surgieron como consecuencia de que las empresas no se limitaban a la extracción y transformación de la goma silvestre: las actividades comerciales y agropecuarias también estaban controladas por la Casa Matriz, que se ramificó a centrns de administración local en cada una de las barracas. Los mozos eran asalariados dedicados a la transformación primaria de la goma. la construcción de caniinos y prestación de servicios en general: los jornaleros realizaban trabqosde agricultura y los arrieros de zanadería. "Los jornaleros. pueden ser asimilados a una suerte de peón asalariado cuyo salario puede ser efectivo en moneda y donde el elemento deuda está siempre presente, comúnmente realizaha trabajos de hacienda en la agricultura bajo estipulaciones contractuales determinadas. El arriero.

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mis bien se especializaba en desempeñar todas las tareas vinculadas con la producción ganadera, bajo reglamentaciones laborales similares a las del trabajador jornalero'' (Pacheco 1992: 88).

Ladisminución de los precios de lagomaapartir de 1917, indujo a la constitución de casas comerciales con capitales externos. Las casas llegaron a controlar monopólicamente todo el circuito económico del caucho absorbiendoloscentros menores de explotación. "Laampliación de las mencionadas casas comerciales les permitió constituirse en verdaderas empresas extractivas comerciales que, empero, irían cediendo sus espacios físicos y comerciales ante el crecimiento monopólico de una de ellas: la Casa Suárez. Esta se constituyó en una organización económica de gran dimensión por su extenso control de las áreas de explotación y los niveles logrados de diversificación de la producción" (Pacheco 1992: 22).

Sin embargo dela bajade los precios internacionalesdel caucho, este tipo de empresa pudo sostenerse hasta los años 50. La recolección de castaña permitió en parte sustituir la extracción de caucho, pero al final ocurrió la fractura del monopolio. "Este tipo de capitalización primigenia de la empresa le permitió sostenerse hasta recién entrada la década de los 50, además de la temprana introducción de recolección de castaña como sustitiito para enfrentar los altibajos de ios precios internacionales de la goma natural. No obstante, con el alejamiento progresivo de los capitales externos, que suministraron constantemente el capital circulante para poner en marcha las operaciones de la empresa monopólica, se fractura paulatinamente el espacio físico y monopólico articulado por la empresa monopólica en una época coincidente con el proceso de reformas estructurales nacionalistas suscitado en el país a mediados del presente siglo" (Pacheco 1992: 223).

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Respecto a los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente boliviano, recién en las décadas de los 80 y 90 fue posible disponer de inventarios socioculturales. En la etapa anterior alaReforma Agraria, como resultado de la falta de vinculación carretera y mercantil, extensas áreas de asentamiento de decenas de pueblos indígenas eran consideradas zonas vacías, aptas para procesos de colonización. Ni remotamente existía la concepción de territorio. sólo de forma indirecta se preveía el reconocimiento de posesión de tierras de cultivo y pastizales a los pequeños productores en formaindividual. Por losdatos que ahora se dispone, en la época anterior a la conquista española, se estima que existían más de un millón de habitantes en esta región que, en 500 años se redujeron a una cuarta parte como resultado de diversos fenómenos externos. "En la época prehispánica se supone la existencia de más de un millón de habitantes eii estaextensa región delaamazonía, llanos y el Chaco boliviano. Desde laconquista española hasta nuestros días la población indígena y sus territorios fueron drásticamente reducidos, entre otros, por los siguientes procesos: la penetración de los conquistadores. el establecimiento de reducciones y misiones, la explotación de la goma, enfrentamientos bélicos (Guerra del Acre y Guerra del Chaco), la explotación de petróleo y gas, la construcción de carreteras y ferrocarriles, la ocupación de los territorios por estancias, la agroindustria intensiva, la industria maderera y minera" (Riester 1994: 3).

LaorganizaciGn Apoyo parael Campesino-Indígena del Oriente Boliviano (APCOB) categorizó la población indígena de las tierras bajas de Bolivia en cuatro grandes zonas: pueblos indígenas seminómadas del bosque tropical, pueblos indígenas de zonas húmedas, sabanosas y con islas boscosas, pueblos indízenas de zonas de transición húmedas y secas, y pueblos indígenas de clima semiárido y árido.

Los pueblos del bosque tropical húmedo, los Chimane, Tacana, Mosetene, Chákobo, Pakawara, Kavineños, Esse Ejja, Araona, Yaminawa y Leco, fueron los más afectados por la explotación capitalista extractiva de la goma, sobre todo en la primera mitad del siglo XX. "Los grupos étnicos del bosque tropical son indígenas que en su adaptación al medio mantuvieron una población pequeña, y en su contacto colonial han sufrido una gran disminución poblacional" (Riester 1994: 5).

En la zona de las sabanas habitan los indígenas Mojeños (Ignacianos, Trinitarios, Lorenzanos) y en las islas boscosas los demás grupos como los Baure, Kanichana, Kayubaba, Movima, Itonama, Yuki y Yuracaré. "En la época precolonial los Mojeños lograron un gran dominio tecnológico sobre el medio ambiente, habiendo podido sostener a una población extensa basada en la producción agrícola a través del manejo de terrazas (-). Los Mojeños en el proceso colonial han perdido en gran parte sus conocimientos de manejo tecnológico productivo, así como su territorio" (Riester 1994: 6).

En la zona de transición húmeda y seca, habitan los indígenas Ayoréode, los Guarayu y los Chiquitano. Son grupos sedentarios que practican la agricultura de roce y quema. Al igual que los Mojeños, son indígenas campesinos con una economía de subsistencia. Sin embargo, la zona es una de las regiones que ha sido más sobreexplotada. "En ella se encuentran diferentes tipos de bosques: sabana arbolada y semi-deciduo de altura mediana. La vegetación natural de esta zona está en peligro de desaparecer. La agricultura empresarial moderna y la agricultura tradicional que realizan quemas anuales de extensas áreas, así como la explotación forestal selectiva descontrolada son causantes de la desforestación" (Riester 1994: 7).

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Los pueblos indígenas de clima semiárido y árido. asentados en tierras secas, son los Ayoreo, gran parte del pueblo Guaraní(1socefio y Ava), IosMataco y Tapieté. El puebloGuaraníes agricultor sedentario con alto grado de organización social, en cambio los Ayoreo, Mataco y Tapieté son de origen nómada.

Contrariamente a lo que se cree. la mayoría de los indígenas del oriente es agricultora. "La producción agrícola principalmente está dirigida al autoconsumo y domina el cultivo del maíz, yuca, arroz, plátano y calabazas. La tierra es trabajada manualmente y la superficie cultivada difiere entre 0.25 a 3 hectáreas (-) la ganadería vacuna es una actividad marginal de los indígenas pero llega a cierta importancia en la zona de Izozog y la Chiquitanía. Muchas familias cucntan con pequeños animales domésticos como gallinas. cerdos y cabras que son destinados al intercambio y la venta" (Riester 1994: 11).

Esta economía étnica es completada con la caza. pesca y recolección. "La variedad de animales es muy grande, se caza tatú, jachi, anta, urina, jabalí, perdiz, pava de monte, loro, etc. (-) La pesca depende del acceso a las diferentes fuentes de agua y se realiza en la época seca (-) entre los numerosos productos de recolección siguen siendo importantes las variedades de uso medicinal, artesanal y de consumo, como por ejemplo la miel. Las maderas, fibras, hojas de palmera, etc. se usan para la construcción de casas y la elaboración de utensilios domésticos" (Riester 1992: 12).

IV. Análisis del último Censo Agropecuario

El primer Censo Nacional Agropecuario fue realizado en 1950 y el segundo en 1984. Este último no abarcó todo el territorio nacional,

concretamente no llegó al departamento de La Paz, exceptuando las provincias Franz Tamayo e Iturralde, ni al Chapare del departamento de Cochabamba, sin embargo, sigue siendo la única fuente nacional relativa a la tenencia de la tierra y que puede ser interpretada según departamentos y tamaño de propiedad.

Tiene una importancia fundamental considerar la Reforma Agraria hasta 1984, porque permite ver la propiedad de la tierra resultante del largo proceso del modelo de capitalismo de Estado vigente desde 1952 hasta 1985. Independientemente de que los gobiernos hayan sido democráticos o dictatoriales o que privilegiaran la dotación y consolidación de pequeñas o grandes propiedades, lo cierto es que en este periodo se efectuó gran parte del proceso de la Reforma Agraria.

A partir de 1985, con el cambio de modelo económico que se extiende hasta la actualidad, ocurre la intervención del Concejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización, así como y la elaboración y aprobación de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria. En los últimos años, la tarea del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) privilegió el reconocimiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCOs), el catastro y el saneamiento de4a propiedad y no así la reversión y distribución de la tierra.

Con base en la hipótesis que el proceso de distribución de la tierra virtualmente concluyó a mediados de los 80, como emergencia de la intervención del Concejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización, y que, posteriormente la tarea del Instituto Nacional de Reforma Agraria se centró sobre todo en el reconocimiento de Tierras Comunitarias de Origen, el Catastro Rural y el Saneamiento de la propiedad, para la seguridad jurídica.

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Por otro lado. los datos de crecimiento poblacional señalan que en el transcurso de los censos de población y vivienda de 1976 a 1992 y de éste al 2001, la poblaciijri rural tuvo un crecimienio apenas positivo. "La tasa correspondiente al área rural fue de 1.14% en el periodo 1950- 1976; la población rural redujo ostensiblemente su ritmo de crecimiento a 0.09% en el periodo 1976 - 1992, tendencia que cambió con notoriedad durante el periodo 1992 - 2001. cuando se registra una tasa de crecimiento promedio anual de 1.425'0~' (INE 2002: 3).

Otra de las hipótesis que surge de los datos del 11 Censo Agropecuario de 1984 es que aproximadamente 9710 de las familias rurales en Bolivia son productoras agropecuarias o unidades agropecuarias. Esto quiere decir que delos 3.108.443 habitantes rurales registrados en el último Censo de Población y Vivienda de 2001, aproximadamente 3,015,190 son miembros de unidades productivas agropecuarias que corresponden aproximadamente a 600.000 familias agrícolas. Estacifra también concuerdacoii la sumatoria de las unidades de explotación censadas en 1984: 314.600; m i s las unidades agropecunrins del departamento de La Paz: 100.000 familias; más los productores del Chapare: 34.704 jefes de faniilia, que conforman un total de 449.304 productores. A esta cifra se suma el crecimiento del 15% en el periodo de 1992 al 2001, equivalente a 67.395 productores, arrojando la cifra de 516.699 unidades agropecuarias. Finalmente, se establece que por lo menos el 10% de las unidades no fueron re~isiradiis (53.467). La sumatoria total con esiaoperación llega a 588.139 uriidades agropecuarias.

expandimos al universo de 600.000 unidades agropecuarias. el resultado es el siguiente: (Ver Cuadro 4).

CUADRO 3

UNIDADES AGROPECUARIAS POR TAMAÑO DE LAS EXPLOTACIONES

BOLIVIA*: 11 CENSO AGROPECUARIO

TAMAÑO DE LA

EXPLOTACION

O a 4.99

5 a 19.99

20 a 99.99

UNIDADES

AGROPECLARIAS No.2íNo.l

No. 2

214.437 1.51

57.828 8,9?

30.125

* Los datos no incluyen las explotaciones del Dpto. de La Par ( a excepción de dos provincias -1turralde y Franz Tamayo) y el Chapare rropical del Dpro. de Cochabamba.

100 a m i s

FUENTE: 11 Censo Nacional Agropecuario, 1NE 1988. La Par-Bolivia

Ahora bien, si tomamos la distribución de la tierra por unidades agropecuarias y por tamaño de las explotaciones del 11 Censo Nacional Agropecuario de 1984 (Ver Cuadro 3) como una muestra y lo

12.160

TOTAL 3.86

314.600

20.617.475

100,OO

90.94 1.695.50

22670.152 lW,OO 72.06

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CUADRO 4

UNIDADES AGROPECUARIAS POR T A M ~ Ñ O DE LAS EXPLOTACIONES

BOLIVIA: 2003

~A?v1.4h:O DE LA UNIDADES

AGROPECCARldS No.2iKo.l EXPLOTACIOS

FUENTE: Cuadro. elaboración propia con hase en el 11 Censo Nacional Agropeciiariu 1984: estimaciones dc la poblaciijn de productores del departamento de La Paz y el Chapare Tropical del dcpartamentu de Cochabaniba, la T;is;i de Creciniienro del período 1984 -2003 del sector rural y el subregistro de 10%.

Con estos antecedentes, podemos estimar que la composición de la estructura agraria boliviana actual se presenta con las mismas contradicciones detectadas hace casi 20 años. En el rango de propiedad de menos de 5 Has. se encuentran los campesinos pobres sobre todo de l al t iplano y val les . Es tos minifundistas necesariamente complementan su agricultura con la venta de su fuerza de trabajo y otras estrategias de sobrevivencia. Representan el 68% de las unidades agropecuarias del país, pero detentan sólo el 1.43% de la tierra, con un promedio de propiedad de 1.51 Has.

En el rango de 5 a 20 Has., se encuentran los campesinos minifundistas del trópico y subtrópico boliviano y un pequeiio porcentaje de campesinos medios del área tradicional del altiplano y los valles, con un tamaño de propiedad promedio de 9 Has. A la escasez de superficie disponible se suma la falta de capital para desarrollar un uso más intensivo de la tierra. Representan el 18.410 del total de productores y tienen sólo el 2.28 % de la tierra. Estas 110.400 familias también complementan su economía con la venta de trabajo temporal y tareas artesanales en los propios lugares de origen.

El rango de 20 a 100 Has. comprende mayoritariamente a los campesinos acomodados del área tradicional del altiplano, valles y zonas de colonización y una minoría de campesinos medios del tr6pico boliviano. Siendo menos del 10% de los productores totales disponen del 5.35% de la superficie, con un promedio de propiedad de 40.27 Has. En general, se trata de economías viables, que recurren a la compra de fuerza de trabajo adicional a la de su faniilia. dada la magnitud de sus dominios. En este grupo también se hallan pequeiias y medianas empresas, dependiendo del tipo de cultivo y la región agroecológica.

Finalmente, en el rlingo de 100 Has. y más, que involucran a 23.160 unidades productivas. con un promedio de propiedad de 1.700 Has., se encuentran las empresas agroindustriales del oriente. pero sobre todo las haciendas ganaderas del Beni, Santa Cruz y el Chaco. También en este grupo se hallan las pocas empresas agropecuarias del área tradicional del altiplano y valles. La mayoría de las denominadas empresas. sin embargo, mantiene un uso extensivo de la tierra y tecnológicamente son poco modernas a juzgar por su rendimiento productivo y los márgenes de sobreexplotación d e la fuerza de trabajo que utilizan.

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El concepto de subsunción formal del trabajador al capital ha sido muy poco aplicado para explicar el sistema boliviano. En realidad, sólo el caso de los pequeños productores de caña de azúcar en su relación con los ingenios azucareros en el departaiiiento de Santa Cruz ha sido tratadocon esta noción por la investigadora Roxana Yharnegaray en El Espiriru del capitalismo y la agricirltura crucetia. Ella dsniuestra que más de 3.000 pequeños productores de caña de azúcar. que cultivan 20, 30 o 40 hectáreas. en realidad no deciden cuinto van a producir' ya que eso está fijado por cupos anuales. tanipoco cuánto van a vender porque los precios es t in fijados básicamente por los ingenios (Ybarnegaray 1992).

Más tarde, Pablo Pacheco, en Iiiregración econóniica ?.

fiagrneritacióri social, también aplica el concepto en el caso de la explotación de goma y castaña. en la a m a ~ o n í a boliviana: sin embargo, todavía asume que se trata bisicamente de una dominación a través del mecanismo denominado "esclavismo por deudas". "La e m e r ~ e n c i a de la organización barraquera significa, en los hechos, el sur:iiriiento de una forma restringida de control de las áreas de aprovechaiiiiento de materias primas por una multiplicidad de unidades barraqueras. Estas basan su sostenibilidad ya no en la agregación extendida de superficies potenciales de explotación sino en la sobre intensificación del uso de la fuerza de trabajo de sus einpatronados bajo un sistema laboral punitivo ejercitado a través de la profundización del habilito, lo que las convierte en pequeños reductos de dominación social" (Pacheco 1992: 223).

En otro ámbito como el urbano, Alvaro García Linera en Reprolrrarización: Nueva clase ohrera v desni-rollo del capirni indusrrial rii Bolivia (1952.19981, da a entender que la dominación del capital de fo rmas anteriores de producción. no implica

necesariamente la reducción de la racionalidad y formas organizativas preexistentes a la relación del valor mercantil. "( ...) se trata de una fuerza de trabajo cuya constitución material combina cualidades de uso, de agregación, de filiación productiva que escapan a la racionalidad productiva del capital, por niuy que ella las aproveche. El trabajo familiar, la división del trabajo doméstico, las fidelidades y saberes depositados por el parentesco que aún siguen definiendo la cualidad material de la manera en que esta fuerza de trabajo es consumida en laproducción, hablan de unas personas que preservan en su constitución como trabajadores. unas estructuras y racionalidades productivas que no se reducen a las fijadas por la relación del valor mercantil. Es pues, un tipo de obrero híbrido en el cual se fusionan determinaciones mercantil - capitalistas con doméstico familiares en la constitución de su realidad laboral" (García 1999: 161).

Ciertamente, en el agro nacional actual existe la posibilidad de estudiar bajo este concepto una amplia gama de casos: productores de vid para las industrias vitivinícolas del sur del país, productores de leche para las plantas industr ial izadoras de leche e n varios departamentos, productores de cebada para las cervecerías más importantes, criadores de cerdos para las industrias de embutidos, criadores de aves para las iridustrias avícolas, etc. También se encuentran los casos de productores ligados a las beneficiadoras de café, peladoras de arroz, ingenios azucareros y la más antigua de los siringueros y recolectores de castaña en el norte del país, que entregan sus productos a las barracas y las plantas de procesamiento de alrriendra amazónica.

Todos estos pequeños productores son, sin saberlo, obreros de esas agroindustrias, conservan sus medios de producción y son propietarios de su tierra. pero el capital ordena todo su proceso

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productivo. La industria, en este caso. se desentiende de toda la responsabilidad de la producción de materia prima y el productor se autoatribuye un salario en el momento del pago por la cantidad de productos que entrega a la industria. El capital en este caso ha refuncionalizado la pequeña producción campesina hacia sus propios intereses.

Hipotéticamente, las industrias vitivinícolas del país asentadas principalmente en el valle de Tarija.Camargo dechuquisaca, Samaipara de Santacruz y secundariamenreenMizque y Capinota de Cochabaniba. reúnen decenas de plantas industrializadoras, que inv»lucran a miles de pequeños productores de vid, que dependen de sus entregas a estas industrias.

Asimismo, las plantas industrializadoras de leche (PIL), ubicadas principalmente en Santa Cruz (Yapacaní y San Julián), Cochabamba (valle central) y La Paz (zona de influencia del Lago Titicaca) y secundariamenteenTarija, Chuquisaca y el Beni, involucran alrededor de 20.000 pequeños productores dependientes de la industria lechera. Sólo PIL ANDINA, con sus plantas industriales de La Paz y Cochabaniba, recibe la producción de 7.000 familias y procesa 61.000.000de litros de leche anual y PILCRUZ, con su planta iiidustrial en Sanra Cruz, procesa 65.000.000 de litros de leche anuales, procedentes de un mayor número de familias productoras (Dinei-o y Finanzas en La Prensa, 08/07/2003, 5).

Lasempresas avícolas del territorio nacional, situadas en primer lugar en Cochahamba y Santa Cruz y. en segundo lugar. en los Yungas, Chuquisaca y Tarija, subsumen por lo menos a miles de pequeños avicultores, que reciben de las industrias los pollos bebé, alimentos balanceados y finalniente entregan su producción de carne y huevos a estas empresas procesadoras.

Tal vez uno de los sectores iiiás importantes en esta categoría sean los productores de café y tabaco. ubicados en los Yungas paceños y en Mairana en Santa Cruz, vinculados a los grandes exportadores los primeros, y lossegundos, alaIndustriaTabacaleraNacional. Grosso modo, se puede calcular la existencia de más de 10.000 campesinos especializados y subsuniidos a la gran empresa, en estos rubros de café y tabaco. Sólo la Asociación Nacional de Productores de Café (ANAPROCA) y IaFederación de Caficultores y Exportadores de Café de Bolivia (FECAFEB) tienen 7.000 pequeños y medianos productores afiliados (Dinero y Finanzas en La Prensa, 08/07/7003, 4).

En la Amazonía boliviana, la 1115s antigua fornia de subsunción del trabajo al capital. era la de explotación de la goma y la castaña, actualmente más de castaña que de goma, incluye a mis de 2.000 recolectores que entregan su producción a las transformadoras de bolachas en laminados de goma y a las envasadoras de "almendra brasilera" para la exportación.

Otras industrias, como la de embutidos (Stege, Dillman y otras menores), taiiihién subsumen al capital apequeños ganaderos del valle. altiplano y Chaco. De este modo. desde la esfera de la producción agraria. puede asegurarse que más de 60.000 productores del agro se encuentran actualmente subordinados al capital en la forma descrita. Este grupo importante, de hecho numéricamente mayor a l a denominada empresa agrícola y a la sumatoria de los iiiás de 30 pueblos indíeenas de las tierras bajas del oriente. no ha merecido hasta el momento un estudio específico bajo el concepto de subsunción formal del trabajo al capital en Bolivia. Lo concreto es que estos miles de productores subordinados al capital, no sólo se encuentran desorganizados como productores directos para defenderse del capital, sino que su conciencia se halla en muchos casos distorsionada, desde el momento que se consideran a sí mismos como "micro-empresarios".

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V. La Fórmula Trinitaria

Esrá claro que la particularidad de la cuestión aeraria boliviana actual es la coexistencia de tres tipos principales de relaciones productivas: la empresa agropecuaria, la economía campesina y el modo productivo de los pueblos indígenas de las tierras bajas. También estamos seguros d e la gran importancia numérica de los campesinos. que suman por lo menos 550.000 familias, distribuidas en el altiplano, valles y zonas de colonización. Luego están las empresas agrícolas, pecuarias, forestales y algunas agroindustriales que, siendo unaminoría estimada en algo más de 50.000 unidades, producen. explotan y transforman una mayoría d e los productos destinados a la agroindustria y la exportación. Por último, nos hallamos frente a los grupos étnicos del oriente, muchos en número, pero que sumados lle_gan sólo a unas 45.000 familias, recién ahora valorados por la defensa de su identidad y su ligazón con la preservación de l o recursos naturales y la biodiversidad.

De forma natural, han surgido propuestas explicativas y de desarrollo que privilegian cada una de estas vías. Así, existen los que piensan que la solución a la pobreza rural, la inseguridad alimentaria y ladébil exportación de productos agropecuarios, radicaen el desarrollo y _generalización d e la empresa capitalista agrícola. que tecnificada y mecanizada tenga las ventajas comparativas de la producción a gran escala

Por otro lado, estdn los que, ponderando la racionalidad de la economía campesina d e satisfacción de las necesidades de la fi~milia más que de la ganancia, su tendencia al pleno empleo y el ser una unidad económica familiar de producción y consumo. piensan que la solución al desempleo, lamigración campo-ciudad y el aumento de la producción

y la productividad, se encuentra en el desarrollo y fortalecimiento de la pequeña producción campesina.

Por último, sobre todo algunos investigadores, se sostiene que tendencialmente los pueblos indígenas de las tierras bajas que disponen de territorios tienen una relación armónica con la naturalezaque habría que aprenderla, para luego apropiarla en otras situaciones del agro donde se evidencia un deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente.

Lo cierto es que nada es absoluto y menos en la agricultura. Cada una de estas realidades tiene aspectos positivos y negativos, limitaciones y posibilidades. Tal como se presenta en nuestro medio, si bien la pequeña producción campesina retiene al 42% de la población económicamente activa de Bolivia, está marcada por el minifundio, lapobreza y altas tasasde analfabetismo. mortalidad y sobreexplotación de los suelos. como emergencia de las propias limitaciones de la parcela. pero sobre todo por su inserción en el mercado que la explota a través de los bajos precios a sus productos y la desproporcionada intermediación de los comerciantes.

La empresa agraria, que contiene el dominante grupo de unidades capitalistas productoras de productos destinados a la agroindustria y la exportación del departamento de Santa Cruz. las medianas y grandes estancias ganaderas del departamento del Reni, Santa Cruz y el Chaco bol iviano. l o s ingenios. p lan tas industr ial izadoras, fábricas. procesadoras. beneficiadoras. barracas, etc., que reciben productos agropecuarios de pequeños y medianos productores, las empresas madereras y otras, también muestran un marcado retraso tecnológico, sobreexplotación de la fuerza de trabajo y un uso irracional de los recursos naturales. sobre todo del suelo y la masa boscosa del país. poniendo en riesgo la propia viabilidad de la agricultura del futuro.

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Los pueblos indígena,s de las tierras bajas, legendariamente expropiados y empujados a territorios no agrícolas ni pecuarios, se debaten actualmente en condiciones de extrema pobreza. presionados y explotados por las empresas madereras, estancias circundantes y comerciantes quellegan hastaloslugares más apartados. Estasituación, en su conjunto, pone en tela de juicio la propia vigencia de la racionalidad indígena de convivenciacon la naturaleza y la explotación equilibrada de los recursos.

Cualquier política de desarrollo y. en consecuencia, del sector agropecuario, tiene necesariamente que partir de lo que existe. y lo que tenemos son relaciones productivas atrasadas con serios problemas estructurales a los que no se ha dado un tratamiento adecuado, sobre todo por el desconocimiento de ellos y políticas agrarias aplicadas que se reflejan en el abandono de tierras, estancamiento de la superficie cultivada y cosechada de los rubros tradicionales, la generación de una diferencia de ingresos entre la población rural y urbana, con el consecuente crecimiento de la pobreza. el aumento de la dependencia alimentaria derivada del abaratamiento artificial de las importaciones alimentarias en relación a los sustitutos internos.

Se parte de la hipótesis de que las posibilidades de lograr el desarrollo agrario nacional están anuestro alcance. Por un lado, tenemos márgenes de ampliación de nuestra frontera agrícolacomparativamente mayores a niuchos países de América del Sur y. por otro. existe el espacio suficiente para duplicar o triplicar la superficie cultivada, claro está aplicando técnicas apropiadas, rescatando las propias de nuestra cultura, así como viabilizando la modernización de la agricultura y el aumento de la producción y la productividad, de modo que contemplen el uso racional de los recursos naturales.

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Ahora bien, de lo planteado hasta aquí se infiereque, en materia de políticas agrarias, se hace imprescindible una lectura horizontal, que vea todos los aspectos clásicamente conocidos. particularizados para cadaunade las relaciones productivas agrarias vigentes en Bolivia, es decir, que el planteamiento de aumento de la producción y productividad agropecuaria, tendente a la satisfacción de las crecientes necesidades alimentarias de la población y los requerimientos de la agroindustria nacional, así como la exportación, ~a ran t i zando la preservación de los recursos naturales y el medio ambiente, debe ser contextualizado con la realidad concreta de los pequeños productores campesinos, las empresas agropecuarias y los grupos étnicos del oriente.

En el caso de los campesinos. se debe impulsar el desarrollo de su producción destinada al mercado interno, sin que ello excluya rubros de producción destinados al mercado externo como la quinua, carne y pelo de camélidos, café, cacao, frutos exóticos, banano, etc.

1-a asistencia técnica y crediticia, debe ser dimensionada según las exigencias de la pequeña parcela. El apoyo en infraestructura de microriego, defensivos, caminos, puentes, silos, mercados, y otros directamente ligados a la economía, se torna imprescindible para el logro de los objetivos trazados.

Todo ello sería insuficiente, sin embargo, si no se apunta a resolver el problema estructural del campesino cuando se enfrenta al mercado. Existe la necesidad de disminuir las etapas y márgenes de intermediación. del producto campesino hasta los consumidores. Por otro lado, los pequeños productores sólo pueden influir en la determinación de los precios si están organizados en torno asu principal producto comercial. En consecuencia, debe lograrse la formación y fortalecimiento de asociaciones de campesinos productores de papa,

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maíz, arroz, etc., referidos's la canasta básica, de asociaciones de pequeños productores de leche, cebada, vid, etc., que entregan su producción alas plantas industrializadorasde productos agropecuarios.

A través de las asociaciones de productores, los campesinos pueden lograr precios para sus productos. que cubran sus costos de producción y permitan márgenes de ganancia. En este sentido, el Estado, las ONG's que trabajan con los campesinos y la cooperación internacional en genera l , deben invert i r e n la formación y fortalecimiento de las asociaciones de productores. Tal vez el fracaso de 50 años de programas de desarrollo agrario campesino, radique principalmente en el hecho de que el campesino sigue enfrentándose al mercado de fornia aislada y recibiendo precios por sus productos por debajo de su valor.

L a empresa agraria debe aumentar su producción destinada al mercado externo, sin descuidar el cubrir la demanda nacional de alimentos para la población y de materias primas para la agroindustria nacional; como es el caso del niaíz. trigo de invierno, carne, leche, etc.

En este caso, la asistencia técnica y crediticia es por decir más universal, sin embargo, por desarrollarse en ecosistemas frágiles, en los cultivos agroindustriales y de exportación deben estudiarse variedades, rotaciones y tecnologías apropiadas para la mantención de la riqueza del suelo.

Es iniprescindible la modernización y tecnificación de los sistemas productivos de las empresas agropecuarias en Bolivia porque en última instancial esto repercute en la disminución de los costos unitarios de producción. Por otra parte. es necesario mejorar las

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cond ic iones de los t raba jadores permanentes y eventua les , particularmente en el aspecto salarial.

La explotación extensiva, especialmente de las empresas de ganado bovino de todos los llanos de Bolivia. tiene progresivamente que orientarse a una explotación intensiva, con la incorporación de pastos artificiales y el mejoramiento del ganado. La limitación aparente de tierras disponibles para la agricultura se debe precisamente a la prictica de una agricultura y ganadería casi exclusivamente extensiva.

Las empresas madereras tal vez sean las que deben sufrir la transformación más profunda: pasar del viejo nlodelo de explotación - reforestación, que tuvo el resultado negativo que se puede evidenciar en todoslos bosques explotados hastaestemomento, a u n nuevomodelo de explotación racional que permita en lo posible el repoblamiento natural de los bosques.

Dada la naturaleza comercial de la empresa agraria, el desarrollo y mantenimiento de las vías carreteras. firreas y tluviales, es el principal apoyo que el Estado debe realizar a nivel nacional y regional. Otra política es la del fomento al establecimiento de agroindustrias, ya que ellas, al requerir materias primas, incentivan de forma natural el desarrollo de las empresas agrarias y pecuarias.

En cuanto a los pueblos indígenas del Oriente boliviano, la política agraria apropiada debe partir de la investigación concreta de la situación de los grupos que aún tienen o pueden tener dominios territoriales, para establecer en ellos, en forma participativa: planes de explotación agrosirvopastoril, que garanticen la preservación de los recursos y la biodiversidad.

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Particular importancia reviste garantizar que las empresas madereras, las estancias circundantes y los comerciantes no sobreexploten a estos grupos. El Estado, las ONG's y la l_glesia deben efectuar una política específica de apoyo en este sentido.

M i s que en otras situaciones, el apoyo a los pueblos indígenas de las tierras bajas tiene que ser integral, en el sentido de contemplar paralelamente a los programas de producción agraria. pecuaria y forestal, programas de educación, salud y organización.

VI. Consideraciones finales

La Reforma Agraria es el cambio de una estructura agraria a otra o más propiamente proceso (Gutelman 1978) en Boliviaen el largo periodo de 50 años, de una estructura donde predominaba la hacienda feudal, seguida de la comunidad originaria y muy secundariamente la pequeña producción parcelaria, toda ella articulada al capitalismo minero (Paz 1987). ahora nos hallamos con una estructura donde la hegemonía la ejerce la empresa agraria, que siendo el 10% de los unidades agropecuarias monopoliza el 90% de la tierra, frente a la pequeña producción parcelaria de los campesinos, que representando el 90% de los productores sólo tiene acceso al 10% de la tierra. La empresa es t i dominantemente vinculada al mercado externo y los carnpesinos al mercado interno (Urioste 1992).

La estructura agraria anterior a la revolución nacional estaba compuesta por 8.137 grandes y medianas haciendas con colonos que trabajaban gratuitamente las tierras de dominio del patrón (con muy pocas excepciones donde existía escasez de fuerza de trabajo). Coexistían con la hacienda 3.779 comunidades originarias, sobre todo

ubicadas en el altiplano, que combinaban la propiedad privada de las sayañas con la propiedad comunitaria de las aynocas (de uso privado rotatorio). La pequeña producción campesina sólo era una minoría que surgió en los valles y algo del oriente (INE 1985).

La hacienda monopolizaba la venta de la producción destinada al mercado de las ciudades y centros rnineros. Sus ganancias no requerían ser invertidas en la explotación agrícola, dando lugar al surgimiento del capitalismo (mediando el comercio y la banca) en otro sector como el minero. en la segunda mitad del siglo XIX (Rodi-íguez 1978). A finales del mismo siglo, se establece la explotación extractiva de la goma en el norte de Bolivia, basada en la subsunción formal del trabajador al capital. Reclutados indígenas de la arnazonía y enganchados de la frontera son subordinados al capital mediante un salario de deuda anticipada que retiene la fuerza de trabajo para la pica de la goma y la recolección de la castaña (Pacheco 1992).

Los pueblos indígenas de los tierras bajas del oriente, por la conquista, la formación de misiones, las guerras (Acre y Chaco), el establecimiento de barracas gomeras y de haciendas ganaderas, fuei-on reducidas a una cuarta parte de su población original (250.000 de 1.000.000 de habitantes). También fueron marginados a la selva y a tierras no aptas parala ganadería y laagricultura (Riester 1994). Recién en las décadas del 8 0 y 90 del siglo XX, estos pueblos han sido considerados corno parte integrante de la estructura agraria boliviana.

En el largo proceso de vigencia del capitalismo de estado (1 952- 19851, bajo su protección legal, financiera y técnica. la empresa agropecuaria y forestal es fortalecida sobre todo en el oriente boliviano. Legalmente, se consolida l a mediana y gran propiedad. Financieramente, se destina el crédito de fomento casi exclusivamente

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a productos para la agroindustria. La infraestructura, la investigación y laextensión agrícola también privilegiaron el desarrollo de productos que sustituyeran las importaciones aliiiientarias y que podían luego ser exportados. Los casos paradigmáticos de apoyo estatal son. primero, la caña de azúcar en Santa Cruz y la ganadería bovina en el Beni y, posteriormente, las oleaginosas y cereales también en Santa Cruz. Esta política, en general, llegó aconstituir una fracción de laclase dominante de gran poder que hasta ahora influye en las determinaciones del Estado (Ybamegaray 1992).

Paradójicaniente, la pequeña producción parcelaria de los campesinos del área tradicional del altiplano y los valles, así como de las zonas de colonización del trópico y ,ubtrópico, cubre la demanda alimentaria nacional en un orden del 70% (Solón 1995), a través del autoconsumo y la venta de productos de la canasta básica de las ciudades a precios por debajo de su valor. Los precios bajos de la canasta básica permiten pagar salarios bajos en las ciudades o menor inversión en capital variable. A esta situación se suma la explotación a la que está sujeto el campesino por el capital comercial y usurario; rescatadores y usureros quitan sistematicamente las posibilidades de ganancia de los campesinos (Paz 1995).

Pese alaposicióndesventajosaen que se encuentrael campesino frente al mercado capitalista. un grupo minoritario de pequeños productores puede ser catalogado como medio y acomodado, es decir, como una economía viable. en la que predomina el trabajo familiar, pero recurre a la compra de fuerzade trabajo adicional dada la magnitud de sus predios y la inversión en insurnos agropecuarios. En el caso boliviano, este tipo de campesino generalinente no se desarrolla productivamente, transfiere sus márgenes de ganancia al transporte o al coniercio y no a la inversión tecnológica en el sector agrario. Lo

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que sucede es que la categoría de canipesinos pobres, que se ven obligados a complementar su agricultura con la venta de fuerza de trabajo y artesanías, comprende más de las dos terceras partes de los campesinos totales: en cambio! los campesinos medios y acomodados sólo representan menos de un tercio de las unidades parcelarias.

Con los datos de los censos de población y vivienda de 1950, 1976, 1992 y 2001. se puede afirmar que, en los primeros 25 años a partir de 1952, el minifundio es el primer factor de migración del campo a la ciudad y al exterior, sobre todo a la Argentina. En cambio, en el periodo comprendido entre los censos de 1976 a 1992 (16 años), al minifundio se suma el deterioro de la fertilidad del suelo y la erosión como causa de emigración campesina (Banco Mundial 1998). Al contrario, en el último periodo de 1992 al 2001. existe un pequeño crecimiento del orden de 1.4% anual. que indica que la población campesina, aún mediando condiciones adversas, opta por emigrar menos, dada la situación de crisis de empleo tanto en las ciudades como en el exterior (INE 2002).

La estructura agraria boliviana actual, en primer término, mues t ra la hegemonía de la enipresa agraria , formada por aproximadamente 50.000 unidades productivas, capitalistas, medianas y grandes, sin embargo. sólo una minoría de ellas (las especializadas en productos destinados a la industria y la exportación, principalmente soya) tiene una alta composición orgánica del capital. La mayoría practica un uso extensivo de la tierra, con baja inversión de capital (sobre todo las haciendas ganaderas de las pampas de Moxos, Llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano). Empresas agrarias también existen en el altiplano y valles. pero comparativamente son aún más minoritarias y dedicadas alaproducciónde leche y rubros tradicionales. Finalmente, en este grupo figuran las empresas de explotación de madera, que ahora

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se ubican sobre todo en el bosque beniano, Pando. el norte de La Paz y el Chapare cochabambino (López 1993).

La Economía Campesina, numéricamente predominante y subordinada al mercado capitalista. está formada por 550.000 unidades agropecuarias, entre las que se pueden distinguir450.000 pertenecientes al altiplano y valles y 100.000 pequeños agricultores del trópico y sub trópico boliviano. Lamayoría de estos últimos es colonizadora del área tradicional. En este grupo también entran las aproximadamente 45.000 familias de los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, ya que su principal ocupación es la agropecuaria (Paz 1998).

Actualmente, la formación socioeconómica agraria boliviana combina las relaciones productivas empresariales, parcelarias campesinas y las vigentes en los pueblos indígenas de las tierras del oriente. Este sistema puede denominarse: Fórmula Trinitaria de la Agricultura Boliviana. Cada una de estas relaciones tiene en su interior tanto factores limitantes como posibilidades de desarrollo. Así, la empresa agropecuaria, apoyada sistemáticamente por el Estado, no ha logrado una modernización tecnológica acorde al avance de la ciencia y mantiene una sobre explo!ación de la fuerza de trabajo, semejante a l a de los orígenes del capitalismo. El monocultivo deteriora los suelos y la ganadería intensiva virtualmente no existe, privando de territorio a otros productores potenciales. Sin embargo, las posibilidades de exportación de algunos rubros como oleaginosas y carne permite a futuro asegurar el desarrollo de la empresa agropecuaria, a condición de mejorar su producción tecnológica, y sosteniblemente (Paz 1998).

La relación productiva de la pequeña producción campesina, explotada por el mercado que no reconoce T U S altos costos de producción y también por el capital comercial y usurario. tiene posibilidades de

desarrollo, sólo a condición de organizarse por rubros principales de producción, para influir en la determinación de los precios, disminuir los márgenes de comercialización y contar con capital de crédito de fomento. En el altiplano y valles. los campesinos requieren contar con riego y aplicar paquetes tecnológicos apropiados. El excedente poblacional campesino, proveniente del crecimiento natural, debe articularse a planes de asentamientos en zonas del trópico y subtrópico con vocación agropecuaria. Como en el pasado, el Estado está obligado a establecer áreas de colonización y dotar de infraestructura de caminos y servicios. Los movimientos de toma de tierras surgen precisamente por un retraso del Estado en esta materia.

Los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, ubicados en la amazonía, los bosques benianos, los Llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano, agrupados en más de 30 grupos étnicos, cuya población varía de 50 a 50.000 habitantes y que suman aproximadamente 45.000 familias. tienen dominios territoriales a los que fueron marginados (legales o en proceso de legalización como Tierras Comunitarias de Origen). pero su mayor problema radica en su posición subalterna ante grupos de madereros, ganaderos y comerciantes (Riester 1994). La política del Estado no debe reducirse al reconocimiento de territorios, es necesario elaborar planes de explotación sostenibles del bosque y programas específicos de desarrollo agropecuario, teniendo en cuenta que el 90% de los indígenas de las tierras bajas son agricultores. Como en el caso de los campesinos, la organización de estas etnias debe tenerse como base la producción, lo que no secundariza su identidad cultural, sino más bien la fortalece.

En la coyuntura actual, el Estado está obligado a garantizar el desarrollo de las tres vías existentes: la empresarial, la campesina y la de los pueblos indígenas del oriente. A diferencia de otros países,

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esto es posible dada la disponibilidad de recursos de tierra, agua y bosques. Tienen que delimitarse nuevas áreas de colonizaciGn para los excedentes poblacionales del área del altiplano y los valles (replantear el objetivo del Plan Decena1 del MNR 1962-1971, de asentamiento a largo plazo de 100.000 familias en zonas del trópico y subtrópico). Los 50 años de la Reforma Agraria han demostrado que la tierra sin infraestructura caminera y de riego, sin tecnología apropiada y sin crédito de fomento no tiene un resultado positivo. En este sentido, el Estado debe reasumir ladirección de la investigación, extensión agrícola y crédito. Por su parte, los productores campesinos del altiplano, valles e indígenas del oriente tienen que formar organizaciones en torno a la producción de su principal rubro destinado al mercado, para asegurar que los precios cubran sus costos de producción y permitan márgenes de ganancia. Esta y no otra es la viabilidad de la economía campesina en el contexto económico actual (ANCB 2000).

El tema expropiación de fundos que no cumplen con l a función económica-social, más que un asunto de interpretación de la Ley, e s de política de Estado. Tienen que establecerse nuevos paranietros de límites por tipo de propiedad, según las 14 zonas agroecológicas del país, señalar plazos de modernización de las grandes explotaciones, sobre todo ganaderas. La reversión de tierras para su posterior distribución a manos productivas tiene que ser básicamente de oficio. Es imprescindible realizar el 111 Censo Nacional Agropecuario, con el objeto de tener datos reales y actuales sobre tenencia y uso de l a tierra, producción y productividad agropecuaria, fuerza de trabajo, tecnificación e inversión de capital en el sector (ANCB 2000).

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LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA: VALLES Y ALTIPLANO

M i g u e l U r i o s t e F. d e C.*

A n t e c e d e n t e s

Bolivia vivió u n a profunda conmoción social c o m o efecto d e las generalizadas ocupaciones d e haciendas en regiones d e los valles y del al t iplano a principios d e la década d e los 50. C u a n d o en abril d e 1952 e l M N R tomó el poder po r l a s armas n o tenía c l a ro s u pro, rama en relación al tema d e la tierra aunque había formulado varios ensayos que n o IIegaban a la propuesta explíci ta d e una Refo rma Azraria. Es ta se d i o en los hechos c o m o consecuencia d e la rebelión indígena y las generalizadas tomas d e tierras. U n a ñ o después d e iniciado e l gobierno revolucionario se proclamó en Ucureña el decreto que d i o legalidad a la l iberación d e la fuerza d e trabajo rural-indígena y al reparto d e tierras. L a L e y d e R e f o r m a Agra r i ade Bolivia se inspi róprofundamente

* Es licenciado en Econoniía cn la Llnii,ersidad Católica Boliviana (UCB - La Paz. Bolivia). Hizo estudios de especialización en Desarrollo Rural en la Universidad Católic;~ de Lovaina, Bélaica y un arío sabático en el lnrtiturc of Latin Americ;in Studies (ILAS), London University, Londres. 1ngl;itcrra. Fundador e investigador del Centro de Estudios para el Dssiirrollo Laboral y Agrario (CEDLA) y de QHANA. Fuc ministro de Estado en 1981 y diputado nacional durante 8 años (1989-1997). Actualmcnle es director de la Fundación TIERRA. Es autor de varios l ibro, confcrenciis. ensayos y consultorias sobre economía agríeola, desarrollo rural y parricipxción popular. Miembro dcl Consejo del Grupo Chorlavi. Miembro dcl Comiti Direcrivo del Secretariado Rural Perú-Bolivia.

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en el proceso similar iniciado 35 años antes en México. Sólo que a diferencia de esa revolución y de esa Reforma Agraria. en Bolivia s imultáneamente se abrió la válvula para el nacimiento del neolatifundismoen las tierras del oriente repartiendo a diestra y siniestra gigantescos territorios a supuestos hacendados.

A mediados de los 70, dos décadas más tarde, la Reforma había sido abandonada y nadie sabe cuándo terminó. Quedó arrinconada en los archivos de algunas oficinas, en medio de papeles, miles de expedientes y sin voluntad política ni orientación. Todos los gobiernos fueron negligentes en la conducción de este proceso. Las dictaduras militares se destacaron por ladistribución gratuita y arbitraria de tierras especialmente en el oriente, para pagar apoyos y lealtades políticas.

Ante el escándalo de la apropiación indebida de 100.000 has. de tierra por parte del Ministro de Educación de entonces, el año 1992 el gobierno de Jaime Paz Zamoradecidió intervenir el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización para frenar la corrupción y poner orden en el caos administrativo. Dio un plazo de tres meses.

Los tres meses se convirtieron en cuatro años de esfuerzos y dificultades para intentar conciliar un Programa Nacional de Administración de Tierras y, simultáneamente, elaborar una nueva ley con una visión conceptual y jurídicamás moderna para la administración de la Reforma Agraria en el país.

Entre 1992 y 1996 el país vivió momentos de grandes debates, discusiones, movilizaciones campesinas e indígenas, además de protestas empresariales, cívicas, de indígenas y campesinos, que concluyeron con la promulgación -a fines de 1996- de la Ley INRA.

Esta ley fue aprobada sin el suficiente consenso y es evidente que el esfuerzo de concertación fue extremo. Difícilmente se lograría una ley de Reforma Agraria concertada entre terratenientes y campesinos sin tierra. Los principales impugnadores fueron los grupos de poder del oriente y en menor medida las organizaciones sindicales del occidente.

El lnstituto Nacional de Reforma Agraria lleva ya siete años aplicando la Ley INRA con una inversión de cerca de cuarenta y dos millones de dólares concedidos por la Cooperación Internacional. Estos recursos se han destinado principalmente al proceso de saneamiento y titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en la región de los llanos y del oriente de Bolivia, sobre todo mediante un proceso de tercerización que contrató empresas privadas que hicieron evaluación técnico-jurídica de los expedientes agrarios, pericias de campo, geo- referenciación, registro y catastro de los predios.

Sin embargo, el proceso de saneamiento se realiza ignorando el marco global de la Ley INRA que dispone un proceso simultáneo de expropiación, reversión y redistribución. El saneamiento se aplica como si en Bolivia la Reforma Agraria ya hubiera concluido y lo único que faltaría paracerrar el ciclo es el fortalecimientojurídico del derecho propietario. Esa es la mayor tergiversación del mandato constitucional de la Reforma Agraria.

Debate sin evidencia empírica

El tema de la tierra en Bolivia ha sido objeto de debates superficiales e incompletos, con falta de evidencia empírica sobre los efectos de la Reforma Agraria del 53. En los últimos años han habido discusiones, a veces muy ideologizadas, sobre los potenciales y

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debilidades de la Reforma Agraria iniciada en 1953 y de la Ley INRA como nueva política pública. Muchas de las críticas son más bien al carácter del Estado, al sistema capitalista, a la economía de mercado, al modelo neoliberal y al mercado de tierras que la Ley INRA estaría promoviendo por mandato del Banco Mundial.

El proyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF) de 1984

En 1984 la CSUTCB liderizada por Genaro Flores Santos presentó al país un anteproyecto de ley agraria (Ley Agraria Fundamental) que surgió de varios años de reflexiones. El escenario más propicio para su elaboración fue el proceso democrático iniciado en noviembre de 1982 que después de muchos años de dictaduras, permitió a los movimientos indígenas del país debatir y proponer sus propias alternativas, especialmente respecto del cambio de orientación de la Reforma Agraria de 1953. La LAF tuvo una orientación marcadamente "andina-comunitarista" que buscaba dar mayor fuerza a la participación indígena-campesina para el autogobierno comunal.

El principal argumento y eje conductor de la LAF fue la ampliación del principio constitucional vigente de que "la tierra es del que la trabaja" hacia el concepto de que "la tierra es para C I que la trabaja personalmente". Se hacía alusión entonces a la necesidad de vincular el carácter de la "clase campesina" al trabajo de la tierra. Quien no trabaja directamente la tierra no debería tener derecho a poseerla. Esa era la máxima de la LAF. Predominaba una concepción clasista de "campesinado" y el concepto de territorialidad indígena estaba entonces prácticamente subordinado a la jurisdicción política administrativa de un territorio local. desligado de la propiedad de los recursos naturales. Fue el convenio 169 de la OIT que años más tarde

promovió el concepto de territorio indígena y fueron -en el caso boliviano- las poblaciones indígenas de la región amazónica las que lo reivindicaron en sus movilizaciones del inicio de los años 90. Una parte de esas reivindicaciones territoriales fueron incluidas en la Ley del INRA bajo el concepto de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) legisladas y reglamentadas para las tierras amazónicas y de los llanos, como respuesta a las movilizaciones y demandas de la Confederación de Indígenas de Bolivia (CIDOB).

De ese modo los pueblos indígenas andinos de altiplano y valles -estimulados por los avances de las demandas territoriales de las poblaciones originarias amazónicas. y de los esfuerzos de varios investigadores que promueven la reconstitución de los ayllus andinos particularmente en el norte de Potosí- incorporan con fuerza en la segunda mitad de la década de los 90 sus propias reivindicaciones territoriales y plantean la reconstitución de extensos territorios andinos pre-colombinos, el Kollusujo. es decirde antesde laconquistaespañola. Uno de los argumentos para rechazar la aplicación del saneamiento en algunas regiones del altiplano es precisamente la reivindicación de la autonomía político administrativa del territorio indígena originario, con pleno acceso y control de la totalidad de los recursos naturales y formas de gobierno propio.

Más allá de las aspiraciones y propuestas de varios líderes indígenas. la realidad es que han transcurrido dos siglos de vida republicana y cincuenta años de Reforma Agraria parcelaria que ha fomentado formas aparentemente irreversibles de propiedad privada. La mayoría de la tierra de las comunidades de valles y altiplano es ahora de propiedad familiar. aunque está administrada en el marco de las comunidades y en los términos de una compleja combinación de la norma positiva (1953) y los usos y costumbres locales.

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Para algunos, la LAF (1984) fue una clave inspiradora de la Ley INRA (1996), para otros la Ley INRA constituyó la total desfiguración de la LAF. Posiblemente el elemento más explícitamente orientado al fortalecimiento de las comunidades en la Ley INRA fue la decisión de titular de manera excluyente entre propiedad individual por un lado y de manera comunitaria por otro para fortalecer de esa manera a las comunidades. Notablemente, el estudio de la Fundación Tierra (Pacheco-Valda 2003) sobre los valles ha encontrado una fuerte demanda de los campesinos-indígenas para que el saneamiento les titule el derecho propietario de manera combinada o mixta: propiedad individual para todos pero en el marco de la propiedad territorial de la comunidad.

En los valles y en el altiplano hay un explícito rechazo a la titulación colectiva que promueve la Ley INRA y se reemplace así a la titulación individual otorgada por la Reforma Agraria del 53. Es decir que, hoy día los indígenas-campesinos de los valles y altiplano prefieren una combinación de derecho propietario famil iar y comunitario. No sabemos cuál es la relación de este reclamo para la titulación mixta con: a) el estado del desarrollo de las fuerzas productivas. b) el entorno socioeconómico y c) la inmersión de las economías campesinas en el contexto mayor de la economía nacional mercantil. Tampoco sabemos si este reclamo tiene sustento en la identidad étnica, cómo están operando los procesos de mestización- urbanización y cuáles son las tendencias a futuro.

El contexto geográfico ambiental de la Reforma Agraria en 1953

En América Latina, 17 millones de personas viven en regiones consideradas valles, montañas y altiplanos a altitudes entre los 2.500

m. y los 3.500 m., mientras que 7 millones de personas viven a más de 4.000 m. de altura. De estos 7 millones, casi 2 habitan el altiplano boliviano, sin tomar en cuenta la población urbana. Un millón y medio habita los valles interandinos en alturas superiores a los 2.500 m.

El altiplano boliviano es una de las pocas regiones del mundo donde se encuentra población viviendo a alturas de 4.000 m. Su principal actividad es el pastoreo pero además practica cultivos d e subsistencia de variedades nativas altamente resistentes a heladas y sequías. En estas regiones el crecimiento de la población está generando nuevos y severos problemas ambientales, dada la escasez de recursos naturales.

Este hecho-tres millones y medio de habitantes rurales viviendo en ecosistenias de altura de valles y altiplano superiores a los 2.500 m.- es en sí mismo un factor de notables consecuencias sociales. económicas. cultural es^ ambientales y políticas. Generalmente se olvida que las condiciones cliniáticas, de temperatura, humedad, calidad y textura de los suelos, y el nivelde erosión, determinan altas limitaciones para aumentos en la productividad y obligan cada vez más a los habitantes a combinar actividades agrícolas con otras actividades que generen ingresos. En estas regiones de altura es sumamente difícil expandir la frontera agrícola -de manera sostenible- en un contexto de economía de mercado abierta y globalizada en que los productos agropecuarios de otros países -en contextos ambientales de menor riesgo clim5tico y con altos subsidios directos e indirectos- logran precios niucho menores. De hecho, la mera subsistencia en estos ecosistemas es por sí misma una odisea. Peor aún cuando las políticas macroeconómicas y las inversiones públicas desal ientan sistemáticamente el desarrollo rural.

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Uno de los principales sistemas montañosos del mundo es el andino, del cual forma parte los valles y el altiplano boliviano. En esta región "el pequefio tamaño de las parcelas cultivables. la falta de inversión pública en infraestructura, la naturalmentebaja productividad típica de las elevadas alturas de tierras áridas, la extendida erosión del suelo y la pérdida de fertilidad, conducen a una situación de pobreza endémica y creciente expulsión migratoria. La pobreza y la inseguridad alimentaria son muy severas y generalizadas" (FA0,2002).

Ese contexto geográfico ambiental fue el principal escenario físico de la Reforma Agraria de 1933. Durante varias décadas la Reforma Agraria concentró el reparto de tierras en estas regiones del occidente. Según la Superintendencia Agraria de Bolivia (2002). después de medio siglo, el contexto ambiental se ha deteriorado como consecuencia del crecimiento poblacional y la sobre explotación de los recursos naturales y habría llegado al límite de su sostenibilidad. Hace medio siglo, cuando se inició la Reforma Agraria. la población que habitabala región montañosade Boliviaera prácticamente la mitad de lo que es hoy. En los últimos 30 años la población del occidente andino rural se ha duplicado y la tierra se ha subdividido a límites insostenibles.

El altiplano norte es una sub área privilegiada del altiplano boliviano, por el microclimade la región circunlacustre (Titicaca), pero principalmente por la cercanía y facilidad de comunicación con los mercados de productos agropecuarios de las ciudades de La Paz y El Alto -un millón y medio de consumidores-. Lo propio ocurriría con el valle central de Cochabamba y la influencia de la ciudad capital. A diferencia del altiplano central y sur, los productores indígenas del altiplano norte y de los valles centrales estarían incorporados plenamente a una dinámica económica de mercado -con una

racionalidad mercantil dominante- inclusive en relación a la propiedad de la tierra (privada) y la seguridad jurídica (exigencia por titulación). En cambio en las otras regiones del altiplano y los valles. persistirían economías de reciprocidad parcialmente relacionadas al mercado, lo que determinaría una combinación de las formas de propiedad de la tierra.

La situación en los valles es probablemente más compleja y heterogénea. En los valles hay mayor variedad de suelos, de sistemas productivos y de formas de acceso y propiedad de la tierra. Además los sistemas de riego comunal y las organizaciones de regantes están más extendidas. Esto seguramente determina distintas expectativas y conductas sobre las formas de titulación en el proceso de saneamiento de la tierra dispuesto por ley, según regiones. Aspecto que no contemplaba la Ley de Reforma Agraria de 1933 y tampoco la Ley INRA de 1996.

Nuevas reivindicaciones territoriales y abandono de las tierras

La discusión sobre la problemática de la tierra está cada vez más relacionada al debate sobre el tema del territorio, que incluye demandas de jurisdicción político-administrativa, con ciertos márgenes de autonomía, y de acceso a los diversos recursos naturales. Todo ello, junto con las demandas subsiguientes, son elementos inseparables de la agenda de las organizaciones campesinas e indígenas.

Están en permanente construcción las articulaciones entre jurisdicción territorial, identificación de los elementos que otorgan seguridad jurídica a Ia propiedad sobre la tierra y sus vínculos con el derecho consuetudinario, y los escenarios de gestión territorial indígena-campesina, en tanto espacio donde se promueven procesos

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de planificación. gestión de recursos y organización de poder social y político.

Diferentes estudios concuerdan en señalar que la población rural andina tiende a ser cada vez m i s vieja (CEPAL, FAO. 2002). No es atiactivo ser productor agrícola en regiones deprimidas de montaña en las que las condiciones de vida son altamente adversas. no sólo por la ausencia de servicios públicos, caminos vecinaies, cncrpía eléctrica, agua potable. educación y salud, sino también por las extremas condiciones climáticas, frecuentes heladas y sequías. Por eso la mayoría de los jóvenes emigra a los centros urbanos, en muchos casos abandonando las pocas tierras que recibió de sus padres en herencia, buscando mejores condiciones de vida.

La exclusión de la mujer

La pobreza afecta m i s a las mujeres rurales, así lo muestran múltiples datos estadísticos. En el caso boliviano, las mujeres indígenas- campesinas se encuentran en el último eslabón de la pobreza. Por ello, muchas instituciones están promoviendo acciones de discriminación positivacon el criteriode que laseguridad sobre la tierraes fundamental para la supervivencia y el empoderamiento de las mujeres rurales de escasos recursos (Salazar 2003).

A pesar deque la reciente normativa agraria boliviana haoptado por la equidad distributiva respecto al recurso tierra' , las normas

1 El articulo 3, inciso V de la L e y INRA esrahlece: "El Servicio Nacional de Reforma Agraria, en concordancia con el articulo 6" de la Constitución Pulítica del Estado y en cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Convcrición sobre la Eliminaci6n d e todas las Formas de Discriminación contra la Muicr.

consuetudinarias relacionadas con las prácticas de herencia, afectan negativamente a las mujeres porque la tendencia es privilegiar en la herencia al jefe de hogar, generalmente hombre. En las comunidades campesinas e indígenas -regidas por tenencia comunal de la tierra- también prevalece la facultad privativa de los hombres para decidir sobre las formas de distribución y redistribución de la tierra.

Pese a la falta de información cuantitativa, estudios de caso -parciales y poco sistematizados- muestran que en la mayoría de las regiones del altiplano y los valles, las formas de distribución de la tierra entre los hijos hombres y mujeres son muy diversas. Sin embargo, la tendencia es a distribuir más a los hombres y menos a las mujeres. En general, las mujeres tienen derecho de usufructo de las tierras de sus padres si son solteras y de las del marido si son casadas. Las decisiones de usufructo de las tierras de uso común se toman en asambleas comunales (la mujer generalmente está excluida de estos mecanisinos).

Además, una visión muy difundida -sobre todo en el altiplano- es la complementariedud y reciprocidad, entendida como igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo. otros estudios concluyen que la complementariedud, basada en la solidaridad, no necesariamente significa equidad y que, con el argumento de la complemenruriedad, se estaría impidiendo que las mujeres accedan a la propiedad de la tierra' y restringiendo sus actividades al ámbito doméstico en tanto

ratific3d3 por L e y 1100 de 15 de septiembre de 1989. aplicara criterios de equidad en la distribución, administración, tenencia y aprvvechamicnto de la tierra a favor de la mujer, independientemente de su estado civil".

2 De alguna manera. re estaría utilizarido el argumento de la complei,teiirariedod

como u n a forma de legitimar La posesióri inequirarivade la ricrrasnrre hombres y mujeres.

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ellas participan en los espacios públicos (comunales) a través del hombre (Salazar 2003).

Transformación en los sistemas de tenencia

A partir de la Refornia Agraria de 1953, en el occidente andino boliviano ha ocurrido una profunda transformación de los sistemas de tenencia de la tierra que han afectado a los procesos de cambios productivos, a la sociedad rural y a las estructuras agrarias en su conjunto. Existen opiniones contradictorias sobre la utilidad de las políticas públicas sobre tierras cuando de desarrollo rural se trata. La discusión ha sido hasta la fecha parcial y sólo ha considerado unas pocas variables crecimiento poblacional, disponibilidad de tierras y tecnologías, y particularmente factores de mercado, dependiendo del peso explicativo que se asigna a cada una de estas variables.

En los últimos años se ha intentado profundizar el conocimiento de la región andinacon una visión más integradae intentando recuperar la complejidad del cambio productivo agrario y su impacto en el tiempo y en el espacio. Uno de los ejes en torno al cual se está actualizando el debate es el de las estrategias de sobrevivencia (así llamadas por varios autores laiinoamericanos en las décadas del 70 y SO y ahora rebautizadas por autores del norte bajo el concepto de "livelihood strategies"), con el objeto de comprender mejor las complejas interacciones entre los medios de sustento rural, las políticaseconómicas y las instituciones que influyen sobre ellas.

En el caso boliviano, la reciente discusión sobre la problemática de la tierra está más relacionada al debate sobre el tema del territorio, constituyendo ambos aspectos -tierra y territorio y las demandas

consiguientes de autonomía po l í~ icu administrativa territorial- elementos nuevos de la agenda de algunas organizaciones campesinas e indígenas. Se demanda la profundización de los derechos de administración y aprovechamiento de los recurios naturales renovables y no renovables por parte de las poblaciones indieenas, comunidades campesinas y originarias y la redefinición de las jurisdicciones territoriales, locales y regionales (Pacheco-Valda 2003).

No obstante, los análisis y debates sobre el tema tierra territorio son parciales y en muchos casos sesgados por visiones de Estado exclusivamente macro políticas. El tema es importante porque más allá de las comprensiones y adscripciones. la tierra y el territorio', constituyen unarealidadmultidimensional deun conjunto deelementos mis amplios de sistemas, como son las estrticturas políticas o sistemas de gobierno, sistemas culturales y rituales. sistemas productivos y tecnológicos. sistemas de aprovechamiento y manejo de los recursos naturales renovables y no renovables, de las comunidades, ayllus. markas y pueblos indígenas (Pacheco-Valda 2003). Este aspecto es niuy importante en la agenda de la cooperación internacioiial, de algunas

3 En primer lugar expresa la ncccsiilad del dominio sohrc 13 propiedad de los recursos naturales renovables y no rsriovables. así como la idcntificación de limites jurirdiccionales. De igual manera si territorio cxpresa una conibinación de dos faceta8 la territorialidad jurisdiccional administrativa actual di1 país y unajurisdicción de propiedad sohrc la tierra. En este contcnto es cl ficror csnrral sobre el cual re dciarrollan proceios de gcstión territorial articiilados a la consolidación de siitenias poliricos dc autorirlad. La ticrra y el territorio son los elementos de un conjunto más amplio dc sistcmar. como son las csrructuras políticas o siitemas dc gobierno, sisremas culiiiralss y rituales, 5istenias pruducti\os o tecnol6gicos. Cuando sc hacc rcfcrericia a la tierra, se mcnciona qiis ertaotorga derechos aohrc los rccursosdel suelo ?citando se define territorio se amplían estos derechos a los recursos del subsuclo y vuelo. Sin embareo. oculra amplias dimcnsioncs dc lo que ilebemos entcnder por territorio.

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ONG's y de las organizaciones campesinas e indígenas en un país de mayoritaria población indígena como Bolivia.

Hace 15 o 20 años que autores muy prestigiosos (AlbÓ 1985) llamaban la atención sobre el tenia para la región del altiplano por la significativa presencia del ayllu' andino que, pese a la colonización externa e interna, mantenía hace dos décadas ciertos rasgos esenciales en la estructura política, económica y social de la antigua forma de organización. En el ayllu y en la coiiiunidad andina el fraccionalismo es inherente a la lógica o racionalidad andina, que se expresa en la posesión individual y colectiva de las tierras en la comunidad. El contexto macrueconómico liberal dominante en el ámbito nacional e internacional -en las últimas dos décadas- podría estar debilitando estas tendencias de organización y de gestión de recursos hacia sistemas de tenencia rriás individuales.

Los residentes y la tierra

Otro aspecto importante -sobre todo para el altiplano cercano alas ciudadesdeEl Alto y La Paz y que tampoco hasidosuficienteniente analizado- es el papel que juegan los "residentes"', y que es

4 Se conceptualira al ayllu como la unidad social que agrupa sistemas Jniplios dc parentesco en un territorio continuo y discontinuo, que a partir de una trania cultural y una ritualidad compartida se reproducen a diferentes niveles (macro y micro). canto e!: lo económico, político - ideológico y religioso (Murra 1973 y Alb6 1988).

5 Residente es aquel ciudadano de origen campesino-indígena que desde hace un rienipo (10 a 70 años) ya no vivc en el campo. se dedica principalmente a actividades que le generan la mayor partede su ingreso familiar en las ciudades, pero que niantiene el derecho propietariu de su tierra y vínculos sociales con su comunidad de origen

determinante en la configuración de nuevas estructuras de propiedad de la tierra y de poder de las coiiiunidades. Los "residentes" tienen mayor acceso a los partidos políticos, a la información, a las instituciones públicas, y principalmente a la educación. Este acceso privilegiado a los activos, tanto urbanos como rurales, les permite jugar un papel de liderazgo en la estructura organizacional de las comunidades. Viven en las ciudades pero mantienen tierra y propiedad y son rrienos pobres que el resto. No les interesaría el saneamiento de la propiedad de la tierra dispuesto por la Ley INRA (1996) porque les obligaríaa transparentar en registros de Catastro y Derechos Reales todos sus bienes y activos urbanos y rurales. Por eso serían principales opositores a la aplicación de la Ley INRA. Sin embargo. dado su acceso al conocimiento, a la información y su mayor nivel deeducación, serían también un motor del desarrollo económico y agropecuario rural niuy importante y agentes de cambio muy dinámicos.

No estáclaroqué tipodecontrolejercenestos "residentes" sobre los recursos naturales y específicamente en el acceso y propiedad de la tierra en sus comunidades de origen. No sabernos con certeza si los ex campesinos, que antes vivían en el altiplano o los valles y ahora viven en las ciudades, impiden la reconstitución de parcelas en tamaños ambientales y económicamente sostenibles en las comunidades, al mantener ellos la propiedad de las tierras que recibieron de la Reforma Agraria de 1953. "perjudicando" así a los que se quedan en el campo. Es necesario averiguar si es que los "usos y costumbres" son -en este caso- un pretexto para "acumular" tierra en manos de quien no la trabaja directamente o más bien son elementos de cohesión social y cultural que entran en contradicción con aspectos de sostenibilidad ambiental y de equidad. No se conoce si es que los "residentes" son los que están creando y controlando desde las ciudades un mercado de tierras en

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el altiplano y los valles, no por el mecanismo "definitivo" de la compra- venta, sino por formas temporales y disfrazadas de arriendo (al partir, aparcería, alquiler).

La dinámica del desarrollo rural territorial

En el altiplano y los valles existe una alta fragmentación de la propiedad de la tierra. Pocos reconocen que esta fragmentación es previa a la Reforma Agraria de 1953 y estuvo determinada por condicionantes medio ambientales, específicamente en el altiplano. Al mismo tiempo, la tendencia sostenida a la propiedad privada y a la actividad económica familiar que han acompañado alaReforma Agraria desde 1953 -durante medio siglo- es cada vez mayor en el marco de relaciones sociales comunales. Sin embargo desde los años noventa, la tercera generación -los nietos de la Reforma Agraria- ya no acceden a cantidades de tierra en superficies sostenibles. Por eso emigran más aceleradamente a las ciudades, diversifican al extremo sus estrategias de sobrevivencia o buscan tierras en otras partes del país. Justamente en ese tránsito a la tercera generación es que se aprobó la nueva ley de tierras (INRA, 1996) y estableció que todo nuevo asentamiento humano que se realice sobre tierras fiscales en los llanos del país, y a título gratuito (dotación de tierra). debería ser exclusivamente en beneficio de comunidades quela solicitaran en "propiedadcomunitaria" (que no se puede subdividir ni enajenar). Junto con otros, este es un punto abiertamente rechazado en la Ley del INRA de 1996 por casi todos los dirigentes del altiplano y de los valles que exigen acceder gratuitamente a nuevas tierras fiscales en los llanos amazónicos del oriente bajo el concepto de propiedad privada. El Movimiento sin Tierra (MST) estaría en esta dirección.

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Desde hace una década. la población del área rural del altiplano y los valles se estaría manteniendo relativamente constante en cerca de tres millones de habitantes -no aumenta ni disminuye- con lo qiie s e estar ía demostrando que -con las ac tua les tecnologías. productividades y rendimientos- esa región de altura habría llegado al limite máximodeexpansión de la fronteraagrícola y de la producción agropecuaria. Estoestaríaindicandoque laincorporación de actividades económicas no agrícolas en esa área rural se realiza principalmente para compensar pérdidas de ingresos en el sector agropecuario o disminuciones en la productividad de la tierra y no siempre estaría significando un aumento del ingreso familiar total. Conocemos que el altiplano y los valles son un exportador de recursos humanos calificados, especialmente jóvenes tanto hombres como mujeres, pero no sabemos bien cómo la dinámicaeconómica generada por el mercado de las ciudades, las nuevas costumbres difundidas por los medios de comunicación social, especialmente la televisión, y el atractivo de vida de las ciudades, afectan a las formas de acceso y propiedad de la tierra.

Las políticas públicas y el ordenamiento territoria1

Muchos estudiosos critican que la Reforma Agraria de 1953, una vez distribuida la tierra -especialmente de forma familiar- dejó a los campesinos abandonados a su suerte' sin ningún apoyo ni políticas públicas explícitas de desarrollo rural. pero otros afirman que 1aReforma fue respetuosa de la autodeterminación de los indígenas-campesinos al no imponerles formas de organización, representación o de propiedad de la tierra, ya que dejó que cada familia y comunidad optara por el camino que le pareciera.

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La aplicación de las leyes de Participación Popular (1994) y de tierras-1NRA ( 1996) hadespertado expectativas y puesto en conflicto la tradicional forma de relación de la sociedad civil rural con el Estado. Desde 1994 el Estadollegaliasta las comunidades indígenas-cainpesinas a través de los municipios que en su gran mayoría están ahora gobernados por indígenas campesinos (Albó, 2001). En laregión andina de fuertes organizaciones indígenas muy celosas de su independencia del Estadonacional, las demandas de titulación deTierras Comunitarias de Origen (TCO) a las que se aiiade la exigencia de autonomía política -para la reconstitución de ayllus pre-colombinos- junto con el fortalecimiento de identidades étnicas (art. 171 de la CPE, Bolivia multicultural y pluriétnica), marcan el inicio de una nueva etapa en la historia republicana que pone en cuestión la actual división político administrativa municipal en vigencia desde 1994. Pero no sólo está en cuestión la circunscripción municipal y su relación con las comunidades indígenas, sino lapropiaconcepcióndel EstadoNacional. Las actuales nornias jurídicas (Ley de Participación Popular y Ley de Tierras) no serían suficientes para comprender la globalidad de esta problemáticaen laperspectivade promover el desarrollo rural territorial, desde las comunidades, con participación de renovadas instituciones públicas. En otras palabras, se plantea la creación de iiiunicipios indígenas -coincidentes en sus límites con los espacios territoriales de las TCO- como nuevas formas de gestión territorial y de jurisdicción político administrativa con autonomía local.

Desde posiciones muy conservadoras (Roca 2003) se afirma que la Ley INRA ha cambiado la concepción de autodeterminación liberal de la Reforma Agraria de 1953, por una visión paternalista o de protección del Estado, que promueve la titulación colectiva de la tierra -ya sea en propiedades comunales o TCO- al obligar el saneaiiiiento a los indígenas-campesinos a elegir entre propiedad

familiar o propiedad comunitaria, de manera excluyente. Al mismo tiempo, grupos de poder de los llanos estarían consintiendo a regañadientes la titulación de TCO para los indígenas amazónicos -como un mal menor para los grupos empresariales de la región- para impedir de esa manera nuevos asentamientos humanos de indígenas andinos collas en la región de las tierras bajas. Continúan sosteniendo que "tierra en manos del indio es tierra muerta", como lo afirmaban en el siglo XIX.

En la región andina ya no hay tierras disponibles

El fenómeno simultáneo de abandono de tierras erosionadas y presión por nueva tierra no es exclusivo de Bolivia. Ocurre en todos los lugares en los que las dinámicas poblacionales no están orientadas por políticas públicas de asentamientos humanos y ordenaniiento territorial al mismo tiempo que agudiza el proceso de deterioro de los recursos naturales como causa de ciclos de sobre explotación. Las prácticas de desmonte, roza y quema son comunes en las agriculturas itinerantesde laamazonía y de los llanos, mientras que en lasdinámicas productivas de tierras de altura en altiplano y valles los ciclos de rotación y descanso se han interrumpido.

Justamente la combinación de "abandono de la tierra vieja" y "búsqueda de la tierra nueva" es la demostración iiiis evidente de que se han roto equilibrios mínimos previos que permitan ciclos familiares reproductivos con un mínimo de satisfacción de necesidades aliinenticias bQsicas.

En la región andina de altiplano y valles ya no hay más tierra para distribuir. Toda o casi toda ya fue distribuida con la Reforma

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Agraria de 1953. Y toda o casi toda la tierra distribuida por la vía del reparto y devolución a las comunidades indígenas está siendo sometida a fuerte presión por el sobre uso de unidades familiares campesinas- indígenasen un régimen productivo familiarbajoel marco de relaciones sociales comunes.

La gran mayoría de las tierras dotadas colectivamente, o se dedican al pastoreo siguiendo complejas fórmulas de turnos, alquileres, yerbajeo. periodos, o se han distribuido en formas fragmentadas para uso familiar. Esto ha complejizado las relaciones intra comunitarias.

PROPUESTAS PARA E L DEBATE

1. L a R e f o r m a A g r a r i a d e b e c o n t i n u a r m e d i a n t e la recuperación de t ierras ilegales

Las reformas agrarias son momentos de inflexión histórica, con la ruptura de las estructuras prevalecientes de propiedad y tenencia de la tierra y de los regímenes de trabajo. Así ocurrió con la reforma mexicana que duró más de 75 años (1917-1992) y la boliviana que se inició hace medio siglo y que continúa formalmente vigente pero aletargada, manipulada, corrompida, desvirtuada, desde hace más de tres décadas. Parece que la frustración de las expectativas despertadas con la aprobación de la Ley INRA (1996) y el mantenimiento de la concentración de la propiedad de la tierra en los llanos y la amazonía en manos de grupos de poder, simultáneas a las demandas de titulación de territorios indígenas y las cada vez más recurrentes ocupaciones de tierras realizadas por el Movimiento Sin Tierra, están llevando al país a un nuevo momento de inflexión histórica, en el cual es indispensable replantear el concepto global de Reforma Agraria.

No es verdad que la Reforma Agraria es cosa del pasado. No es verdad que la Reforma Agraria ya no tiene vigencia. La Reforma Agraria boliviana no ha concluido y por eso es que la Ley lNRA fue concebida como el instrumento de modernización del proceso de distribución, redistribucióri y fortalecimiento de la seguridad jurídica de la tierra para todo el que la trabaja. Sin embarzo. algunas autoridades públicas y or_ganismos de cooperación le dan al proceso el carácter de una "contra Reforma Agraria"-en el marco de las políticas del ajuste neoliberal- centrada exclusivaniente en el saneamiento de las tierras con el propósito exclusivo de legalizar la propiedad de la tierra. Es necesario explicitar desde los movimientos sociales y desde las instituciones públicas del más alto nivel que la Reforma Agraria continúa plenamente vigente en Bolivia.

2. El sistema político debe pronunciarse explícitamente sobre el tenia

La Reforma Agraria debiera ser un tema central de la agenda política nacional. Es un tema aún no resuelto, es un tema que está pendiente para los gobiernos. la sociedad, las instituciones y principalmente los partidos políticos. La Reforma Agraria -en una concepción moderna- implica el uso de una variedad de instrumentos, una coinbinación de niecanismos y formas para acceder a la propiedad: reparto, arriendo, alquiler, compra-venta, según las circunstancias y combinando diferentes modalidades. como condición de desarrollo rural sostenible.

Los líderes políticos prefieren las ambigüedades y no se animan al reconocimiento explícito de que es necesaria una nueva fase de la Reforma Agraria. Pero para que ésta sea [al se requiere de una voz

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pública autorizada y de unas instituciones y órganos públicos que acompañen este proceso. Cuanto más claro sea el mensaje de los líderes políticos y cuanto más rápido sea el proceso, mejores serán los resultados. Sinembargo, con la nítidaexcepción de los partidos políticos de origen campesino-indígena como el MAS y el MIP, el resto del sistema político no quiere fijar posición sobre este tema fundamental porque de una manera u otra prefiere que las cosas sigan como están. Bolivia necesita de una nueva etapa en la Reforma Agraria que no solamente fortalezca la seguridadjurídica sino que cambie la estructura de la propiedad de la tierra, elimine el latifundio y el minifundio y promueva el uso sostenible de los recursos naturales.

3. La tierra al que la trabaja

Tiempo atrás el Consejo Ciudadano creado para promover la reforma de la Constitución Política del Estado propuso la eliminación del principio básico de que el trabajo es la fuente de derecho propietario de la tierra. Estapropuestallevabaa trastocar todo el andamiajejurídico agrario. Este sabio principio está contenido en la Constitución Política del Estado, no solamente de Bolivia sino de muchos países de América Latina.

Eliminar ese principio agudizaría la inseguridad jurídica y promovería la reconcentración latifundiaria improductiva de la tierra. Este es un tema de orden político pero también económico. En el marco de la proyectada reforma constitucional es necesario mantener el principio fundamental de que la tierra es de quien la trabaja porque existe una estrecha relación entre la construcción de la democracia, la construcción de la ciudadanía y el acceso a los recursos naturales. No puede haber democracia económica si no hay acceso equitativo,

jurídicamente seguro y ambientalmente sostenible a los recursos naturales. No puede haber inclusión económica si persiste la inequidad en el acceso a los recursos. El cumplimiento de la función económico- social (FES) a través del trabajo de la tierra -en sus diversas formas establecidas en la Ley INRA- es un elemento clave del ordenamiento aprario.

1. Promover la propiedad de la niujer

Otro de los grandes problemas en el acceso a la tierra en Bolivia es la inequidad de género. Gran parte de los títulos de propiedad otorgados por la Reforma Agraria del 53 están a nombre del jefe de faniilia varón. La sucesión hereditaria dispone que la tierrase distribuye por igual entre los hijos e hijas pero, en la práctica, los hombres han acumulado más tierra que las mujeres. Esto se origina en prácticas sociales tradicionales de machismo en la sociedad rural -disfrazada de usos y costumbres- que relegan a la mujer a papeles secundarios.

La Ley INRA contempla mecanismos proactivos para la titulación de las tierras en favor de las mujeres pero en la realidad esto no ocurre automáticamente. Este proceso de titulación de tierras en favor de la mujer puede ser corregido parcialmente con la titulación obligatoria a nombre de la pareja y mediante sistemáticas campañas informativas sobre derechos iguales.

Es necesario encontrar mecanismos que favorezcan el acceso de la mujer a la propiedad de la tierra en adecuado equilibrio con los usos y costumbres y normas consuetudinarias. Este es un problema todavía irresuelto en Bolivia y no se han alentado políticas públicas en este sentido.

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5. Atender las demandas d e los pueblos indígenas a las Tier ras Comunitar ias d e Or igen

Hace unas pocas senianas (julio 2003), para frenar la corriente de tomas de tierras que el país vive, el Presidente de la República Gonzalo Sánchez de Lozada entregó títulos de propiedad a varios pueblos indígenas del oriente y del Chaco. Esos títulos habían estado esperando su firma durante casi un año. La Asamblea del Pueblo Guaraní ha manifestado su gran frustración porque las superficies tituladas a favor de los guaranies son claramente insuficientes y así lo habían demostrado a las autoridades en largos años de gestiones y trámites. Las superficies de estos títulos son claramente insuficientes porque varios hacendados colindantes habían logrado -mañudamente- que el INRA acepte como prueba del cumplimiento de la Función Económica Social de sus haciendas, los certificados de vacunación de 3.000 cabezas de ganado -otorgados por el SENASAG- ganados que no existen. Ese ejemplo demuestra como la aplicación de la ley -con la complicidad de las autoridades- se tuerce sistemáticamente a favor del más fuerte.

En la región andina están siguiendo su curso varias demandas de saneamiento para la titulación de TCO. En algunos casos estas mega- demandas van más allá de cualouier racionalidad. inclusive en el marco de las más radicalescorrientes indigenistas. Alzunas de estas demandas están alentadas por agencias de cooperación extranjera, en una visión ingenua de reconstitución de espacios y de autonomías jurisdiccionales y político administrativas pre-colombinas.

Es necesario concertar los nuevos elementos que explican las particularidades del proceso de relanzamiento de la Reforma Agraria en los países que como Bolivia tienen mayorías indígenas que a la vez

son extremadamente pobres y han accedido hasta ahora a casi toda la tierra disponible en los valles y altiplano, pero que es muy poca e insuficiente para desarrollarse sosteniblemente, especialinente en la re:ión montañosa. No es lo mismo unaReforma Agrariaen un contexto en el que la identidad étnica está diluida -como en la Argentina- que en países como Guateniala. Ecuador o Bolivia, donde la identidad indígena - m i s al l i de su ruralidad- tiene una connotación poderosa y particular. En Bolivia la demanda ya no es solamente por acceso a la tierra sino al conjunto de recursos naturales de ter-rito?-ios locales.

a la reconstitución de formas tradicionales de organización social territorial como los ayllus y capitanías.

Dada la particularidad de Bolivia, el tema indígena no es accesorio ni marginal, es más bien un tema determinante y central. La exclusión étnica de la que son víctimas los pueblos indígenas- campesinos desde hace siglos no ha concluido y el tema debe estar en el centro del debate. Bolivia es un país racista y excluyente. es un país donde en la práctica los ciudadanos no son iguales. Por lo tanto el reclamo por el acceso a los recursos naturales de tierra, agua y bosques por parte de los pueblos indígenas-campesinos sigue siendo una gran tarea nacional.

6. Regular los mercados d e t ie r ras p a r a hacerlos t ransparentes

Los r n e r c u d o . ~ d e t ie r ros son un tema ampliamente debatido en América Latina a partir de los postulados de organismos multilaterales, particularmente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM). A fines de los años ochenta, estos organismos lanzaron un planteamientocon una fuertecarga ideológica, que sellamó "R<fUrr~rus ugi-urius osisridas p o r e l m e r c a d o " . Esta especie de

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eufeiiiismo enfatiza que el acceso a la tierra no debe darse por la vía administrativa de un órgano público. sino a través del mercado. Sin embargo, el mercado de tierras es el más imperfecto de todos y, por lo tanto, es necesario regularlo. El papel del Estado en la re:ulación de los mercados de tierras es central ya que el comportamiento de los sujetos sociales, económicos y productivos en torno a estos mercados suele favorecer a los más poderosos, con acceso a la información y al financiamiento. Pero el principal problema para la puesta en marcha de un mercado regulado de tierras eii el país es el origen ilegal de muchisimas propiedades especialmente en el oriente. La forma en que han adquirido la propiedad de la tierra muchos actuales grandes propietarios de decenas o centenares de miles de hectáreas en el oriente y en los llanos de Bolivia ha sido abiertamente ilegal. No lo han hecho a través del mercado de tierras. La han recibido gratis del Estado ante simple pedido de parte, generalmente por favoritismo políticoo familiar. Por eso su derecho propietario es inseguro.

Los grandes latifundios de Bolivianacieron a través del reparto, mediante dotación gratuita. Esas tierras fueron puestas -casi inmediatamente de recibidas- en un mercado no transparente, en un mercado que genera utilidades a través de las hipotecas, préstamos bancarios, el "engorde", loteamiento y la re-venta de la tierra. Después de una década de comprobar sus limitaciones y haber permitido la agudización de la pobreza rural acompañada de la pérdida de oportunidades para acceder a la tierra por parte de miles de campesinos e indígenas, los últimos informes del Banco Mundial (Deininger 2003) señalan que las reformas agrarias asistidas por el mercado son sólo una herramienta adicional a la participación del Estado en ladistribución de la tierra.

El mercado de tierras entre pobres o entre minifundistas está ampliamente difundido. Miles de campesinos-indígenas compran y

venden muy pequeñas propiedades de tierras entre sí. Generalmente estas transacciones no están registradas en Derechos Reales ni en el INRA, pero tienen validez porque son contratos sociales plenamente aceptados entre las partes y su entorno sociocultural local, lacomunidad.

Sin embargo. en Bolivia no podrá haber mercados de tierras más o menos "normales" mientras no se eliminen las tremendas asimetrías en la estructura de la propiedad, es decir, mientras no se elimine el latifundio improductivo mediante la acción directa del Estado. en el marco de la ley.

7. InvoIucrar a1 municipio

Existe una desconexión entre la regulación del ordenamiento de la propiedad de la tierra impulsado por el Instituto de Reforma Agraria y el rol que cumple el municipio como órgano público local. A diferencia de otros países, en Bolivia no hay ninguna relación vinculante entre el procesode saneamiento, titulación, registro y catastro que ejecuta el INRA y el municipio. Queda por establecer cuál es el rol del municipio en el ordenamiento territorial, en los planes de uso del suelo. en la administración del catastro y el cobro del impuesto a la tierra, en el reagrupamienio de predios y en los asentamientos humanos.

Es importante acrecentar el poder local, tanto de autoridades institucionales como de órganos sociales. No solamente en la resolución de conflictos o en la delimitación de linderos sino en la administración territorial local. Los mejor dotados para afrontar y resolverlos conflictos de tenencia, son en muchos casos los propios actores locales por vía conciliatoria. En casos en que no se encuentre solución concertada

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localniente recién es necesaria la intervención de otras instancias. Ni la Ley de Participación Popular -tampoco la Ley del 1NRA- o t o r p n competencias a los municipios para administrar los recursos naturales del territorio municipal. Son necesarios ajustes en ambas normas para fortalecer la capacidad de los actores locales y de sus instituciones.

8. Invert ir pa ra el saneamiento con mayor control socia1

México ha invertido más de ochocientos millones de dólares en su proceso de saneamiento de tierras y de ordenamiento territorial, con recursos propios. En Bolivia se han invertido alrededor de 42 millones de dólares en los últimos siete años para avanzar en un 10 % d e las metas previstas en el saneamiento. La totalidad de la inversión se financia con recursos concesionales de lacooperación internacional.

El gobierno nacional (2002-2007) ha presentado un programa de relanzamiento del saneamiento que requiere un financiamiento de 131 millones de dólares para concluir con el proceso en los próximos cuatro años. Este plan de saneamiento está centrado en la tercerización del saneamiento, reduciendo las funciones del INRA a la contratación, regulación, supervisión y fiscalización de las empresas privadas encargadas de aplicarlo. El argumento es que el INRA no tiene la capacidad para ejecutar el saneamiento. De hecho casi la totalidad del nuevo financiamiento para el saneamiento provendrá de generosas donaciones externas que -ante la lentitud, politización e indicios de corrupción del proceso- habrían puesto como condición estamodalidad.

En medio de políticas públicas de exclusión del derarrollo rural, la tendencia al abandono del cainpo no se detiene. Es necesario invertir 131 millones de dólares para relanzar la Reforma Agraria: revertir y

expropiar latifundios, promover asentamientos humanos, titular. hacer registro y catastro rural y fortalecer el derecho propietario de las tierras que cumplen la FES.

Para aminorar la expulsión empobrecedora del campo a la ciudad es necesario fortalecer el derecho propietario y la seguridad jurídica que estimule la inversión en el predio rural. La seguridad jurídica es un requisito para cualquier plan de desarrollo rural. E1 proceso de saneamiento requiere ser cualificado y legitiniado socialmente por la vía de la efectiva participación ciudadana en las instancias creadas por ley como son las Comisiones Agrarias Departamentales (C.4D) y la Comisión Agraria Nacional (CAN).

9. Promover e1 saneamiento interno

La práctica de estos últimos siete años muestra que las modalidades de saneamienro -saneamiento integrado al catastro (CAT- SAN); saneamiento simple (SAN-SIN) y saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TC0)- tienen una formulación compleja y requiere simplificarse. Esta simplificación la están dando las propias comunidades a través de lo que ellos han denominado el sanearnierlro interno. Es decir que la comunidad -por la vía de la conciliación y aprobación en asamblea- resuelve sus problemas de linderos, actualiza y esclarece el derecho propietario y la sucesión hereditaria.

El reconocimiento explícito del saneamiento interno en las comunidades es una herramienta útil y eficaz, más barata, de mayor concertación y con aniplia participación social.

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10. TituIar de forma mixta: individual y colectiva

A diferencia de la Ley de Reforma Agraria de 1933, la Ley INRA establece que no se puede titular simultáneamente un mismo predio como propiedad colectiva y propiedad familiar. Las nuevas leyes de tierras que han surgido en América Latina en la última década en general pretenden diseccionar -de manera artificial- entre unidades mercantiles (propiedad privada individual) y no mercantiles (propiedad privada comunal) y por ello reconocen formas de propiedad excluyente. Por un lado, la propiedad estrictamente familiar o individual y. por el otro, la titulación de comunidades o de TCOs de propiedad colectiva. Es necesario cambiar esa fórmula.

La realidad está demostrando que desde el inicio de la Reforma Agraria los indígenas y campesinos han desarrollado una compleja y flexible -cambiante- combinación que equilibra sus estrategias de vida con distintas intensidades según las coyunturas, años agrícolas, condiciones climáticas, enfermedades. crecimiento de la familia, rendimientos agrícolas. empleo extra predio (Urioste 1976). Con un pie en la economía de mercado y otro pie en las relaciones de reciprocidad, algunas veces pisando más fuerte con uno de ellos, se organizan y acceden a la propiedad dela tierra-territorioen unacompleja combinación de un derecho propietario que mezcla casi siempre la propiedad privada familiar con la propiedad comunitaria. Esto ocurre especialmente en las comunidades originarias o de exhacienda y mucho menos en las comunidades nuevas en las quelas relaciones mercantiles son dominantes. existe tendencia al monocultivo y la propiedad es únicamente privada. Es conveniente construir fórmulasjurídicas válidas que permitan la titulación mixta al mismo sujeto. Esto es muy común en otros continentes.

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11. Reagrupa r los predios minifundistas

Posiblemente el mayor problema en la estructura productiva de la región andina de Bolivia es la enorme fragmentación de la propiedad de la tierra, en superficies que dificultan el manejo de los suelos y las innovaciones tecnológicas. Por otra parte, miles de propietarios de pequeños fundos rurales ya no viven en el campo y han dejado esas parcelas encargadas a otros familiares. Los campesinos- residentes en las ciudades mantienen, sin embargo, el derecho propietario de sus parcelas. Son propietarios minifundistas ausentes.

Pocos países han encontrado una solución al problema causado por la fragmentación dela tierra en unidades económicamente inviables, provocado por la sucesión hereditaria. Generalmente los países que han encontrado freno a esta tendencia universal tienen instituciones muy sólidas y reglas del juego claramente respetadas. En algunos casos se beneficia de la herencia sólo al hijo varón mayor, en otros simplemente se prohibe la subdivisióndel predio por debajo de un cierto límite y se deja a los herederos que hagan los arreglos internos que crean convenientes entre ellos.

En Bolivia, a pesar de la prohibición expresa a la subdivisión -que no se cumple por razones obvias- el Estado está fomentando el minifundio improductivo al titular predios muy pequeños. En el colmo de la frivolidad algún ex presidente se ufana de que en su gestión se tituló m i s que en la anterior, a sabiendas de que se ha titulado hasta 20 o 30 micro parcelas distintas y separadas a un mismo propietario. pero cada parcela con un título propio. Hasta hace algunos años organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BID afirmaban que "el mercado es el único que va a regular los tamaños óptinlos de la finca y de las unidades productivas familiares".

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Toda la complejidad de la subdivisión y titulación de minifundios de 500 o 300 metros es una irracionalidad económica. Es fundamental promover el reagrupamiento de predios y l a reconstituciónde unidades productivas sostenibles y rentables mediante conciliaciones entre familiares y vecinos y estímulos financieros al reagrupnmiento. El "saneamiento interno" puede ser una herramientd que ayude a este reagrupamiento.

12. Eliminar el latifundio

De manera paralela a la distribución de tierras de ex haciendas a los comunarios del altiplano y valles. la Reforma Agraria promovió el surgimientodeun nuevo tipo de latifundismoen el orientede Bolivia. Con el argumento de que las haciendas ganaderas podían tener hasta un máximo de j0.000 hectáreas. la Reforma Agraria Boliviana otorgó millones de hectáreas en dotación gratuita a favor de dirigentes políticos, grupos de poder y cooperativas fantasmas. La boliviana, es la única Reforma Agraria del mundo que distribuyó gratuitamente superficies de hasta 30.000 has. a simple pedido de parte. Esta es una aberración que ha generado una muy asimétrica estructura dual de la propiedad rural y de los modelos productivos agropecuarios. Para los blancos -mestizos e inmigrantes extranjeros- se dotó gratuitamente la mejor tierra en superficies enormes que no se trabajan o se trabajan en forma muy reducida. Para los indígenas del occidente. quechuas y aymaras, se repartieron parcelas en tierras de ex hacienda de muy baja productividad que han acabado subdivididas al extremo. La Reforma Agraria confirmó el carácter racista y excluyente de la sociedad boliviana.

En los llanos y la amazonía de Bolivia la tierra está concentrada en pocas manos, especialmente en haciendas ganaderas que reclaman aumentar la carga animal hasta 25 hectáreas por cabeza de ganado. Estos latifundios -enormes superficiesde tierras no trabajadas en manos de pocas personas o familias- perjudican el desarrollo y el crecimiento con equidad. A pesar de la Reforma Agraria de 1953 y de los avances en la titulación de TCO en la región de tierras bajas a partir de la aprobación de la Ley INRA, hay miles de indígenas. campesinos y pequeños productores que no pueden acceder a la tierra.

El latifundio es una rémora del pasado. Es una estructura de propiedad que frena la producción. Es una manera de impedir el desarrollo agropecuario. Es una forma de acaparamiento de abundantes recursos naturales. La Constitución Política del Estado, la Ley de Reforma Agraria y la Ley del INRA no reconocen calidad jurídica al latifundio. Todolatifundioes ilegal. Los latifundios noestán permitidos por ley, sin embargo existen y no han sido eliminados a pesar de lo que disponen las leyes. Para eliminarlos se debe aplicar la ley y revertir las tierras que no están cumpliendo IaFunción Económica Social (FES). Esto es precisamente lo que no ha hecho el Instituto Nacional de Reforma Agrariaen los últimos siete años. Laeliminación del latifundio -dispuesta en la Ley de Reforma Agraria y en la Ley INRA- es la condición básica para que el proceso agrario recupere credibilidad y baje la presión por la tierra. Mientras subsistan latifundios habrá ocupaciones de tierras.

13. Cobrar el impuesto a la tierra de las empresas

La Ley INRA ha establecido una relación compleja entre el impuesto a la tierra y el derecho propietario. Esa fue la principal

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impugnación que hizo laconfederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) el año 1996, inmediatamente después de aprobada la ley. Esa impugnación no ha sido respondida aún. LaLey INRA establece un mecanismo de mercado paradesalentar la tenencia improductivade la tierra por la vía del impuesto que debiera pagar todo aquél que reclama derecho propietario por encima de la pequeña propiedad, denominado autoavalúo. Mecanismo mediante el cual cada propietario determina el valor de su tierra y, en función de ese autoavalúo, paga el impuesto fijado por ley.

Pero lo que ha ocurrido en la práctica es que el gobierno del General Banzer ha bajado ese impuesto a niveles absolutamente insignificantes y, por lo tanto, quienes poseen veinte, treinta o cincuenta mil hectáreas de tierra pueden fácilmente pagar dos pesos de impuesto por hectárea al año, de tierras que valen dos o tres mil dólares la hectárea. El pago de impuestos exiguos como demostración del cumplimiento de la función económica social, está burlando todo el proceso de redistribución de tierras y ha desnaturalizado todo el proceso agrario. El gobierno del General Banzer dio en 1997 un poderoso mensaje a los grandes propietarios de tierras en el sentido de que la Ley INRA no les afectaría en sus derechos, en muchos casos adquiridos ilegalmente. En un año de gestión el gobierno de Sánchez de Lozada no hacambiado esta situación. No existe voluntad política para reponer el impuesto a la tierra y esta es la demostración más evidente de que no existe criterio redistributivo en la aplicación de la Ley INRA.

14. Impedi r la violencia ru ra l

Históricamente las fuerzas del orden público sólo se han utilizado para reprimir a los indígenas y campesinos. En los casos

recientes de contlictos por el acceso a la tierra ocurre lo mismo. Nunca se han enviado policías o soldados para obligar a cumplir la ley a los grandes propietarios que avasallan la propiedad de indígenas, campesinos o colonizadores. Lo que ocurre es que, muchas veces, este avasallamiento de los poderosos está amparado en papeles, trámites, sellos, firmas y membretes, pero sobre todo en la impunidad del ejercicio del poder.

La violencia rural no la generan los pobres sin tierra. La generan los grupos de poder amparados por las instituciones públicas que tergiversan, manejan y someten las instituciones y las leyes. Cuando éstas les fallan, los poderosos no dudan en usar la fuerza directa. Para ello contratan sicarios a quienes encargan asesinar a los sin tierra. Así ocurrió en Pananti a fines del año 2001 (Miranda 2002). Este caso estableció un precedente muy grave puesto que los acusados son los sin tierra y los absueltos son los agresores y victimarios de los campesinos.

Es evidente que toda propiedad -familiar o comunitaria- debe ser respetada. Pero debe ser respetada por todos. Y debe ser respetada mientras el Estado establezca su legalidad de acuerdo a las normas vigentes. En teoría, todos los ciudadanos son iguales ante la ley: pequeños productores, indígenas, empresarios, campesinos, ganaderos, colonizadores, barraqueros, madereros. Pero lamentablemente en la práctica no son iguales al momento de aplicarla.

En Bolivia, a pesar de la existencia de leyes avanzadas, prima la ley del más fuerte. Hay una especie de "paternalismo de Estado" a favor de los grandes propietarios de tierras, con una connotación regionalista entre oriente y occidente que oculta un sórdido racismo anti indígena andino. La impunidad de los asesinatos -especialmente

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del caso Pananti- está abriendo la compuerta a la generalización de la violencia rural ligada al acceso a la tierra. En varios países de la región -Guatemala y Colombia- el conflicto por el acceso a la tierra ha desatado dolorosas guerras civiles que siguen sin cicatrizar. Bolivia debe hacer todos los esfuerzos por evitar la violencia rural a partir del estricto cumplimiento de la ley por igual para todos.

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INDIGENAS Y CAMPESINOS DE LA AMAZONIA Y EL CHACO: MOVILIZACIONES Y DEMANDAS POR

TIERRA Y RECURSOS NATURALES

Wigberto Rivero Pinto'

EL CONFLICTO POR LA TIERRA

Bolivia tiene una superficie de 109 niillones de hectáreas de tierra y una población de algo más de 8 millones de personas. Esto nos demuestra que proporcionalmente a la población debería haber suficiente tierra para ser distribuida entre los bolivianos, por lo que el acceso a ella no debería ser un problema nacional. Pero la realidad posiciona al tema de la propiedad y ocupación de las tierras como el de mayor conflicto que vive en la actualidad el país.

Resulta importante analizar las causai que nos han llevado a esta situación critica y que si no la encaramos con amplitud, estaremos ante un conflicto de dimensiones que puede poner en afronte a los

* Antropólogo y sociólogo. Profesor de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA). Ha sido asesor de orgnniznciones indígenas y campesinas (CIDOB. CSUTCB, CSCB). consultor de varios organi>mos internacionales sobre tcmas indígenas y agrarios. asesor de las Cámaras dc Diputados y Senadores. En 1992 fue miembro de la Inlervenci6n del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización; ocupó funciones de Director Nacional del Initituto Indigenista Boliviano. Viccministro de Asuntos Indígenas y Originarios y Ministro de Asuntos Campesinos y Pueblos Indígenas.

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sectores sociales y productiCos vinculados a la actividad rural. Loi conflictos por el acceso a la propiedad de la tierra tienen su origen en la misma creación de la República, cuando las primeras leyes que se promulgaron privilegiaban los derechos de los criollos sobre la inmensa población indígena-originaria.

Fue en el Chaco, cuando la población indígena defendía los intereses de un país que le era extraño. donde surgen las primeras ideas de recuperar sus tierras. Esto recién se cristaliza con la revolución nacional, donde se da una reforma agraria que devuelve la propiedad rural a los indígenas, hasta entonces considerados "pongos" de haciendas y fincas. La Ley de Reforma Agrariadel 2 de agosto de 1953, otorga esta lezítima reivindicación y los indígenas de los valles y el altiplano vuelven a ser propietarios de las tierras que sus comunidades habían detentado desde antes de la conquista.

Peroesta reforma agraria nació coja. porque posibilitó el derecho propietario sobre las tierras, pero no superó las condiciones de pobreza en que seencontrabala inmensa población indígena-campesina; careció de políticas para el desarrollo rural, no hubo asistencia técnica y financiera para incrementar la producción campesina y menos se abrieron mercados para los productos agropecuarios. La revolución nacional dio derechos a los indizenas pero no les trajo desarrollo; ellos hasta hoy siguen siendo el sector social más pobre del país, con tierras depauperadas y afectadas por el "minifundio".

Los logros de esta reforma agraria se focalizaron esencialmente en la región andina del país, no así en la región de las tierras bqjas del Oriente donde no llegó a los campesinos e indígenas, sino que dio lugar al surgimiento de grandes latifundios, inuchos de ellos improductivos. Entre 1953 y 1992, el Consejo Nacional de Reforma

Agraria distribuyó irregularmente grandes extensiones de tierras a sectoreb minoritarios, en desmedro de la población indígena a quienes ignoraron, por eso ellos fueron los primeros en interpelar al Estado sobre sus derecho> no sólo de tierra, sino de territorio.

Primero con decretos supremos y después con la Ley INRA los indígenas de tierras bajas logran que el gobierno empiece a reconocerles sus derechos territoriales; a la par de estos avances logrados en el Oriente, el problema del minifundio en el Altiplano y los Valles, elcansanciodelos suelos. lacrisis económica y la faltade oportunidades lleva a que la población campesina emigre hacia las ciudades y a diferentes zonas rurales del oriente. donde la ocupación de tierras ya genera los primeros conflictos entre los colonos andinos y los supuestos propietarios de tierras. Todo esto se agrava aún más con el surgimiento del "Movimiento sin Tierra" que ocupa propiedades en el Chaco boliviano y Norte de Santa Cruz, donde se tiene que lamentar enfrentamientos con pérdida de vidas humanas. Hay que precisar que en el Oriente el conflicto se da por la propiedad de las tierras, mientras que en el Occidente está vinculado a la falta de infraestructura y desarrollo.

Con la implementación de la Ley INRA todas las tierras del país son sujetas al saneamiento (proceso técnico-jurídico para regularizar la propiedad agraria); los títulos que fueron logrados en anteriores años son sujetos a revisión y a la aplicación de la Función Económica y Social (FES) para calificar la legalidad. Pero la lentitud del saneamiento de tierras. ocasionada por la falta de consenso de los sectores para reglamentar la Ley, la poca disponibilidad de recursos financieros, técnicos y humanos, la chicana jurídica agraria y la pesadez institucional del INRA. llevaron a que el tema de la tierra se convierta en un conflicto grave. Pero es bueno decir, que los sectores sociales

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han contribuido a que esto suceda: los indígenas del oriente en muchos casos han demandado exageradas e injustificadas superficies de tierras, los empresarios mantienen su actitud acaparadora de tierras que no cumplen con la FES, y los campesinos "sin tierra" recurren a acciones de hechos para ocupar las propiedades mejor ubicadas y de fácil acceso.

Ante todo esto, la realidad nos demuestra que puede haber suficientes tierras para todos, pero el problema es que están mal distribuidas, y que las de mejor calidad en cuanto a vocación agrícola y ganadera, así como de su ubicación cercana a los centros urbanos están en manos de sectores privilegiados. Complica además lacarencia de una política agraria concertada, que posibilite mecanismos transparentes para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de oportunidades en el acceso y uso de la tierra.

Como resultado de las políticas agrarias que han favorecido a diferentes grupos sociales o económicos, los indígenas y campesinos se han visto en la necesidad de crear y pensar en formas de lucha que logren conservar el territorio en que están asentados. Una de las más recomendadas estrategias de recuperación del territorio, es la movilización inmediata, que tiene como objetivo primario, poner de manifiesto los límites del territorio con aquellos avasalladores; es decir, si es que un grupo humano ajeno se ha asentado en territorio indígena, todas lascomunidades van de inmediato al lugar y ponen uncampamento en ese determinado límite, de esta manera se da a conocer una posesión de hecho de dicho territorio; sin embargo, cualquier acción que se tome, siempre es insuficiente, ya que aparecen nuevas formas "legales" para despojar a los indígenas.

Muchos siglos soportaron los pueblos indígenas sin hacer escuchar su voz. pero los considerados invisibles de la sociedad. hoy

están haciendo escuchar su voz. reclamando de manera organizada y consecuente su derecho al territorio propio. bajo las normas occidentales, con papeles al día. Este camino no es muy fácil. sobre todo si se tiene a intereses económicos de por medio. que no escatiman nada ni respetan a nadie, para conseguir lo que pretenden. aplastando derechos e incluso recurriendo a maniobras de intimidación y en algunos casos hasta el asesinato. Este panorama sombrío que se les dibuja a los pueblos indígenas, no los ha desanimado, más por el contrario, los ha unido y por consiguiente fortalecido, pues siempre han conocido el sinuoso camino de la lucha por su espacio vital.

Pero los conflictos no se dan en un estricto acaparamiento de la tierra. sino con características de usurpación de la riqueza que hay en ella. sin importar quién vive allí, es decir. que los usurpadores, ligados a sectores empresariales, intentan aprovecharse de los recursos naturales. destruyendo cualquier capacidad regenerativa sin ningún miramiento, y luego dejarles una tierra destruida a los indígenas, tierra que no posee ninguna cualidad para trabajar por su desarrollo y bienestar.

El conflicto actual por la tierra tiene otras características, antes se luchaba para obtener documentación sobre la posesión, hoy esto no es suficiente, ya que la tierra posee otras riquezas que no están ligadas de forma automática a la tenencia, como el aprovechamiento forestal, los hidrocarburos, los minerales, la fauna, la flora y otros recursos. Este entrampe legal, ha dejado sin efecto muchos años de luchaindígena, que los ha enfurecido, pues ven con amargurael despojo paulatino de sus recursos naturales, en algunas ocasiones de manera frliudulenta y otras por la fuerza. Es por ello que se debe pensar en una nueva concepción de la tenencia de tierra, que proteja el derecho real de los indígenas, que al mismo tiempo dará una seguridad jurídica

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al desarrollo sostenible, por ser éstos, históricamente demostrado, capaces de lograr un equilibrio ecológico en los territorios que habiran.

En Bolivia los conflictos de los indígenas por la tierra se han ido agudizando. no sólo con los terratenientes, sino con otros grupos sociales como los campesinos y los colonizadores, que por la insuficiencia de tierra en sus lugares de origen, han emigrado Iiacia las tierras bajas, creando en muchos casos! situaciones de conflictos con los indígenas del lugar. Felizmente hasta hoy todos estos amngues entre indígenas, campesinos y colonizadores, no han tenido ningún desenlace violento, más por el contrario, siempre se h a resuelto de manera pacífica y con diálogo las desavenencias suscitadas; esperamos y estamos esperanzados. que cualquier conflicto de intereses en el futuro entre estos ernparentados sectores, tenga como bandera de solución el diálogo constructivo y sensato como hasta hoy lo hemos tenido.

Una de las mayores preocupaciones. es que las leyes actuales llevan a una peligrosa interpretación de lo que es la tenencia de tierra, pues desmembran cada componente del mismo, haciendo de cada uno de ellos una unidad independiente. en contradicción con la visión indígena. que vea todos los componentes comouna totalidad indivisible. que se manejan en tiempos. espacios y tratainientos paralelos. si es que se quiere conservar el equilibrio existencia1 de la cultura y la naturaleza; es por esta causa que los pueblos indígenas de las tierras bajas han reencaminado su lucha por el territorio, pues intereses mezquinos han logrado distorsionar en las leyes, el derecho a la posesión delos pueblos indígenasdel espacio y sus recursos, valiéndose de artimañas legales que tienen que ser revisadas.

PROCESO AGRARIO EN LAS TIERRAS BAJAS

Las tierras bajas de Bolivia comprenden los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y parte de La Paz, Cochabamba, Tarija y Chuquisaca. Están ubicadas en las regiones ecológicas de la Amazonía y del Chaco, cubriendo casi dos tercios del territorio nacional. Aquí la Reforma Agraria de 1953. prácticamente no llegó para la gran mayoría de la población indígena y campesina, que fue víctima de agresiones y despojo de sus tierras y recursos naturales.

La filosofía de esta Reforma Agraria se fundamentaba en el reconocimiento de derechos comunales sobre la gestión agropecuaria: pues la justificación social y económica para ser sujeto de dotación, eran únicamente la actividad agrícola y ganadera. Allí surge el concepto de parcela, que nunca contempló la integralidad del espacio y los recursos naturales; para el Altiplano y los Valles, de alguna manera se resolvían las expectativas de la población indígena. cuya principal actividad era el uso del suelo.

Pero la realidad en las tierras bajas fue y es diferente. puesto que la lógica de ocupación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales estávinculadacon los recursos dela biodiversidaddel bosque. Las actividades productivas en la Amazonía en particular, deben responder a patrones que garanticen la sostenibilidad de los recursos y a la vocación de uso mayor de la tierra.

Lo cierto es que la Reforma Agraria de 1953. fue pensada y diseñada para que se aplique en la parte occidental de nuestro país, generando un vacío jurídico y normativo para que se implemente en las Tierras Bajas de la Amazonía y el Chaco. Sin duda esta es una de las principales causas que ocasionó el fracaso de las metas

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fundamentales que se trazó.la Reforma Agraria de 1953, como es la de proporcionar tierra a los campesinos que no la posean o la posean en cantidad insuficiente; asimismo, restituir a los indígenas las tierras usurpadas; dar la libertad a los campesinos que se encontraban en una situación de servilismo y otras metas destinadas a lograr una equidad con respecto a la tenencia de tierra y por ende a mejorar las condiciones de vida de los más desposeídos.

La verdad histórica, es que en las tierras bajas, la tan ansiada Reforma Agraria, no llegó nunca, pues sólo existieron intenciones muy específicas y aisladas, que no lograron nada; algunos buscarán el por qué y las razones que pudieron ocasionar este fracaso, pero en la actualidad lo que importa, es reconocer que en la Amazonía y el Chaco, inclusive hoy. la "nueva" Ley INRA está siendo todavía insuficiente para dar soluciones estructurales a los derechos indígenas sobre la tierra.

En todo el proceso de la primera reforma agraria, lo que más sobresalió, fue la desorganización de los organismos encargados de llevar adelante esta reforma y la total falta de coordinación entre los actores sociales e institucionales, aumentando los compadreríos y padrinazgos y ocasionando la superposición de propiedades. que desvirtuaron de manera absoluta la esencia de esta reforma.

Con todo este revoltijo burocrático, en nuestro país se distribuyeron entre 1953 y 1992.46.800.000 hectáreas de tierra (datos del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización) con 18 millones de hectáreas en manos de campesinos y colonizadores y 28 millones ochocientas mil hectáreas, en poder de medianos y grandes beneficiarios. Mientras tanto en las tierras bajas durante el mismo periodo, fueron distribuidas 26 millones de hectáreas

adjudicadas; 22 millonesochocientas mil a78.000propietarios grandes y medianos y 3 millones doscientas mil hectáreas a 77.000 pequeños productores de las zonas de colonización.

En la Amazonía y el Chaco. con lógicas diferentes de ocupación de la tierra y el aprovechamiento de los recursos naturales, la cantidad de tierra proporcional a los habitantes, era tal, que no hubo problemas que lamentar por la tenencia, pues el territorio alcanzaba para los latifundistas y los campesinos, y aún sobraba para nuevos aspirantes, que en su momento, eran muy pocos.

Todos vieron con muy buenos ojos la posibilidad que daba, sobre todo la Amazonía, de lograr un desarrollo próspero en el área rural, razón por lacual, muchos se dieron cuentadeuna pronta migración desde otras regiones del país: esto, ocasionó el encarecimiento de Ia tierra y este a su vez desencadenó un desmedido acaparamiento de territorio, con características estrictamente mercantilistas, es decir, la tierra vista como un producto más de compra y venta.

Muchos hacendados se dieron a la tarea de obtener tierras a como de lugar. sin importarles los métodos de la obtención ni las leyes que pisotearon, dejando tras de sí, un legajo enorme de injusticia social y un institucionalizado acaparamiento. El Estado, como ente rector, no fiscalizó estos actos de corrupción, sino que fue el encargado de corroborar y participar directamente de todas estas lamentables acciones.

La primera reforma agraria nunca se dio en las tierras bajas de Bolivia, más por el contrario. las antiguas formas de latifundio y servilismo, fueron fortalecidas por una clase pudiente, que se valió de su posición. paraque todasestas leyes decambiospasen desapercibidas y sin pena ni gloria.

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De todas maneras. .cualquiera que haya sido la forma de distribución de tierra. éste era un problema irresoluble, puesto que muchos actores inmersos en el problema. no estaban contemplados en ningún aspecto, este es el caso de los indígenas de las tierras bajas, que no habían tenido ni exigido ninzuna participación en esta planificación, quizá por la sencilla razón, que sus territorios todavía no estaban amenazados, realidad que tuvo un cambio brusco en los años 70. y es por ello, que desde esta década! los movimientos indigenistas de las tierras bajas del país, comienzan a organizarse de manera seria y responsable, ante el avasallamiento de sus territorios por intereses de todo tipo, principalmente por los explotadores de madera y las exploraciones hidrocarburiferas, que durante esa época proliferaron de manera inusitada y con proyección a seguir creciendo.

Durante esta primera etapa de organización de los pueblos indígenas. éstos sufrieron penurias para defender sus territorios, pues su situación coiiio tales. no les daba ningún derecho sobre la tierra. y peor aún sobre los recursos naturales, empeorándose la situación, cuando se descubrió oro aluvional en muchos lechos de los ríos de la Amaronía. Los explotadores de oro hicieron más paupérrima la vida de los indefensos indígenas, que veían con azoro como destruían su medio de subsistencia. sin ningún miramiento ni reparo; esto creó en los indígenas una impotencia colectiva, que desembocó en un proceso irreversible de organización, que se plasmó en lo que hoy es la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB).

A finales de la dicada del 80 y principios de los 90, la histórica reforma agraria, fue totalmente insuficiente y obsoleta para poder solucionar los múltiples problemas que ocasionaba la tenencia de la tierra en Bolivia, razón por la cual. sobre todo en el oriente, ya se habían dado los pasos necesarios paraconcretar una nueva reformacon respecto

a la tierra. pero ahora si con la participación de un nuevo y fortalecido sector, los pueblos indígenas. Fue lamentable que d u r a ~ t e la concertación nacional sobre las nueva reforma agraria, no hayan participado los pueblos originarios del occidente, pues esta situación dejó un vacío, que más adelante se expreso en descontento. y que en la actualidad sigue siendo uno de los escollos en la aplicación de la nueva legislación agraria en las tierras altas.

LEY INRA: AIXANCES Y RESU1,TADOS

La Ley de Reforiiia Agraria de 1953 tuvo un enfoque orientado a resolver los temas emergentes en la región andina (altiplano y valles), desconocía el carácter multiétnico y pluri-ecológico del país; era centralista y concentradoraen cuantoasusatribücionesadministrativas,

.técnica y judicial. Los resultados de este proceso agrario, se vieron en lapesader institucional, deficiencia técnica, superposición de tierras y actos de corrupción en cuanto al acceso sobre la propiedad.

Este escenario caótico en cuanto a la distribución de tierras, planteó la necesidad de una nueva reforma agraria que modernice y transparente los mecanismos para garantizar los derechos propietarios y su seguridad jurídica. Después de 41 años de vigencia de la Ley y su institucionalidad, en 1992 se interviene el Servicio Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización y s e inicia un proceso de concertación para elaborar una nueva Ley agraria.

Durantecuatro años se trabajaen laelaboración de la Ley. donde participan en unaprimeraetapa,los sectores involucrados directaiiiente: campesinos, indígenas, colonizadores y productores qgropecuarios, contribuyendo desde sus realidades y necesidades. En la fase final de

aprobación de la Ley, que fue denominada INRA, el consenso se quiebra, los campesinos y colonizadores que expresaban la visión andina, se automarginan y cuestionan su sanción por el Congreso Nacional. Este hecho hace que los actores que se mantienen en el diálogo con el gobierno -indígenas y productores del oriente- sean los más privilegiados en cuanto aincorporar en la nueva Ley sus demandas e intereses sectoriales.

La Ley INRA nace con una fuerte orientación para resolver principalmente los problemas agrarios en las tierras bajas del país; para el caso indígena se recuperan los derechos territoriales que ya habían sido reconocidos anteriormente por decretos supremos y al sector productivo se le reconoce el pago de inipuestos como parte de la Función Económica y Social.

La implementación de la Ley INRA en las tierras bajas ha reportado muchos problemas de carácter jurídico, técnico y financiero, que en muchos casos propiciaron la apertura de frentes de conflictos. Podemos citar algunos de ellos:

- La aprobación de un Reglamento de manera unilateral por el Gobierno, que no consultó a los actores y cuya característica era la marcada morosidad en cuanto a plazos para la conclusión del saneamiento y la titulación.

- Faltade previsión en cuanto a los tiempos que fijó la propia Ley para titular las Tierras Coniunitarias de Origen (TCO), que ya habían sido reconocidas por decretos supremos, así como las nuevas demandas de titulación que hicieron diferentes pueblos indígenas del Chaco y la Amazonía.

Carencia de normas técnicas, por la falta de consenso para su aprobación. En el proceso de saneamiento se tuvieron diversos criterios para la valoración de la Función Económica y Social (FES), principalmente la referida a la "carga animal" y a las necesidades espaciales para los pueblos indígenas.

- No se disponían de recursos humanos habilitados para implementarlanueva Ley; esto secomplementaba también con la carencia de recursos técnicos que se requerían para las pericias de campo en el saneamiento.

- El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) como entidad responsable de la administración de tierras, no dispusoen un principiode recursos financieros y operativos necesarios para el saneamiento.

Algunos sectores de productores, aquellos que habían sido beneficiados con la otorgación de grandes extensiones de tierras, se resistieron a la aplicación del saneamiento, y exigían que se les validen sus títulos otorgados por el ex- Consejo Nacional de Reforma Agraria. Además exigían que las normas técnicas sean acordes a sus intereses, como aquella propuesta de que la "carga animal" reconozca 25 cabezas de ganado por hectárea.

- Las demandas de superficie de las TCOs, en muchos casos eran exageradas en relación a sus necesidades reales. Hubieron pueblos indígenas que requirieron sin base sostenible la dotación de hasta millones de hectáreas.

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A todo esto cada pueblo indígena practica, según su cultura, varias formas de actividades económicas básicas que contribuyen a quc las condiciones óptimas existan, como ser: la agricultura, la caza de animales mayores y menores, la pesca y la recolección de alimentos de origen animal como vegetal; de ah í la importancia vital del territorio como espacio socioeconómico integral que garantice a los indígenas su desarrollo físico y espiritual.

Pero esta situación puede cambiar, si el Estado boliviano no carantiza los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios que han ocupado ancestralmente. Por ello, la titulación de las tierras comunitarias, previstas en la Constitución Política del Estado y la Ley 1715, es una urgente necesidad, que no puede postergarse.

MOVIMIENTOS INDIGENAS, CAMPESINOS Y COLONIZADORES

Pueblos Indígenas. Los movimientos indígenas surgidos en el Chaco y la Amazonía, muy poco han sido recopilados por la historia boliviana, quizá debido a un fuerte sesgo nacional hacia la región andina. asícomo también debido a laescasa posibilidad de recuperación de documentos y otros elementos testimoniales.

Pese a ello, las tierras tropicales de Bolivia, donde se asienta ancestralmente la más amplia diversidad étnica del país, han sido el escenario de importantes movimientos reivindicativos, que acabaron aplastados o repr imidos ; bas ta recordar el levantamiento independentistade los indígenas moxeños a lacabeza del caciquePedro Ignacio Muiba o el de los guerreros guaraníes, que cayeron en la batalla de Kuruyuki ante el ejército republicano.

Históricamente se pueden precisar varios momentos de resistencia de los pueblos indígenas de la Amazonía y el Chaco:

La época de la conquista: cuando sus territorios fueron ocupados violentamente, para ser despojados de las riquezas que poseían; aquí los pueblos resistieron con la misma violencia, pero con menores condiciones y posibilidades que sus conquistadores.

Las reducciones católicas: llevadas a cabo principalmente por misioneros jesuitas y franciscanos, llegaron a gran parte de la población indígena con un impacto sobre su cultura y religión. Esta resistencia fue silenciosa y logró conservar la cultura e identidad hasta nuestros días.

La República Criolla: esta reproduce el sistema colonial y consolida el despojo de los territorios indígenas. La respuesta de los indígenas se dio con dos características: por medio del levantamiento armado contra autoridades y representantes del gobierno, y con la resistencia mesiánica de carácter mítico- - religioso, que ocasionó grandes desplazamientos territoriales.

Misiones evangélicas: es tas mis iones , provenientes principalmente de Estados Unidos y Europa, llegan a Bolivia en la década del 40 e inician su trabajo con los indígenas más aislados de la sociedad nacional. El año 1955, con la llegada del Instituto Lingüístico de Verano, la presencia de las misiones evangélicas llegan a su punto culminante, pues esta entidad de carácter misional logra un convenio con el Estado, donde éste le delega la atención de la totalidad d e los grupos indígenas de la selva boliviana; acá la respuesta es pasiva y por sus condiciones de relación cultural. todo el esfuerzo es estéril.

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En la década del 80 se inicia un proceso de surgimiento de moviinientos organizativos enlos pueblos indígenas de las tierras bajas de Bolivia. En el oriente boliviano las comunidades guaraníes logran fortalecer sus organizaciones y autoridades tradicionales, como las capitanías y buruvicha, generando el nacimiento de la CIDOB, compuesta en su primera etapa por los guaraní izoceño, chiquitano, guarayo y ayoreo.

El movimiento indígena cimienta sus estrategias organizativas sobre su derecho al territorio; ésta nueva formaorganizativa originaria. que se salía de los moldes tradicionales del sindicalismo boliviano, tuvo la característica desde sus orígenes. de mantener una total independencia política y sindical que permitió también una clara línea de demanda y concertación. La CIDOB. que en el año 1982, surgió como una organización representativa de los pueblos indígenas del departamento de Santa Cruz, S U incidencia más adelante se expandió prácticamente a todo el Chaco y la Amazonía; en la actualidad todos los pueblos indígenas se encuentran representados como pueblo o región por esta organización.

Organizaciones campesinas. En las tierras bajas del país, las organizaciones campesinas deben su existencia a l a influencia que trajo consigo la Revolución del 52. Durante varias décadas existieron con una relativa representatividad las Federaciones Campesinas a nivel departamental y regional que expresaban principalmente intereses de tipo económico y productivo; en la época de los regímenes militares donde se implantó el tutelaje del "Pacto Militar-Campesino':. las orzanizaciones campesinas sirvieron para posibilitar y sustentar en muchos casos a las autoridades impuestas.

Cuando en 1979 a nivel nacional se organiza la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), los sindicatos agrarios de las tierras bajas tienen poco protagonismo; pues casi coincidente en esa fecha, surgen los movimientos indígenas que ya empiezan a competir la representatividad del mundo rural.

Es importante precisar que los habitantes rurales del Chaco y la Amazonía fueron y son en su mayoría indígenas originarios, que en virtud al modelo que imperó en el país, resignaron sus organizaciones tradicionales a la representatividad sindical. Con el surgimiento de las organizaciones indígenas vinculadas a las demandas territoriales y la conservación del medio ambiente, en todas las tierras bajas se generó un proceso de recuperación de sus formas de organización tradicional; los antiguos sindicatos agrarios dieron paso a las instituciones y autoridades de tinte cultural.

Las federaciones y s indicatos agrarios perdieron progresivamente su vigencia, que es sostenida hasta hoy únicamente por grupos vinculados a partidos políticos, a tendencias contestatarias y a los movimientos relacionados con las organizaciones de colonizadores.

Organizaciones de Colonizadores. Desde comienzo de los años 70 se inició en Bolivia los primeros éxodos desde el occidente hacia el oriente y el norte, comer.zando de esta manera la etapa de colonización en nuestro país. Dos fueron las causas principales para que se desarrolle este fenómeno: la primera fue lainsuficienciade tierra en el altiplano y los valles, por el gran crecimiento de la población rural; y la segunda fue la búsqueda de meiores oportunidades, que con el crecimiento industrial del departamento de Santa Cruz, era una tentación que muchos habitantes de las zonas rurales de las tierras altas, no pudieron resistir.

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Al principio todo pareció coherente y sencillo. pues con la reforma agraria vigente, se les podía otorgar un pedazo de tierra a todo aquel que quisiera cambiar de región; así comenzó todo este proceso, donde la zona tropical del norte de La Paz fue la preferida, pues la cercanía al altiplano la hacia más atractiva. Muchos campesinos de las tierras altas. se ubicaron en estas nuevas tierras que diferían de fornia abismal con las tierras de su procedencia; asimismo el clima cilido y templado afectó al principio a estos esperanzados y dccididos aventureros, pero la fuerza de la necesidad los hizo acostumbrarse a sus nuevos hogares, y empezaron en consecuencia a trabajar y labrar la tierracomo ellos sabían. Los primeros anos fueron muy sacrificados, pero con el tiempo el esfuerzo fue dando sus frutos, y así se fueron consolidando los centros de colonización del norte de La Paz, la más grande colonia en nuestro país.

Este fenómeno emigratorio, dio un respiro a la situación problemática que se vivía en las zonas de las tierras altas, con respecto a la tenencia y requerimiento de tierra, pues la carencia de tierras fiscales y las cada vez más divididas parcelas, auguraban graves conflictos que se debían sofocar. Sin embargo, lo que al principio fue una solución para una zona. creó conflictos en las zonas de recepción colonial, primeramente por el desconocimiento del medioambiente por parte de los colonizadores. y por el peligro que sentían los oriundos, de perder sus tierras a manos de los presuntos invasores.

Los colonizadores pensaron que estas prometedoras tierra? eran indestructibles y que no necesitaban de cuidado, debido a la incorrecta creencia, que las tierras del trópico son muy ricas y prósperas; efectivamente son ricas y prósperas, pero tanibién son muy frágiles, puesto que la parte que se ocupa para el sembradío o niasa freitica es pequeña, llegando sólo a tener algunos escasos centímetros, que sin

el adecuado cuidado llega a desaparecer. Por esta razón los nuevos pobladores de estas zonas, fueron abandonando las prinieras áreas que poblaron y se adentraron al monte más profundo, en busca de nuevas tierras para sembrar sus productos. Esto ocasionó que grandes extensiones de tierrase tornen baldías y sin ninguna capacidad agrícola, porque nunca tuvieron esa vocación.

Los indígenas, que conocían la verdadera vocación de sus territorios, vieron con preocupación estos sucesos, pues los nuevos vecinos estaban destruyendo lo que ellos habían conservado durante miles de años, asíquedeciden hacer lo propio y comienzan aorganizarse para poder conservar su territorio, tan vital para la concepción de la vida, desde la cosmovisión indígena.

La falta de planificación para realizar asentamientos humanos en estos nuevos territorios, creó conflictos serios de intereses, algunas veces justificados y otras veces no, pero lo cierto es que se hizo mucho daño, tanto a los colonizadores, como a los originarios de las zonas colonizadas, quedando como gran perdedor, nuestro medioambiente.

El proceso de asentamientos humanos desde la región andina hacia la Amazonía, trajo consigo también formas sindicales de organización. En las zonas de colonización como los Yungas y Alto Beni en La Paz; San Julián y Yapacaní en Santa Cruz, Chapare en Cochabamba y Yucunio y Rurrenabaqueen el Beni, surgieron poderosos sindicatos agrarios, que complementaron la representación del mundo rural en las tierras bajas.

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Movimiento Campesinosin Tier ra (MST). La implementación de una nueva legislación agraria, la pobreza extrema, la depauperación de la tierraen la región andina y la falta de una política de redistribución de las tierras identificadas como fiscales por el proceso de saneamiento del INRA, germinó el surgimiento de un movimiento de campesinos que reclamaba la dotación de tierras.

A mediados del año 2000, un grupo de campesinos se organiza en la provincia Gran Chaco de Tarija y ocupa predios rurales presuntamente abandonados por sus propietarios. Este fue el inicio de una serie de acciones que desde el Chaco se trasladaron al norte del departamento de Santa Cruz, conflictuando el ya complicado panorama agrario en el país y generando dudas sobre la seguridad jurídica de Ia tierra.

En poco tiempo, el Movimiento sin Tierra se organiza en la totalidad de los departamentos del Occidente y genera una fuerte presión sobre el gobierno, para que este afecte las grandes propiedades agrarias existentes en el oriente boliviano y las redistribuya a los campesinos que no disponían de tierra, o la tenían insuficiente. A la vez que se amenaza con nuevas ocupaciones, que incluso llegan a las cercanías de la ciudad de La Paz en la hacienda Collana, los denominados "sin tierra" amplían su base social con sectores sociales marginales de las ciudades como El Alto y Cochabamba.

Este movimiento emergente del mundo rural , por el posicionamiento que toma en el escenario político y social, rápidamente es influido por partidos políticos populares y organizaciones campesinas y de colonizadores, generando la atomización de liderazgos en ámbitos de presencia territorial. Hasta ahora se carece de un mando que articule a los grupos que actúan en el Chaco, en el norte de La Paz y en Santa

Cruz; este hecho le quitaconsistencia, pero a la vez dificulta la atención y resolución de sus demandas.

A corto plazo, la agudización de la crisis social tendrá su expresión contundente en los conflictos sobre la propiedad agraria. La falta de una política clara sobre el tema de la tierra referente al acceso y la seguridad jurídica, será terreno abonado para que se manifiesten hechos de violencia que pongan en duda las mismas garantías constitucionales.

DEMANDAS INDIGENAS: LA CONCERTACION CON E L ESTADO

Las organizaciones indígenas del Chaco y Amazonía han fortalecido su movil ización, sobre la base de demandas con características étnicas; éstas responden a una lógica de equilibrio entre la defensa de la cultura y el mejoramiento de sus condiciones de vida, el desarrollo sostenible y la conservación del medioambiente. Las formas reivindicativas planteadas por los pueblos indígenas dan un giro a los estilos históricos de relacionamiento con el Estado y la Sociedad Nacional; por primera vez un movimiento social deja de lado las exigencias y enfrentamientos y propone el reconocimiento de sus derechos sobre la base del diálogo y la concertación.

Los ejes que articularon y articulan las demandas indígenas de manera permanente, pueden definirse en los siguientes aspectos:

Defensa de la identidad y la cicltara: Reconocimiento constitucional de Boliviacoino país multiétnico y pluricultural; respeto

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y reconocimiento de las organizaciones y autoridades tradicionales indígenas: oficialización de los idiomas indízenas; respeto a las formas de organización cultural; la justicia comunitaria; reconocimiento a los conocimientos científicosde los pueblos indcgenas; y aceptación oficial a la religión y mitología originaria.

Territorio indígena: Espacio socioeconómico y cultural habitado y poseído tradicionalmente por los pueblos y comunidades indígenas; hibitatecológico y cultural; jurisdicción territorial indígena, con estatus de autonomía administrativa y de gestión; propiedad de los recursos de suelo. subsuelo, sobresuelo y vuelo ( flora. fauna. agua, minerales, aire).

Economía y medioambiente: Proyectos disenados y manejados por los propios pueblos indígena? y sus organizaciones; producción que utilice tecnología indígena y conserve el medioambientc para generar desarrollosostenible: protección y conservación delos recursos naturales y genéticos de los territorios y áreas indígenas; organización de sistemas de administración y producción indígena a escala comunal y regional: que laintervención del Estado sobre los territorios indígenas, sea consultada con los pueblos indígenas, además de requerir una evaluación de impacto ambiental y sociocultural.

Gracias a las movilizaciones de las organizaciones indígenas, muchas demandas planteadas han sido concedidas por el Estado y la sociedad nacional. Quedan pendientes sin embargo otras, que dado el ascendente movimiento social, eitá recibiendo la atención y respuesta en el ámbito legislativo y ejecutivo.

ACTIVIDADES ECONOMICAS VINCULADAS AL TEMA TIERRA

El recurso tierra articula a un conjunto de actividades que inciden en el aspecto económico y productivo, y que por lo general justifican su acceso y uso. Estos sectores, que cada uno de ellos tienen su impacto sobre el uso de la tierra, han orientado la dinámica de ocupación y desarrollo de las regiones. A continuación analizamos estos sectores desde un punto de vista vinculante a la temática agraria.

La Agropecuaria. Este es uno de los rubros de actividad económica más extendido en el Chaco y la Amazonía. En toda la región chaqueña, en las llanuras del Beni y en la Chiquitanía de Santa Cruz, se ha desarrollado una importante industria ganadera y de expansión dela frontera agrícola, requiriendo para su sostenimiento lahabilitación de extensas superficies de pastizales y destinadas a cultivos en gran escala.

L a lógica productiva ganadera ha sido un factor generativo de conflictos en el saneamiento, porque los propietarios de estancias han exigido que la Función Económica y Social (FES) les reconozca más de las cinco hectáreas por cabeza de ganado que prevé la norma en actual vigencia. En algunas zonas del Chaco se ha insistido en que la carga animal llegue hasta veinticinco reses por hectárea.

L a pretensión ganadera tuvo la férrea resistencia de los indígenas. quienes denunciaron que en el reconocimiento de la FES para sanear las propiedades pecuarias. las vacas tenían más derechos que las personas; además la titulación de las estancias afectaría las superficies de las demandas de las Tierras Comunitarias de Origen. Esto complicó y demoró el proceso de saneamiento, puesto que en gran

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parte de las áreas de SAN-TCO, se superponían a propiedades ganaderas.

Igualmente la habilitación de amplias extensiones de tierras con fines de cultivo agrícola, fue causa para que se las caracterice como latifundios y sean objeto de pedidos de reversión. Indigeiias y campesinos han cuestionado a las grandes propiedades porque no cumplían con la FES; en muchos casos han sido justificadas estas críticas, porque han afectado las demandas de los sectores sociales y han sido objeto de un creciente mercado de tierras.

Ac t iv idad F o r e s t a l . Las t ierras bajas de Bolivia, particularmente la región amazónica, están consideradas como de preponderante vocación forestal: la mayor parte de la superficie está cubierta por bosques con valor en especies. Hasta antes de promulgarse la nuevaLey Forestal, en el país existían 25 rnillones de hectáreas dadas en concesión aempresas forestales; después del procesode reconversión que obligóla nueva norma, la SuperintendenciaForestal convalidó sólo 6 rnillories de hectáreas, a las cuáles se les exigió los planes de manejo.

Muchas de las áreas demandadas por los pueblos indígenas se sobrepusieron a las pretendidas concesiones forestales, hecho que generó conflictos que llegaron hasta la Organización Internacional del Trabajo (OIT), donde las organizaciones indígenas denunciaron al Gobierno boliviano el avasallamiento de sus tierras por parte de las empresas madereras.

H id roca rburos . Las actividades hidrocarburíferas están ubicadas de gran parte en las tierras comunitarias de origen. En el Chaco las reservas de gas afectan los asentalnientos tradicionales de las comunidades weenhayek y guaraníes; varios territorios de los pueblos amazónicos en el norte de La Paz, en Beni, Santa Cruz y Pando son escenarios de la exploración y prospección petrolera. Comunidades indígenas del Chaco deTarija, Chuquisaca y Santa Cruz, están surcadas por gasoductos y oleoductos.

Contrariamente a otras actividades que se han sobrepuesto a los derechos de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, el sector petrolero ha tomado iniciativas para concertar con los afectados. Cuando se construyó el gasoducto al Brasil, las comunidades indígenas guaraníes y ayoreas fueron compensadas con fondos destinados a la titulación de sus tierras y a la implementación de programas de desarrollo, además de participar y ser consultadas en las acciones de mitigación socio-ambiental.

También se ha avanzado mucho en la elaboración de manera concertada entre gobierno, pueblos indígenas y empresas petroleras, de una norma reglamentaria sobre las actividades hidrocarburíferas en áreas de TCOs. Existen exigencias del gobierno que cuando se realizan obras o actividades petroleras susceptibles de afectar a los pueblos indígenas, éstos tienen que ser consultados y compensados en el marco de la Ley 1257 que ratifica el Convenio 169 de la OIT y de la Ley del Medio Ambiente.

Laactual legislación agraria y forestal prevélaincompatibilidad entre el derecho forestal y los derechos sobre la tierra, los recursos naturales y las áreas protegidas. Esto a futuro evitará potenciales conflictos entre actores econóinicos y sociales.

BOLIVIA 'OPINIONES Y ANALISIS'

A MANERA DE CONCLUSION

Estamos ante las puertas de un conflicto de dimensiones. cuyo escenario será la disputa de tierras. Los indígenas. campeiinos y colonizadores serán los principales protagonistas, porque consideraii que las instituciones del Estado no han respondido a las históricas demandas que han hecho para que les reconozcan sus derechos sobre la tierra y los recursos naturales.

Hay que tomar en cuenta que eri el Chaco y la Ainazonía el recurso tierra está íntimamente ligado a un conjunto de recursos naturales. como es la actividad forestal, la agropecuaria, los hidrocarburos y el turismo. Lo5 movimientos indígenas y campesinos plantean sus demandas sobre el concepto integral de territorio, que les garantice de manera sostenible instrumentos de desarrollo y de u

superación de sus coiidiciones de niarginalidad y pobreza.

El momenio de crisis política y social que vive el país, que ha obligado a que se planteen cambios estructurales, deberá ser aprovechado para que se genere una política estatal sobre el tema agrario, que de manera estructural dé una solución reconociendo los derechos de los sectores sociales que siempre han sido excluidos y garantizando también la seguridad jurídica de aquellos propietarios que cumplen la función económica y social de las tierras: cualquier política de tierras que se concerte tiene que tener como premisa la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los sectores.

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"OPINIONES Y ANALISIS' -OPINIONES Y ANALISIS-

como unidades mínimas necesarias para la subsisiencia faniiliar; respetar la mediana propiedad y promoverla empresa agrícola; eliniinar el latifundio y evitar la gran concentración de la tierra; defender la comunidad tradicional y restituir a las comunidades indígencis sus tierras originarias; fomentar la organización cooperativa; desarrollar planes de colonización para incorporar nuevas tierras a la producción y vertebrar al Oriente con el Occidente del territorio nacional.

Todo ello formó parte de un programa político orientado a impulsar las fuerzas productivas y generar el desarrollo capitalista del agro boliviano; un desarrollo que, sin embargo, debía tomar en cuenta la diversidad regional y eino-histórica, marcada por la fuerte presencia de la comunidad indígena en las zonas de Occidente y la existencia de inmensas zonas prácticamente despobladas en el Oriente, Norte y Sur de Bolivia aunque con un enorme potencial para la actividad agrícola, ganadera y forestal.

La política agraria del MNR enlazó la transformación de la tenenciade latierracon laconstrucción dela democraciarepresentativa, expresada en el voto universal y la reforma educativa. Liberar a los campesinos e indígenas de la esclavitud semi-feudal en las haciendas y convertirlos en propietarios, fue la manera de incorporarlos a la ciudadanía efectiva, y otorgándoles derechos políticos y sociales que hasta entonces tenían negados. La Reforma Agraria vehiculizó, conio ninguna otramedida, el objetivo fundamental de la Revolución Nacional de articular Bolivia como país y construir un Estado Nacional, integrando a las mayorías indígenas a la vida económica, política y cultural de la bolivianidad.

El año 1996, con un nuevo gobierno del MNR en el poder. presidido por Gonzalo Sánchez de Lozada, fue el escenario para tratar

de reordenar y reencauzar el proceso agrario que. luego de cuatro décadas, mostraba síntomas de agotamieiito y crisis, sumergido en un verdadero caos administrativo e instiiucional, desprestigiado por la corrupción y con unrégimenlegal incapaz de otorgar seguridadjurídica en la tenencia de la ticrra, de atender las nuevas deniandas de tierras, de frenar el minifundio, evitar el acaparaniiento y especulación financiera de tierras, contener la degradación y la pérdida de capacidad productiva de los suelos.

La Ley INRA surge como respuesta a esos problemas. Sur principios y objetivos son conocidos: a) Garantizar el derecho propietario; mediante el saneamiento legal de la propiedad agraria; b) establecer un nuevo régimen de distribución de tierras, mediante la dotación gratuita para comunidades campesinas e indígenas, y la adjudicación, a valor de mercado, a individuos y sociedades comerciales; c) el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras comunitarias de oricen, como una nueva fornia de propiedad colec t iva (TCO) y su part icipación en aprovechamiento de los recursos naturales renovales existentes en - ellas; d) la definición de la función económico-social como el uso sostenible de la tierra en actividades agropecuarias, forestales, de conservación y eco-turismo, de acuerdo a su capacidad de uso mayor; e) la creación del catastro legal de la propiedad rural: f ) una nueva institucionalidad para administrar el proceso 3gr;jrio con el Ministerio de Desarrollo Sostenible como órgano noriiiativo, con instancias de concertación social como la Comisión Agraria Nacional y las Comisiones Agrarias Departamentales, el INRA como órgano técnico- administrativo, la Judicatura Agraria integrada al Poder Judicial y la Superintendencia Agraria como órgano regulador para velar por el uso sostenible de la tierra.

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endogenistas retróyrados se permiten ignorar. Pero, talvez, esto niisino no sea posible sí, previamentc. no se resuelve la cuestión del poder político y la dirección del Estado, superándose esa suerte de equilibrio catastrófico que se ha instalado en la sociedad boliviana entre las fuerzas del sistema y las del antisistema.

2. Una Refornia Agraria Incompleta

La Reforma Agraria de 1953 puede ser considerada, con razón, como uno de los procesos exitosos de transformación de la tenencia de la tierra, en el contexto latinoamericano y mundial. En diez años, la Reforma Agraria repartió 5 .6 millones de hectáreas. beneficiando a más de un millón de familias campesinas2. En ese período. casi todas las grandes haciendas del Altiplano y los Valles fueron afectadas en su totalidad y las menos reducidas a extensiones considerablemente menores.

Tratándose de un proceso revoliicionario. que siguió a la toma armada del poder en 1952, por el MNR, la Reforma Agraria ha tenido un carácter esencialmente político con tomas directas de haciendas y pre&os por los sindicatos agrarios y las comunidades indígenas. El Decreto Ley de Reforma Agraria, promulgado el 2 de agosto de 1953, en gran medida vino a convalidar un proceso de reparto de tierras que ya tenía lugar en diversas regiones. al influjo de una vigorosa niovilización campesina e indígena, de alguna manera poniendo ordeii en un proceso anárquico y violento que amenazaba desbordarse sin rumbo ni concierto.

2 Informe de Vicror Paz al Coiigieso Naciorial: "El Pensamienro Pnlíiicu ds Yícrur Par Estcrissoro", Plural, La Paz, 2003, p. 208.

Esto es lo que probablemente explica la intensidad con que operó ladistribución de las tierras y la reconstitución de las comunidades indígenas, pero al mismo tiempo se puede decir que ha sido la fuente de las limitaciones y el carácter incoinpleto que tuvo esta reforma en muchos aspectos; principalniente en cuanto a la seguridad jurídica de los derechos de los nuevos propietarios y al bloqueo de los mecanismos que deberían permitir un acceso más equitativo a la propiedad agraria.

2.1 La labor del Consejo Nacional de Reforma Agraria y de los jueces agrarios consistió, básicamente, en un registro apresurado y con técnicas rudimentarias de las parcelas distribuidas. Cuando en 1992 se intervino el ConsejoNacional deReforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, estos organismos aún carecían de un registro sistemático y depurado de expedientes. La mayor parte de los trámites agrarios no llegaron a la titulación. El costo de los trámites y la complicación de los procedimientos hurocráticos. seguramente desalentaron a niuchos de los productores a llevar hasta el final la tramitación de sus docunientos. pero también es plausible que pocos se preocuparan de legalizar sus derechos propietarios: la principal protección era el poder armado de los sindicatos y milicias campesinas.

Los problemas de inseguridad jurídica se agravarían a lo largo de las dictaduras militares que siguieron al Gobierno del MNR. Los militares eri el poder fueron muy generosos en la distribución clientelista, prehendal y gratuita de tierras, especialmente en el Oriente y Norte del país. La vulneración de normas y la ineficiencia estatal condujeron a la otorgación de derechos soprepuestos -no solamente de propiedad sino de otros derechos como el forestal, minero y cori áreas protegidas- y la aparición de documentos no basados en títulos. sino en simple información de la apropiación. A ello se sumó el inadecuado registro de derechos reales basado en el folio personal y

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que la preeminencia de la mediana propiedad y la empresaagropecuaria se da en las regiones de los Llanos y Amazonía, donde la Reforma Agraria sólo llegó tangencialmente y allí donde, además, se ha desarrollado un sector agrícola y pecuario comercial y de exportación. c rec ientemente mecanizado y en unidades productivas que forzosamente requieren extensiones mayores de tierras.

Ladesigualdaden la distribución de la tierra tiene otra dimensión crítica que suele pasar desapercibida. El segmento de propietarios empresariales y medianos tiene no sólo la ventaja de contar con propiedades de mayor tamaño sino, también, la posibilidad de acceder al crédito poniendo como garantía su propiedad. que no tiene ninguna restricción legal para ser transferida o hipotecada. Los pequeños propietarios y las comunidades carecen de esas ventajas, pues sus propiedades tienen restricciones legales para ser transferidas o usadas con10 garantía de crédito.

Con el criterio de proteger a este sector social, al que siempre se lo ha considerado únicamente de subsistencia, la Reforma Agraria ha creado una discriminación odiosa en contra de los campesinos y comunidades, que no pueden ejercer plenamente sus derechos propietarios sobre las tierras que ocupan, con la cual se ha afirmado una realidad agraria dual en Bolivia, con un sector moderno y dinámico integrado al mercado -el de las empresas- y otro atrasado y marginal al mercado.

2.3 La Reforma Agraria no ha podido formar un mercado de tierras dinámico. accesible y transparente, que debería actuar como un mecanismo de redistribución de la tierra y de acceso de los pobres por la vía de la adquisición de tierras, así como de incentivo al uso eficiente de las mismas. El actual mercado de tierras es sumamente pequeño

y segmentado y carece de confiabilidad en la información disponible sobre los derechos de propiedad y las características ciertas de la tierra ofertada, lo que constituye una barrera para el arrendaniiento y las transferencias de propiedad. Ello no ha impedido que funcione un mercado informal que hasta aquí ha servido ante todo para especular con la propiedad agraria en el mercado financiero y rentabilizar negocios espurios de "engorde". loteaniiento y re-venta de tierras. También existe un mercado muy difundido de compra-venta de tierras y de arriendo entre campesinos niinifundistas y comunarios que, escapando a las restricciones legales, se realiza informalmente, en base a acuerdo privados que no se registran en Derechos Reales y que, por lo mismo, no protegen suficientemente los intereses de las partes.

2.4 La mayor limitación de la Reforma Agraria es que ha entregado tierras sin inducir procesos de transforniación productiva en las parcelas campesinas y comunidades agrarias, que dieran a éstas opciones ciertas para mejorar sus condiciones de vida. Para asegurar el uso productivo de la tierra era necesario que el Estado facilitara el acceso de los productores al mercado. créditos y capital de trabajo, asistencia técnica, maquinaria, infraestructura y otros servicios de apoyo a la producción que son indispensables para mejorar los rendimientos y la productividad agropecuaria. Esto no ha sucedido, y de ahí también los problemas de pobreza rural que se han ido agudizando persistentemente.

La situación de derechos propietarios precarios e incompletos. ha dificultado el acceso a esa clase de servicios. Se añade a ello la excesiva parcelación de la propiedad campesina y comunal, lo que ha generado unidades económicas inviables que no permiten el empleo de medios técnicos y de una racionalidad sostenible en el uso de recursos naturales escasos. La Reforma Agraria no pudo frenar el

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minifundio -la prohibición legal de la división del solar campesino y las propiedades pequeñ;is y comunales. no se ha respetado-, ni tampoco inducir a1 reagrupamiento de parcelas. En ausencia de mejoras de productividad, la producción canipesina ha ido decayendo, especialmente en las zonas andinas donde la naturalezaes muy adversa.

3. ¿Nueva Refornia Agraria?

La Reforma Agraria en Bolivia ha dejado irresueltas una serie de cuestiones cruciales para la consolidación de derechos seguros de la propied;id, el acceso equitativo a la tierra -entendida como un activo clave para el crecimiento económico- y la transformación productiva. La incapacidad estatal para atender oportuna y eficazmente estos problemas. tiene mucho que ver con e\ inusitado incremento de conflictos de tierras, durante la última dkcada.

El intento de reencauzar el proceso agrario por medio de la Ley INRA, al no haber conseguido los frutos esperados, ha dado pié a que sectores políticos y sindicales alineados en corrientes indigenistas y populistas de izquierda, con el apoyo de algunas ONGs militantes, vuelvan a esgrimir la bandera de una nueva reforma agraria.

3.1 El discurso de estos grupos, con diversos matices, plantea una tesis básica: La pobreza rural tiene una relación directa con la distribución desigual de la tierra fruto, ésta, de la reconceniración latifundista de las tierras en los Llanos, Amazonía y el Chaco, que impide que los pobres puedan acceder a nuevas tierras y a los recursos naturales, por lo que se impone una nueva transformación agraria, al mismo tiempo que se postula la necesidad de recuperar el concepto de tierra como territorio, para demandar el reconocimiento de la

autonomía político-administrativa de las comunidades catnpesinas e indígenas y que éstas puedan adquirir derechos sobre los recursos renovables y no renovables que se encuentran allí ubicados.

El correlato de este pensamiento es un desprecio evidente por la seguridad jurídica en la propiedad agraria: este tema es visto como apenas una más de las políticas neoliberales del imperialismo y los organismos internacionales. En la práctica, lo que se ve son actitudes contradictorias, incoherentes y oportunistas de parte de los dirigentes sindicales -y de las ONGs que los respaldan- respecto al saneamiento de tierras: si por un lado denuncian y rechazan el saneamiento a l que se considera parcializado a favor de las empresas y las haciendas-, por otro. exigen agilizareste proceso, piden más financiamiento y demandan participación y control social en este proceso'.

La manipulación en el discurso de quienes quieren revolucionar nuevamente el campo, es evidente. Primero. porque si bien el tema

5 A iiivel dc Ins bases campesinas se percibe una actitud disrinta: quieren s;inear sus tierras, i c~a l i za r sus posesiones y recibir cuanto antes titulos ejecutoriales. En la nucva siruiciún del país. con 13 iula dc ocupaciunes de tierras que se viene dando, no sería raro quc de la critica al saneamiento sc quiera pasar ;a s u rechazo íihicrto, tal como ha ocurrido en varios lugares en las primcros años de vigencia de la Ley INRA. En septiembre de este año, Evo Morales anunció la decisión de no permitir niás el saneamienro de tierras en cl Chapare. dc expulsar al I N R A y a sus financiiidores y de ser ellos mismos, los nindicittos y federaciones cocaleras, qiiienes entreguen títiilos ngrsrios. Es anuncio no impidió. sin embargo, que unos días despiiés, el Gobierno hiciera cntrega de los prinieros 10(t títulos del proceso de saneamienlo a los c;tmpcsirios y productores del Tr6pico. Allí está instalada una tensión entre las bases que quieren q u e e l saneamiento continúe y sus dirinenles y el MAS que quieren dctener esre proceso, porque así pueden seguir controlando I;i disposición de Iii cierra como instrumento de coerción sindical sobre sus afiliados.

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de la concentración de la tierra alude a un fenómeno que efectivamente se da en algunas zonas del Oriente, Norte o Sur del país, éste no tiene la magnitudque se señala; segundo, porque yael procesode saneamiento ha efectuado recortes importantes de fundos rurales grandes. precisamente en esas regiones, reconociendo derecho propietario únicamente en áreas donde se ha verificado actividad productiva. y así lo seguiri haciendo en adelante, lo que importa una dinámica de racionalización del tamaño de las propiedades que, por cierto: tiene que ser impulsada y profundizada con nuevas medidas; tercero, porque la denuncia de latifundismo que se hace, incurre en una generalización abusiva y pel igrosa, sin tener el cuidado d e precisar dónde verdaderamente existen latifundios -entendidos como grandes extensiones improductivas- y diferenciar los otros predios que corresponden a medianas propiedades y empresas y que sí cumplen la función económico-social. o áreas dedicadas a actividad forestal.

Lo malo del discurso anti-latifundista, metiendo en la misma bolsa a todos, es que sirve a todo objeto, sobre todo a la finalidad ideológica de combatir a la empresa privada. que es lo que realmente persiguen muchos izquierdistas jurisicos.

Otra cuestión que se presta a laespeculación y al manejo político interesado es la demanda de tierras. En Bolivia no existen estudios serios que permitan apreciar ladimensión real de la demanda de tierras. Ni el Ministerio de Desarrollo Sostenible ni el INRA, cuentan con esta información, lo que es una falencia enorme para definir una política de distribución de tierras6. Por ahora se maneja todo tipo de cifras,

6 Advirtiendo esta necesidad, el Viccministerio de Tierrcis y I:i Superiritendencia Agraria, han vcnido trabajando en aproximaciones cxpl~ra tor ias al rema que permitan luego avanzar a un esrudio especializado y de m5s amplio dc3n<ir subre demanda y oferta de tierras en el mercado.

cálculos y referencias, las más de las veces sin evidencias ni fundamentos. Se suele también referir la5 tomas de tierras como un indicador de una creciente demanda de tierras.

Aquí es necesario distinguir entre lo que serían acciones legítimas de demanda de tierras, de otras más bien artificiales que responden a móviles políticos o intereses espurios. El llamado Movimiento Sin Tierra, en sus varias fracciones. es un buen ejemplo de ello. Allí se mezclan intereses de gente que realmente podría tener necesidad de tierra para trabajarla. con los intereses de sus dirigentes y de otras personas que ya no tienen nada de campesinos. que hace mucho que habitan en las ciudades, dedicados a múltiples oficios y que utilizan la bandera de la tierra para hacer política o quizás procurando una parcela que luego intentarán venderla, porque en realidad no tienen interés real ni ya posibilidades ciertas de trabajar la tierra y ellos mismos "recampesinizarse". La experiencia de los asentamientos humanos que ha realizado el INRA con miembros del MST, corrobora lo que decimos.

Con la titulación de las primeras TCOs, se ha dado un paso grande en el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a sus tierras originarias. superando un vacío de la Reforma Agraria que nocontemplóel derechode los indígenas de tierras bajas. Prácticamente todas las demandas de T C O en tierras bajas, han sido admitidas y están en proceso de saneamiento. aunque con retrasos en su ejecución. Esta experiencia ha estimulado una proliferación de demandas de TCOs, también en tierras altas. Aquí es donde se manifiestan las irracionalidades que pueden distorsionar los objetivos de este singular proceso que se da en el marco de la Ley INRA.

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Muchos han encontrado en la " t~o izac ión"~ una coartada para impulsar sus utopías de reconstitución del Kollasuyo y de los señoríos aymaras o bien la punta de lanza para tratar de descomponer al Estado nacional, demandando autonomías territoriales de carácter étnico- nacionalista que pondrían en cuestión la unidad de la República y plantearían una contienda frontal sobre el control de los recursos naturales. iY qué mejor escenario que una Asamblea Constituyente para dilucidar estas cuestiones! La estrategia del MAS, MIP y otros grupos radicales, parece estar apuntando a ello7.

3.2 ¿.Es posible una nueva Reforma Agraria en Bolivia? L a respuesta puede ser crucial para el presente y el futuro de Bolivia. Aquí no estamos pensando, desde luego, en medidas para completar. mejorar y perfeccionar los cambios iniciados hace 50 años, porque no es eso, precisamente, lo que se está buscando desde las trincheras del populismo demagógico y radicalizado. Como ya dijimos, todos aquellos que hablande ocupación inmediata de tierras. de tierra-territorio, de sustituir Ley INRA por una "Ley INDIO", "Ley Tierra y Territorio" o lo que se llame, de revertir concesiones forestales, de titulación inmediata de

7 Las conclusiones de la llamada Cuinbre Social, organizada cl pasado agosro por la .As~mblea de Dcrcchos Humanos y la participacinn dc u n conjunro de organiz;iciones socialcs cori fuertc intlucncia del MAS y de otras sorricntcs iiidi.cnisras y de izquicrda, plantean que laAsambleaConstiiu?enre"eitablczc;i un nuevo régimen agrario que incorpore integralmente Tierra-Territorio y Dcs3rrollo Rural Integral, de acuerdo anues t ra cosmovision indigcna-originaria y c l ~ s i s r ~ " . Propone. ranibién, quc la Asamblea Constitu!.cn "elaborc u n a nueva Ley 1ierr~-terrirario. surgida desdc las organiracioncs ds hasc ., que considere la r i e r r ~ como patrimonio social y la justicia agraria coi~iunitnria". También el hllP dc Felipe Quispe, ha vuelco a enarbolar un prayecio dc Lcy IXDIO cn surrirución dc la Lev INRA.

tierras ocupadas por campesinos sin tierra, de dotar en propiedad tierras forestales a campesinos e indígenas, lo que en verdad anuncian es un proceso revolucionario en el campo, que esta vez tendríacomo epicentro el Oriente del país, y ello como parte de una estrategia revolucionaria de toma del poder.

Las tomas violentas de haciendas en la Reforma Agraria de 1953 fueron posibles en el contexto de una revolución victoriosa contra un poder latifundista declinante y autoritario. La Bolivia de hoy no es la Bolivia de ese tiempo. Aunque existan empresarios "chutos", acaparadores y especuladores de tierras mimetizados entre ellos, los empresarios agrícolas, ganaderos y forestales, especialmente del Oriente crucerio, no son los terratenientes decadentes de antes. El sector agropecuario empresarial es pujante y modernizado, conformado por actividades primarias que se han ido encadenando a procesos industriales y conglomerados agroindustriales. Allí se concentra la mayorparte de lainversión privada nacional, fueradelos hidrocarburos, y también la capacidad exportadora del país. así como creciente es su rol en la provisión de alimentos para el mercado interno. Este sector es la base del emergente poder económico y político cruceño.

La capacidad de este sector para resistir una arremetida contra las propiedades agrarias es muy grande, como se ha puesto de manifiesto en todas las tentativas de ocupación de tierras. Hay que considerar, asimismo, lasextensiones de tierras quese han ido consolidando afavor de los pueblos indígenas. De hecho, hay ocupaciones de tlerras que se están dando en TCOs, provocando choques con los indígenas, que sí están determinados a defender sus tierras, como lo estin los empresarios. incluso por las armas. Esto hace explosiva la situación actual.

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Cambiar la Ley INRA, rompiendo los equilibrios de intereses entre los sectores agrario, tampoco sería muy diferente en sus efectos desestabilizadores del agro boliviano. Llevar a los actores agrarios a un nuevo e interminable debate sobre una nueva ley agraria implicará, no quepa duda, paralizar el saneamiento de tierras y volver a un entorno de absoluta incertidumbre e inseguridad jurídica, a más de exponer al país a las posturas más irracionales e inviables, sobre todo si ello se da en el escenario de una Asamblea Constituyente refundadora de la República.

Atacar al sector agropecuario empresarial no resuelve los problemas de la agricultura de Occidente: minifundio, degradación de la tierra, deterioro de los recursos naturales, atraso tecnológico, precaria inserción en el mercado. Estos problemas tienen que ser encarados en sí mismos, con políticas productivas y de tierras, específicas. Tenemos que ser capaces de construir estas políticas y ligarlas a un proceso de desarrollo agropecuario y rural que busque incrementar la productividad y competitividad de las actividades agrícolas y no agrícolas de la economía campesina, de modo que puedan insertarse mejor en los mercados internos y externos.

4. Política Nacional de Tierras

La vía para resolver los conflictos y la problemática de tierras en el país no es una nueva reforma agraria n i una "guerra por tierra- territorio". Estos son objetivos esencialmente ideológicos y políticos que sólo agravarán los problemas y precipitarán al país en el caoq y la violencia. Habiendo vivido Bolivia un proceso de Reforrna Agraria, cuando prácticamente todas la tierras de las zonas andinas están distribuidas por la vía del reparto y la devolución a las con~unidades

y las tierras de zonas bajas son cada vez menos disponibles para actividades agropecuarias en condiciones productivas y sostenibles, lo que en verdad requiere Bolivia es tener una política nacional de tierras para completar el ciclo histórico de la Reforma Agraria, realizando las tareas inconclusas o irresueltas y enfrentar las nuevas realidades nacionales e internacionales en las que se desenvuelve el sector agropecuario y rural.

La política de tierras no puede ser únicamente sectorial ni limitarse a la tenencia de la tierra, aunque su enfoque se estructure alrededor de la consolidación y extensión del derecho propietario agrario. Esta política tiene por fuerza que enmarcarse en un proceso de crecimiento económico y social inclusivo y sostenible; potenciador de las oportunidades y fortalezas que el país ya ha desarrollado en ámbito agropecuario y forestal, garantizando el manejo racional de nuestros recursos naturales. Y tiene que ser, a la vez. una política que promuevala paz social, lagobernabilidad y laconvivencia democrática entre los bolivianos. Una política tal tiene que construirse como continuidad de la Ley INRA y no en ruptura con ella; tiene que ser capaz de dar un renovado impulso a los programas de saneamiento y distribución de tierras, de aplicar y mejorar los instrumentos creados por esta Ley y de complementarlos con nuevos mecanismos y programas; de llenar vacíos y fortalecer capacidades institucionales. Una política que le devuelva credibilidad y legitimidad al proceso agrario, junto con eficacia y eficiencia en sus resultados.

Para definir oredefinir la políticade tierras en Bolivia debemos tener claro cuáles son los temas principales de una agenda nacional y prioritaria en lamateria. Pensamos queesos temas pueden englobarse en cuatro cuestiones esenciales: i ) Seguridad Jurídica y extensión del derecho propietario; i i ) Distribución y acceso equitativo a la tierra;

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iii) Reagrupamiento de minifundios y medianización de la propiedad: y iv) Transformación y desarrollo productivo.

4.1 Seguridad jurídica y extensión del derecho propietario

La seguridad jurídica de la propiedad agraria es la base para cualquier esfuerzo de desarrollo productivo en el campo. Ello está en el interés no únicamente de los empresarios, como muchos piensan. sino también de los campesinos, comunidades y pueblos indígenas que no tienen derechos seguros sobre sus tierras y que no pueden ejercitar libre y plenamente su condición de propietarios. Toda la evidencia histórica demuestra que tener derechos de propiedad sobre la tierra, seguros y bien definidos es una cuestión clave para el desarrollo económico y la lucha contra la pobreza.

La seguridad jurídica pasa por acelerar el saneamiento de las propiedades agrarias y contar con un registro actualizado y confiable de los predios rurales. Con el saneamiento se avanza tambiin en la extensión del derecho propietario hacia la masa de productores, campesinos e indízenas que hoy lo tienen precariamente o que son simples poseedores. Y el Estado recupera control sobre la tierra entregada, pudiendo ejercitar políticas de distribucihn. redistribución y reagrupamientoy también velar porsuempleosostenihle. Al titularizar las propiedades en iiianos de campesinos y comunidades. el saneamiento está increnientando enoriiiemente la riqueza neta de los pobres del caiiipo.

al objetivo de concluir el saneamiento en el período de diez años, fijado por ley; el Gobierno tiene una estrategia de financiamiento que ya ha comprometido importantes recursos externos, y un proyecto de modificaciones al Reglamento de la Ley INRA; además de un plan de reforma institucional del INRA, que hacomenzado a implementarse, para fortalecer sus capacidades gerenciales y operativas y desconcentrar decisiones.

Noestálejoslametade asegurarel financiamientopara terminar los saneamientos en curso e iniciar estos procesos en las regiones que faltan, incluyendo las áreas de Valles y Altiplano donde predominan las pequeñas propiedades y comunidades campesinas, en las cuales se debe aplicar los procedimientos especiales de "titulación sin más trámite", "saneamiento interno" e "identificación y titulación de - poseedores", para lograr una titulación rápida y masiva que ha de darle al proceso de saneamiento el respaldo y la legitimidad social que hasta hoy le ha sido escurridiza.

El instrumento para agilizar y mejorar el saneariiiento es el Plan Nacional de Saneamiento y Titulaciónde Tierras (2003-2006). diseñado este año. El INRA cuenta ahora con un plan estratégico para ~iproxiriiarse

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gestión comunitaria que propone para canalizar recursos hacia los beneficiarios y cubrirlos requerimientos de inversiones en los proyectos de asentamientos humanos. La expectativa del Programa es ampliarse en los años siguientes con las nuevas tierras fiscales que el proceso de saneamiento vaya recuperando al dominio del Estado.

Ahora bien, es claro que este Programa no ha de satisfacer todas las necesidades de distribución de tierras. La disponibilidad de tierras fiscales es cada vez menor en el país, sobre todo de tierras con potencial agropecuario y situadas en lugares cercanos a los mercados o con acceso a vías camineras, electricidad, riego y otros servicios. Las tierras fiscales que van quedando tienen como capacidad de uso mayor, una aptitud forestal y sólo muy limitadamente aptitud agrícola o pecuaria. De acuerdo al régimen forestal vigente. estas tierras tienen que ser aprovechadas a través de concesiones, no pudiendo ser entregadas en propiedad -como algunos grupos campesinos y políticos reclaman-, pues éste sería el camino más directo a la destrucción de los bosques y la biodiversidad.

El acceso a los recursos forestales, vía las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASLs), que dispone la Ley Forestal, es hasta aquí muy limitado. No obstante ello, las ASLs, como forma asociativa, con ajustes en la reglamentación y la asistencia técnica necesaria, son una alternativa válida para que campesinos y trabajadores sin tierra puedan participar y beneficiarse de la actividad forestal maderable y no maderable, lo cual tendría el efecto adicional de reducir la presión sobre la propiedad agraria.

Habida cuenta las limitaciones para acelerar y ampliar la distr ibución d e t ierras f iscales, es insól i to que prosi_eamos desaprovechando las posibilidades del mercado de tierras para crear

nuevas oportunidades de acceso y distribución. Más aún cuando sabemos que con el paso de los años habrá cada vez menos tierras fiscales disponibles. La ausencia de un mercado de tierras impide que surja un proceso dinámico de transferencias con menores costos, tanto mediante arrendamientos como de ventas, lo cual podría favorecer una asignación más eficiente del recurso tierra y, naturalmente, procesos de redistribución de carácter social. Es cierto que el Estado bien podría estimular estas posibilidades, haciendo uso del mecanismo de la expropiación, contemplado en la ley, previo pago de indemnización. Pero ahí no se agotan las posibilidades.

De hecho, un país vecino, Brasil, está desarrollando una exitosa experiencia de financiamiento para la compra de tierras, con participación directa de los beneficiarios y de los gobiernos locales, con recursos del Gobierno Federal y un soporte financiero del Banco Mundial para inversiones productivas complementarias . Los campesinos sin tierra o minifundiarios, organizados en asociaciones, reciben recursos del programa, una parte en crédito subvencionado (20 años plazo, 3 de grac ia , 6% de interés anual, pero 3% de descuento por pago a tiempo) para la compra de la propiedad que ellos mismos negocian, y otra parte en donación como capital de trabajo. En tres años de aplicación en su fase experimental (1998-2001) este programa hadistribuido en 5 Estados del Nordeste brasilero, 609 fincas adquiridas (casi 400 mil hectáreas), beneficiando a 15.267 familias pobres, con un costo por familia mucho menor - prácticamente la mitad- al costo que tienen los programas tradicionales de distribución de tierras. Alentado por esos resultados, Brasil ha decidido expandir el programa a 14 Estados, para beneficiar a 250 mil familias, con una inversión total de 2 mil millones de dólares, la mitad de los cuales será aportado por el Banco Mundial.

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En un país que no ha tenido una reforma agraria como hubo en Bolivia y donde la distribucióii de la propiedad es una de las más desiguales en América Latina, el proi_rairia que comentamos. se ha constituido en una opción promisori;r para desbloquear el acceso a la tierra y avanzar en la reforma de 12 tenencia de la tierra.

En Bolivia, la posibilidad de replicar con éxito esta clase de experiencia sería grande. por los avances que tiene el saneamiento de tierras que facilitaría la negoci:ición y compra de tierras entre propietarios y asociaciones de campesinos y la misma experiencia de la Participación Popul:ir para estructurar u n programa descentralizado con intervención de los niunicipios. pero también por el interés que el Banco Mundial y otros organisinos hari anticipado, de ayudar a montar un programa de financiainiento con participación de los interesados, y en una coyuntura de crisis econóniica que ha ampliado enormemente la oferta de tierras a precios muy deprimidos.

Estamos hablando de generar una nueva forma de distribución de tierras para campesinos y productores pobres, con participación directa de los beneficiarios, que utiliza el mercado de tierras y a la vez moviliza el apoyo financiero y técnico del Gobierno Nacional. de los gobiernos municipales y de la cooperación internacional. La característica principal de esta nueva modalidad es que los recursos y la responsabilidad de administrarlos, serían transferidos directamente a las familias, bajo supervisión estatal, para que puedan adquirir la tierra y decidir las inversiones productivas que requicren. Entre las ventajas de esta opción está que las compras de tierras y los asentamientos sean muchos más rápidos, que las propiedades tengan tierras de buena calidad y reúnan condiciones productivas inmediatas, que el costo de adquisición sea más bajo, que los beneficiarios comiencen labores productivas rápidamente y que su compromiso con

el éxito y la sostenibilidad del proyecto sean mayores. En todo caso, tiene que ser una opción complementaria y no sustitutiva de la actual distribución de tierras fiscales vía la dotación y la ad.judicación.

D e acuerdo a estimaciones preliminares realizadas en el Viceministerio de Tierras, se piensa que la aplicación de estos tres programas -el Programa Nacional de Distribución de Tierras y Gestión Comunitaria, ya en ejecución, un nuevo programa de financiamiento para la compra de tierras y capital de traba.jo con participación directa de los beneficiarios, y un tercer proyecto de fomento a las ASLs para el aprovechamiento forestal-, podría suponer distribuir al menos 1 millón de hectáreas, para alrededor de 20 mil familias pobres, en los próximos cuatros años. Una meta atractiva, que podría colocar al país en la sendade resolverlos problemas de acceso a la tierra, pacíficamente, eludiendo la confrontación y la violencia.

Estaes la propuestaque, junto al Plan Nacional de Saneamiento y Titulación de Tierras, se insertó a la reformulación de la Estrategia BolivianadeReducción de la Pobreza (2004-20071, parasu presentación al Grupo Consultivo de París.

4.3 Reagrupamiento d e minifundios y medianización de la propiedad

No hay duda que la parcelación excesiva es una de las mayores barreras que t iene la economía campesina tradicional . Esta fragmentación se realiza por dos vias: i) la división por venta parcial de la parcela o venta de la parcela en favor de dos o mas compradores; y ii) la sucesión hereditaria en favor de dos o más herederos de una misma parcela. En ambos casos, el derecho de propiedad se divide en

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más de un titular, lo cual lleva a la creación de predios con superficies tan pequeñas que no permiten su aprovechamiento económico y racional.

El artículo 48 de la ley 1715 prevé la indivisibilidad de la pequeña propiedad; disposición que no ha sido reglamentada para su aplicacióii efectiva. Una medida necesaria es prohibir a los notarios de fe pública 1a.protocolización de minutas de transferencia de predios rurales por superficies menores a la pequeña propiedad o ventas que signifiquen división o fragmentación de 111 pequeña propiedad agrícola. Asimismo, prohibir que el Registro de Derechos Reales de curso al registro de transferencias de predios rurales por superficies menores a la pequeña propiedad o ventas que signifiquen división o fragmentación de pequeñas propiedades. En cuanto a la fragmentación por sucesión hereditaria, se debe reglamentar la prohibición de dividir físicamente parcelas rurales equivalentes a solares campesirios o pequeñas propiedades, prohibiendo a jueces de materia civil, admitir, tramitar y resolver procesos de división y partición de bien inmueble de solar campesino o pequeña propiedad.

Estas acciones pueden prevenir y frenar la minifundización en alguna medida. Tan urgente y necesario como ello es el reagrupamiento de parcelas, un objetivo ya enunciado en la Ley de 1953, reiterado en la Ley INRA, pero hasta hoy sin ninguna realización práctica. Esta pasividad en el tema tiene que termiiiar. La complejidad que entraña iio puede ser justificativo para la inacción y la indiferencia. Tenemos que atacar frontalmente el problema. El Estado tiene que impulsar el reagrupacimierito de predios a traves de varios instrumentos de polític~i pública, que se adapten a las distintas formas de tenencia de la tierra. en la diversidad regional y cultural del territorio.

En las zonas donde existen comunidades campesinas cuya forma de propiedad es la tenencia colectiva de la tierra, debe evitarse una titulación individual por parcela, manteniendo la titulación comunal, de manera que las parcelas pequeñas asignadas de acuerdo a los usos y costumbres a cada miembro de la comunidad. formen parte de una parcela mayor o sea el área reconocida en derecho propietario a la comunidad. El saneamiento de tierras puede apoyar esta forma de derecho propietario, acogiendo las demandas de dotación comunal y de tierras comunitarias de origen. especialmente en la región andina caracterizada por el predominio de comunidades tradicionales.

En cambio, en las zonas donde la presencia de comunidades no es tan significativa (zonas de ex haciendas), la forma de fomentar el reagrupaniiento de pequeñas propiedades es a través del merc~tdo, regulando la forma de venta de las pequeñas propiedades o solares campesinos, demaneraque en casos de venta de unapequeña propiedad o un solar campesino, dicha transferenciase realice respetandoun orden de prelación. Así, por ejemplo, en primer orden de preferencia, si el fundo se encuentra en lo proindiviso, la venta de las cuotapartes ideales en favor de uno de los copropietarios de la misma parcela; el segundo orden de preferencia, la venta en favor de los colindantes de la parcela; luego la venta en favor de un comprador que radique lo más próximo a la parcela en venta o en favor de un comprador que radique en el mismo municipio; y sólo en caso de que no existan los compradores que se ajusten a esos ordenes de preferencia, la venta sería libre a favor de cualquier interesado. Dado que esta limitación al derecho de libre disposición del bien inmueble, podría causar perjuicios económicos al propietario de la pequeña propiedad. el Estado tendría que dar algún incentivo para quienes vendan sus predios en esas condiciones desventajosas.

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Detener el minifundio y tender a sil reagrupamiento, es parte de una política que busca la equidad en la posesión de la tierra y su eficiencia y sostenibilidad. Con estos mismos principios debemos atacarlos resabios latifundistas, allídondeexistan, dentrodelos marcos de la ley y de la racionalidad política. Desde una perspectiva ideal, a lo que el país debería propender es a la riiediarrizaciórr de la propiedad agraria , previniendo tanto el fraccionamiento como la concentración improductiva. con una gama de medidas administrativas y políticas de mercado.

Dentro del saneamiento de tierras, se reconoce derecho propietario únicamente sobre aquellas superficiei de i in fundo en las que se cumple la FES, sea en actividades agropecuarias o bien en aquellas de conservación de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, de acuerdo con la definición de la función económico- social que hace el artículo 2 de la Ley INRA; cuando no se verifica la FES, el saneamiento determinara la no titulación de dicha área cuando se trate de poseedores, la anulación de los títulos ejecutoriales por incumplimiento de FES cuando se trate de propiedad titulada, o la caducidad del trámite agrario cuando se trate de un predio con proceso de dotación ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o ex Instituto Nacional de Colonización. De hecho, los "recortes" de las medianas y grandes propiedades, dentro del proceso de saneamiento, están permitiendo racionalizar las superficies de los fundos rurales. El problema reside en la complejidad de esta tarea, y los antagonismos que provoca.

La labor del INRA se presta a todo tipo de controversia y susceptibilidades, puesto que los técnicos que hacen el levantamiento de información en campo, son también quienes cal if ican el cumplimiento de la FES. La experiencia de estos años, aconse-la la

revisión reglamentaria de la Ley 1715, a fin de establecer instrumentos técnicos y procedimientos más idóneos y transparentes para la cal if icación de la FES , incluyendo un papel mayor de la Superintendencia Agraria en el proceso.

La particularidad del proceso azrario boliviano es que ni siquiera con el saneamiento cesa la poiibilidad de revertir tierras ociosas o que no sean trabajadas de acuerdo a su aptitud productiva, perjudicando el interés colectivo. Además de la obligación legal que tiene la Superintendencia Agraria de efectuar denuncia de expropiación por incumplimiento de FES o denuncia de reversión por abandono de la tierra y no pago de impuestos, es función de la Comisión Agraria Nacional y de las Comisiones Agrarias Departamentales,ejercer control social sobre el abandono de la tierra y el incumplimiento de la FES en fundos agrarios. solicitando la reversión o expropiación de tierras. Una función que, por cierto, no ha sido cumplida, sobre todo por el desinterés de las organizaciones campesinas para hacer funcionar estos mecanismos de fiscalización y de concertación, cuando no para combatirlas abiertamente.

4.4 Transformación y desarrollo productivo

Una política de tierras, centrada únicamente en los problemas de tenencia, no ha de resolver los problemas agrarios ni va a reducir la pobreza rural, porquelacuestión principal en la economía campesina tradicional es la caída de los rendimientos agrícolas; su falta de competitividad y su apenas precaria inserción en el mercado, que se traduce en marginalidad económica y social. La solución a estos problemas requiere una verdadera revolución productiva en el campo, que modernice los patrones productivos, incorpore tecnología, articule

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la economía campesina e indígena a las cadenas de producción y consumo, generenuevas oportunidades productivas y deempleo, dentro y fuera de la a,uricultura, para aumentar los ingresos de la población.

Ese cs el horizonte con el que debemos mirar la política de tierras en Boliviii. La Estrategia de Desarrollo Agropecuario y Rural, preparada en los primeros meses de este año, por los Ministerios de Desarrollo Sostenible y de Agricultura y Asuntos Campesinos (ENDAR), enfat iza es ta vinculación entre propiedad rural y productividad y coinpetitividad, superando enfoques aislados y unilaterales de la problemática agraria.

Las propuestas de la ENDAR apuntan ri extender y garantizar el derecho propietario, para facilitar la transformación productiva del agro, pero también a ordenar el territorio nacional y los mismos procesos económicos, según la capacidad de uso mayor de la tierra, y optimizar así los rendimientos. lo cual supone incorporar tecnologia a las actividades productivas. Con tecnología y asistencia técnica a los productores, la situación del minifundio y de las grandes propiedades se relativiza sustancialmente, pues todo depende cómo y con qué medios se trabaja la tierra. Hoy día la productividad se asienta en la expansión de la frontera asricola. Esto es lo que hay que cambiar para que, en adelante, tengamos productividad basada en la tecnolo,uia y mayor competitividad. Si ello ocurre, la medianización de la propiedad será una tendencia natural. Poseer grandes extensiones será inútil y antieconómico.

Nuevamente, la cuestión cardinal es que los productores puedan usar la tierra como un activo económico y no sólo como medio de subsistencia social. Disponer plenamente del derecho propietario de la tierra es lo que ha de llevar a la racionaliración económica y a incentivar las inversiones en tecnología e infraestructura productiva.

De ahí por qué es necesario superar las restricciones al derecho propietario rural que se han convert ido en trincheras de un conservadurismo que, a despecho de las intenciones de sus ocupantes, impide que los campesinos y las comunidades indígenas obtengan los beneficios económicos y no económicos que normalmente se asocian con derechos seguros y plenos sobre la tierra, como son el carácter transferible de la propiedad, el acceso al crédito, mayores recursos de inversión. manejo sostenible delos recursos naturales, inclusolalibertad de tomar decisiones personales en la vida cotidiana, sin la presión de otros agentes coiiioel Estado, los partidos políticos, sindicatos, gremios y otros grupos de interés -lo que es tan frecuente en Bolivia-.

Las restricciones para la transferenciade pequeñas propiedades, establecidas en el artículo 41 de la Ley 17 15 y. sobre todo, en el artículo 389 de su Reglamento, determinan que el carácter de patrimonio familiar del solar campesino y la pequeña propiedad agraria, no necesita de declaratoria judicial para sil reconocimiento. De este modo, al tener automáticamente el carácter de patrimonio familiar ninsún solar campesino ni pequeña propiedad puede ser transferido o enajenado bajo ningunamodalidad gratuitani onerosa, lo cual constituyeuna verdadera limitación a la libre disponibilidad del derecho propietario sobre un bien inmueble, debiendo los propietarios interesados en efectuar una transferencia o venta. realizar un trámite judicial para desafectar de la calidad de patrimonio familiar a la pequeña propiedad o al solar campesino. o bien escapar hacia los arreglos informales.

El crédito, como se sabe, es un elemento decisivo para la producción y el acceso a la tecnología. En Bolivia. sin embargo, la masa de campesinos e indígenas está privada del crédito porque no puede usar su tierra como garantía hipotecaria. El crédito lo tienen que buscar en los mercados informales o a un costo mucho mayor.

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El obstáculo está en esa suerte de protección paternalista a la pequeña propiedad y a la propiedad comunaria y TCOs que el Estado ha creado, declarándolas como propiedades inembarpbles. y que son una camisa de fuerza que ahoga la iniciativa individual y colectiva. Sin e inba r~o . como los productores no se guían por pruritos ideológicos, hay cada vez más agricultores pequeños en Santa Cruz. que, para poder acceder al crédito, se registran como asociados a las cámaras agropecuarias. pagan sus cuotas y cumplen otras obligaciones, logrando en la práctica a un tratamiento de mediana empresa'.

Impedir la libre transferencia y enajenación de la pequeña propiedad y la propiedad comunaria es una forma de discriminación que condena a estos productores a salir del mercado o a pelear en él en condiciones desventajosas. Para decirlo sin ambages: la fuente de la inequidad rural no se relaciona sólo con el tamaño de la propiedad sino, y fundamentalmente, con los trabas legales que determinan que la tierra en manos de los campesinos e indígenas no sea realmente un bien económico que pueda ser usado paraingresar al mercado financiero. ¿Nos atreveremos en algún momento a superar este anacronismo de nuestra Constitución y de nuestra leyes?.

USO Y TENENCIA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ

Diego Montenegro Ernst*

Los enfoques tradicionales orientados a encarar políticas de desarrollo económico basados en nuevos descubrimientos de riquezas naturales, contribuyeron a que Bolivia se perpetúe en el carril de tráfico lento en el que actualmente se encuentra. Este enfoque que busca amortiguar las grandes fluctuaciones en precios internacionales de productos primarios sustituyendo un sector generador de divisas por otro, como ya se dio con la plata y con el estaño, no ha logrado superar la barrera de los 1,200 millones de dólares en exportaciones anuales, ni tampoco mejorar el nivel de vida de los bolivianos, hoy con un ingresoper cápita similar al de 10 años atrás. Esta estrategia, todavía sustentada en recursos naturales no renovables y en productos primarios sin valor agregado, no le permite a Bolivia lograr el cambio al carril del desarrollo tecnológico y del conocimiento, y sobre la base de sistemas productivos sostenibles, con potencial de diversificación y generación de valor agregado.

9 El Decreto Supremo 27145 de 30 de agosto de 2003, abre la posibilirl;id de que los pequcños propietarios, duranre el proceso de saneanilento, puedan optar voluntariamente por un título ejecutoria1 o cerrit'icado de saneamiento que determine su condiciGn de pequeños o niedianos propietarios, lo que equivale a darles la oportunidad de p;is;ir de una categoría a otra. con las prerrogativas y obli_r;iciones que la ley reconoce a los medianos, incluyendo cl pago de impuestos.

* Licenciado en Adminis t ración d e Enipresas. Especia l ización en Comercialización Internacional y Desarrollo Económico (E.E.U.U.). Maestría en Ciencias , especialidad en Agroempresas: Desarrollo Económico y Comercialización Internacional (E.E.U.U.). Consultor Internacional. Autor de varias publicaciones especializadas. Gerente General de la Asociación de productores de Oleaginosas y Trigo (ANAPO). Actualmente es Ministro de Asuntos Canipesinos y Agropecuarios.

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Ya en 1942, el Plan Bohanl cuestionaba la capacidad di: la minería para sustentar el desarrollo económico del país y proponía alentar la producciijii de hidrocarburos coino fuente generadora de divisas; recomendando también un dccidido impulso a la actividad agropecuaria y forestal para así satisfacer la demanda interna, generar empleo y sustituir importaciones.

Es así, que a partir del debilitamiento del modelo niinero, el Estado Nacional inició la búsqueda de la diversificación económica y la redistribución geográfica de la población boliviana, propiciando la migración de gente del occidente del país hacia el oriente. No obstante en la decada de los 60's se inició un proceso aislado de colonización agrícola conocido como "La Marcha hacia el Oriente", no fue sino hasta mediados de los años 80's, que la publicación del estudio "Y despzrés del Estafio, y el gas ¿Qué?": creó las bases para que se impulse uno de los más ambiciosos proyectos de desarrollo económico ejecutados en Bolivia.

El Proyecto d e Desarrollo de las Tierras Bajas del Este, llenó una serie de vacíos en la política pública de ese entonces y generó un efecto catalizador de una serie de esfuerzos aislados, contribuyendo al

1 Rohari, Mervin. Informe de la Misión Econ6mica de los Estados Unidos de Norteamérica 3 Bolivia.

2 Morawetz. David. "Y después del Eslaii<i. y el gas, iQiié'?'

Ioaqiiin Aguirre es escritor y visionario enipresario. En 1986 le diju 3 David Morawerz: " ... Lo quc Bi~livin debe hacer es lograr acceso al rnnrpor f,l este, por el Atlántico; no por el oeste, por el Pacifico. El Río Paraguoy - Paraná corre de la frontera este de Rolivin, 2,700 kilórnerros hnsfn Buenos Aires". En ese tiempo, Jaaqiiin Aguirre planeaba con~ t r i i i r un puerlu cn ese río p;ir;i c rpor tar soy^ de Bolivia al mundo. Hoy día. ;i travt's d e ?Sr puerto, Puerto Aguirre, se exporta gran p.irre de la Soy3 boliviana a niercados externos.

desarrollo de una nueva frontera agrícola comercial, localizada al Este del Río Grande, en los llanos orientalei del Departamento de Santa Cruz.

A través de la ejecuciijn de sus diferentes coinponentes. se crearon las bases tecnológicas y de infraestructura rural para el surgimiento de un nuevo modelo de desarrollo agroexportador. Dicho proyecto, fue uno de los pocos esfuerzos integrales, involucrando al sector público y al privado,que buscaron diversificar la base productiva y exportadora a partir del sector axropecuario comercial. Entre el período 1990 y 1996, el PIB agropecuario de Santa Cruz se incrementó de 350 a685 millones de $US y las exportaciones crecieron en un 400%.

El Departamento de Santa Cruz actualmente se constituye en un claro ejemplo de especialización productiva. concentrándose en la cadena de granos y cereales, en la ganadería extensiva, en el complejo forestal - maderero y en la oferta de hidrocarburos. Tanto la Zona de Expansión como la Integrada, también abriga una complejainteracción de ec»sistemas con gran diversidad en términos de características f ís icas y bióticas; como también una coiiipleja estructura s~cioeconóniica que explota esos recursos empleando diferentes tipos de tecnologías, tanto para fines comerciales y <le exportación, como de subsistencia.

Es en ese orden que el presente documento parte de una breve descripción del Proyecto d e Desarrollo de las Tier ras Bajas del Este, como el punto de referencia más significativo a partir del cual se proporciona una visión crítica del uso y tenencia de la tierra; y del desarrollo agropecuario en Santa Cruz durante la última década, para luego sugerir un conjunto de escenarios que configurarán los nuevos patrones de desarrollo regional, la recomposición de actores, temáticas y comportamientos; y los nuevos desafíos.

'OPINIONES Y ANALISIS" -OPINIONES Y ANALISIS'

En ese contexto. y bajo una visióii predominantemente productiva del desarrollo futuro del Departamento de Santa Cruz, se analizan posibles escenarios orientados tanto hacia la producción agropecuaria coniercial, como de otros productos con mayor potencial de industrialización y nuevos usos; los productos orginicos, niader;ibles y no maderables (de recolección); como de los roles e interacciones entre los diferentes actores sociales y ecoiiómicos involucrados, tanto en sus diniensiones locales y regionales, como en las nacionales y mundiales.

1. INTRODUCCION

No fue sino hasta la primera mitad de la década de los 8OZs, y a consecuencia de la crisis económica mundial, que la situación económica del país se vio severamente agravada, dada la marcada disminución delos precios delas materias primas, acumulación de pago de la deuda externa, tasas de interés extraordinariamente altas, y una reducción de los flujos de capital eyterno. A este deterioro económico, se sumó el resquebrajamiento del sistema político y la descompostura social, que llegaron a extrenios incontrolables.

El colapso de los mercados internacionales de los minerales a finales del año 1985. se constituyó en otra inequívoca señal que alertó a Bolivia a no seguir dependiendo de las exportaciones de un pequeño número de productos, concentrados fundamentalmente en el sector minero y el gas natural. En ese marco. el consultor del Banco Mundial,

muna David Morawetz. llegó a Bolivia para tratar de encontrar al, alternativa productiva que reemplace al 87% de las exportaciones del país.

Al constatar el colapso del cartel internacional del estaño y que las perspectivas del segundo producto de exportación boliviano, el gas natural, rio eran promisorias, el entonces Presidente de la República, Víctor Paz Estenssoro, profiere una de sus í'rases más célebres ''Si no exportamos, Bolivia se nos muere". Efectivamente, el valor de las exportaciones de estaño y gas se redujo en un 40% en 1990 y en 80% en el año 2000; mientras que las de origen agropecuario y forest;il Ilegaroii a cerca de 400 millunes de dólares.

La crisis asiát ica de los 90's nuevamente develó la vulnerabilidad de nuestra economía, constatando que más del 607r de nuestras exportaciones se concentran en seis productos7 los inismos que siguen siendo materias primas e incorporan poco valor agregado.

El encuentro circunstancial del Sr. Morawetz con el Sr. Joaquín Aguirre, cambió la historia económicade una extensa región del trópico boliviano. De aquel encuentro, el consultor del Banco Mundial recosió ideas que luego fueron incluidas en el estudio "Y después del Esturio y el gas, ¿ Q l ~ é ? ' ' ~ , el misiiio que sentó las bases para que se impulse uno de los niás ambiciosos y exitosos proyectos dedesarrollo económico ejecutados en Bolivia.

El Proyecto d e M a n e j o d e Recursos Na tu ra l e s y d e Producción Agropecuaria en las Tierras Bajas del Este o Proyecto de Desarrollo de las Tierras Bajas del Este o Loir;lands, estimuló un gran polo de desarrollo agroindustrial, localirado al Este del Río Grande, que a partir del año 2000 se constituye en el principal rubro generador de divisas para el país. Casi de manera paralela, niigraciones del occidente del país van poblando extensas áreas agrícolas en el eje

3 Morawcfz, David. "Y después dcl Es~año, y el gas iQuC?' '

177

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comprendido entre Montero, Mineros y San Pedro, en el norte del Departamento.

El éxito de estos emprendimientos estuvo también sustentado en decisiones políticas y económicas asumidas durante el período de la hiperinflación. Si bien un tipo de cambio subvaluado provocó la imposibilidad de inserción de la producción agrícola en mercados externos; también se generaron las condiciones favorables para el reinicio de un proceso de formación de capital fijo en el agro, al constatarse un importante flujo de importaciones de bienes de capital facilitado por una tasa de cambio subvencionada. De igual manera, cuantiosos pasivos contraídos en dólares americanos fueron pagados por los deudores, sin cláusulas de mantenimiento de valor, y con una devaluada moneda nacional. El acceso casi irrestricto a tierras fiscales a través de dotaciones del Estado beneficiaron a miles de nuevos agricultores.

En 1985, con la NPE se eliminaron los subsidios al crédito, a la producción y al consumo, liberalizando los precios de insumos y productos. Sin subsidios, los agentes económicos comenzaron a tomar decisiones de inversión y crecimiento en producción.

Adicionalmente, se pusieron en vigencia medidas dispersas y no necesariamente constitutivas de una política consistente de fomento al sector agropecuario, pero que en la práctica resultaron favorables para impulsar el desarrollo sectorial. Durante el periodo 1985 - 199 1 se registran una serie de medidas e instrumentos que rescatalon la necesidad de modernizar y fortalecer las relaciones economicas intersectoriales y convertir al sector agropecuario en un impulsor del desarrollo económico nacional.

Entre estas , conceptualmente se pueden identificar las siguientes:

El incentivo a la producción agrícola destinada a la exportación.

La privatización de las empresas agroindustriales del Estado.

La contratación de créditos internacionales, fundamentalmente para el sector agroexportador primario, secundario y terciario.

Reprogramación de líneas de crédito refinanciadas a productores afectados por desastres naturales.

La reestructuración d e las inst i tuciones públicas relacionadas al sector.

Creación de un único impuesto simplificado a la mediana propiedad rural.

Implementación del Certificado de Reintegro Arancelario, posteriormente sustituido por el mecanismo deDrarv Back, que en la práctica significa la aplicación del concepto de la neutralidad impositiva en las exportaciones.

Estas medidas no fueron estables ni sostenibles en el tiempo, ni tampoco tuvieron el impacto esperado en el corto plazo, es decir, no necesariamente configuraron una política integral de fomento al desarrol lo agropecuario nacional s ino más bien a sectores agroexportadores particulares. La soya, sin duda alguna, se constituyó en el cultivo comercial con mayores perspectivas de crecimiento, al igual que el algodón y el girasol. Otros cultivos industriales también se beneficiaron de ese ambiente de negocios, tales como maíz, trigo, sorgo y caña.

'OPINIONES Y ANALISIS-

Actualmente, el sector oleaginoso -soya y girasol- se constituye en el puntal del desarrollo agrícola de Santa Cruz, representando cerca del 24% del total de las exportaciones bolivianas, constituyéndose en el primer rubro generador de divisas para el país, moviliz:indo un complejo entramado de servicios y actividades econóniicas y conlerciales conexas, generando en sus dos campañas agrícolas riiis de 40,000 empleos directos y 56,000 empleos indirectos. Le siguen en importancia. en generación de divis;is, los sectores hidrocarburos y minerales con el 22% cada uno. tal como se ilustra en el Gráfico No.1.

El éxito del sector de la agricultura comercial de la década de los 90's, y de su sisteiiia de producción y rotación de cultivos, sin embargo, no estuvo exento de dificultades en la generación, validación y difusión de paquetes tecnológicos que aseguren la sostenibilidad de las unidades productivas agropecuarias.

Gráfico No. 1: BOLIVIA - Participación de los Principales Productos en las Exportaciones Tradicionales y No

Tradicionales (Año 2001)

OTROS 2 i e+% \ HIDROCARB1iROC ,- , , , S , .

CASTA&* MINERALE 2.0470 2219%

Fuente: MCEI - Ministerio d e Cornereio Exterior e Inversión.

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La aplicación de paquetes tecnológicos inadecuados en algunas zonas de producción contribuyó a generar problema.^ de degradación de suelos, como consecuencia de varios años de excesiva labranra, remoción de materia orgánica y prácticas de monocultivo. Se estima que actualmente Santa Cruz cuenta con ni5s de 200,000 has. -anteriormente agrícolas- abandonadas a p a s t u ~ i s naturales de baja productividad.

11. E L PROYECTO DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARIA EN LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE

El 28 de noviembre de 1989, el Banco Mundial pone en marcha el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales y de Producción Agropecuaria en las Tierras Bajas del Este. Esta iniciativa se ampara en una serie de 15 estudios realiradosen los subsectoresde los productos agrícolas de exportación del país4 y el Informe de Evaluación elaborado por la Coriiisión del Banco Mundial No. 8101 - BO. El Proyecto fue diseñado con el objetivo de ". . .promover la expansión sostenible de la producción de cultivos potenciales y el uso racional de los recrirsos naturales de la región, dentro del contexto del desarrollo a largo plazo de las Tierras Bajas del Este".

El proyecto fue financiado a través de un crédito otorgado por el Banco Mundial y la ADI (Asociación para el Desarrol lo Internacional), a la República de Bolivia. por 35 millones de $US, a un plazo de 40 años; el cofinanciamiento de la República Federal de

4 Estudios llevados a cabo en 1986 por e l Pruorarna de Comercio Exterior del BID - JUNAC.

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Gráfico No. 2: PROYECTO DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARI.4 EN

LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE - Costo Final de los Componentes al 31/12/97

Forralscimicnto Apmo A d m i i i ~ t r a r , , , o F ~ ~ d ~ d ~ d e ~ ~ ~ ~ d ~ ~ ~ ~ ~ n R+C~N~>UI Naturales Municipal ~ -,

- 4 . 8 % 1.2'%> 14 2% 2.0'Xi 1.

Fiiente. Informe Final P~oyecfo de Desarrollo Azrnpecu.hrio Tierras Bajas del Este

1991 - 1997.

El Componente de Planificación y Manejo de Recursos Naturales, tuvo como objetivo la preparación de un Plan de Uso de Tierras en la región. con el fin de determinar medidas de uso y protección adecuzdas a su base de recursos naturales. Esto implicó Ia identificación de zonas aptas para producción agropecuaria sostenible, reservas forestales y parques nacionales para preservación de vida silvestre. Uri Convenio firmado entre el Gobierno Federal de Alemania y el Gobierno de la República de Bolivia, en fecha 30 de agosto de 1990, establece la entrega de recursos para la puesta en marcha del Proyecto de Protección de Recursos Naturales de Santa Cruz; cuyo ejecutor fue CORDECRUZ - Corporación Regional de Desarrollo desanta Cruz,en coordinación con tres consultorasalemanasIP/CES/

KFW. El KFW -Banco de Reconstrucción de Alemania- participó también como ente financiador.

Una fase de este componente estuvo relacionada con el rnapeo de la superficie del Departaniento (370,000 km", sobre 13 base de la zonificación a través de mapas teniáticos, resultado de la combin~ición de imágenes satelitales, fotografías aéreas e inforinación de canipo. procesados por el Sistema de Iiiformación Geográfica del Proyecto.

Una segunda estuvo relacionada con la institucionalización y el diserio de normas para regulación de las actividades económicas, con el fin de zsegurar el aprovechaiiiiento racional y sostenible de los recursos natur;iles; principalmente suelos y vegetación. Este objetivo resultó en la creación del PLUS - Plan de Uso de Suelos, el cual a través de su Oficina Técnica dependiente de la Prefectura, además de ser un instrumento de consulta para los agriculiores. permitió la delimitación de aproximadamente 500,000 has. de tierras de coinunidades indígenas con la intervención del INRA - Instituto Nacional de Reforma Agraria.

El PLUS más adelante se constituyó en el marco de referencia para la elaboración de la Ley Forestal (Ley No. 1700) y su Reglainentación (D.S. 24453). Dentro del marco de la división municipal, se elaboraron PLUS municipales.

De acuerdo a los estudios realizados por el PLUS - Plan de Uso de Suelos. en el Departamento de Santa Cruz existen siete clase? de suelos, divididos de la siguiente manerz:

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Cuadro No. 2: SANTA CRUZ - Aptitud de los Suelos en el Departamento

APTITUD DE LOS SUELOS

aptos para uso agrícola 1 con pocas restricciones.

permanentes. / 5,078,792 1 141170 clase v / Aptas para ganadería o 1 1

SUPERFICIE (has.)

330,907 1 0.92%

clase IV

%SUPEWICIF. DPTAI,.

Clase 111 1 Suelos aptos para uso agrícola 1 t I con restricciones. Marginalmente aptas para a:ricultura, o cultivos

clase VI

1 1 oanadena o cultivos 1 1 1

de erosión yio fertilidad.

1 / permanentes. Restricciones 1 1 1

2,550,230

~ ~

cultivos permanentes. Problenias de drenaje. Aptas para ganadena o cultivos oerennes. Problemas

muy severas. 1 5.483.685 1 15.23%

clase VIII I NO aptas para uso I

7.08"~

5,462,056 15.17% 1 clase VII / Marginalmente aptas para

15,532.166

/ agropecuario. Protección. 1 1,568.744 1 4.36% l I I

43.14%

(1) El Plus no identifica Suelos de Tipo 1, de oso agrícola sin restricciones. en el

Departamento de Santa Cruz. Fuente : Plan de Uso de Suelo del Deparramento de Santa Cruz.

Gráfico No. 3: SANTA CRUZ - Area por Aptitud de Suelos en el Departamento

Fuente : Plan de Uso de Suelii del Dcparramenro de Santa Cruz

Las tres primeras clases de suelo (11, 111. IV) son aptas para las actividades agrícolas con incremento en prácticas de manejo, conservación y tipos de cultivo. Estas áreas se sitúan en la llanura aluvial del Río Grande, en las zonas de Okinawa, Pailón y Los Troncos. Un poco Iiacia el oeste existen otras zonas con buenos suelos que presentan algunas limitaciones, se ubican al noroeste, en los espacios comprendidos entre Choré y Yapacaní, con aIgunas restricciones provocadas por el excesode precipitaciones y condiciones inundadizas: y al sur, en la zona Abapó - Izozog, por la falta de humedad.

Las siguientes tres cIases de suelos (V, VI. VI]), son superficies aptas para el desarrollo de actividades de ganadería extensiva y aprovechamiento forestal. Los suelos aptos para la ganadería se

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encuentran en San Ignacio, San Matías, Puerto Suárez y Guarayos con significativas extensiones de pastizales naturales. Las zonas forestales están en el Bajo Paraguá y Guarayos (Escudo Chiquitano). y en las llanuras aluviales de Yapacaní y Chort.

Los suelos de laclase VI1 y VI11 requieren de mayor protección. La última clase corresponde a los Parques Nacionales Amboró y Prof. Nciel Kempff, los bañados del Izozog, los arenales de Guanacos, la zona del Pantanal y otras áreas protegidas.

Investigación y Transferencia de Tecnología

El Proyecto de la Tierras bajas del Este incorporó estos dos componentes que si bien sentaron las bases para el lanzamiento de paquetes tecnológicos adecuados a la región, n« lograron acompañar de manera armónica el explosivo crecimiento del área sembrada. Un objetivo central de estos componentes fue el de implantar un sistema de transferencia de tecnología a extensionistas y agricultores. que al mismo tiempo permita retroalimentar el proceso de investigación. Los entes ejecutores del Proyecto fueron el C l A T - C e n t r o d e Investigación Agrícola Tropica l y las diferentes asociaciones gremiales de productores.

Los requerimientos de investigación para el desarrollo regional fueron concertados dentro de un directorio p ú b l i c o privado compuesto por el Ministerio de Agricul tura, Prefectura del Departamento, C á m a r a Agropecuaria del Oriente y la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno. La puesta en marcha del componente fue en el mes de marzo de 1991 y culminó en diciembre de 1997.

Los trabajos de investigación fueron complementados con el apoyo del Instituto d e Investigaciones Agrícolas "El Vallecito", dependiente de la universidad pública. y que ciihrieron un iniportante área geográfica, abarcando primordialniente la Zona de Expansión, además de la Chiquitania, la Zona Norte. la Zona de Colonización, la Zona Central y en menor escala. la Zona de los Valle? Mesotériiiicos.

Las áreas temáticas de estudio fueron:

1) Manejo y Recuperación de Suelos

2) Fitomcjoramiento en soya, maíz y algodón

3) Fitopatología y Entomología

4) Sistemas de Producción de Cultivos Industriales

5 ) Agroforestales. Frutales y Perennes

6) Socioeconíiniica

7) Suelos, Agua y Drenajes

No obstante las dificultades asociadas el rápido crecimiento en las necesidades de nucvas tccnologias, la relación BeneficioICosto de los componentes de Investigación y Extensión Agrícola arrojó un resultado de 1 a 15,42. Es decir que por cada dólar invertido en Desarrollo Tecnológico y Capacitación, se generaron $US 15,42.

El objetivo del componente de transferencia de tecnología. de maneracompleinentaria, fue el de apoyar al desarrollo e implementación de un nuevo modelo, aglutinando los esfiierzos de extensión brindados por programas públicos de desarrollo, asociaciones de productores. casas comerciales, ONG's - Organizaciones No Gubernainentales y otros, a través de un Sistema Regional d e Extensión Agrícola. acordando la conformación de un equipo interinstitucional encargado

'OPINIONES YANALISIS' 'OPINIONES Y ANALISIS'

de los trabajos de extensión del Proyecto eii estrecha coordinación con los Centros de Investigación, creando así una Red de Extensión AgrícoIa Departamental.

Cuadro No. 3: PROYECTO DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES Y DE PRODUCCION AGROPECUARIA EN

LAS TIERRAS BAJAS DEL ESTE BENEFICIO TOTAL POR CULTIVO

CULTIVO

Soya de Invierno 1 313.180 1 Giraml 1 1.188 / 1 TOTAL 36.826.608 1 9,987,737 1 26,838,871

Soya de Verano Maíz A1godi.n Triro Arroz

* V;ilores capiril iridos a 1997.

Fuente: Informe Final Proyecto d e Desarrollo Agropecuario Tierras B i a s del Este

1991 - 1997.

BENEFICIO TOTAL*

(US$)

11.36h.JO6 11.?24.YYl 8.0?8.853 4.709.329 1.181.661

Infraestructura Productiva

Uno de los factores más importantes en el crecimiento de la superficie sembrada fue el Componente Vial del Proyecto Tierrris Baj:is

COSTO TOTAL* (US$)

del Este, que financió la habilitación. manteniitiiento y10 construcción de infraestructura caminera en el área dc Expansión. al este y norte de Pailón, y lueco en áreas colonizadas en el norte Intecrado.

BENEFICIO NETO*

(US$)

Elaboración de estudios y proyectos parri la construcción y habilitación de más de 80 km. de vías camineras en diferentes provincias del Departamento. los cuáles fueron puestos a disposición de los Municipios para su ejecución y financiamiento.

Habilitación efectiva de 710 km. de caminos ruraie,, alcanzando 35% más de lo previsto.

Fortaleciiniento Regional y Miinicipal

Con la promulgación de la Ley No. 1551 de Participación Popular, los niutiicipios han asumido el rol y la responsabilidad de generar condiciones de desarrollo nacional a través de los trabajos real izados en su respectiva área geográfica. Esto dependería obviamente, de la eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad con la que concejales, ejecutivos y funcionarios municipales administren los recursos disponibles en su municipio.

Dentro de la misma enmienda que reasignó recursos hacia 21 ComponenteLegal del ProyectoNacional de Administriición de Tierras (TNRA - INC), se destinaron 1,500,000 SUS. al financiriiniento de programas de desarrollo niicrore:ional de soporte y fomento institucional, que fueron ejecutados por CORDECRUZ en las 11 microregiones del Departamento.

-OPINIONES Y ANALISIS'

De esta manera, se apuntó aque en el corto o mediano plazo se pueda modernizar y mejorar la capacidad de gestión de los Gobiernos Miiiiicipales de Concepción, El Puente y Mineros como proyectos piloto: se tlesari-olló además un estudio de desarrollo mral para habitantes y productores ganaderos de San José de Chiquitos y Roboré; y se trabajaron estudios de preiiiversiiiii y programas de elaboración y administración de Planes ,+niiales Operativos en la mayoría de los 32 municipios del Depanamento.

111. HABILITACION D E TIERRAS AGRICOLAS PARA AGRICULTURA COMERCIAL

Duranteladécadade los 90. la habilitacióndesuelospara laactividad agrícola a través del desbosque alcanzó a más de 2 millones de hectáreas en todo el depanamento de Santa Cruz. El mayor ritmo de deforestación del Depanamento se presenta en el eje Pailón - Los Troncos.

Gráfico No. 4: SANTA CRUZ - Habilitación de Tierras para La Actividad Agropecuaria

tiabilitacibn 10,000 88.000 89,000 99,000 47,000 33.000 26.000 19.000

Focntc: AGROSAT.

192

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Según datos recopilados a través de imágenes satelitales, el área habilitada para la actividad agropecuaria en la Zona de Expansión durante los últimos 10 años, alcanzó a 420.000 has.

El impulso de la economía basada en la actividad agrícola provocó importantes cambios climatológicos y en el p:iisaje de laszonas con mayor vocación productiva. Tal es el caso del i rea intezrada y la zona de expansión, que ha implicado la habilitación de grandes superficies de bosques.

En los últimos años, la habilitación de tierras ha disminuido dr: . t . '35 i ~ a m e n t e a consecuencia de la crisis financiera del sector

agropecuario, y del hecho de que los diferentes esfuerzos de transferencia de tecnología han contribuido a que el productor agropecuario asuma la responsabilidad de devolver fertilidad al suelo, hecho que se refleja en 1:is aproximadamente 430,000 has. de cultivo que actualmente están siendo trabajadas bajo el sistema de siembra directa.

En las zonas de colonización, la actividad de los pequeños productores canipesinos y colonizadores presenta problemas de erosión de suelos, ligado a la utilización de un sistema itinerante de corre y quema (chaqueo) y de monocultivo.

Otro factor que contribuye a la degradación anibiental es el uso indiscriminado de agroquímicor (pesticidas. insecticidas, plaguicidas, etc.), a través de productos ya prohibidos o por su empleo con dosificaciones excesivas, generando erosión. contaminación de las aguas y extinción de la flora y fauna existentes.

A esto se debe sumar el uso de prácticas :igricolas inadecuadas que se traduce en pérdidas econóniicas en los propios cultivos. Tal es caso de la escasa utilización de cortinas ronipevientos, que determina

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la pérdida de humedad en el suelo por erosión eólica y escurrimiento, o el excesivo laboreo.

Si bien la introducción de maquinaria agrícola ha posibilitado la expansión y tecnificación del agro cruceño, su incorrecta aplicación ha producido serios efectos negativos, como el arrastre de la cubierta orgánica de los suelos y el desmonte descontrolado. Otro de los serios problemas que se observan como consecuencia del proceso de mecanización, es la compactación de los ~ u e l o s y la erosión eólica e hídrica que afecta la fertilidad de las áreas de producción agrícola.

IV. SOSTENIBILIDAD D E LOS RECURSOS NATURALES

Marcado énfasis se ha puesto a la divulgación de sistemas de labranza conservacionista, reduciendo al mínimo el laboreo y protegiendo los suelos.

Cuadro No. 4 : SANTA CRUZ - Superficie con Siembra Directa para Verano 199912000

Fiienre: ANAPO-DTS.

* Se incliuyen ci~llivos de arroz y alporlón.

CULTIVO

Soya Maíz

Sorgo Otros * TOTALES

Se estima, por encuestas y sondeos de campo, que el área total bajo siembra directa en la última campaña de verano 9912000 alcanza las 175,000 hectáreas distribuidas conforme al cuadro anterior.

V. TENENCIA D E LA TIERRA Y SEGURIDAD JURIDICA

La corrupción generalizada en el Instituto Nacional de Colonización y en el Consejo Nacional de Reforma Agraria llevan al Gobierno de Jaime Paz Zamora a su intervención. En mayo de 1993, el Banco Mundial autoriza la creación de un nuevo Componente dentro del Proyecto Tierras Bajas del Este, financiando las actividades que contribuyeron a la intervención del CNRA - Consejo Nacional de Reforma Agraria y el INC - Instituto Nacional de Colonización, con el fin de preparar y supervisar el Proyecto Nacional de Tierras, asignando 800,000 $US.

SIEMBRA DIRECTA %

31.8 14.8

50.0

2.9 25.6

SUPERFICIE (has.)

La ejecución de este componente fue delegada a la Comisión Interventora del CNRA - INC, que con autonomía de gestión se dedicó a los siguientes objetivos:

S. Directa

150,000

17,500

5,000

2,500 175,000

- Elaborar la propuesta de una nueva Ley de Tierras Total

472,000 117,000

10,000

85,000 684,000

Proponer una política nacional de distribución de tierras que garantice la tenencia y la seguridad jurídica.

- Preparar una propuesta del Proyecto de Administración de Tierras, que incluya el diseño institucional y el estudio de factibilidad para un programa de regularización de los derechos sobre la tierra.

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- Realizar el mapeo sobre las áreas disponibles con potencial agropecuario para asentamientos humanos, de acuerdo a los planes de uso de suelos.

- Llevar acabo un programa de saneamiento oregularización de los derechos sobre la tierra y un plan de titulación adecuados.

Después de la promulgación de la Ley 1715, del Servicio Nacional de Reforma Agraria, se fija como meta el concluir con el proceso de saneamiento de todas las tierras agrícolas a nivel nacional, hasta el 18 de octubre de 2006.

En los diferentes foros y eventos organizados para tratar la cuestión agraria, el sector agropecuario del departamento de Santacruz identifica a la inseguridad jurídica sobre las inversiones existentes en el área rural, como el principal problema. En tal sentido, el proceso de saneamiento que lleva adelante el INRA reviste una singular importancia por cuanto una vez finalizado, se contará con un informe exacto sobre la situación de la tenencia de tierra y cada propietario podrá ejercer pleno derecho sobre su propiedad, con la consiguiente oportunidad de llevar a cabo mayores inversiones.

Se presentaacontinuación, el estado de situación de saneamiento en cada una de las tres modalidades definidas por el INRA: Saneamiento Simple, Saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen e Integrado al CAT - SAN.

a) Saneamiento Simple

Se viene efectuando en 3 provincias del Departamento, por una

superficie de 3.1 millones de hectáreas, correspondientes apropiedades ganaderas. Actualmente se encuentran en proceso 480 mil hectáreas.

Cuadro No. 5: SANTA CRUZ - Saneamiento Simple de Oficio, Convenios Suscritos por el INKA para el Saneamiento Simple de

Oficio de Propiedades Ganaderas

VELASCO INRA - AGASIV 1 3 000.000 1 180 000 1 Pericias de Campo

P R O V I N C I A

1 TOTAL 1 3,100.000 480,000 1 1

I N S T I T U C I O N E S Q U E L O S

S U S C R I B E N

O. SANTISTEBAN

C. BUSCH

Fuente: FEGASACRUZ

En el ámbito nacional, el 50.3% del área en saneamiento de oficio se encuentra concentrada en el departamento del Beni, 30.9% en La Paz, 9.2% en Pando, 6.7% en Tarija, 2.6% en Santa Cruz y 0,310 en Oruro, no existiendo superficies bajo este concepto en los departamentos de Potosí y Cochabamba.

PRoGRESO (has.)

lNRA - CNlON DE CANEROS - GANADEROS

INRA - ASOC. DE GANADEROS PUERTO SUAREZ

EN

(has.)

100,000

Por Definir

A C T U A L S I T U A C I O N

100.000

Por Dcfinir

Campaña Pública Se esrán conformando lor poligonos de saneamienro

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En las zonas de San Julián, San Pedro, Pozo del Tigre, San Javier y Concepción, se llevan adelante trabajos de saneamiento en una superficie de 2.1 millones de hectáreas, que corresponden a propiedades ganaderas y agropecuarias.

C) Saneamiento en Tierras Comunitarias de Origen

Gráfico No. 6: SANTA CRUZ -TCO's - Tierras Comunitarias de Origen, por Tipo

DEMANDA TCO's TCDS INMOVILILAL>AS INMOVILILADAS

Fuente : FEGASACRUZ

Actualmente, se llevan adelante trabajos en las localidades de Guarayos, Monteverde, Charagua, Iupaguasú, Lomerío, Takovo y otras. El desarrollo de estos trabajos evitan que se presenten avasallamientos ilegales de tierras permitiendo la armónica convivencia entre pueblos originarios y productores agropecuarios.

Se puede observar que la mayor parte de los trabajos o est8ri planificados o se encuentran en la etapa de pericias de campo. lo que lleva a pensar que el proceso de saneamiento durará más tiempo dc lo contemplado en la Ley INRA. La falta de descmbolsos oportunos y depersonal idóneo son probleinasestructuralesquelimitan elaccionar del INRA en el Departamento.

VI. PROPIEDAD Y USO DE LA TIERRA

La propiedad y uso de la tierra en Bolivia es una de las áreas en las que existe mayor probabilidad de conklicto. El lento proceso de titularización y los consecuentes reclamos de tierras dieron lugar a la aparición de distintos grupos de actores nacionales y a diferentes problemáticas aún no resueltas. En Santa Cruz, Beni y Pando, más de 2.5 millones de hectáreas fueron ya distribuidas en la forma de TCO's y predios agrícolas y ganaderos. En estas áreas los pueblos originarios e indígenas fueron favorecidos a través de concesiones. Uno de los problemas serios relacionados con esta modalidad de saneamiento se refiere a las ambigüedades existentes entre los reclamos cruzados de las OTB's (figura contemplada en la legislación de la Ley de Participación Popular) y de las nuevas TCO's, cada cual articulando demandas alrededor de "Unidades Políticas vs. Unidades Agrícolas".

Otro aspecto de potencial conflicto es el componente étnico. contemplado dentro de la Ley INRA en la que se otorga prioridad a ladistinción entre "originarios"e "indígenas". Este aspecto ha resultado particularmente importante en la formación de grupos con móviles étnicos que luchan por los derechos a la tierra, tales como el Movimiento Sin Tierra de las regiones del Chaco y de Santa Cruz.

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Otro potencial conflicto se genera en las discrepancias de las estadísticas sobre los requerimientos de tierras. El MST estima que se necesitan 12.5 millones de hectáreas para 500,000 personas. El gobierno afirmaque únicamenteexistirían cerca de 1 millón de hectáreas para ser redistribuidas.

El flujo de migraciones del altiplano hacia las tierras bajas de Bolivia ha convulsionado aún más la discordia entre el altiplano y las tierras bajas, dando lugar a un discurso étnico y regional cada vez más frecuente. Las instituciones agropecuarias vienen argumentando que la aplicación de la Ley INRA ha ido pauiatinarriente debilitando la seguridad jurídica alrededor de las tierras bajo producciónagropecuaria, afectando así la economía regional y nacional. En ese contexto, la solicitud reiterada de "hacer cumplir el marco jurídico vigente" es también frecuentemente planteada al gobierno.

Una última fuente de conflicto dentro de la actiial Ley INRA es la relacionada con las expectativas regioriales en torno a la tenencia y uso de la tierra. En el departamento de Santa Cruz. gran parte de las tierras agropecuarias son de propieiarios individuciles, que para fines de representación colect iva a t ravés de sus federaciones d e colonizadores o de pequeños campesinos, han formado "comunidades". En la práctica gran parte de estos agricultores funcionan como unidades individuales de producción. Este patrón de tenencia de la tierra entra en conflicto con las creencias y prácticas ancestrales asociadas con la tierra de la región del altiplano. En varias oportunidades, la CSUTCB y las Federaciones de Colonizadores han planteado que la Ley INRA debilita las bases colectivas de propiedad de las comunidades indígenas aymaras y quechuas. y que constituyen en un medio para el cobro de impuestos sobre las tierras.

Todos estos cvnceptos, son complementados por el increrriento en el flujo migratorio de las tierras altas y valles de occidente a las tierras bajas orientales, que plantean escenarios de presiones cada vez más marcadas por parte de los grupos organizados que derriandan accesos a tierras fiscales y a tierras actualmente en incumplimiento de la función económico-social. Este es el desafío que el gobierno de Bolivia deberá encarar en los próximoi meses y anos para evitar así laescaladade conflictos socialesen las tierras bajas del EstedeBolivia.

VII. MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS TIERRAS BAJAS DE SANTA CRUZ

La estructura del conglomerado de la agricultura comercial de Santa Cruz sustenta la estrategia de una rápida expansión de la frontera agrícola, limitándose a suministrar insumos importados, maquinarias y servicios de desmonte; e invirtiendo en capacidad de recepción y molienda de materia prima, para el procesamiento y exportación de productos con escaso valor agregado y muy poca sofisticación e

- innovaciónen los paquetes tecnológicos que acompañaronesaexplosiva expansión agrícola. Los centros públicos y privados de investigación y transferencia de tecnología contribuyeron al desarrollo de este conglomerado, pero no con los recursos y la planificación adecuada para proporcionar nuevas tecnologías, usos y productos diferenciados.

Noobstante. eriel corto y mediano plazo, se prevéquelasiembra de cultivos comerciales. tales como la soya, girasol, maíz, arroz, sorgo, trigo y caña de azúcar; al igual que la ganadería de carne bovina, avícola y porcina. seguirán siendo predominanteseneIespectrodelaagricultura comercial regional, de manera gradual y en función a la generación y difusión de nuevos paquetes tecnológicos, se irá dando paso a otros

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cult ivos y actividades económicas con mayor valor unitario, posibilidades de diversificación, industrialización y diferenciación.

El sector forestal, por su lado, va construyendo una atractiva plataforma de negocios a través de la certificación de iiiás de 1 millón de hectáreas de bosques, impulsando una clara estrategia de diferenciación y mercadeo en atractivos nichos de niercado. Bulivia fue recientemente honrada en Rotterdam, Holanda, en oportunidad eii la que el WWF - World Wide Fund for Nature, reconoció el alcance de ese primer millón de hectáreas bajo un manejo forestal sostenible. Este galardón fue acompañado por una campana de motivación a los consumidores europeos de madera, para la compra de productos que provengan de bosques con manejo? certificados. El evento fue calificado como un "regalo a la rierra" y convierte a Bolivia en el país con la mayor extensión de bosques natiirales certificados en el mundo.

Tal conioloexpresael PlanEstratégicopara elsector Forestal deBolivia, Boliviaes un país con marcadavocación forestal. reflejando una i~nportante oportunidad de desarrollo hasta ahorci niuy poco aprovechada. De acuerdo con ese estudio, la baja competitividad del sector forestal fue la principal limitante en la atracción de nuevas inversiones, proponiendo por ende, la creación de mecanismos de promoción a la actividad forestal, considerando un fortalecimiento a su encadenamiento y al establecimiento de una política forestal.

Se parte de la premisa de que el modelo de desarrollo aplicado para la agricultura comercial en Bolivia, ha sido hasta la fecha, efectivo y coherente con el cliina de negocios en el que se ha desarrollado en los últimos 15 anos. El enfoque, en líneas generales, estuvo orientado a comercializar "co~iiodiiies" al menor precio

posible, basando la competitividad del sector en la fertilidad de las tierras agrícolas y capitalizando en el iiiarco de preferencias arancelarias andinas, tal como se ilustra de manera elocuente en el caso del sector de las oleaginosas bolivianas. Salvo recientes esfuerzos de diversificacióri. tales corno la producción de cítricos, café de sombra. nianí. ricino (rnacororó), ajonjolí (sésamo), soya y carne orgánicas. erributidos. alcoholes y el incremento en la oferta de harinas y aceites refincidos. entre otros. el sector agropecuario sustenta su estrategia en la producción y exportación de productos primarios.

En este contexto, el presente trabajo identificó tres ejes principales de acción, sobre los cuales se plantean los lineamientos generales paraun desarrollo productivo y sostenible de las Tierras Bajas del Este del Departamento de Santa Cruz, orientados tanto hacia la producción y comercialización de comodities, como de otros productos con potencial de industrialización y nuevos usos, y los productos orgánicos, maderables y no maderables (de recolección).

- Los tres ejes temáticos de acción son:

1. Esfuerzos orientados hacia la recuperación y habilitación de áreas agrícolas actualmente degradadas y abandonadas.

2 . Mitigación de procesos de degradación ambiental de árcas actualmente bajo producción agropecuaria y forestal , caracterizadas por niveles decrecientes de productividad agropecuaria y por la disminución de diversidad de especies vegetales necesarias para la sostenibilidad de los bosques.

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3. Desarrollo de nuevas iniciativas productivas orientadas hacia la validación y promoción de tecnologías agropecuarias y forestales; y en cadenas productivas con un alto potencial de valor agregado y diferenciación.

Estos tres ejes principales de acción deben constituirse en la base de un Nuevo Proyecto de Desarrollo Sostenible para las tierras Bajas del Este del Departamento de Santa Cruz, el mismo que debe proporcionar una perspectiva real de las posibilidades y de las diferentes dimensiones y actores involucrados en el desarrollo regional.

De acuerdo con las entrevistas realizadas a diferentes actores relacionados con el quehacer productivo de la región, el Proyecto debe incorporar los siguientes componentes:

1. Mejoramiento y Mantenimieuto de Caminos Vecinales

2. saneamiento d e Tierras

3. Análisis Integral de Suelos y Determinaciónde su Usoblaynr

4. Sistemas In tegrados d e Producción Agropecuar ia y Agroforestal

Siembra Directa: Rotación d e Cultivos y Pasturas, Integración Agrícola, Ganadera y Forestal Riego Fertilización, Suelos y Agua

6. Creación de Fondos de Financiamiento Productivo

7. Promoción de Inversiones para Pequeñas y Medianas Industrias Agropecuarias y Forestales, con Potencial de Producción con Mayor Valor Agregado.

5. Segmentos d e Productos Primarios, Valor Agregado y Diferenciación

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