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Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
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5.5 Sistemas de alerta temprana
El objetivo final de la predicción de amenazas y de los sistemas de alerta temprana es proteger la vida y lapropiedad. Constituyen, por lo tanto, uno de los elementos claves de cualquier estrategia de reducción dedesastres.
Para servir a la gente de forma adecuada, se deben integrar sistemas y conectar a todos los actores en la etapainicial de la cadena de alerta temprana, incluyendo a la comunidad científica y técnica, a las autoridadespúblicas y las comunidades locales. Es esencial para que la comunicación sea precisa, oportuna, confiable eintegral. Los procedimientos para una alerta temprana efectiva deben formar parte del marco institucional ylegislativo nacional para la gestión de desastres. De igual manera, deben incluir en el sistema un mecanismo deeliminación de información innecesaria.
La alerta temprana debe ser complementada por servicios profesionales, actividades de capacitación y creaciónde capacidades y la distribución de recursos para facilitar la adopción de acciones oportunas para prevenir laspérdidas.
La presente sección comenzará con el estado actual de la corriente de pensamiento sobre la alerta temprana. Acontinuación se examinarán los tres requisitos claves sobre los cuales descansan los sistemas efectivos de alertatemprana:
• responsabilidad política para promover las estrategias de alerta temprana;• dimensiones humanas de la alerta temprana; y• apoyo regional e internacional;
También se describirán los siguientes componentes de la cadena de la alerta temprana:
• identificación técnica y monitoreo de las maenazas;• requisitos de comunicación; y• respuesta a las alertas.
Pensamiento actual sobre la alerta temprana
Cada alerta ha sido siempre considerada como lapiedra angular de la reducción de desastres. Unode los objetivos del DIRDN era que todos lospaíses debían, para el año 2000, disponer de unacceso libre a sistemas de alerta a escala mundial,regional, nacional y local con una amplia difusiónde las alertas.
Durante el pasado decenio, muchas actividadespromovieron los beneficios y la factibilidad de laalerta temprana, identificando también los puntosfuertes y débiles de las capacidades relativas en elmundo.
Estas incluían la Estrategia y Plan de Acción deYokohama para un Mundo más Seguro, de 1994,
la declaración de la Conferencia Internacionalsobre Alerta Temprana de Potsdam, en 1998, elPlan de acción para el futuro del Programa deAlerta Temprana presentado en el Foro delPrograma Internacional del DIRDN en 1999 ylos recientes resultados de la segunda ConferenciaInternacional sobre Sistemas de Alerta Temprana,realizada en el 2003.www.unisdr.org/ppew/info-resources/ewc2-summary.htm
También se plantearon ciertas preocupacionesespecíficas en relación con los fenómenosclimáticos tales como El Niño (Seminariointernacional de Guayaquil, 1998) y en relacióncon los pequeños Estados insulares en desarrollo(Conferencia mundial de Barbados, 1994).
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La Asamblea General de las Naciones Unidas hapromovido siempre los esfuerzos para integrar laalerta temprana como un componente esencial dela reducción de desastres. La importancia crucialde la alerta temprana fue validada nuevamente porel Equipo de Tareas Interinstitucional de laEIRD, que identificó la alerta temprana como unárea prioritaria para su trabajo y creó un Grupo detrabajo sobre alerta temprana desde 2000 hasta2003.
Los avances de la ciencia y la tecnología durante elúltimo decenio han mejorado el potencial de laalerta temprana para reducir las pérdidashumanas. Hoy se pueden calcular, con 48 horasde anticipación y bastante precisión, el tiempo enque el huracan toca tierra. En una década, eltiempo de detección de los tornados se haduplicado. Actualmente se puede alertar sobre laposibilidad de sequías con varios meses deanticipación.
El desarrollo de nuevas tecnologías de lainformación y la rápida difusión de lascomunicaciones mundiales han aumentadoconsiderablemente la disponibilidad deinformación y alerta temprana en relación con lasamenazas y desastres de origen natural. Estosavances tecnológicos hacen posible, en laactualidad, el monitoreo y previsión de lascondiciones climáticas extremas.
Las mejoras significativas en los sistemas deobservación mundial han ampliado la detecciónanticipada de las condiciones climáticas a medianoplazo, como los eventos de El Niño, ycontribuirán a dar alertas de amenazas a largoplazo que van asociados con el cambio ambiental.Los sistemas avanzados de alerta temprana sóloserán efectivos si existe un intercambio libre eirrestricto de información meteorológica.
Los sistemas de alerta deben también serinclusivos y accesibles a todos los usuarios. Debentransmitir mensajes claros y concisos diseñadospara contextos culturales y sociales precisos. Lacapacidad de entregar información vital al públicoen riesgo no ha sido siempre exitosa. En muchoscasos, los mecanismos locales para comunicarriesgos e interpretar alertas siguen siendo débiles.La complejidad de la información técnica puedeser de poca utilidad si no va acompañada decapacidades, recursos y tradiciones de la situaciónlocal.
Más aún, con frecuencia no se dispone deinformación detallada sobre los impactos adversosde las amenazas en las personas y lainfraestructura, y su vulnerabilidad necesaria parauna toma de decisiones informada.
Incluso donde existen los procedimientosadecuados, las comunidades a menudo noresponden apropiadamente a las alertas debido auna falta de planificación y de compromiso de lacomunidad, de recursos o de opciones derespuesta viables. En muchos casos biendocumentados, se percibe la amenaza de saqueosque sigue a las evacuaciones como algo peor que lapérdida de propiedad causada por el desastre. Enausencia de información respecto a las acciones allevar adelante, las alertas pueden crear pánico oindiferencia.
Actualmente, existe amplio reconocimiento de quela alerta temprana es más que un asunto científicoo tecnológico relativo al monitoreo de lasamenazas, la predicción, las telecomunicaciones, laclimatología, la vulcanología y la sismología. Lacobertura vía satélite y las modernísimas técnicasde monitoreo se encuentran muy desarrolladas ennuestros días. Tal como lo señalara Sorensen(2000), “una mejor gestión y toma de decisioneslocales acerca del proceso de alerta son más críticas
Recuadro 5.31Elementos de la cadena de alerta temprana
Los principales elementos de la cadena de alertatemprana son:
• Detección y pronóstico de eventos extremosinminentes para formular alertas sobre la base delconocimiento científico y el monitoreo, estudio defactores que afectan la severidad y frecuencia delos desastres.
• Difusión de información de alerta, aumentada por lainformación sobre posibles impactos sobre la gentey la infraestructura (por ej.: evaluación devulnerabilidad), a las autoridades políticas para,desde ahí, comunicarla a la población, incluyendolas recomendaciones apropiadas para accionesurgentes.
• Respuesta a las alertas, por parte de la poblaciónen situación de riesgo y las autoridades locales,basada en una comprensión apropiada de lainformación y la siguiente implementación de lasmedidas de protección.
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que promover tecnologías más avanzadas, aunqueambas son muy útiles”.
La difusión de alertas y la respuesta a ellas sonáreas que aún se encuentran en una etapa inicial.Por ejemplo, en 1997, una investigación llevada acabo en el Reino Unido indicaba que eldesempeño de los sistemas de alerta deinundaciones era por lo general deficiente. Secreía que ello se debía principalmente a eslabonesdébiles en la cadena que vincula las previsionescon el público en situación de riesgo. El estudiodescubrió que sólo un 50% de las alertas fuerealmente recibida por los destinatarioscorrespondientes.
En algunos lugares, los habitantes tomabanconciencia de los riesgos de inundación a través dela detección de inundaciones o los procesos dealerta informales o extraoficiales, recibidos muchoantes que las oficiales. A veces se recibían lasalertas incluso después de ocurrida la inundación.
Recuadro 5.32Principios y responsabilidades para un sistema efectivo de alerta temprana
El objetivo de la alerta temprana es dar poder a las personas y a las comunidades, amenazadas por riesgo de desastres, paraactuar con el tiempo suficiente y de una manera apropiada y así reducir la posibilidad de daño personal, pérdida de vidas ydaño a la propiedad o su entorno.
La evaluación del riesgo es el punto de partida para un sistema efectivo de alerta temprana. Identifica las amenazaspotenciales de las amenazas y establece el grado de exposición local o de vulnerabilidad a las condiciones peligrosas. Dichoconocimiento es esencial para la toma de decisiones políticas que traducen la información de alerta en acción preventivaefectiva.
La responsabilidad efectiva de las alertas anticipadas se desplaza desde el ámbito local al internacional. Cada plano tienesus funciones esenciales y parcialmente ocultas:
• Poblaciones vulnerables que necesitan estar conscientes de las amenazas y de los efectos relativos a los queestán expuestas y ser capaces de efectuar acciones específicas para minimizar la amenaza de pérdida o daño.
• Las comunidades locales necesitan estar suficientemente familiarizadas con las amenazas a los que estánexpuestas. Los líderes comunitarios deben comprender la información preventiva recibida para ser capaces dea c o n s e j a r, instruir o comprometer a la población, de tal manera que aumente su seguridad o reduzca la posiblepérdida de recursos de los cuales depende la comunidad.
• Los gobiernos nacionales necesitan ejercer la responsabilidad soberana de preparar y difundir alertas de amenazasen su territorio nacional de una forma oportuna y efectiva. Deben asegurarse de que las alertas y las directrices deprotección se orienten hacia aquellas poblaciones consideradas como más vulnerables al riesgo de peligros. Ladisposición de apoyo a las comunidades locales para desarrollar capacidades de conocimiento y respuesta es unafunción esencial para traducir el conocimiento de alerta en prácticas de reducción de riesgos.
• Las instituciones regionales necesitan proporcionar conocimiento y asesoría especializados en apoyo a losesfuerzos nacionales por desarrollar o sostener capacidades operacionales, especialmente para países quecomparten un ambiente geográfico común. Las organizaciones regionales son cruciales para vincular lascapacidades internacionales con las necesidades específicas de los países individuales y para facilitar las prácticasde una alerta temprana efectiva entre los países adyacentes.
• Las entidades internacionales deben proporcionar los medios para el intercambio de información y conocimientocomo base para la transferencia eficiente de información de asesoría, así como del apoyo técnico, material einstitucional para el desarrollo y capacidades operativas de las instituciones nacionales designadas oficialmentecomo responsables de la práctica de la alerta temprana.
La gente estaba insatisfecha con los sistemas malorientados que no llegaban a quienes losnecesitaban. Se citaban las estructurasinstitucionales inapropiadas como parte delproblema de difusión. Constituían áreas depreocupación los siguientes puntos débiles:
• monitoreo y evaluación de situaciones inicialesde amenazas;
• aprendizaje de la experiencia para mejorar laspolíticas futuras y las prácticas operacionales;
• efectividad de los sistemas de comunicacióninterna;
• comunicación con las víctimas potenciales yaconsejarles acerca de la adopción de accionesapropiadas;
• proporcionar niveles adecuados de capacitaciónprevia al peligro; y
• movilizar recursos para actividades de respuesta.
El ejemplo de las inundaciones de marzo de 2001en la ciudad de Grafton, Nueva Gales del Sur,
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Australia, ilustra los problemas asociados con elelemento de respuesta de la cadena de alerta. Laamenaza potencial era tan real que se tomó ladecisión de evacuar a los 12.000 residentes delárea de riesgo de inundación. Sin embargo,menos de 10% de los residentes abandonaron laciudad durante el período de nueve horas queduró la evacuación. Se emprendió un proyecto deinvestigación para averiguar por qué tantaspersonas permanecieron en la zona de amenaza.
Un examen de las investigaciones más recientes delos sistemas de alerta contra inundaciones enAmérica del Norte y Europa también indica unaevaluación general negativa de su desempeño. Noobstante, también muestra que se ha avanzadomucho en muchas áreas locales y en muchos paísesy que también ha habido mejora en la fiabilidad delas predicciones y las instalaciones decomunicación.
Tal como lo demuestra el ejemplo del MontePinatubo, el éxito de los sistemas de alertatemprana depende en gran medida de los aspectoshumanos relacionados con la comprensión pública,la comunicación y la confianza. El desplazamientoconsciente de muchos servicios meteorológicosdesde un enfoque centrado predominantemente enla ciencia hacia una filosofía orientada al usuarioha sido un paso acogido con mucho entusiasmo,pues permite una mejora de la efectividad generalde los sistemas de alerta temprana.
Los principios básicos para un alerta tempranaefectiva, que son en parte el resultado de varios
años de trabajo asumido por el Programa deAlerta Temprana del DIRDN, se reproducen a lolargo de toda esta sección y proporcionan una baseclara y amplia para el proceso de alerta temprana.El desafío de los años venideros es el de traducirlos principios aceptados en acción yprocedimientos prácticos que protejansistemáticamente a las personas de todo daño ypérdidas evitables.
La responsabilidad política de promover laaplicación de estrategias integradas de alertatemprana
El primer requisito para un sistema efectivo dealerta temprana es el reconocimiento de susbeneficios para la protección de las sociedades.Con este reconocimiento, evolucionarán elcompromiso político necesario y la voluntad depromover la alerta temprana como un instrumentopolítico para la gestión de riesgo de desastres. Sinembargo, la sola voluntad política no es suficiente;los gobiernos también necesitan desarrollar yapoyar la legislación, la administración, laplanificación de contingencias, y losprocedimientos operativos, incluyendo losmecanismos interministeriales y de las agencias.
Los gobiernos deben establecer y mantenermarcos de colaboración esenciales para elfuncionamiento de sistemas de alerta creíbles yresponsables. Un aspecto importante en relación aesto, es la necesidad de superar las dificultadesasociadas con la incertidumbre inherente a las
Recuadro 5.33El Monte Pinatubo, una experiencia exitosa de alerta temprana
Las alertas anticipadas de las erupciones del Monte Pinatubo tuvieron un éxito notable. El número de muertes comparadocon el número de personas en situación de riesgo fue reducido, a pesar de la magnitud y violencia de la erupción. Ello sedebió a varios factores que incluían:
• identificación oportuna del peligro y delineación de las áreas vulnerables;• aplicación exitosa de modernas técnicas de supervisión y vigilancia;• predicción precisa de las fases destructivas;• difusión y emisión de alertas fácilmente comprensibles;• acción pronta por parte de los funcionarios de la defensa civil y los trabajadores de respuesta a desastres; y• evacuación oportuna de la mayoría de los habitantes en situación de riesgo.
La experiencia destacó el valor de la cooperación internacional basada en el respeto mutuo, la educación pública intensa, elcompromiso activo de científicos selectos y portavoces de propósitos de conciencia y difusión, líneas de comunicación abiertasy efectivas entre los especialistas y los funcionarios de la defensa civil, buenas relaciones entre científicos y medios dec o m u n i c a c i ó n .
Fuente: Punongbayan y Newhall, 1996 y 1998.
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amenazas y a las predicciones y llevar acabo la comprensión y el apoyo necesariospara la implementación de las decisionesgubernamentales en tiempos de crisis.
Ello requiere movilizar los recursospolíticos, humanos, técnicos, materiales yfinancieros necesarios, incluyendo el apoyode los grupos de la comunidad mejorequipados para alcanzar a los gruposaltamente vulnerables, tales comoorganizaciones femeninas, estaciones deradio operadas por la comunidad y redesde apoyo rurales.
Puede ser útil la comprensión de losprincipales indicadores de la efectividad dela alerta temprana para orientar a losgobiernos a poner en práctica sistemasapropiados y pertinentes. Tales medidasde efectividad pueden incluir lassiguientes:
• oportunidad y precisión de lapredicción;
• evaluación de cada etapa del proceso dealerta en relación a metas específicastales como la proporción de audienciaalcanzada y el tiempo utilizado paraalcanzarlas;
• calidad del diseño y operación delsistema de alerta;
• comprensión pública de las alertas;• conocimiento y puesta en práctica de
acciones apropiadas y oportunas; y • satisfacción pública con el servicio de
alerta.
A continuación aparecen algunos ejemplosde sistemas nacionales que utilizaron laalerta temprana y lograron a resultadosexitosos.
El caso de Mauricio
Las especificaciones del sistema dedifusión de alertas de ciclón de Mauricio,incluyendo las funciones yresponsabilidades, están establecidas en elprograma de desastres naturales de 1995,publicado por la oficina del PrimerMinistro. El Comité Central deCiclones, una entidad bien administrada yorientada hacia las comunicaciones, queaplica su liderazgo para asegurar laefectividad del sistema de alerta. Se le haotorgado un alto grado de legitimaciónmediante el apoyo al programa al más altonivel de autoridad política. Además, laoficina meteorológica, que forma parte de
“El compromiso de lasautoridades es esencialpara lograr un sistema
efectivo de alertatemprana. Al aceptar la
responsabilidad política depromover estrategias de
alerta temprana, losgobiernos dan un paso
crucial en la protección delos intereses de las
comunidades contraposibles desastres.
Los procedimientos de unaalerta temprana efectivadeberían formar parte de
los marcos nacionalesinstitucionales y
legislativos, y sercomplementados por
servicios profesionales,actividades de creación de
capacidades y ladistribución estratégica de
recursos.
“La primera conferenciasobre alerta temprana enPotsdam hace cinco años
enfatizaba la importanciadel alerta temprana parala reducción de desastres
en el siglo 21. Lasegunda Conferencia
Internacional sobre alertatemprana brindaba la
oportunidad de ampliar eldiálogo sobre alerta
temprana, al poner encontacto a autoridades y
profesionales paraintegrar aún más las
actividades relacionadascon el proceso de alerta
temprana.
Como elemento clave decualquier estrategia parala reducción de desastres,
el alerta temprana nosaproximará, tanto como lesea posible, a los Objetivos
del Milenio para elDesarrollo”.
Jan EgelandSubsecretario General de
Asuntos HumanitariosCoordinador de Socorro
de Emergencias Naciones Unidas
Recuadro 5.34El huracán Michelle, una experiencia exitosa de preparación contra desastres
En Cuba, se realiza y se somete a prueba el plan de preparación contra huracanes y de alertatemprana cada año antes de la estación de los huracanes. El sistema se activa con la primerainformación que entrega a las autoridades militares y de defensa civil, comprometiendo a todos losactores, desde las autoridades oficiales hasta las compañías y cooperativas. Las medidas planificadasse activan de acuerdo con los distintos niveles de alerta, incluyendo una fase informativa, una alertaanti-ciclón, una alarma anti-huracán y una fase conclusiva, si fuera necesaria.
El huracán Michelle se formó en el Golfo de Honduras el 2 de noviembre de 2001, llegó a Cuba entre el4 y el 5 de noviembre a una velocidad de 220 kilómetros por hora. Esta era su categoría como huracánsegún la escala de Saffir-Simpson. El Michelle era el huracán más fuerte que haya asolado a Cuba en50 años.
Apenas se recibieron noticias del Instituto de Meteorología (Institute of Meteorology), se aplicó el plande evacuación. Se activaron doce cuarteles provinciales y municipales de defensa civil con unadotación de 87.000 trabajadores. Se emplearon más de 5.000 vehículos para realizar la evacuación.
Se evacuó a más de 700.000 personas, de las que 270.000 recibieron albergue temporáneo y sesatisficieron sus necesidades básicas durante un tiempo prolongado. Además, 777.000 animales fuerontrasladados a áreas más seguras. El huracán creó un retroceso económico importante. Los principalesdaños afectaron a la infraestructura, la agricultura y las instalaciones de comunicación. No obstante, seinformó de sólo cinco casos fatales y 12 heridos.
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la oficina del Primer Ministro, proporciona mayorautoridad a las alertas emanadas del director de losServicios Meteorológicos.
El caso de Sudáfrica
Los países de la SADC han puesto su atención enla seguridad alimentaría y en la sequía para loscuales se han desarrollado mecanismos de alertatemprana en los últimos 20 años. Los recienteseventos climáticos extremos han fomentado unaperspectiva más extensa para la alerta temprana yactividades más amplias de preparación antedesastres.
Es necesario plantear requisitos adicionales dealerta a través de políticas que puedanproporcionar un marco integrado de alertatemprana y preparación ante desastres que reflejelas relaciones entre la amenaza, las accioneshumanas, los estudios ambientales, la gestión derecursos naturales y el clima. Con este objetivo, seestán dando pasos para desarrollar el marco parauna estrategia de gestión de desastres multi-sectorial dentro de la SADC apoyada por elPNUD y otros donantes internacionales.
En 2000, después de las devastadorasinundaciones en África austral los gobiernosSADC dieron otro paso hacia lainstitucionalización de los sistemas de alertatemprana. Una revisión de los aportesproporcionados por los servicios meteorológicos ehidrológicos ha dado origen a ciertasrecomendaciones para reactivar las estrategiasregionales de alerta temprana. Estas incluyen lanecesidad de que los países SADC creen unapolítica que se centre más en los requisitosregionales de alerta temprana y de preparacióncontra desastres. Para lograr esto, se propuso laformulación y la implementación progresiva de unenfoque regional.
También se recomendó que se proporcionarafinanciamiento adecuado a las institucionesnacionales para equiparlas con las instalaciones yherramientas necesarias para mantener un nivel deservicio público satisfactorio. Se hizo otrarecomendación en relación a la incorporación delos planes que integran los sistemas de alerta
temprana, la preparación contra desastres y lasactividades de mitigación relacionadas con marcosnacionales generales de gestión de desastres.
El caso de Vietnam
Con un apoyo sostenido de PNUD, elDepartamento de Gestión de Desastres deVietnam (DMU, por sus siglas en inglés) hadesarrollado un sistema de información nacionalque proporciona información en tiempo real alComité central para el control de las inundacionesy las tormentas (Central Committee for Flood andStorm Control, CCFSC), la principal agenciagubernamental responsable de la realización de lapolítica de gestión de desastres.
El sistema proporciona información de alertatemprana, pone al día las situaciones de desastresemergentes y otra información conexa sobredesastres o evaluaciones necesarias, mediante unared electrónica que vincula al CCFSC, el DMU,los servicios hidro meteorológicos nacionales y los61 comités provinciales para el control de lasinundaciones y las tormentas. El sistema tambiénpuede valerse de información suministrada por elministerio responsable de la agricultura y eldesarrollo rural.
Internet proporciona nuevas oportunidades dedifundir alertas oportunas al público, plantearrequisitos de emergencia y publicar informacióngeneral sobre desastres. Desde comienzos de2001, el proyecto se ha beneficiado de tecnologíasincluso más avanzadas debido a la financiaciónadicional de la OFDA/USAID. Las actividadesexpandidas incluyen el diseño de sistemas de alertapara amenazas naturales y climáticos basados enuna gráfica informatizada en uso en la televisiónvietnamita para producir alertas públicas másefectivas.
Se están confeccionando mapas de inundacionespara todas las provincias centrales de Vietnam conla tecnología de los SIG acompañada por unacapacitación que da impulso a su uso práctico porparte de las autoridades provinciales y locales. Seestá diseñando también un nuevo sistema para lasáreas más susceptibles a sufrir inundacionesrápidas.
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El caso de la India
El Departamento Meteorológico de la India(IMD, por sus siglas en inglés) dispone deestructuras institucionales bien establecidas paraemitir alertas y detectar, observar, rastrear ypredecir ciclones en la Bahía de Bengala y el MarArábigo. Un sistema vía satélite especial dealertas contra desastres difunde alertasanticiclónicas simples en los idiomas locales a losusuarios de los lugares más aislados.
Se publican boletines de alerta en la Radio de todala India y en la televisión nacional para transmitiren diferentes idiomas para todo el país. El IMD
también difunde avisos de ciclón a los paísesvecinos. Los avances logrados por los sistemas dealerta y predicción son constantes, basándose enexperiencias pasadas dentro y fuera del país y en eldesarrollo tecnológico conexo.
La efectividad de la preedición de ciclones y de lossistemas de alerta ha sido confirmada en varioseventos ciclónicos incluyendo el súper ciclón deOrissa en octubre de 1999. La intensidad de esteciclón, el peor de la región en el siglo 20, causógrandes pérdidas en vidas y propiedades. Sinembargo, la alerta oportuna del IMD, junto a losesfuerzos previos al evento realizados por laadministración, salvaron muchas vidas humanas.
Recuadro 5.35Principios para la aplicación de sistemas de alerta temprana
La aplicación del alerta temprana a nivel local y nacional requiere prestar atención a los siguientes principios:
• Las prácticas de alerta temprana deben abarcar un conjunto coherente de responsabilidades operativas de laadministración pública y las autoridades vinculadas entre sí, establecidas a nivel nacional y local. Para que puedan serefectivos, los sistemas de alerta temprana deberían ser componentes de un programa de mitigación de peligros yreducción de la vulnerabilidad.
• Dentro de cada país, la única responsabilidad por la emisión de alertas anticipadas por desastres naturales y similaresdebe ser asumida por una o varias agencias, diseñadas por el gobierno.
• La decisión de las autoridades de actuar apenas recibida la información de alerta es de naturaleza política. Se debenidentificar las autoridades y reconocerles la responsabilidad política a nivel local. Normalmente, la acción que resulta delas alertas debería basarse en procedimientos bien estructurados de organizaciones de gestión de desastres a escalanacional y local.
• En la cadena de responsabilidad política, la información inicial sobre el peligro es a menudo técnicamente especializadao específica a un sólo tipo de autoridad encargada. Para aplicarlas efectivamente, las alertas derivadas de estainformación tienen que ser claramente comprensibles y operativamente relevantes para las agencias locales que debenactuar sobre ellas.
• Los sistemas de alerta deben basarse en el análisis de riesgos que incluya la evaluación de la ocurrencia de lasamenazas, la naturaleza de sus efectos y los tipos actuales de vulnerabilidad, con una responsabilidad a escala nacionaly local
• Si se desea que la alerta temprana sea pertinente con respecto a las prácticas de reducción de riesgos, se debenincorporar los tipos y modelos predominantes de peligros a nivel local, incluyendo los de tipo hidro meteorológico aescala menor relativos a los modelos de explotación económica o ambiental.
• El proceso de alerta debería incluir prácticas demostradas que puedan comunicar información consultiva a los gruposvulnerables de personas de tal suerte que puedan realizar acciones apropiadas para mitigar la pérdida y el daño.
• Existe la necesidad constante de supervisar y predecir los cambios en los modelos de vulnerabilidad, particularmente anivel local, incluyendo aquellos que surgen de los proyectos de desarrollo social como la urbanización, la migraciónabrupta, los cambios económicos, el conflicto civil u otros elementos similares.
• Gran parte de la responsabilidad de producir información detallada sobre riesgos y facilitar acciones comunitariasapropiadas para prevenir pérdidas y daños reposa sobre los niveles locales y opera sobre la base de alertas y avisos alas personas en situación de riesgo. Ello requiere un conocimiento y experiencia detallados de los factores y riesgoslocales, los procedimientos de toma de decisión, las funciones y mandatos de las autoridades, los medios decomunicación pública y las estrategias establecidas para enfrentar estas situaciones. A nivel local se requiereproporcionar una gama de métodos de comunicación y producir múltiples estrategias para la protección y la reducción deriesgos.
• Para ser sostenibles, todos los aspectos del diseño y puesta en práctica de los sistemas de alerta temprana requieren elcompromiso sostenible de los participantes a escala local y nacional. Esto incluye el compromiso en la producción yverificación de la información sobre riesgos percibidos, un acuerdo acerca de los procesos de toma de decisióncomprometidos, la formulación de protocolos operativos y especialmente la selección de medios de comunicaciónapropiados y la difusión de estrategias para las personas en situación de riesgo.
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
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El aspecto humano de la alerta temprana
El segundo requisito para una alerta tempranaefectiva es el fuerte reconocimiento del aspectohumano en los mecanismos de alerta temprana.Los mensajes de dicha alerta deben llegar alpúblico y ser comprendidos, creídos ypersonalizados por él, cuando éste se halla ensituación de riesgo, para que se pueda actuar sobreél con el objeto de reducir la exposición inmediataa las amenazas. Por consiguiente, el compromisode la comunidad es esencial para el diseño desistemas de alerta temprana eficientes y socialmentepertinentes.
Las comunidades informadas estarán en mejorposición para superar las debilidades de los
sistemas de transmisión, apreciar completamentelos riesgos y adoptar adecuadas medidas deprotección. El compromiso de la comunidad esesencial para identificar y satisfacer la necesidad dedisponer de una variedad de métodos y productosde alerta.
Un diálogo continuo entre usuarios y autoridadeses clave para determinar las necesidades,percepciones y prioridades antes de que seproduzcan los desastres y evitar confusiones,contradicciones y conflictos en momentos de crisis.Un ejemplo a este respecto es el estudio sobre laseguridad de las pertenencias de las personasdurante una evacuación y la responsabilidad por lapérdida de dichas pertenencias. En 2000, cuandoel volcán cerca de Puebla en México amenazaba
Recuadro 5.36Elementos humanos importantes para elproceso de alerta temprana• perfección de la comprensión de las alertas como
un complejo proceso social;• perfección de la comprensión de los procesos
cognitivos implícitos en la comunicación en losprimeros eslabones de la cadena de alerta;
• conocimiento perfeccionado de las necesidadeslocales, percepciones y prioridades;
• identificación clara de las personas en situación deriesgo y de los posibles destinatarios de alertas;
• conocimiento de las personas claves y de losrecursos disponibles a nivel local para poderadaptar el contenido de los mensajes, los canalesde difusión y las opciones de respuesta;
• recolección de conocimientos empíricos sobrepeligros, experiencia y memoria locales, así comode las estrategias de acción local
• acceso a grupos sociales altamente vulnerables,incluyendo personas en comunidades remotas oasentamientos ilegales, personas condiscapacidades físicas o cognitivas, enfermos,ancianos, viudas y jefes de hogar sin cónyuge,personas en tránsito y turistas, indocumentados,analfabetos y personas con discapacidadeslingüísticas, y otros grupos marginadossocialmente;
• comprensión de las necesidades de los usuarios yde las preferencias en lo que a educación ycontenidos se refiere (qué, cómo, dónde, cuándo),así como la representación visual y el formato de lainformación;
• reconocimiento de los factores culturales en lacomprensión de las alertas y en la reacción y elacceso a las mismas;.
• apoyo social a las políticas y decisiones públicastales como las evacuaciones masivas;
• amplia credibilidad y confianza en los mensajes dealerta; y
• retroalimentación de los receptores de alertas paraperfeccionar los sistemas de alerta temprana.
Recuadro 5.37El conocimiento tradicional
La población tribal de Rajastán, India, confía en lanaturaleza para la recepción de alertas anticipadas.Ellos observan el movimiento de las nubes y de losanimales, los cambios de la flora y escuchan el sonidodel río. Como ejemplos de señales, empleadas parapredecir lluvias fuertes e inundaciones, se pueden citarlos siguientes: cuando el patangga (insecto) vuela ensentido opuesto a la corriente del río; el númeroinusual de hende munjh (hormigas negras) que sedesplazan cargando huevos; el vuelo fuera deestación del machharanka (martín pescador); lasburbujas que forma el agua sobre los techos de paja;y el florecimiento profuso de katam y siju (flores).
Fuente: Coping strategies and early warning systemsof tribal people in India in the face of natural disasters,OIT, 2002.
Tal como se señalara en el estudio Traditionalknowledge of impending hazards: potential applicationin coastal Bangladesh (Conocimiento tradicional de lasamenazas inminentes: su posible aplicación en lacosta de Bangladesh), no podemos ignorar ningunaestrategia de bajo costo que pueda perfeccionar lasupervivencia y mitigar apropiadamente las pérdidas.Debemos explorar y ver si ciertas combinaciones delos mejores indicadores indígenas y los mejoresindicadores científicos pueden ofrecer un sistema másapropiado, confiable y amplio para la población ruralvulnerable. El estudio sugiere que la incorporación delconocimiento de los indicadores de alerta local ensistemas de alerta administrados localmenteaumentará la capacidad de resistencia de la poblaciónpobre y vulnerable.
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con una erupción, la gente se mostraba reticente aevacuar la zona debido a que pocos años antes susanimales habían sido robados durante unaevacuación similar.
La investigación sociológica es importante paraentender adecuadamente el aspecto humano de lageneración y uso del alerta, por ejemplo medianteun análisis de la influencia del modo de alertas, lainterpretación colectiva de las alertas y de lapercepción del riesgo, el apego de la gente a suambiente hogareño y a sus propiedades personales,sus lazos familiares, creencias o supersticiones y losmétodos de predicción y alerta existentes pararealizar estrategias basadas en el conocimientot r a d i c i o n a l .
Una revisión general de los sistemas de alertatemprana para las amenazas hidro meteorológicasen el sudeste asiático en 2002, mostraba que lascomunidades tenían un alto nivel de resistencia yde acciones basadas en la experiencia o en lasrespuestas instintivas de supervivencia. Esto loconfirmaba otro estudio llevado a cabo por la OITen la India, el cual documenta la riqueza deinformación que existe entre los pueblos tribalespara predecir amenaza. Este conocimiento debe
ser compilado y probado para su incorporación enlos sistemas de alerta temprana.
Las comunidades y las organizaciones nogubernamentales son cruciales para la operación delos sistemas de alerta temprana. Debencomprometerse especialmente en la difusión demensajes y estrategias de acción, y en la operacióny mantenimiento de los equipos. Además, jueganun rol muy importante en la organización de lacapacitación, la educación pública y la realizaciónde pruebas regulares para asegurar la existencia deun desempeño confiable durante una crisis. Esimportante que ellos creen conciencia sobre laresponsabilidad de la gente por su propias u p e rvivencia, motivándola fuertemente y creandoconfianza en los sistemas utilizados.
La experiencia muestra que las redes sociales einformales, junto a la conciencia de la comunidad yla comprensión de las amenazas, contribuyen a laexistencia de sistemas de alerta temprana máse f e c t i v o s .
Los siguientes ejemplos ilustran el compromisopúblico en la difusión de alertas, el fortalecimientode las capacidades locales, la aplicación de lasexperiencias locales y la participación pública en eldiseño de sistemas de alerta temprana.
El caso de Bangladesh
Durante los últimos 30 años, la Sociedad de laMedia Luna Roja de Bangladesh ha estadotrabajando en la reducción de los efectos de losciclones en las comunidades. El Programa dePreparación contra Ciclones (CPP, por sus siglasen inglés) emite alertas y asiste a las comunidadesafectadas por ciclones a lo largo de los 710kilómetros de la costa de Bangladesh en la Bahíade Bengala.
Más de 30.000 voluntarios aldeanos laboran parael CPP, equipados con sirenas manuales,megáfonos, radios portátiles, señales luminosas,banderas y equipos de primeros auxilios y rescate.Son el canal de comunicación a través del cual laoficina central del CPP en Dhaka emite boletinesacerca de las condiciones climáticas, desde eldepartamento meteorológico de Bangladesh, a másde 10 millones de personas que viven en áreas dealto riesgo de ciclones.
Recuadro 5.38Promoviendo la participación pública
Los elementos que conducen a un mayor compromisopúblico en los sistemas de alerta temprana incluyen:
• compromiso político y articulación política en lasalertas anticipadas;
• inicio temprano en el proceso de diseño de alertaspara que haya tiempo suficiente para crearconfianza;
• definición de cómo se organizará la participación;• entrega de toda la información necesaria a los
líderes de la comunidad y representantes de lasociedad;
• aviso sobre el proceso de alerta y amplia difusióndel mismo en los medios de comunicación masiva;
• prueba de las opciones de alerta, supervisión ypuesta en práctica;
• retroalimentación comunicativa e iteración duranteel proceso; y
• institucionalización de los procedimientos deretroalimentación y seguro de manutención delsistema.
Fuente: B. Affeltranger, User-based design of sociallyefficient flood warnings, 2002. .
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
405
La información local sobre el avance de un ciclónque se avecina o los efectos resultantes después deque aquel ha pasado por un área determinada estransmitida a la oficina central. La red hademostrado también ser un elemento importantepara las operaciones de socorro después de unciclón.
El CPP ha demostrado que los programas depreparación contra desastres pueden ser exitosos,siempre que se utilicen métodos de gestión de basecomunitaria, formas básicas de tecnología ysiempre que estos se realicen metódica ysostenidamente durante un período de tiempodeterminado. La capacitación de voluntarios delCPP y los programas de formación de concienciason fundamentales para su éxito.
A través de ejercicios prácticos, los voluntariosdesarrollan y demuestran la conciencia públicasobre los riesgos asociados a los ciclones. Elmaterial impreso, el empleo de películas y videos yde campañas con publicidad dirigida, en suconjunto, complementan el uso regular de losmedios de la radio y la televisión para construir unentendimiento común de los elementos básicos dela alerta temprana y la conducta de proteccióncontra los ciclones.
El caso de Centroamérica
El Proyecto Reforzar Estructuras Locales ySistemas de Alerta Temprana (RELSAT) fueimplentado en zonas piloto, en cada uno de los seispaíses centroamericanos, entre noviembre de 1998y diciembre de 1999. El proyecto fue financiadopor la ECHO y formaba parte de la cooperación alargo plazo para la reducción de desastres basadaen la comunidad, establecida entre elCEPREDENAC y la GTZ.
El propósito del proyecto era establecer sistemasde alerta temprana eficientes y confiables contralas inundaciones, diseñados específicamente paralas realidades y capacidades de las zonas pilotoseleccionadas. Sin embargo, como lascaracterísticas principales de las seis zonas eransimilares, se pudieron llevar a cabo accionesregionales.
Las zonas piloto demostraron las experiencias delas comunidades locales al momento de aplicartécnicas de gestión de riesgo de desastres, con elapoyo de estructuras nacionales y regionalescompetentes en el área de la reducción dedesastres. Las principales actividades puestas enpráctica durante el proceso fueron:
• análisis de las zonas de riesgo;• capacitación de la población local en lo que se
refiere a medidas de combate contra lasinundaciones;
• selección, capacitación y equipamiento deobservadores y analistas en las cuencashidrográficas;
• perfeccionamiento de las capacidades decomunicación entre las personas e institucionescomprometidas; y
• desarrollo de planes de contingencia eimplementada de ejercicios de evacuación en laszonas piloto.
El proyecto desarrolló sistemas de alerta tempranaque efectivamente funcionan. La población quehabita los márgenes superiores del río realizamediciones regulares de la lluvia caída y del niveldel río. Transmiten esta información por radio a laoficina central, en el municipio más cercano,donde se la analiza.
El centro se comunica con las personas en lasáreas susceptibles de sufrir inundaciones. Cuandose aproxima una amenaza esperado, el centropuede alertar a la población expuesta para que seprepare para su evacuación, si ello fuese necesario.En orden a ser efectivo, este sistema requierecomunicación y coordinación confiables. Debenestar claramente asignadas las responsabilidades yel compromiso debe ser continuo.
El caso del sudeste asiático
Camboya, la República Democrática de Laos,Tailandia y Vietnam son miembros de la Comisióndel río Mekong. La MRC está diseñandosistemas de alerta temprana para el bajo Mekong,muy proclive a las inundaciones. La estrategia estécnicamente eficiente y pertinente para lascomunidades.
El proyecto en marcha se guía por la investigacióncentrada en el complejo proceso social impulsado
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
406
por las alertas. Ello necesita ser comprendido parapoder diseñar tanto los aspectos técnicos comosociales del sistema de alerta.
La MRC valoró profundamente la conducciónsocial de la estrategia de alerta al momento dedesarrollar su Plan de Gestión y Mitigación de lasInundaciones en 2001. Los enfoquesparticipativos están siendo progresivamenteintroducidos por la MRC en la cultura de gestióndel riesgo de desastres en la región. Los países,individualmente, están desarrollando un enfoquesimilar que depende del entorno institucional y dela voluntad política. Se presentaron, ante elsecretariado de la MRC, planes preliminares deacción para poner en práctica una mitigación dedesastres y una alerta contra inundaciones basadasen el usuario. También fueron presentados antelos representantes de los países miembrospresentes en la Reunión de expertos de la MRCsobre predicción de las inundaciones y sistemas dealerta temprana, realizada en Phnom Penh,Camboya, a comienzos de 2002.
Los planes hacían hincapié en la necesidad decomprender la vulnerabilidad, el riesgo, la cultura,las concesiones recíprocas relativas y la respuestasocial necesaria para proporcionar alertas útiles.Se advirtió a las autoridades nacionales para querealizaran una evaluación preliminar anticipada dela pertinencia social y la eficiencia esperada de suestrategia de alerta contra inundaciones para poderperfeccionarla aún más.
Se han mantenido o completado varias actividadescentradas en la mitigación de inundaciones en lacomunidad que habita la cuenca del Mekong.Nuevos proyectos aprovecharán estas iniciativas,
fortaleciendo las redes, creando confianza mutua ydesarrollando aún más la práctica y la periciaprofesional.
En la cuenca del Mekong existen variasactividades permanentes o que ya han sidoconcluidas, centradas en un tipo de mitigaciónbasado en la comunidad. Se llevarán a efectonuevos proyectos que capitalizarán estasiniciativas, fortaleciendo las redes, creandoconfianza mutua y más desarrollo de la práctica yla pericia profesionales.
El caso de Europa
El proyecto Soluciones Operativas para la Gestióndel Riesgo de Inundaciones en la Sociedad de laInformación de la UE y el Programa Tecnológicode la Sociedad de la Información evaluaron elvalor agregado potencial de la nueva información ylas tecnologías de la comunicación para la alertarelativa a las inundaciones y la gestión de lainformación. El proyecto también analizó lascondiciones necesarias para la operación efectivade dichas herramientas, incluyendo los factores dela propiedad social.
En 2000-2001, el Centro Europeo de Prevencióndel Riesgo (CEPR, por sus siglas en inglés) deNiort, Francia, organizó talleres basados en lacomunidad. Se realizó un estudio en dos fasespara comprender las diferencias en la percepcióndel riesgo y las demandas de información entre losparticipantes, y se supervisó la pertinencia social yla eficiencia de los sistemas existentes de alertacontra inundaciones. La UNESCO llevó a caboun estudio en Hungría sobre los sistemas degestión de información relativa a las inundacionesy a la participación pública de la comunidad en lamitigación y el control de inundaciones.
Estos ejemplos sugieren que no se debería separarlas estrategias de alerta temprana de laplanificación general para el desarrollo. Losobjetivos e incentivos prácticos pueden dar inicio aun compromiso de la comunidad con los procesosbasados en los usuarios. La comprensiónrespetuosa de los procesos sociales existentes y lahabilidad de aprovecharlos, son elementos clavespara el éxito de los programas de participaciónpública.
Recuadro 5.39La Comisión del río Mekong en Internet
Presente en la red desde julio de 2001, el sitio web de laComisión del río Mekong proporciona información sobrepronósticos y alerta contra inundaciones e informaamistosamente al usuario respecto de las condicioneshidrológicas previstas y actuales en las áreas superior,central y baja del Mekong. La información se actualizadiariamente acerca de la situación de las inundaciones ylos niveles de alarma en al cuenca del Mekong.Actualmente, se están agregando nuevos elementosbasados siempre en los requisitos del usuario.
http://www.mrcmekong.org/info_resources/ffw/overview.htm
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
407
El caso de Australia
Los incendios fatales de arbustos de 1997 en elárea de Ferny Creek, en la cadena montañosa deDandenong, cerca de Melbourne, motivaron a ungrupo de residentes a expresar su preocupaciónpor la ineficacia de los medios en relación a sudisponibilidad para saber cuándo buscar másinformación en relación con la amenaza deincendio. Los residentes presionaban, a todos losniveles del gobierno, y ante la Dirección deBomberos del país para que se instalaran sirenasaudibles en toda el área.
Sin embargo, se les dijo a los residentes que lassirenas se usaban para otros fines. Se establecióun grupo de trabajo, ampliamente representativo,para examinar otras opciones para instalar unsistema de alerta temprana que pudiera satisfacerlas necesidades que preocupaban a los residentes.
Además, se desarrollaba y ponía en marcha unacampaña comunitaria de educación, para losresidentes de Ferny Creek, sobre supervivencia ypreparación para incendios de arbustos. Seestableció un completo proceso de consultas con lacomunidad, incluyendo una reunión pública,visitas individuales a los hogares y el desarrollo deun boletín informativo de los residentes acerca delproyecto.
Entre enero y abril de 2000, se instalaron yprobaron tres sirenas. Durante la siguientetemporada de incendios, se hizo sonar las sirenasen cinco ocasiones. Los puntos de vistacontradictorios respecto al valor del sistemaparecían estar relacionados con la diferenciaexistente entre las prioridades asignadas por losresidentes de la comunidad y las que consignabanlas organizaciones de servicios de emergencia. Laprueba de Ferny Creek demostró que el complejoproceso de comprometer a la comunidad para
Recuadro 5.40Alerta temprana contra incendios forestales
El proyecto de Gestión Integradade Incendios Forestales (IFFM eninglés) en Indonesia es unproyecto de cooperación técnicaapoyado por la Agencia Alemanade Cooperación Técnica y elCentro Mundial de Supervisión deIncendios.
El proyecto se apoya en elcompromiso de las comunidadeslocales en la prevención deincendios y la gestión de lapreparación contra incendiosbasada en la comunidad.
La IFFM funciona con un sistemade clasificación de peligros deincendio (FDR en inglés) en el estede Kalimantan desde 1995. El FDRse basa en el Índice de Sequía deKeetch-Byram (KBDI en inglés) yforma parte de un sistema deinformación sobre incendios queadministra información relativa alespacio e información integrada.
El gráfico de las lecturas KBDI durante el fenómeno de El Niño en los años 1997-1998 muestra la evolución de la sequía yel peligro en la zona costera del este de Kalimantan.
Este índice de sequía es fácil de manejar porque sólo requiere medir la temperatura y el agua lluvia caída. En vista de quelos modelos de lluvias tropicales en la región varían en distancias cortas, es conveniente que este sistema sea utilizado porlas entidades locales tales como los cuarteles locales de bomberos, las empresas forestales y las comunidades.
Índice de Clasificación de Peligro de Incendio (FDR)Zona Costera del Sur, Kalimantan oriental, Indonesia, durante el fenómeno de ElNiño entre los años 1997 y 1998.
Fuente: OFFM / GTZ / GFMC, 2001
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
408
reducir el riesgo mediante campañas deinformación y toma de conciencia requiereconfianza y compromiso social para construir unacolaboración genuina.
El apoyo regional e internacional
El tercer requisito para los sistemas efectivos dealerta temprana es el apoyo brindado por lasinstituciones regionales e internacionales. Estasredes proporcionan los incentivos y motivacionesnecesarios para fortalecer las capacidades de alertatemprana, asegurar la coordinación de actividadesy promover el desarrollo e intercambio deconocimiento.
Se necesita el apoyo internacional tanto para laasistencia que promueva el desarrollo,específicamente en la creación de capacidades,como para la información técnica avanzada.Como ejemplos se pueden citar: el monitoreo víasatélite, el pronóstico de El Niño y lasevaluaciones alimentarias regionales.
Las relaciones y los mecanismos regionales puedenproporcionar un marco del apoyo y orientación
para llevar a cabo acciones a nivel nacional. Lasinstituciones regionales pueden motivar y asesorara las instituciones nacionales y brindarles suasistencia para la recaudación de fondos. Ellasson los interlocutores de las autoridadesgubernamentales, capaces de desarrollar una seriede preocupaciones nacionales o condicionesdistintivas, ya sea de las necesidades o de loslogros. Las instituciones regionales tambiénasisten a los países a comprometerse en actividadesinternacionales, y pueden colaborar a veces con losgrupos que sólo disponen de habilidades técnicaslimitadas para obtener una exposición más ampliay construir vínculos con otros colaboradores.
La cooperación internacional proporciona unapoyo esencial en la construcción de capacidadesnacionales de alerta temprana. Las iniciativasinternacionales de formación de redes facilitan elintercambio de información y experiencia, asícomo también la creación de enlaces con losprogramas internacionales. Las actividadesespecíficas tales como el desarrollo de normasuniformes sólo pueden tener lugar si existe unacooperación de tantos países como sea posible.
Recuadro 5.41Principios para la aplicación de los sistemas de alerta temprana a nivel regional e internacional
1. Los países tecnológicamente avanzados pueden jugar un papel principal en la reducción de los efectos adversos de losdesastres, mediante el fomento y apoyo de las prácticas perfeccionadas de alerta temprana en los países en desarrollo,en los pequeños estados islas en desarrollo, las economías en transición y los países proclives a los desastres concircunstancias especiales.
2. Los países afectados por desastres tienen una responsabilidad primaria en la identificación de sus necesidades de alertay la revisión y auditoria de la efectividad de sus capacidades de alerta. Después de ocurrido un desastre, esparticularmente importante llevar a cabo una evaluación de las capacidades de los sistemas nacionales y regionales dealerta temprana.
3. Los centros mundiales y regionales especializados comprometidos en la preparación y difusión de alertas, tales como losCentros meteorológicos especializados y los Centros de monitoreo de las sequías de la OMM proporcionan vínculosimportantes con los sistemas nacionales de alerta temprana. La aplicación de sus capacidades técnicas y la utilidad desus productos debería ser integrada cuidadosamente a las necesidades de los países servidos, incluyendo cualquierclarificación de las responsabilidades existentes entre estos centros y las agencias nacionales de la misma región.
4. En el interés de proteger a las personas del riesgo de las amenazas naturales, es esencial que la formulación ypresentación de alertas se base en el mejor conocimiento científico y técnico disponible, libre de toda distorsión ymanipulación de carácter político.
5. Las entidades internacionales y las organizaciones regionales deben trabajar para mantener el intercambio oportuno y elacceso irrestricto a la información observada y a otros tipos de información entre los países, particularmente en loscasos en que las condiciones peligrosas afecten a los países vecinos.
6. Los sistemas de alerta temprana deben integrarse al contexto de las normas de aceptación común, a la nomenclatura, alos protocolos y a los procedimientos para informes. Se deberían emplear los medios de comunicación establecidos ointernacionalmente acordados para la difusión internacional y regional de toda información de alerta a las autoridadesespecíficas designadas en cada país.
7. La colaboración y coordinación es esencial, entre las instituciones científicas, las agencias de alerta temprana, lasautoridades públicas, el sector privado, los medios de comunicación y los líderes de la comunidad local, para asegurarsede que las alertas sean precisas, oportunas y significativas, y den lugar también a una acción apropiada por parte de unapoblación bien informada.
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
409
Las recientes iniciativas internacionales para lareducción de la pobreza contribuyen a crear redesde apoyo social más fuertes y actividadesadecuadas de reducción de desastres, incluyendoel establecimiento y manutención de sistemas dealerta temprana. Traducir los principios de alertatemprana y las estrategias en recomendacionespara la acción, sigue siendo un desafío. LaCumbre Mundial sobre Desarrollo Sosteniblereiteró la contribución que aportan los sistemas dealerta temprana al logro del desarrollo sostenible.
La Segunda Conferencia Internacional sobreAlerta Temprana (EWC-II) realizada en Bonn en2003 fue una oportunidad apropiada que generóun compromiso renovado y de urgencia para unenfoque más osado y sistemático del alertatemprana (ver recuadro 5.42). Los sistemasefectivos de alerta temprana pueden hacerserealidad mediante la cooperación amplia, lacolaboración y las acciones concretas.
A nivel regional, la creciente importancia de lavariabilidad climática ha impulsado a la OMM ya otras instituciones técnicas a expandir su trabajomás allá de la investigación científica. La OMMutiliza la información meteorológica disponiblepara contribuir al establecimiento de sistemas dealerta temprana y fortalecer las prácticas locales dereducción de riesgos.
La OMM, la USAID, la NOAA y la IRI hanbrindado asistencia a entidades regionales ynacionales para organizar una serie de forosregionales sobre el panorama climático (RegionalClimate Outlook Forums, RCOF) durante elúltimo decenio. Estas reuniones estacionales hanatraído a meteorólogos, presentadores del tiempo,encargados de programas agrícolas y de recursoshídricos, representantes de los medios decomunicación y encargados de desastres de lospaíses vecinos para revisar las prediccionesclimáticas y estudiar las implicancias potencialesen sus respectivos países.
Se debate la información de las prediccionesclimáticas con respecto a las dimensioneseconómicas y sociales de interés público. Ello selleva a cabo con miras a la integración de losestudios meteorológicos en la gestión de riesgos ydesastres con los intereses de los sectores agrícolas,de salud pública, energéticos y comerciales quecomparten los países participantes.
Los RCOF realizaron un análisis internacional en2000. Las conclusiones llamaban a perfeccionarlos vínculos entre los participantes. Existe lanecesidad de crear capacidades en áreas claves,incluyendo el desarrollo de productos depronóstico diseñados a la medida sus usuarios.
De acuerdo con el estudio, el desarrollo y uso delas predicciones climáticas estacionales va a serampliado por “una disposición más sistemática delos papeles y responsabilidades de los participantesdel foro incluyendo a los usuarios, investigadores yorganizaciones operativas” con una cooperación“necesaria a todos los niveles del proceso”. Seinvita a los participantes a comprometerse en undiálogo para la gestión de los impactos climáticos.
Identificación, técnica y control de amenazas
La primera parte del proceso de alerta temprana esla predicción de las amenazas, la cual se basa en elconocimiento científico y las capacidades demonitoreo. Cuando éstas se combinan con lainformación sobre riesgos y vulnerabilidad, se haceposible la formulación de mensajes de alerta.
Típicamente, la mayoría de los sistemas de alertatemprana han individualizado tipos de amenazastales como tormentas, o inundaciones, o volcanes,o han aplicado requisitos institucionalesindividuales. En el futuro, se espera que lossistemas de alerta temprana sean más amplios ysensibles a los eventos climáticos y ambientalesdurante un período de tiempo mayor.
También permanecerán activos entre episodios deriesgo, en la calma que existe entre períodos deamenaza inminente. Habrá una mayor demandade uniformidad en los sistemas, incluyendo lanomenclatura, los procedimientos, las relacionesinstitucionales y los enfoques comunes a la gestiónde la información. Los avances en lasinstalaciones para la comunicación y la tecnologíade la información deberían facilitar elcumplimiento de estas necesidades.Tal como se establece en las conclusiones del Forodel Programa Internacional del DIRDN, existe lanecesidad crucial de poner en práctica sistemas dealerta temprana que utilicen un conocimientointerdisciplinario y una información sociológica,política, institucional, económica y científica.
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
410
Recuadro 5.42Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, Bonn, 2003
La Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, efectuada en Bonn, Alemania, entre los días 16 y 18 de octubrede 2003, fue un evento señero en el desarrollo internacional de la alerta temprana. La Conferencia fue promovida ydesarrollada por un grupo de trabajo sobre alerta temprana establecido bajo el Equipo de Tareas Interinstitucional sobre laReducción de Desastres del ISDR.
El objetivo primordial del grupo de trabajo era perfeccionar la coordinación mundial de las actividades de alerta temprana ysu uso efectivo como instrumento para las actividades de reducción de desastres. La División de Evaluación y AlertaTemprana del PNUMA estuvo a cargo del grupo de trabajo. Entre sus miembros se contaban la CDERA, la FAO, el ComitéAlemán para la Reducción de Desastres (DKKV), el ADRC, el GFMC, la IGAD, los centros de monitoreo de las sequías de laSADC, la SOPAC, el CNUAH, la UNCCD, el PNUD, la UNESCO, el IRI y la OMM.
En el terreno, el grupo desarrolló aún más las actividades ya existentes y estableció una coordinación con otros grupos detrabajo. El grupo intentó comprometer a un máximo de participantes de las organizaciones nacionales, regionales einternacionales para asegurar su dimensión intersectorial y multidisciplinaria. Sus actividades principales incluyeron eldesarrollo de un inventario de sistemas de alerta temprana, la formulación de criterios para señalar la eficiencia de aquellosy la planificación de la conferencia sobre alerta temprana.
El inventario en línea, coordinado por el PNUMA, la secretaría de la EIRD y el DKKV proporciona acceso a una base de datosde sistemas mundiales de alerta temprana. La compilación del inventario ha contribuido a revelar los puntos fuertes y débilesde los sistemas existentes. http://www.database.unep.dkkv.org
Más de 400 participantes se dieron cita en la Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta temprana (EWC-II). Laconferencia se concentró específicamente en las responsabilidades y el compromiso políticos, haciendo un llamamiento atodas las autoridades regionales, nacionales e internacionales a actuar resueltamente para poner en vigor lasrecomendaciones que surgieron de los cuatro talleres regionales preparatorios efectuados en 2003 en Bandung (Indonesia),Antigua (Guatemala), Nairobi (África) y Potsdam (Alemania).
Los participantes reconocieron el progreso logrado en la comprensión de la importancia de las alertas anticipadas desde laprimera Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana efectuada en Potsdam, en 1998, y el DIRDN. Sin embargo, sedestacó el hecho de que aún no se ponen efectivamente en práctica los principios sobre alertas tempranas identificadas en1998.
Los participantes, que representan a los líderes políticos, a las organizaciones comprometidos en la gestión de riesgos dedesastres y la ayuda humanitaria, al sector privado, así como a la comunidad científica, identificaron la necesidad de fortaleceraún más las capacidades de alerta temprana como un elemento crucial para reducir los riesgos y la vulnerabilidad a lasamenazas naturales y tecnológicas, asegurando así un desarrollo sostenible.
Tres elementos principales surgieron de la EWC-II:
• La declaración de la conferencia• Un documento político, destinado a las autoridades, sobre la integración de la alerta temprana a las políticas públicas• La configuración de un programa internacional de alerta temprana que establezca prioridades para la acción
La conferencia identificó cinco áreas principales de enfoque que apuntaban a una acción más coherente a nivel local,regional, nacional e internacional:
1. Se requiere una mejor integración de la alerta temprana a las políticas públicas, especialmente en las políticas dedesarrollo y en los programas electorales.
2. El perfeccionamiento de los aspectos técnicos tales como la recopilación de información y el intercambio de informacióny predicciones.
3. La necesidad de crear capacidades y proporcionar capacitación, especialmente en los países en desarrollo, parafortalecer los sistemas de alerta temprana.
4. Un enfoque más centrado en los aspectos humanos de la alerta temprana, para crear sistemas de alerta temprana máscentrados en la gente y que planteen las necesidades de las personas en situación de riesgos serios.
5. Medios concretos para mantener el diálogo sobre el alerta temprana, tales como un programa (capacidad institucional)para promover la cooperación internacional, para desarrollar la información y las directrices y para promover el alertatemprana en las agendas internacionales, incluyendo la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres en enero de2005 (Kobe-Hyogo, Japón) www.unisdr.org/wcdr
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
411
Hay muchas organizaciones y centros en todo elmundo que proporcionan información sobre alertatemprana y promueven activamente su uso. Acontinuación se citarán algunas de ellas.
Amenazas hidrometeorológicas
Casi tres cuartos de todos los desastresde origennatural están relacionados con el clima, el tiempoatmosférico o el agua. La OMM, organizacióntécnica especializada de las Naciones Unidas,juega un papel importante en la coordinación deldesarrollo de normas y procedimientos para elmonitoreo, el análisis, las predicciones y lainformación sobre las amenazas hidrometeorológicas. Basada en el apoyo técnico,proporciona dicho apoyo a los serviciosmeteorológicos e hidrológicos (NMHS) y a loscentros meteorológicos regionales. Sin estasinstituciones, prácticamente las capacidades dealerta temprana no existirían.
Los siguientes programas de la OMM sonparticularmente importantes para la contribución ala detección mundial, la predicción y la alertatemprana de las amenazas, así como también paraproporcionar procedimientos para minimizar susconsecuencias adversas a través de la aplicación dela ciencia y la tecnología.
• Vigilancia Meteorológica Mundial (WorldWeather Watch, WWW), apoyado por lasobservaciones de los NMHS, hace posible laampliación de información en tiempo real,predicciones, alertas y avisos para el público y lacomunidad internacional. Esta es la piedrafundacional de todas las predicciones climáticasy atmosféricas.
• El Programa de Servicios Públicos deMeteorológia del WWW publica una serie dedocumentos técnicos y directrices para mejorarel desempeño de los servicios públicos en laentrega de los productos de alerta orientados alusuario. Se ha publicado recientemente la Guíapara la Comprensión y Respuesta del Público alas Alertas para asistir los esfuerzos de losNMHS a este respecto, y está disponible en elsitio Web de la OMM.
• El Programa de Ciclones Tropicales desarrolla
destrezas profesionales y promueve sistemasnacionales y regionales para asegurar lapreparación efectiva contra los ciclonestropicales y fenómenos asociados.
• Servicios de Información y de Predicción delClima (CLIPS, por sus siglas en inglés) delPrograma Mundial sobre el Clima, ayuda a lospaíses en la alerta temprana y en la gestión dedesastres de origen meteorológicos.
• El Programa Mundial de InvestigaciónMeteorológica desarrolla y promueve lastécnicas perfeccionadas y costo-efectivas para lapredicción de condiciones climáticas de altoimpacto tales como los ciclones tropicales, lastormentas de arena y polvo y las lluvias intensascapaces de causar inundaciones severas.
• El Programa de Recursos Hídricos eHidrológicos asiste a los servicios hidrológicosnacionales a emitir predicciones y evaluarriesgos de amenazas relativas al agua, con unenfoque sobre las inundaciones y las sequías.
• Los centros meteorológicos regionalesespecializados son designados mundialmentepor la OMM para proporcionar prediccionesclimáticas y consultorías sobre ciclonestropicales u otros riesgos asociados con laatmósfera o que tienen implicancias mundiales.Estos incluyen las erupciones volcánicas, elhumo provocado por los incendios forestales olas emergencias ambientales.
El éxito de los programas de la OMM ilustra losbeneficios económicos y sociales derivados de unmonitoreo climático mundial preciso y del sistemade predicciones. Los estudios muestran que losbeneficios de las predicciones meteorológicas no selimitan a la alerta temprana de los desastres deorigen natural y otros riesgos relacionados. Sinembargo, los servicios meteorológicos seencuentran aún valorados en menos en muchospaíses, aunque sean un elemento clave en laconstrucción de una estrategia de reducción dedesastres.
Las observaciones de los fenómenos climáticosvan más allá de las predicciones inmediatas quedeterminan la actividad humana. Los estudios de
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
412
amplio alcance de la atmósfera y los océanos soncruciales para comprender el cambio climático, elfenómeno de El Niño o la disminución de la capade ozono. Los análisis y alertas científicos sonelementales para plantear estos temas y apoyar losacuerdos ambientales multilaterales paraenfrentarlos.http://www.wmo.int
Las inundaciones
El Observatorio de Inundaciones de Dartmouthposee la capacidad de detectar, diseñar, medir yanalizar los eventos extremos de inundaciones entodo el mundo utilizando sistemas de detecciónremota vía satélite. Los productos incluyencatálogos anuales, mapas e imágenes deinundaciones fluviales, desde 1985 hasta nuestrosdías y la información actual sobre inundaciones esactualizada en forma diaria. El Observatorioproporciona acceso rápido a una colección deherramientas e información tales como los datossobre el medidor de dispersión microondas SeaWinds del satélite Quicksat de la NASA, el cualentrega información exclusiva y frecuente sobre lascondiciones superficiales del agua a escalamundial.http://www.dartmouth.edu/~floods/
Los incendios forestales
El GFMC, de Alemania, proporciona alertastempranas en tiempo real relativas a los incendiosforestales. Los sistemas se basan tanto enpredicciones climáticas a corto plazo, como a largoplazo en diferentes escalas espaciales coninformación proporcionada por diversasorganizaciones regionales. El CentroExperimental de Predicción Climática genera unainformación mundial integral.
Los sistemas regionales comprometidos incluyenla ASEAN; el Sistema de Información Climáticapara la Prevención de Incendios Forestales,Canadá; el Sistema Experimental Eurasiático deInformación sobre Incendios Climáticos; y elProyecto Europeo sobre Amenazas Naturales yRiesgos de Incendio de la Unión Europea. También se utilizan información térmica e índicesproporcionados vía satélite.
A partir de mapas regularmente actualizados, sepuede calcular el área, la intensidad y duración dela presión sobre la vegetación, el potencial y elpeligro de incendio. Junto a la información entiempo real sobre incendios vía satélite, el sistemade información del GFMC proporciona muchasherramientas para la alerta temprana desituaciones críticas de incendio.http://www.fire.uni-freiburg.de/
Los maremotos o tsunamis
El Sistema de Alerta contra Tsunamis de laComisión Oceanográfica Intergubernamental de laUNESCO proporciona alertas y boletines deinformación sobre maremotos a las poblaciones delPacífico.
Opera a través del Centro de Alerta del Pacíficocontra Tsunamis (PTWC, por sus siglas eninglés) con apoyo de centros regionales ynacionales de alerta contra terremotos. El sistemaautomatizado de alerta contra este fenómenodesarrollado por el Centro de Desastres delPacífico en Hawai, y reproducido en otros paísesproclives a los tsunamis, proporcionaautomáticamente boletines oficiales del PTWC.
La COI mantiene también un Centro deInformación sobre tales eventos en Honolulu, elcual actúa como fuente de información para lasautoridades nacionales y regionales encargadas dela alerta temprana.
Recuadro 5.43La cooperación técnica de la OMM
Los proyectos de cooperación técnica de la OMMcontribuyen al perfeccionamiento de los sistemas dealerta temprana en muchos países en desarrollo. Unode ellos, recientemente terminado, daba apoyo a lossistemas de alerta temprana para los serviciosmeteorológicos de Burkina Faso, Mali y Níger.
Otro proyecto apunta a la factibilidad delestablecimiento de un sistema regional que produzca yutilice la alerta temprana de consecuencias sociales yeconómicas basadas en las predicciones de El Niño.Ello será analizado desde perspectivas técnicas,económicas, sociales, ambientales, jurídicas einstitucionales.
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
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El fenómeno de El Niño
El Centro Internacional de Investigación para elFenómeno de El Niño (CIIFEN) está basado enGuayaquil, Ecuador. Fue creado bajo lacoordinación de la EIRD, de la OMM y delGobierno de Ecuador. El centro realizaráproyectos regionales sobre sistemas de alertatemprana.
Aunque dispondrá también de vínculosmundiales, el centro desarrollará sus actividadesen el Pacífico Ecuatorial Oriental y en los paísesoccidentales de América del Sur. Seproporcionarán predicciones estacionales y lasalertas de El Niño/La Niña y las consultorías, lasque luego serán convertidas en productos deinformación orientados al usuario.Estas alertas tempranas deberían beneficiar amuchos sectores sociales y económicos, incluyendola salud pública, la agricultura, la pesca, la gestióndel agua, la producción y uso de la energía.http://www.ciifen-int.org
Los terremotos
Se ha puesto en práctica un sistema europeo dealerta coordinado por ECHO para responder a losterremotos. El Centro Sismológico Euromediterráneo en París y sus 33 redes desismómetros entregan información acerca de laubicación de los epicentros, las magnitudes y losmapas de sus ubicaciones.http://www.europarisks.coe.int/csem50.htm
El portal de la Base de Datos Mundial deInformación sobre Recursos (GRID, por sussiglas en inglés) del PNUMA proporcionainformación sobre problemas ambientalesexistentes y emergentes para reducir lavulnerabilidad y los riesgos futuros de la sociedad.Se utilizaron tres enfoques temporales y temáticospara difundir la información política y científica,relevante y verídica a través de alianzasestratégicas y cooperación internacional
• Perspectivas a muy corto plazo: Alertasoperativas normalmente asociadas a amenazastales como inundaciones, incendios forestales,erupciones volcánicas y terremotos.
• Perspectivas a largo plazo: Conciencia crecientesobre los temas ambientales emergentes tales
Recuadro 5.44Inundaciones repentinas por ruptura de lagosglaciares en Nepal y los Himalayas
PNUMA contribuye al establecimiento de un sistemade alerta temprana para supervisar las amenazas enla región del Hindu Kush en los Himalayas, incluyendolas inundaciones repentinas por ruptura de lagosglaciares (GLOF, por sus siglas en inglés).
Asume esta iniciativa a través de programa deEvaluación Ambiental para Asia y el Pacífico, en elInstituto Asiático de Tecnología en Bangkok, Tailandia.
A través de un proyecto puesto en práctica encolaboración con el Centro Internacional para elDesarrollo Integrado de las Montañas (ICIMOD, porsus siglas en inglés), Nepal produce inventarios de losglaciares y lagos glaciares en Bután y Nepal queidentifican lagos que representan una amenazapotencial de inundación.
El proyecto también recomendó el establecimiento deun sistema de monitoreo de lagos riesgosos utilizandola detección remota, los sistemas de informacióngeográfica y el fortalecimiento de las capacidadesnacionales para poner en práctica un sistema de alertatemprana para peligros GLOF. También se brindócapacitación para expertos locales.
Después del pánico creado por los medios decomunicación a comienzos de 1997 en los valles deRolwaling y Tama Koshi, el gobierno de Nepal puso envigor un sistema de alerta temprana para avisaroportunamente a la población.
Se instalaron un puesto del ejército y dos de la policíaen localidades apropiadas y se los premunió de radiotransmisores, con un equipo de apoyo en uno de lospuestos. Se mantuvieron los contactos radiofónicosregulares con el cuartel central de Katmandú.
Además, se equiparon los puestos con teléfonos víasatélite. La célula de prevención de desastres delministerio del interior recibía información dos veces aldía. En el evento de una GLOF, la Radio Nepal,emisora nacional, transmitía una alerta. La RadioNepal es escuchada en la mayoría de los lugaressituados a lo largo de los valles en situación de riesgo.
El sistema de alerta GLOF puede ser divididoesencialmente en dos componentes generales: elsistema de detección GLOF, capaz de detectar laocurrencia de una GLOF e iniciar el proceso de alerta,y el sistema de alerta río abajo, que lleva la alerta alas comunidades en situación de riesgo.
Estos están ligados por el sistema de transmisión deseñales. La operación del sistema de alertas ha sidosatisfactoria.
http://www.rrcap.unep.org/issues/glof/
(ver figura 5.2)
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
414
como el impacto del cambio climático,reconociendo que los temas nuevos soninherentemente impredecibles.
• Nuevas formas de ver los temas ambientalescontemporáneos: Visión más integral y ampliade los temas ambientales mediante elestablecimiento de vínculos entre la tierra, elaire el agua y la biodiversidad que amplifican losproblemas ambientales.http://www.grid.unep.ch/activities/earlywarning/
La Salud
Con el comercio y los viajes masivos a nivelinternacional, la vigilancia mundial de lasepidemias es esencial para asegurar la saludpública internacional. Los esfuerzos realizadospor todos los países para contener las amenazascontra la salud son coordinados por la OMS.
Ella ha establecido redes internacionales contralas amenazas de enfermedades específicas y ha
Figura 5.2Red mundial de sistemas de control, predicción y alerta de ciclones tropicales
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
415
Los sistemas de alerta temprana son más precisosque nunca y pueden entregar información conmucha más rapidez. Sin embargo, la mayoría deestas tecnologías avanzadas no está aún disponibleo a la venta a precios razonables en ningún lugardel mundo.
Algunas de las poblaciones más vulnerables seencuentran en áreas donde la conectividad esdeficiente o simplemente no existe. Laconectividad inadecuada limita también lacapacidad de muchas agencias nacionales pararecibir información producida por organizacionesregionales e internacionales, la cual podría serutilizada para mejorar las predicciones y losboletines.
Recuadro 5.45Alerta temprana de enfermedades en el sur deSudán
En 1999, la OMS lanzó la Red de Alerta Temprana yRespuesta (EWARN, por sus siglas en inglés), encolaboración con varias agencias internacionales,organismos no gubernamentales y comunidadeslocales. El objetivo era fortalecer la detección debrotes de enfermedad y dar respuesta en el sur deSudán.
Los objetivos de la EWARN incluyen:
• Alerta y detección temprana e investigaciónrápida de los brotes sospechosos deenfermedad.
• Establecimiento y fortalecimiento de lapreparación contra brotes de enfermedad y derespuesta rápida.
• Disponibilidad de retroalimentación regular yorientación técnica para todos los interesados
• Creación de capacidad local de detecciónanticipada, investigación acelerada y respuestarápida.
Actualmente, los partícipes de la EWARNmanejan alertas que fueron previamenteutilizadas para movilizar a los equiposinternacionales. La EWARN ha perfeccionado lasalertas, la información y la respuesta en caso deproducirse brotes sospechosos de enfermedad yha contribuido a salvar vidas y a ahorrar tiempo ydinero.
Recuadro 5.46Alerta temprana de los eventos de El Niño
La investigación científica produjo una ruptura hacia1970, cuando se descubrió que el fenómeno de ElNiño, que afectó las temperaturas del océano y lospatrones de las lluvias y de la pesca a lo largo de lacosta occidental de América del Sur, estabaíntimamente ligado a la Oscilación del Sur, queprovocó una sequía y modificó tales parámetros amiles de kilómetros mar afuera en las islas delPacífico, en Asia y Australia.
Tal comprensión de la interacción entre los océanostropicales y la atmósfera mundial condujo rápidamentea ciertos modelos prácticos del fenómeno combinado ya predicciones útiles de lo que actualmente sedenomina como eventos de la Oscilación del Sur de ElNiño (ENOS).
Las predicciones de los eventos de ENOS se apoyanen una cuidadosa observación de los cambios en lastemperaturas del Océano Pacífico, las cuales sonproducidas y difundidas regularmente por centrosinternacionales que utilizan modelos informáticoscomplejos de los océanos y de la atmósfera.
Instituciones tales como el Instituto Internacional deInvestigación para la Predicción Climática (IRI, por sussiglas en inglés) no sólo buscan formas deperfeccionar la calidad de las predicciones, sinotambién realizar investigaciones sobre cómo hacer unuso más efectivo de las predicciones, por ejemplo aladministrar los depósitos de agua en Brasil y enFilipinas, y seleccionar los cultivos resistentes a lasequía en Tamil Nadu, India.
Un estudio apoyado por las Naciones Unidas sobre elgran evento de El Niño de los años 1997 y 1998, unode los más grandes del siglo, muestra que la crecienteconciencia de El Niño ha generado respuestas másefectivas, pero que quedarían aún muchas leccionespor aprender sobre la mejor forma de utilizar lainformación disponible sobre predicciones – tal comose indica en el título del estudio (“Once burned, twiceshy”)
d e s a rrollado variadas bases de datos electrónicas.Éstas incluyen FluNet, un sistema deinformación geográfica para monitorear laactividad de la influenza y la Red Mundial de laInteligencia para la Salud Pública (GPHIN, porsus siglas en inglés), un sistema basado en la redd e s a rrollado en colaboración con Salud Canadá(Health Canada) que rastrea en Internet enbusca de información sobre brotes.
Las necesidades de comunicación
Hay dos áreas de comunicación que sonimportantes para garantizar al éxito de los sistemasde alerta. La primera se relaciona con elmantenimiento de “líneas vitales”, esto es, lanecesidad de construir y fortalecer sistemas decomunicación fuertemente resistentes a lasamenazas. La segunda se relaciona con elmantenimiento de relaciones; la necesidad deestablecer y mantener lazos efectivos y relacionesde trabajo entre los actores comprometidos en lacadena del alerta temprana.
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
416
Las actividades de la EIRD y losprogramas de cooperación técnica regionaly bilateral ofrecen asistencia a los países endesarrollo para perfeccionar sus sistemasde comunicación, especialmente losrelativos a la recolección, procesamiento ytransmisión de información.
La comunicación en la alerta temprana sebasa en las siguientes características:oportunidad, confiabilidad, accesibilidad,retroalimentación, efectividad y fuentefidedigna. Los requisitos técnicos implicanun equilibrio sutil entre los canalestradicionales y los avanzados, y una mezclade medios de comunicación masivos yselectivos, de tipo formal e informal.
El desarrollo de la tecnología de lainformación, y particularmente la variedadde nuevas tecnologías inalámbricasterrestres y vía satélite, proporcionará unaprotección agregada a los canales claves decomunicación en caso de desastre,asegurando así su permanente apertura.
Por ahora, los sistemas de comunicaciónde apoyo, tales como la radio de batería ylos enlaces telefónicos, deben ser parte desistemas efectivos de alerta. En algunospaíses, aún cuando las estructuras decomunicación se extiendan a nivel local, nosiempre se las utiliza de forma efectiva,debiéndose entonces analizar la rupturacomunicativa. Además, se debe asegurar lamantenimiento de los sistemas de difusión,especialmente cuando las amenazas sonesporádicas.
Las tecnologías de comunicaciónemergentes; incluyendo las inalámbricascomo el señalizador electrónico, losteléfonos móviles y los asistentes digitalespersonales; son recursos muy valiosos parala comunicación de alertas tempranas.
Ellas son relativamente poco costosas,portátiles y no requieren las fuentestradicionales de energía, que a menudo sehallan en peligro en tiempos de desastre.Pueden ser distribuidas entre losmiembros claves de una comunidad ypueden ser usadas para comunicar alerta
temprana a las comunidades más pobres,cuyos hogares carecen de cables.
Sin embargo, continúa habiendo seriaslimitaciones para estas tecnologías y suutilización masiva. A este respecto, lasiniciativas de investigación aplicadalanzadas por el Laboratorio deInvestigación en Telemática de laUniversidad Simón Fraser de Vancouver,Canadá, son pertinentes, ya que se realizanen colaboración con las autoridadesgubernamentales canadienses locales,provinciales y federales, las NacionesUnidas y las organizaciones voluntarias ydel sector privado. Estas iniciativas buscanuna mejor comprensión de los beneficiospotenciales y las implicancias resultantesde estas redes de información avanzada.De esta manera, se pueden ampliar yfortalecer las prácticas de gestión deemergencias.
Desgraciadamente, el perfeccionamientode la tecnología de la alerta temprana noprovoca una mayor seguridad de lacomunidad. Esto se debe a menudo a unacomunicación deficiente con lascomunidades en situación de riesgo y entreellas.
Para ser realmente efectivos, se debe hacerfrente a las deficiencias ligadas a lasnecesidades de la comunicación. Se laspuede corregir ampliando las relacionesentre las fuentes técnicas, losintermediarios, los encargados de ladifusión y las comunidades en situación deriesgo.
EMERCOM, la agencia de gestión deemergencias de la Federación Rusa,reconoce el problema entre la confiabilidadde las predicciones diarias y las alertasreales para su clientela. De este modo, sele asigna una importancia crucial a losmecanismos efectivos para apoyar losflujos de información e interacción entrediversos especialistas comprometidos en ladetección de amenazas y la alertatemprana.
La deficiente comunicación entremeteorólogos, hidrólogos,
“El organizar a lacomunidad para actuarunida en la respuesta a
una amenaza, constituyeun drama real que
requiere una orquestacióny dirección efectivas,
además de un guión muybien escrito que todos los
actores puedan memorizarhasta alcanzar la
perfección.”
Fuente: Panorama delsistema de alerta
temprana para lasamenazas
hidrometeorológicos enpaíses seleccionados del
sudeste asiático, ADPC,julio de 2002.
Hemos descubierto que lasmujeres agricultoras
prefieren la informaciónclimática estacional a laradio, para poder estar
disponibles ante elfuncionario de extensión o
la escuela. Al intentarequilibrar el trabajo
agrícola, la crianza de losniños y otras
responsabilidadesdomésticas, tienen menosposibilidad de destinar
un tiempo fijo a escucharla radio.
También prefieren un tipode información que sea
entregada en el lugar, enun ambiente donde se
puedan formularindagaciones
inmediatamente y dondeexista un espacio para eldebate. Esto confirma la
creencia cada vez máscomún de que las mujeres
conforman una clientelamal servida en lo que se
refiere a los impactosclimáticos y las
aplicaciones de lacomunidad.
Fuente: Emma Archer;Contribución a la
Conferencia en la Redsobre Género, Igualdad,
Gestión Ambiental yGestión de Desastres
Naturales.2001.
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
417
municipalidades, servicios de emergencia y elpúblico en general, fue una de las razonesseñaladas por los medios de comunicación comoexplicación de los desastrosos impactos de lasinundaciones del verano del 2002 en Alemania. Otras críticas incluían la subestimación de losefectos potenciales, que algunos pensaban eran unesfuerzo consciente por evitar el pánicoinnecesario, y que no producían ningún efecto enel tiempo transcurrido entre la emisión de laprimera alerta y las alertas contradictorias quefueron lanzadas por otros servicios meteorológicoscompetidores.
La comunicación en toda la cadena de alertatemprana debe funcionar en los dos sentidos y
Recuadro 5.47La alerta temprana de amenazas ambientales
Existen actualmente los ingredientes de un sistema deobservación integrado y amplio para la tierra. ElSistema de Observación Climática Mundial (GCOS,por sus siglas en inglés), el Sistema Mundial deObservación Terrestre (GTOS, por sus siglas eninglés) y el Sistema de Observación Oceánica (GOOS,por sus siglas en inglés) son conocidos colectivamentecomo Sistemas Mundiales de Observación Tres(G3OS, por sus siglas en inglés).
Bajo el G3OS, las agencias de las Naciones Unidas, elConsejo Internacional de Uniones Científicas y lasagencias satélites colaboran para proporcionarinformación necesaria sobre alerta temprana paraenfrentar los cambios ambientales mundiales a largoplazo.
Las actividades del G3OS están estrechamenteligadas a la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático y estánarmonizadas a través de la Estrategia Mundial deObservación (IGOS, por sus siglas en inglés).
Otro colaborador, en esta estrategia y útil herramientapara los intercambios de información y conocimiento,es el Observatorio Terrestre (Earthwatch). Ésteproporciona información acerca de asuntosambientales que necesitan ser integrados a una nuevageneración de estrategias de alerta temprana.
Para plantear los desafíos ambientales del siglo 21, lainfraestructura de gestión de la información debe sersostenida y evolucionar aún más. Una iniciativa mayoren relación a esto, fue la acogida, dada por EE.UU., ala Cumbre sobre Observación de la Tierra efectuadaen Washington D.C. en julio de 2003.
La Cumbre se centró en el concepto de crear unsistema internacional, amplio, integrado y sostenido deobservación de la Tierra.http://www.earthobservationsummit.gov/ Recuadro 5.48
Alerta temprana contra pestes agrícolas
La alerta temprana contra pestes y enfermedadesagrícolas puede contribuir a reducir las pérdidascatastróficas y los impactos económicos. En 1994, laFAO estableció un Sistema de Prevención deEmergencia (EMPRES, por sus siglas en inglés) paraPestes y Enfermedades Transfronterizas de Plantas yAnimales tendiente a minimizar los riesgos de talesemergencias.
La prioridad del sistema son las pestes animales y laslangostas del desierto. El sitio web del EMPRES y susdos componentes en Ganado y Langostas y otrasPestes Migratorias proporcionan mensajes oportunosde alerta temprana. También proporcionan acceso amaterial y “software” de capacitación.http://www.fao.org/EMPRES/default.htm
debe ser interactiva. Las fuentes de origen y losusuarios destinatarios deben mantener un contactomutuo y continuo para hacer que el sistemaresponda a las necesidades, prioridades ydecisiones de la gente. El sistema debe ajustarse alos usuarios; y no éstos al sistema.
El tipo, forma y periodicidad de la informaciónmeteorológica depende de su propósito original yde sus usuarios. Por ejemplo, la comunidadclimática reconoce la necesidad de disponer denuevos productos para el usuario, que seancapaces de transmitir los eventos estacionalesproyectados inicialmente, la sequía prolongada ylas resoluciones espacio-temporalesperfeccionadas. Las capacidades de predicción nose detienen al entregar el producto, ya que losusuarios también necesitan asistencia en el análisisde la información. Se debe poner en práctica lacoordinación entre los extremos del proceso detransmisión.
La comunidad de investigadores, incluyendo a losespecialistas de las ciencias sociales y de laconducta humana, debe estar en estrecho contactocon el público en situación de riesgo paracomprender sus requisitos y garantizar que lostemas y productos de investigación conduzcan aaplicaciones prácticas. El proyecto de Aplicacionesde la Predicción Climática en Bangladesh es unbuen ejemplo de esfuerzo por crear y aumentar lacolaboración entre los partícipes nacionales einternacionales en el proceso de predicción deinundaciones. Este proyecto utiliza los últimos
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
418
adelantos de la tecnología, compromete alas comunidades de usuarios,especialmente para probar los resultadosde predicciones experimentales, y seesfuerza por estimular el diálogo entre lacomunidad de los científicos y la de losusuarios.
Se necesita una fuerte colaboración entrelos distintos grupos sociales y sistemasinstitucionales para enfrentar los requisitosde la comunicación de alerta temprana.Estos incluyen a los medios decomunicación y los canales decomunicación pública o comercial. Al margen de las situaciones deemergencia, se deben desarrollar tambiénlas capacidades de comunicaciónintersectorial y entre múltiples agencias,mediante la capacitación y la creación de
“En una de las aldeasestudiadas en Hawai, lasm u j e res que administran
los presupuestos domésticosy procuran alimentos y
agua no recibieron ningunaalerta sobre las condicionesinminentes de El Niño. Si
lo hubieran sabido,habrían podido ahorrar
más dinero y habríanp resupuestado sus gastos deuna forma diferente para
ese evento. Uno de losproblemas que tienen las
redes de informacióncontroladas por los
h o m b res es que las mujere sno pueden minimizar los
riesgos asociados con otrasactividades re g u l a re s ” .
Fuente: Cheryl Anderson,Contribución a la
C o n f e rencia en la Re ds o b re Equidad de Género,
Gestión Ambiental yGestión de Desastre s ,
2 0 0 1 .
“ La radio y la televisiónno están siempre pre s e n t e sen los hogares de algunas
familias. En algunos países(Bangladesh, entre otros),
las mujeres quepermanecen en sus hogare s
o con sus familias nodisponen de acceso a laradio, la televisión o a
otras formas de acceso a lainformación de alerta. Po r
lo tanto, no sólo existe lanecesidad de desarrollar
sistemas de alerta que seansensibles al género, a la
cultura y la economía, sinotambién de asegurar el
apoyo necesario para quelas mujeres y los niños
puedan actuaradecuadamente en el
t e r re n o .
Fuente: Fa i n u l aRodríguez, Contribución a
la Conferencia en la Re ds o b re Equidad de Género,
gestión Ambiental yGestión de Desastre s ,
2 0 0 1 .
relaciones cotidianas. Ello asegurará quelas partes en el proceso estén yafamiliarizadas al momento de producirseeventos peligrosos.
Tales disposiciones preliminares tambiéncontribuirán a difundir alertas basadas enla misma información oficial. Lacolaboración establecida será importantepara poder explicar de una maneracoherente por qué los eventospronosticados a veces no ocurren,particularmente después de que se hanpuesto en práctica planes de contingencia.
Ello es crucial para la comprensiónpública de las limitaciones inherentes alejercicio de predicción. Las asociacionestambién facilitan los acuerdos para que losusuarios obtengan información avanzada
RANET fue diseñada para hacer más accesible a las poblaciones y comunidades rurales la informaciónsobre el tiempo y el clima, mediante la combinación de recursos, el conocimiento de los serviciosmeteorológicos, las ONG y las organizaciones regionales e internacionales.
RANET utiliza un innovador tipo de transmisión digital vía satélite, obtenido a través de la FundaciónMundial del Espacio, para transmitir lo que en esencia es una comunicación dirigida vía Internet a lascomunidades rurales, las ONG lejanas y las agencias nacionales cuya oficina principal o estación en elterreno no disponen de acceso a la información necesaria.
Si bien es cierto que esta nueva tecnología le permite a RANET transmitir información a toda África ygran parte de Asia, el punto fuerte de la red RANET es su capacidad para conectar la transmisión víasatélite con redes locales de radio FM existentes, carteleras comunitarias e incluso con la transmisiónoral. Al promover la posesión legítima y la administración de las redes, RANET asegura más aún lasostenibilidad de sus esfuerzos, difundiendo información a otras redes multipropósito, las cuales tambiéntransmiten información sobre el VIH/SIDA, la agricultura, la educación, la información local e incluso elentretenimiento.
Si bien es cierto que las redes sólo pueden ser utilizadas el uno por ciento del tiempo para asuntosrelativos al clima y al tiempo, al estar orientada hacia las necesidades de una comunidad más amplia,RANET se encuentra en mejor situación para poder asegurar el mantenimiento apropiado del equipo yuna mejor forma de enfrentar los desafíos multidimensionales. Para apoyar más aún la creación decapacidades, RANET dispone de una serie de talleres de capacitación técnica y producción decontenidos, tales como un boletín diseñado para plantear asuntos de comunicación en relación con losservicios climáticos y del tiempo.
RANET descansa sobre una amplia red de ONG, comunidades y agencias meteorológicas nacionales yde otros tipos de instituciones. Brinda un apoyo constante a través del Centro Africano para AplicacionesMeteorológicas para el Desarrollo (ACMAD, por sus siglas en inglés), la Oficina de USAID para laAsistencia Extranjera contra Desastres y la Oficina de Programas Mundiales de la AdministraciónNacional Atmosférica y Oceánica (NOAA ).http://www.ranetproject.net
Recuadro 5.49La Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidro meteorológica yClimática para el Desarrollo Rural (RANET, por sus siglas en inglés)
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
419
sobre las amenazas inminentes.
Se debería realizar regularmente una capacitaciónconjunta de los actores en las primeras etapas de lacadena de la alerta temprana. Es vital dar aconocer los papeles y responsabilidades conclaridad, dentro del sistema de gestión deemergencias. Por ejemplo, en Filipinas lacapacitación regular tiene lugar cuando todos losactores en un sistema de alerta contra tifones sereúnen para practicar la comunicación de alertas.La gestión de la información y la comunicación,desde los niveles internacionales a los niveleslocales, contribuye a reducir la carga que significa
tener que generar su propia información científicay técnica.
La respuesta a las alertas
Una alerta es en sí algo de poco valor. Lo cruciales cómo reacciona la gente frente a ella. Este es elindicador final de la efectividad del sistema dealerta. La existencia de un sistema de alertatemprana no debería crear un falso sentido deseguridad. Este último vínculo en la cadena dealerta temprana - la respuesta a los mensajes dealerta – merece ser analizado seriamente en eldiseño y operación de cualquier sistema de alerta.
La capacidad de respuesta es probablemente elcomponente más complejo de la cadena. Laapreciación de los procesos sicológicos,comunitarios e individuales, en momentos demucha tensión, es más importante que latecnología. Los estudios sobre los factores queafectan a la respuesta indican que las personastienen una tendencia a subestimar el significado delos eventos de baja probabilidad y gran impacto(como las tormentas o terremotos severos). Por lotanto, puede que no se preparen o respondanadecuadamente.
Los componentes críticos que habilitan a lascomunidades para actuar apropiadamente alrecibir una alerta incluyen:
• tiempo de conducción suficiente y precisión• comprensión, creencia en la alerta y en la
realidad de la amenaza;•confirmar la alerta a partir de otras fuentes;• saber cómo reaccionar; y • estar preparado.
Además de la alerta en sí, la evaluación de lavulnerabilidad y los mapas resultantes de ellopueden jugar un papel clave en la respuestaefectiva a las alertas. Las referencias a eventoshistóricos, y la experiencia personal directa de loseventos peligrosos, contribuyen enormemente a laforma como responde la gente ante las amenazas ylas alertas. Las alertas deben ser difundidas através de fuentes fidedignas, a un públicoreceptivo, de forma tal que éste pueda personalizarel riesgo asociado con el alerta. Los planes deacción de contingencia conocidos, estructurados,prácticos y sostenidos pueden entonces producir
Recuadro 5. 50Ejemplo de transmisión de avisos por medio deinstituciones públicas y privadas Hoy, varias instituciones públicas y privadas tienenlugar en los Estados Unidos para asegurar que lascomunicaciones y otras informaciones de vitalimportancia lleguen al público. Entre ellasencontramos :
• La Administración Nacional Oceánica y Atmosféricade los Estados Unidos (NOAA ), Radio del Tiempo,es el único sistema de radio del gobierno paraproporcionar avisos directos de catástrofesnaturales dentro de emisiones que escucha el 90por ciento de la población.
• El Servicio de Cable sobre el Tiempo de NOAA, esun sistema de difusión de comunicaciones víasatélite que proporciona previsiones, avisos,consultas, y otros datos a usuarios como directoresde emergencia, funcionarios públicos de seguridady los medios de comunicación.
• El Canal del Tiempo, un canal de cable privado quelas 24 horas del día transmite avisos de Serviciosde Meteorología Nacionales e información deprevisiones y actividades de preparaciónincluyendo otros riesgos naturales, juntamente conuna orientación de los posibles impactos sobre losdiferentes grupos.
• El Sistema de Radiodifusión de Emergencia, paracomunicarse con el público frente a unacontecimiento de crisis nacional, ahora tambiéndisemina información sobrel las amenazasnaturales al público.
• Los planes llevados a cabo actualmente paraorientar la Radio de Tiempo y el Servicio de Cabledel Tiempo con todas las capacidades de riesgo,así como la información luego de sucedido unacontecimiento y la posición de los refugios y otrosservicios de emergencia.
• Un programa llevado a cabo para situar una Radiodel Tiempo en cada escuela, hospital, enfermería ycentros de cuidados de día ; a través de unasociedad formada entre los gobiernos de estado,locales y el sector privado.
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
420
respuestas apropiadas de acuerdo con mensajesclaros, consistentes y amigables para el usuario,especialmente cuando la velocidad de respuesta setorna crucial. A este respecto los ejerciciosregulares de simulación y las campañas deeducación pública contribuyen a desarrollar laconfianza.
En 1997, después de la desastrosa inundación delrío Oder en Europa, se hizo patente la necesidadde realizar ejercicios de emergencia y de tener unacoordinación perfeccionada entre las autoridadesde gobierno, tanto en la orilla alemana del río,como en la orilla polaca. Se hizo evidente tambiénla necesidad de disponer de un sistema trans-fronterizo de alerta temprana.
En Mauricio se ha puesto en vigor, desde los años60, un proceso sistemático y de revisión anual deplanificación de contingencias para la preparacióny respuesta. Éste tiene su origen en lasautoridades, que están a cargo de las prediccionesiniciales y de las alerta temprana del serviciometeorológico nacional, y lo coordinan todos lossectores operativos del gobierno bajo la autoridadde la oficina del Primer Ministro.
Aunque los ciclones tropicales sólo afectandirectamente a Mauricio cada ocho o diez años, elprograma presta especial atención a la importanciade mantener los programas operativos. Laaceptación pública y oficial de la preparación de
alerta temprana contra los desastres, comoelementos integrales de la responsabilidadgubernamental y de la conducta pública einformada resultante en todas las generaciones,apuntan al éxito de la estrategia.
En contraste con la mayoría de los otros sistemasde alerta temprana, el director del serviciometeorológico de Mauricio ha recibido, de laautoridad pública, el poder para emitir alertas porsí sólo, sin la aprobación previa de ninguna otraautoridad. Durante el curso de una emergencia, semantiene una estrecha comunicación con lasautoridades políticas.
Desde su inicio, el servicio meteorológico nacionalha sido central para el proceso de alerta temprana.Los servicios meteorológicos pueden proporcionarliderazgo al incluir a otros partícipes y sectoresprofesionales. El servicio meteorológico nacional yla unidad de gestión de desastres del paíscontinúan trabajando estrechamente con otrosgobiernos e intereses públicos y comerciales eniniciativas de preparación y mitigación paraplantear las consecuencias posibles del cambioclimático.
Es importante que exista una interacción entre loselementos de predicción y respuesta de la cadenade alerta. Por ejemplo, la Federación Rusa hainstitucionalizado la interacción del monitoreo,
Recuadro 5.51Los boletines sobre ciclones tropicales en Hong Kong
Ejemplos de anuncios precautorios prácticos incluidos en los boletines de alerta de ciclones en Hong Kong:
• Se deberían tomar algunas precauciones contra posibles daños, los canalones y desagües se deben limpiar para impedirsu obstrucción. Se deberán revisar bisagras, pernos, cerraduras, contraventanas y puertas.
• Las personas que habiten en cabañas de madera y en zonas bajas deberán tomar las precauciones necesarias contravientos fuertes e inundaciones.
• Preste atención a la información climática difundida por radio y televisión.• Aquellas personas que tengan funciones definidas durante un ciclón tropical deberán permanecer atentas a cualquier
llamado o tomar contacto con sus centros de control cada cierto tiempo.• Si se ha planificado visitar Macao, o cualquier otra isla o zona remota de Hong Kong, se debe recordar que los cambios
climáticos pueden afectar dicha planificación.• Dado que el estado del mar es, o puede ser, muy peligroso, se aconseja permanecer alejado de la línea costera y no
realizar deportes acuáticos.• Los ingenieros, arquitectos y contratistas deben tomar las medidas para asegurar la firmeza de los andamiajes, los
letreros y otras estructuras transitorias.• Los propietarios de embarcaciones pequeñas deberán asegurarse de que las amarras se encuentren en buenas
condiciones y tomar todas las precauciones que estimen necesarias.• Los propietarios de avisos comerciales, letreros y antenas de televisión que amenacen las vías públicas o que se hallen
en lo alto de edificios deberán cerciorarse de que los marcos y abrazaderas estén en condiciones seguras.
Fuente: OMM, 2002.
5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
421
predicción y mitigación de amenazas en suprograma de seguridad nacional.
El marco para la interacción se extiende a todoslos países miembros de la Comunidad de EstadosIndependientes a través del Consejo Interestatal deEmergencias. Un programa conjunto quedesarrolla y adopta sistemas para predecir, alertar ydar respuesta rápida.
A menudo se descuidan los procedimientos paraverificar que los mensajes han sido recibidos. Paracombatir esto, se ha creado en Hong Kong unsistema de alerta contra tifones. Cuando losmeteorólogos emiten un mensaje de alerta a lapolicía y a los bomberos, los receptores confirmanque las alertas han sido efectivamente recibidas yque se han definido ciertas directrices pararesponder a ellas.
En algunos casos, la respuesta lenta o inadecuadaante una alerta puede deberse a la falta deconfianza en el funcionamiento del sistema. Aveces los mensajes de alerta no son estructuradosadecuadamente para satisfacer a los receptores, yno toman en cuenta los elementos culturales ylocales.
Pueden parecer inadecuados si contradicen laspredicciones que se basan en otras alertastradicionales sobre signos naturales.
Las alertas no siempre contienen consejos sobrelos tipos de acción viable para la reducción deriesgos. No se deben dejar de lado las razonessocioeconómicas, culturales o políticas que puedenimpedir dicha acción cuando se reciben las alertas.
Recuadro 5. 52El rol de la mujeres en la alerta temprana.
En el ciclón de Bangladesh, en 1991, las señales deadvertencia no alcanzaban a grandes cantidades demujeres dentro de sus hogares o residencias rurales,y muchos morían como resultado de ello. En las altasesferas de la sociedad, la información deadvertencias se transmitía entre hombres en espaciospúblicos donde se congregaban, con la suposición deque esto se comunicaría al resto de la familia, lo cualno siempre ocurría. Muchos de los que oían estas alertas las ignorabanporque los ciclones que habían ocurrido después deldesastre de 1970 no habían causado muchadestrucción. En las consiguientes retrasos, lasmujeres que tenían comparativamente menosconocimiento sobre ciclones y las que erandependientes de las decisiones de los hombresperecían, muchas con sus niños, esperando que susmaridos volvieran a casa para llevarlas a losalbergues.
Fuente: Desarrollando sistemas de preparación yGestión de Desastres. Jean D’Cunha, 1997.
Recuadro 5.53Los sistemas comunitarios de alertacontra inundaciones en Indonesia
La Asociación de Agricultores Banorawan (PPB)estableció un sistema de alerta contra inundacionespara las comunidades indonesias durante lasinundaciones de 2000. El sistema estaba constituidopor un equipo radiofónico de comunicación en dossentidos, con cuatro unidades y con la energíanecesaria para tener una cobertura amplia.
Dos de las unidades procedían de comunidades queapoyaban a la asociación. El sistema de alerta fueutilizado efectivamente durante el período del monzón,que duró hasta fines de 2001. Al recibirse informes deque habría lluvias torrenciales en el curso superior, laPPB llevó a efecto actividades de preparación,transmitiendo y difundiendo información sobre losniveles hídricos, coordinándose con funcionarios degobierno a nivel de las aldeas para evacuarlas antesde la inundación.
Durante la estación seca, se utiliza el sistema de alertatemprana como un mecanismo de coordinación entreel presidente de la PPB y los coordinadores de laaldea, u otros miembros potenciales, en el área decobertura de la PPB. Se realiza una capacitación sobrecómo valerse de la comunicación radiofónica.
El sistema radiofónico contribuye a estructurar ladistribución del agua destinada a la irrigación, cuandoello fuese necesario. El sistema radiofónico contribuyóa la creación de una capacidad de gestión de riesgo deinundación y a plantear otros temas institucionales. Sereconoció que se requiere una difusión oral cuidadosapara evitar la distorsión de la información reunida porlas comunidades.
La PPB explora las formas de desarrollar el sistema enuna radio comunitaria para ampliar su efectividad. Setomarán en cuenta los siguientes factores: función deentretención, medios de comunicación para campañaslocales, medios para el desarrollo comunitario en líneacon los temas regionales y mundiales, existencia ydesempeños institucionales ampliados, cobertura yasociación creciente.
Fuente: Revisión del sistema de alerta temprana parapeligros hidrometeorológicos en países selectos delsudeste asiático, ADPC, julio de 2002.
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
422
En algunos casos, la provisión de recursosadicionales ayuda a reducir las pérdidas.
En otros, para que realmente se produzca larecuperación genuina de la comunidad, hay quesuperar grandes barreras y recurrir a la capacidadque tiene la gente para actuar por sí sola. Entre lasmencionadas barreras se hallan la pobreza atávicay los obstáculos que impiden la participación delas mujeres en el proceso de toma de decisiones.
Después de la erupción del monte Pinatubo en1991, el Instituto de Vulcanología y Sismología deFilipinas efectuó una investigación que descubrió
algunas debilidades en el proceso de difusión y laincapacidad de algunos habitantes para apreciar ladimensión real de los riesgos y adoptar lasmedidas apropiadas de protección.
Las razones que explican el hecho de que laspersonas no hayan evacuado el lugar tal como seles aconsejó incluían su subestimación de lapotencia de la erupción, una reticencia aabandonar sus propiedades, sus bienessemovientes y cosechas, la carencia de transporte ola incapacidad de caminar largas distancias.También existía la creencia tradicional de que elvolcán era un dios que no podía hacerles daño.
Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Sistemas de alerta temprana
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5Prioridades y desafíos futurosLos sistemas de alerta temprana
A partir de los temas tratados en esta sección, las siguientes áreas de acción surgen como prioridadesfuturas:
• Requisitos de comunicación• Alcance de los sistemas de alerta temprana• Aplicación de las predicciones científicas• Conocimiento y participación pública• Coordinación de actividades de alerta temprana
Necesidades de comunicación
Esta sección ha resaltado la necesidad de que existan mejores canales de comunicación entre lospartícipes de todas las etapas del proceso de alerta temprana. La tecnología requerida para la alertatemprana ya existe. Sin embargo, se ha descubierto que un eslabón débil en la cadena de la alertatemprana está transmitiendo predicciones de una manera no comprensible para los supuestosreceptores y por ende produce una respuesta ineficaz.
Esta conclusión no nos aporta nada nuevo. El grupo de trabajo del DIRDN sobre los sistemas dealerta temprana encontró que las dificultades sistémicas no son de índole tecnológica, sino que másbien están relacionadas con las comunicaciones humanas, basadas en la comunicación de naturalezainstitucional y el diseño conceptual.
Los canales de comunicación contribuirán a brindar una mejor comprensión del proceso, cuando seaninstitucionalizados, sometidos regularmente a prueba y expliquen detalladamente las funciones y lospapeles de los actores en la cadena del alerta. Si existe una mayor coordinación entre los actores, habrátambién un cuadro más completo de las condiciones necesarias para informar tanto sobre las accionesde respuesta, como sobre la toma de decisiones.
Las áreas de acción futura incluyen:
• mejores vínculos entre los partícipes en todos los niveles;• integración de las actividades, intereses y experiencia de los distintos actores del proceso;• intercambio de información y tecnología;• capacitación de los usuarios;• diseño perfeccionado de los productos finales; y• fortalecimiento de las capacidades institucionales.
Alcance de los sistemas de alerta
Gran parte de la conceptualización e implementación de los sistemas de alerta temprana aún seconcentran en los intereses sectoriales individuales o en desastres iniciales rápidos. Sin embargo, sedebe tener una visión integral de los desastres que los muestre como eventos que disponen de unperíodo lento de inicio potencial y están constituidos por múltiples factores.
Ello ampliará el foco de alerta temprana, permitiendo así la incorporación de otros temas menosexplorados vinculados a amenazas y fenómenos a largo plazo, incluyendo el cambio climático, losfenómenos de El Niño y La Niña, las amenazas de incendios, las enfermedades contagiosas y losprocesos sociales.
Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
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Como pilar de las estrategias de reducción de desastres, los sistemas de alerta temprana deben serintegrados a las políticas de desarrollo sostenible. Existe también una gran necesidad de nomenclaturainstitucionalizada, normas y procedimientos. Se debe desarrollar la capacidad que poseen los sistemasde alerta temprana para proporcionar información acerca de los patrones de vulnerabilidad además delas amenazas. Por ejemplo, se hace necesaria la conversión de las predicciones de El Niño eninformación utilizable para perfeccionar el proceso de toma de decisiones.
Quizás el área más importante de trabajo futuro sea la elaboración de criterios para medir laefectividad de los sistemas de alerta temprana. El sistema de evaluación de desempeño deberíaaumentar significativamente la credibilidad y eficiencia del sistema de alerta. Los criterios deevaluación deberían cubrir los siguientes aspectos:
• precisión de las alertas;• acción oportuna de las alertas;• cobertura y número de receptores;• pérdidas económicas;• medidas de respuesta adoptadas;• nivel de satisfacción de los usuarios;• conciencia del sistema en uso;• cualquier información conflictiva, inconsistente o inapropiada; y• procesos de validación.
Aplicación de los pronósticos científicos
Es necesario, pero no suficiente, que todos los usuarios dispongan de acceso irrestricto y barato a lainformación de alerta temprana. El perfeccionamiento del enlace entre los distribuidores y losintermediarios, para una mejor interpretación de las predicciones científicas y su correspondientetraducción en positivas acciones administrativas, son un factor clave en la cadena de alerta temprana. Es necesaria una investigación científica más profunda que cubra todos los aspectos de la cadena dealerta temprana – amenazas, predicciones, comunicación y especialmente factores y procesos sociales.
Los avances en la predicción y monitoreo deben ir acompañados por una información amplia sobre lavulnerabilidad y el riesgo. Se deben realizar esfuerzos importantes en los próximos años para evaluar lavulnerabilidad, montar escenarios posibles de riesgo y diseñar mapas de vulnerabilidad que esténbasados en tecnologías normalizadas. Luego, se le debe dar más atención al desarrollo de productosmás amigables con el usuario para las autoridades y las comunidades en situación de riesgo. Estorequerirá una mejor comprensión de las necesidades del usuario y las preferencias sobre la manera depresentar la información y cómo aplicarla al proceso de toma de decisión. Se necesita prestar másatención a las consecuencias que tiene la incertidumbre de las predicciones en la toma de decisiones.
Conocimiento y participación de la población
La información de alerta orientada a el usuario sólo se hará realidad si se cuenta con la participaciónestructurada y definida del público. La gente precisa comprender los riesgos que enfrenta, tenerconciencia de la existencia del sistema de alerta y comprender las reacciones apropiadas a la alertatemprana.
El desempeño de los sistemas de alerta temprana depende, en última instancia, del estudio apropiadode los mecanismos sico-sociológicos y los procesos cognitivos subyacentes. Los distribuidores dealertas necesitan comprender mejor a las personas en situación de riesgo y ver qué tipo de informaciónse requiere para lograr respuestas efectivas a las alertas.
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5La participación pública es la clave para contar con sistemas de alerta temprana fidedignos y creíbles.Ello incluye la participación total y equitativa de las mujeres. Se deben desarrollar los sistemas deinformación integrada que aseguren la participación de la comunidad en las estrategias de alertatemprana. Estos sistemas deben tomar en consideración el conocimiento tradicional, el conocimientolocal y las estrategias adecuadas. La participación pública es esencial para probar regularmente lossistemas de alerta para proporcionar retroalimentación para el desarrollo.
Coordinación de las actividades de alerta temprana
Existe la necesidad de fortalecer el marco internacional para los sistemas de alerta temprana, basándoseen la vasta experiencia de organizaciones importantes en ese campo como la OMM. Entre otras cosas,esto contribuirá a asegurar la transferencia tecnológica y la creación de capacidades para los países endesarrollo.
El proceso de alerta temprana se beneficiará del intercambio de recursos e información a través deamplios contactos con instituciones que controlan los acuerdos ambientales multilaterales, tales como laConvención de las Naciones Unidas para Combatir la Desertificación (UNCCD en inglés) y laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Estos contactos tambiéncontribuirán a mejorar la interacción entre el proceso de alerta temprana y la agenda internacional parael desarrollo sostenible.
La realización de un programa mundial de alerta temprana y de un foro internacional servirá parapromover el proceso de alerta, perfeccionar la coordinación y cooperación, y ampliar el intercambio deinformación, experiencia y tecnologías entre las actividades nacionales, regionales e internacionales.