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En este capítulo se revisarán las propuestas Que, de una manera general, se refieren a la vinculación entre los poderes judiciales y la sociedad mexicana.

A. INDEPENDENCIA

La independencia judicial está estrechamente vinculada y se verá fortalecida con la capacidad de los órganos jurisdiccionales de desarrollar sus labores de manera transparente y con mecanismos eficientes de rendición de cuentas.

1. Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia genera beneficios institucionales, mejora la impartición de justicia, reduce sus costos de transacción y en última instancia legitima la función jurisdiccional. Sin embargo, presenta también algunos problemas específicos relacionados con la actividad jurisdiccional relacionados con el manejo de información judicial y la protección de datos personales. Este tema fue objeto de múltiples recomendaciones durante la Consulta Que se exponen a continuación.

Desde otra perspectiva, no puede perderse de vista que la transparencia es una de las herramientas más importantes -aunque no la única- de la rendición de cuentas, y que la legitimidad de los poderes judiciales pasa por reforzar y ampliar de manera sustantiva los canales de comunicación con la sociedad.

333

334 LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL

a. Internet

La internet es una herramienta poderosa para comunicar y transparentar la actividad jurisdiccional. Aunque su uso se ha generalizado, el diseño y contenido de las páginas de los poderes judiciales responde a muy diversas características que no siempre facilitan el uso de la información. Desde otra perspectiva poco se ha reflexionado sobre qué información deben contener las páginas de interne!.

(i) Diseño de las páginas

Propuesta: Mejorar el diseño de las páginas de internet de los poderes judiciales y los

consejos de la judicatura ..

: Nivel de acción: Federal y local.

. Relación: VI.B.4 y 5

Normativa

(ii) Contenido de las páginas

"",o.,

No normativa -,

Gestión: Realizar esfuerzos para mejorar el .

diseño de las páginas de Internet de los

poderes judiciales y consejos de la judica- .

tura de manera que sean más eficientes, .

amigables yfáciles de usar. La información,

que en ellas se presente debe ser orga

nizada, completa, clara y asequible a cual

quier persona.

Propuesta: Establecer los contenidos mínimos y comunes para las páginas de internet de .

los poderes judiciales del país.

r Nivel d~ acción: Nacionál.

Relación: VI.B.4 y 5

VIII. JUSTICIA Y SOCIEDAD

Normativa

Reglamentaria: Reformar los instrumentos

regulatorios de los poderes judiciales para

establecer los contenidos mínimos de infor-

. mación que deben proporcionarse en las

páginas de internet.

".~. - .

(iii) Estadística judicial

No normativa

Diseño institucional: Que en el seno de las

asociaciones judiciales se establezcan gru

pos de trabajo que definan los contenidos

deseables de las páginas de internet de los

poderes judiciales, buscando proporcionar

la mayor cantidad y calidad de la informa- .

. ción posible.

335

La estadística judicial es una herramienta básica para medir el desempeño o rendir cuentas sobre la actividad jurisdiccional, por ello se realizan recomendaciones específicas respecto de su difusión en interne!.

Propuesta: Incluir información estadística en las páginas de internet de los poderes

, judiciales.

Nivel de acción: Federal y local. .

. Relación: VI.B.5

Normativa No normativa

Gestión: Asegurar la publicación en interne! .

de información estadistica lo más actuali

zada y desagregada posible, incluso por •

órgano jurisdiccional.

b. Criterios y políticas de transparencia en materia judicial

El acceso a la información y la transparencia en los poderes judiciales del país han logrado avances sustantivos en los últimos años, sin embargo todavía resta un largo camino por recorrer para poder consolidarlos y hacerlos parte de las rutinas cotidianas de las organizaciones judiciales. De este modo se reconoció durante la Consulta que existen asimetrías importantes en lo que se considera constituyen los estándares deseables en materia de transparencia judicial, lo que ocasiona que tanto la producción como el acceso y la divulgación de la información tengan diferencias importantes en los distintos órganos jurisdiccionales a nivel nacional. Adicionalmente, no existe consenso sobre los criterios de clasificación de la información judicial ni sobre los mecanismos


específicos de protección de datos personales. Todas estas cuestiones fueron objeto de recomendaciones durante la Consulta.

(i) Crear Código de Buenas Prácticas

Puesto que el acceso a la información y la transparencia son materias de competencia de cada entidad federativa, conviene pensar en soluciones que puedan ser adoptadas por cada uno de los poderes judiciales, previa discusión y consenso sobre su contenido.

Propuesta: Consensuar y adoptar a nivel de todos los poderes judiciales del país un Código . de Buenas Prácticas en materia de transparencia y acceso a la información.

, Nivel de acción: Nacional.

Relación:

Normativa No normativa Reglamentaria: luego de un intercambio de experiencias y de una discusión infor-mada sobre la especificidad de la informa-ción judicial en el seno de las asociaciones judiciales, integrar un equipo de trabajo que produzca un proyecto de Código de Buenas Prácticas en materia de acceso a la informa- ' ción y transparencia judicial, que podría ser luego adoptado por la Comisión Nacional

. de Tribunales Superiores de Justicia. Este Código serviría de punto de referencia para orientar la acción de los Congresos y los propios poderes judiciales en la materia.

(ii) Reglas para clasificación de información jUdicial

La información que se genera en los órganos jurisdiccionales tiene ciertas características especiales que obligan a reflexionar sobre las reglas específicas que deben guiar su clasificación.

", PÍ"opuesta: Generar reglas específicas para la clasificación de información judicial.

, , . ~

Nivel de acción: Nacional.

Relación:


Normativa

Reglamentaria: Establecer un grupo de trabajo integrado por representantes de los poderes judiciales y expertos en materia de clasificación de información que generen lineamientos para la clasificación de la información judicial, mismos que deben contemplar la aplicación de pruebas de daño y de equilibrio. Estos lineamientos servirán para orientar la elaboración de reglamentos para cada Poder Judicial.

(iji) Protección de datos personales

No normativa

Educación y capacitación: Capacitar a los funcionarios judiciales en materia de clasificación de información. Gestión: Incorporar en las publicaciones de los poderes judiciales los nuevos criterios de clasificación de la información.

337

Un aspecto que fue ampliamente debatido durante la Consulta es el referido a la protección

de los datos personales contenidos en las decisiones judiciales. La discusión plantea la difícil tarea de balancear la protección del derecho a la vida privada de los usuarios del sistema de justicia con el tema de la transparencia judicial y el principio de publicidad

de los procesos. El debate alrededor de estas cuestiones se plantea tanto en el derecho internacional como en la legislación comparada. Las propuestas presentadas con motivo de la Consulta sobre el tema proponen las siguientes alternativas:

Propuesta: Reformar la Constitución Federal para introducir los derechos a la intimidad y a la imagen personal y expedir una ley de protección de datos personales.

Nivel de acción: Federal.

". Relación:· "

Normativa

Constitucional: Reformar la Constitución para que se incluyan los derechos a la intimidad ya la imagen personal, así como los mecanismos para su protección. Legislativa: Promover la expedición de una ley de protección de datos personales y reformar el texto del artículo 8 de la ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental para garantizar la protección de los datos personales.

No normativa

Educación y capacitación: Fomentar una cultura de transparencia de la información con un claro respeto de los datos personales que puedan resultar sensibles a la honra y dignidad de las personas, y conducente a promover también la eficiencia y competitividad del sistema de impartición de justicia.

338

Reglamentaria: Reformar el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, con el propósito de distinguir aquellos datos que tengan el carácter de público, de los diversos datos sensibles como los de origen étnico o racial, oque estén referidos a las características físicas, morales o emocionales de las personas, de la vida afectiva o familiar, o aquellos que puedan afectar la vida personal o familiar,

" entre otros análogos.

LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL

Un aspecto complementario en materia de datos personales se refiere al uso de

tecnologías de la información para la eliminación automática de los datos personales de

las sentencias cuando se generen versiones públicas en formato electrónico de las sentencias. Las soluciones también plantean establecer buscadores que· permitan

consultar información pero que eviten abusos en el empleo de datos personales. El esta

blecimiento de este tipo de medidas debe orientarse a garantizar que la información

generada en los procesos sea consultable, al tiempo que se evite que la misma sea

susceptible de ser empleada para fines ilegítimos.

Cabe señalar que la protección de datos personales debe relacionarse con las

características de los procesos y de los individuos que participan en ellos. El artículo 7

numeral5del Pacto de San José establece la publicidad de los procesos penales con la

única excepción de situaciones en donde se afecte el interés de la justicia. A la luz de lo

anterior, las decisiones en relación con el acceso a la información contenida en los

procesos debe hacerse compatible con los principios que regulan al proceso.

Propuesta: Usar tecnologías de la información para la generación de versiones públicas de las sentencias en formato electrónico.

Nivel de acción: Nacional, federal y local.

Relación: VI.B.4


Normativa

c. Consejo consultivo ciudadano

No normativa

Gestión: El desarrollo y uso de sistemas de gestión documental automatizados que permitan, desde la generación de los documen- ..

tos, la señalización de los datos personales para proceder a su eliminación automática cuando se produzcan las versiones públicas de las sentencias y otros documentos que se

. generen dentro del proceso jurisdiccional.

339

Durante la Consulta se cuestionó la política de transparencia y comunicación de los poderes judiciales pues se consideró que la sociedad desconoce qué son y cómo funcionan. En este orden de ideas, se estimó necesario vincular las necesidades que tiene la sociedad en materia de información con los programas de comunicación que se elaboren al interior del Poder Judicial. Para este efecto la participación ciudadana puede ser un instrumento de enorme valía para favorecer y asegurar la transparencia y una adecuada comunicación entre los poderes judiciales y la sociedad.

Propuesta: Creación de Comités Ciudadanos Consultivos en materia de transparencia y ,

comunicación.

Nivel de acción: Federal y local.

Relación:

Normativa

2. Imagen pública del juez

No normativa

Diseño institucional: Considerar la posibilidad de crear Consejos Ciudadanos Consul

tivos en los Poderes Judiciales para que coadyuven a la vigilancia de la transparen-

.. cia y comunicación con la sociedad.

El juez es el actor central del sistema de impartición de justiCia. Sin embargo, poco o nada se conoce sobre los jueces. Quiénes son, cuál es su educación, cuáles sus actividades y desarrollo profesional. Parece importante promover una nueva imagen

340 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUOICIAL

pública de los jueces, que enfatice sus valores y visión, y que contribuya a generar legitimidad y aprecio social por su función. Es necesario que los usuarios del sistema y la población en general reconozcan la trascendencia de la función jurisdiccional para la sociedad.

El tema también incluye, indirectamente, con la imagen de los juzgados, de la indumentaria y de la arquitectura de los inmuebles y que los usuarios asocian con aquella del juez y la justicia. Al efecto, es necesario asegurar que los edificios en donde se encuentran los tribunales y el mobiliario de los mismos, sean sobrios, dignos· y funcionales. Puede también considerarse el uso de la toga en las sesiones públicas .

. Propuesta: Promover una nueva imagen pública de los jueces.


Relación:


Educación y capacitación: Promover me

diante acciones en los medios de comuni

cación, en las escuelas y en general en las

organizaciones de la sociedad (asociacio

nes de empresarios, academia, organiza

ciones sociales) una nueva imagen de los

jueces que permita identificar quiénes son,

cuáles son sus valores y visión, y en general

contribuya a que se valore y legitime so

cialmente su actividad.

Gestión: Revisar la arquitectura judicial. .

Establecer estándares para determinar los

espacios y el equipamiento requerido para

una unidad jurisdiccional.

B. EFICIENCIA Y EFICACIA

1. Educación jurídica y universidades

Un aspecto claramente identificado durante la Consulta fue la calidad de la educación jurídica y la mayor vinculación que podría existir entre los poderes judiciales y las universidades.

VIII. JUSTICIA Y SOCIEDAD 341

a. La calidad de la educación jurídica

Durante la Consulta se expresaron en varias ocasiones serias preocupaciones por la calidad de la educación jurídica, en particular por la proliferación de escuelas de derecho que no reúnen las condiciones mínimas para impartir una educación jurídica de calidad.

En este campo se considera que el desarrollo por parte de las autoridades responsables de un mecanismo de certificación parece necesario para mejorar la calidad de la educación jurídica.

Propuesta: Establecer un mecanismo de certificación de los egresados de las escuelas de derecho como requisito para obtener su cédula profesional. .


Relación:

Normativa

Legislativa: Reformar las leyes de profesiones de las entidades federativas para establecer mecanismos de certificación como requisito previo a la obtención de la cédula profesional.

No normativa

Gestión: Establecer un mecanismo efectivo de certificación profesional, por ejemplo un examen nacional de certificación que sea condición para el ejercicio profesional. Esta podría ser una responsabilidad del CENEVAl, de las asociaciones de escuelas de derecho o de los colegios de abogados.

Propuesta: Establecer controles más estrictos para autorizar la creación de nuevas escuelas de derecho en el país.


Relación:

Normativa

Reglamentaria: Que las autoridades educativas establezcan controles más estrictos de manera previa a la autorización de crea-

. ció n de nuevas escuelas de derecho.

No normativa

.


b. Revisión de programas de estudios para incorporar contenidos prácticos, en particular

relacionados con la función judicial

Otra de las preocupaciones expresadas durante la consulta fue la desvinculación de la

educación jurídica con la práctica. Los planes de estudio de las facultades y escuelas de

derecho no están diseñados adecuadamente para vincular la teoría que se imparte con la práctica judicial. Por ello, la mayoría de los estudiantes desconoce el ejercicio práctico

de la función judicial y esto obliga a que los institutos judiciales se enfoquen funda

mentalmente a suplir tal deficiencia.

" Propuesta: Modificar y revisar los planes y programas de estudio para introducir mayores "elementos prácticos.


Relación:

Normativa

c. Análisis de resoluciones

No normativa

Educación y capacitación: Modificar los planes y programas de estudio de las escuelas y facultades de derecho del país para introducir elementos que los vinculen con la práctica, en particular con la función jurisdiccional.

Otro elemento que se requiere en la educación jurídica es introducir con mayor énfasis

el estudio y análisis de las resoluciones judiciales.

Propuesta: Introducir en los cursos de las escuelas de derecho el análisis de resoluciones ". judiciales.

" Nivel de acción: Nacional.

• Relación:



Educación y capacitación: Introducir en los

programas de estudio de las escuelas y fa

cultades de derecho del país el estudio y análisis sistemático de las resoluciones ju

diciales para fomentar su conocimiento críti

co y valorar la importancia de las decisiones

judiciales para el desarrollo del derecho.

343

d. Considerar el diseño de programas terminales para formar cuadros que pueden incorporarse al sistema de administración de justicia

La educación jurídica raramente ofrece como alternativa la posibilidad de orientar a los egresados a la función jurisdiccional. De esta manera el reclutamiento y formación del personal de los poderes judiciales parecería ser una responsabilidad exclusiva de éstos. Por ello parece conveniente comenzar a diseñar programas especializados Que permitan la formación de recursos humanos capaces de incorporarse a los diferentes organismos del sistema de impartición de justicia del país .

.

. Propuesta: Diseñar en las universidades programas orientados a formar recursos humanos'

para que ingresen a la carrera judicial..


Relación: VI.A.2

. . .

No normativa

Educación y capacitación: Crear en las

universidades del país programas termi

nales especializados para formar cuadros

capaces de incorporarse a los órganos de impartición de justicia del país •

..' .

e. Desarrollar investigación en materia judicial

La generación de investigación original y rigurosa sobre el funcionamiento y desempeño de los poderes judiciales y de los órganos jurisdiccionales del país es una necesidad crucial para conocer la forma en la cual se imparte justicia Que permita a los órganos de gobierno y administración una toma de decisiones más informada. Como lo demuestra


la Consulta se carece de una masa crítica de investigadores capaces de generar un conocimiento básico sobre los órganos de impartición de justicia del país. Por ello resulta urgente fomentar el desarrollo de grupos de investigación en este campo.

1, Propuesta: Incentivar el desarrollo de investigación en materia judicial.


l. Relación:

I

Normativa

.

No normativa

Educación y capacitación: Fomentar mediante todos los mecanismos posibles, por ejemplo la intervención del CONACYT, instituciones internacionales y nacionales yaun los propios poderes judiciales, el desarrollo de investigación y de grupos de investigación en materia judicial capaces de generar, en el largo plazo, investigaciones rigurosas sobre el funcionamiento de los órganos de impartición de justicia que amplíe el conocimiento que de ellos se tiene .

f. Fomentar la presencia de jueces en universidades

Un mecanismo para despertar vocaciones, mejorar la calidad del reclutamiento judicial,

dar a conocer la actividad jurisdiccional en todas sus dimensiones e incluso generar investigación pertinente es la de aproximar a los jueces a las comunidades académicas, principalmente mediante la impartición de cursos. Para que este proceso genere toda su

riqueza potencial se requiere dar a los jueces facilidades, incentivos y entrenamiento pedagógico.

Propuesta: Propiciar la participación de jueces en las universidades.


Relación: VI.A.2, VI.A.4, VI.B.9, VIII.A.2


Normativa

g. Formación ética de los abogados

No normativa

Gestión: Generar incentivos al interior de los poderes judiciales para que los jueces se involucren en tareas de enseñanza en las escuelas y facultades de derecho del

país. Esta participación no debe limitarse a la impartición aislada de una cátedra, sino formar parte de programas institucionales que permitan la interacción de los jueces con las comunidades académicas en activida

des docentes, de investigación y extensión.

345

La ética profesional no es una responsabilidad exclusiva de los abogados y jueces ya formados y en ejercicio, sino que debe ser parte central de la educación universitaria.

.

. .

Propuesta: Introducir cursos de ética profesional en los planes de estudio de las escuelas

de derecho.


..

Relación: VII.F.l



programas de estudio de las escuelas y

facultades de derecho cursos de ética pro

fesional que generen valores capaces de orientar la conducta de las nuevas genera

ciones de profesionales del derecho en el país, con independencia de las actividades profesionales que realicen en el futuro .

C. ACCESO

..

El acceso a la justicia implica considerar no sólo las condiciones formales en que los ciudadanos pueden utilizar los mecanismos jurisdiccionales, sino una visión más amplia que permita que la sociedad conozca cuál es la función y el quehacer de los tribunales. En esta materia, como muestra la Consulta, hay un largo camino por recorrer y una amplia ventana de oportunidad.


1. Comunicación

La Consulta puso en evidencia que un amplio sector de las personas que participaron percibe como inexistentes, o en el mejor de los casos ineficaces, los esfuerzos de los poderes judiciales, particularmente a nivel federal, para comunicar sus acciones, decisiones y argumentaciones. Otro sector considera que se requieren acciones adicionales y complementarias que se orienten a generar una auténtica política de comunicación social. En concreto, parece necesario emprender acciones específicas en materia de comunicación de sentencias.

a. Políticas de comunicación social

Los poderes judiciales requieren de una política de comunicación social que parta de una reflexión completa sobre su papel en el entorno político y social actual, y su responsabilidad en la construcción del Estado de derecho. La política de comunicación no debe limitarse a una política de medios y periodistas; tampoco debe estar orientada sólo a la modificación de la percepción de la opinión pública, mediante spots publicitarios. Una política de comunicación judicial tendría que tener como objetivos centrales construir la legitimidad del Poder Judicial, generar la confianza en la institución y mostrar su eficacia en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas. Adicionalmente, esta política debe ser de doble vía, es decir, debe contemplar canales de comunicación de ida y vuelta entre los poderes judiciales y la sociedad en general.

La construcción de esta política de comunicación social debe por tanto ser activa y no simplemente reactiva. Debe por ello identificar los temas que, desde la perspectiva judicial, deben estar en el debate público. Se trata de generar una pedagogía pública de acompañamiento a la función judicial y a la construcción del Estado de derecho.

La construcción de una pOlítica de comunicación debe considerar la especificidad de la función jurisdiccional y buscar los medios e instrumentos de comunicación que permitan traducirlos al lenguaje social, en particular el carácter contradictorio del proceso judicial. Asimismo, debe ser capaz de transmitir la importancia de los precedentes en las decisiones jurisdiccionales y también, en forma destacada, las limitaciones inherentes a la propia función judicial cuya actividad depende de la acción de las partes y del modo en que planteen el litigio, tanto desde el punto de vista jurídico como procedimental. Es frecuente que los medios de comunicación soslayen este aspecto propiciando con ello una percepción distorsionada.


Propuesta: Crear políticas de comunicación social para los poderes judiciales.


¡'--

Relación:

Normativa

Propuesta: Crear voceros judiciales.


Relación:

Normativa

No normativa

Diseño institucional: Cada Poder Judicial deber diseñar una política de comunicación social que permita comunicar de manera efectiva las tareas, funciones y visión de la actividad jurisdiccional. Esta política debe ser capaz de comunicar la especificidad de la función jurisdiccional, al tiempo que ser activa y no simplemente reactiva. Asimismo debe concebirse no sólo como una política de medios de comunicación, sino como una estrategia integral y bidireccional para asegurar un adecuado flujo de información entre los poderes judiciales y la sociedad. La construcción de esta política y su implementación puede ser además una labor compartida entre los poderes judiciales del país, incluido el Poder Judicial de la Federación, para generar sinergias que coadyuven a su eficacia. En su elaboración deben participar expertos externos a los poderes judiciales.

No normativa

Diseño institucional: Crear en los poderes judiciales del pais voceros judiciales. Estos funcionarios deben ser los responsables de implementar una parte significativa de la política de comunicación social y ser capaces de traducir a la sociedad y a los medios los temas de interés de los propios poderes judiciales.

347


Con frecuencia los jueces deben resolver asuntos que atraen la atención de los

medios de comunicación, lo que genera presiones adicionales sobre los juzgadores.

La Consulta identificó como un problema la falta de capacidad de los jueces de comunicar y enfrentar a periodistas.

Propuesta: Capacitara los jueces en materia de medios de comunicación.


. Relación:

Normativa

b. Difusión de sentencias

No normativa

Educación y capacitación: Capacitar a los

jueces para enfrentar a los medios de co

municación. En particular se trata de darles

las herramientas y el entrenamiento sufi

cientes para que sean capaces de comuni

car a la sociedad, a través de los medios,

las razones de sus decisiones en casos que

sean de relevancia y por ello objetos de con

troversia pública. El objetivo último debe

ser incrementar la legitimidad de las deci

siones jurisdiccionales.

Las sentencias deben ser difundidas y debatidas. Ello obliga sin embargo a considerar

algunos aspectos que requieren de una atención especial por sus contenidos y carácter

técnico.

(i) Mecanismos para difundirlas

La sentencia es el medio de comunicación más importante de la actividad jurisdiccional, en este sentido los jueces "hablan por sus sentencias". En ellas se expresa la labor

fundamental de los jueces y constituyen el instrumento más claro para una adecuada

rendición de cuentas. Por ello resulta crucial establecer las estrategias adecuadas para

difundirlas y debatirlas.


Al tiempo de lo anterior, es necesario reconocer que en ocasiones las sentencias contienen datos personales que pueden comprometer la vida privada de los usuarios del sistema o bien pueden poner en riesgo su integridad física o moral. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental estableció en su artículo 8 que el Poder Judicial de la Federación debe hacer públicas las sentencias que hayan causado estado o ejecutoria. Al mismo tiempo señala que las partes pueden oponerse a la publicación de sus datos personales. Por su parte, el artículo 8 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece algunas reglas específicas en la materia. No obstante estos avances específicos, resulta necesario profundizar en la manera en que puede generalizarse la publicación de las sentencias, tanto a nivel federal como estatal, utilizando los mecanismos, incluso de carácter informático, que permitan proteger de manera eficiente y a bajo costo los datos personales que en ellas se contengan, en los casos que así se requiera .

. Propuesta: Establecer la obligación de publicar en medios electrónicos (internet) versiones públicas de las sentencias de los órganos jurisdiccionales con la debida protección de los datos personales. •


".Relación: V.B.a, VI.B.4, VIII.A.l

Normativa:

Legal: Reformar las leyes federal y estatales de transparencia y acceso a la información para establecer la obligación de publicar las sentencias en medios electrónicos previa protección de los datos; o Reglamentaria: Establecer en los reglamentos de las leyes de transparencia y acceso a la información la obligación de

" publicar las sentencia de manera electrónica y los mecanismos para proteger los datos personales que en ellas se contengan.

..

No normativa

Gestión: Desarrollar el uso de software que" permita generación de versiones electró- . nicas de las sentencias con mecanismos . que faciliten de manera automatizada la protección y eliminación de datos personales. "

.

.. ..

(ii) Propiciar el debate público de las sentencias

La discusión pública de las sentencias es uno de los mecanismos más eficientes para dar transparencia a la actividad jurisdiccional, difundir las razones de los juzgadores y


poner en la mesa pública las diferentes visiones que construyen un problema. Se trata de fomentar el debate público de las sentencias en el entendido que éste propicia una mejor toma de decisiones; permite corregir e incorporar visiones alternativas en el razonamiento judicial; pone en el foro público los dilemas que enfrenta el juez, y contribuye de manera decisiva a generar confianza en el conjunto de la actividad jurisdiccional. Por todo ello es necesario que los poderes judiciales participen en el debate público de las sentencias, pues una adecuada rendición de cuentas supone la explicación de la acción. Esta es una condición para la construcción de la confianza en las instituciones judiciales y con ello fortalecer su legitimidad.

. . . Propuesta: Fomentar el debate público de las sentencias judiciales.

l· Nivel de acción: Nacional.

Relación:

Normativa

..

No normativa

Educación y capacitación: Fomentar me

diante la organización de foros y publicacio

nes el debate público sobre las sentencias .

de los órganos jurisdiccionales, en estos de

bates debe de asegurarse una amplia parti- .

cipación y asegurar condiciones de diálogo

y respeto. .

c. Capacitación para periodistas y comunicadores

La comunicación de la actividad jurisdiccional pasa necesariamente por los periodistas y comunicadores. Resulta por ello crucial que ellos tengan una adecuada comprensión de la especificidad de la función jurisdiccional y se conviertan en auténticos "traductores" hacia la sociedad. Ello implica necesariamente un trabajo conjunto que pasa por una capacitación de periodistas y comunicadores, e incluso por el establecimiento de un código de ética en la materia.

Propuesta: Realizar acciones de educación y capacitación para comunicadores y

periodistas.


Relación:



Educación y capacitación: Establecer a

nivel nacional, mediante acciones con

certadas de los poderes judiciales, cursos

y talleres de capacitación judicial para

periodistas y comunicadores.

Propuesta: Crear un código de ética sobre comunicación en materia judicial. .


Relación:

Normativa

.

.

No normativa

Diseño institucional: Propiciar la creación'

de un código de ética en materia de comuni

cación judicial que sea el resultado de una

acción conjunta de las poderes judiciales

can los medios de comunicación a nivel nacional. .

.

d. Transmisi6n de sesiones por medios electr6nicos

351

El proceso judicial tiene un carácter contradictorio, y el debate público es uno de los

pilares de su legitimidad democrática. Los argumentos, su valoración y la discusión

que sobre ellos se tiene deben ser ampliamente difundidos, como un mecanismo que

sirva a la vez para transparentar la actividad jurisdiccional, mostrar su calidad,

imparcialidad y contribuir a generar una cultura sobre el quehacer judicial. Esta difusión

debe incluir tanto a los tribunales superiores y la Suprema Corte de Justicia, como a los

demás órganos jurisdiccionales.

Propuesta: Difundir por medios electrónicos las sesiones de los órganos jurisdiccionales.


Relación:

352

Normativa

e. Canal judicial


No normativa

Gestión: Difundir a través de medios electrónicos, sea la Internet, la radio o la televisión, las sesiones y debates de los órganos jurisdiccionales en todos sus niveles. Esta difusión puede ser en vivo o diferida, y hacerse mediante audio, video o versiones electrónicas, y estar a disposición pública

todo el tiempo.

Una alternativa para ampliar la cultura judicial, así como difundir y transparentar las actividades de los órganos jurisdiccionales es la creación de un canal judicial, Este medio permite a los poderes judiciales aprovechar las posibilidades que ofrecen los medios de comunicación para difundir y analizar sus actividades y comunicar su desarrollo a nivel nacional. Los poderes judiciales deben evaluar las experiencias existentes y diseñar los proyectos que mejor se ajusten a sus necesidades .

.... Propuesta: Crear un canal judicial.

l' Nivel de acción: Nacional.

. Relación:

Normativa

. .. .. .

2. Sentencias

No normativa

Diseño institucional: Crear un canal judicial para divulgar, analizar y comunicar la actividad de los órganos jurisdiccionales. ...

...

Durante la Consulta se señaló que las sentencias lejos de contribuir a comunicar la racionalidad y sentido de las decisiones jurisdiccionales, tienen una estructura tal que les impide cumplir esa función. En efecto, se coincidió en señalar que son largas, en ocasiones con deficiencias de redacción, mal argumentadas y con frecuencia difícilmente entendibles, no sólo para el pÚblico en general sino incluso para los especialistas. Por ello, se recomendó una reingeniería completa tanto de su proceso de elaboración como de su contenido. No se trata que éstas pierdan su carácter técnico y jurídico, sino que se

I


mejore su calidad y su argumentación, que sean más cortas y que reflejen adecuadamente

los argumentos de las partes y las razones del juzgador para tomar su decisión. Este

proceso de reingeniería es complejo, ya que va más allá de los aspectos lingüisticos

e implica dimensiones institucionales, de capacitación de recursos humanos, de uso de

recursos tecnológicos y, sobre todo, de una reflexión profunda sobre el fin último de la

sentencia. Se trata, pues, de una acción necesariamente de mediano y largo plazos,

pero que debe iniciarse de inmediato.

Propuesta: Rediseñar las sentencias para facilitar su comprensión y comunicación.


Relación: V.B.B, VII.C.1

Normativa

.

No normativa

Diseño institucional: Rediseñar de manera' integral las sentencias para lograr que sean un instrumento capaz de comunicar de manera clara, concisa y precisa el resultado de

la actividad iurisdiccional. El rediseño debe incluir aspectos jurídicos, lingüísticos,

de formato y extensión . .

.. . . .

Propuesta: Crear grupos de trabaio capaces de traducir a lenguaje común las sentencias

. judiciales.


Relación:

Normativa

.

No normativa

.

..

. .

Educación y capacitación: En tanto se . logra el rediseño de las sentencias judiciales, pueden integrarse grupos de trabajo que tengan como objetivo ''traducir" las sentencias a lenguaje común y con ello

mejorar de manera inmediata la comunicación de la actividad de los órganos jurisdiccionales .


3. Amicus Curiae

La introducción del amicus curiae es un mecanismo que permitiría ampliar el acceso a la

justicia y contribuir a una protección más amplia y activa de los derechos fundamentales.

Este tema, por sus implicaciones técnicas, fue tratado en el capítulo V, sección B, apartado

1 al cual remitimos.

4. Medios alternativos

Los medios alternativos serán mecanismos exitosos sólo en la medida en que la socie

dad los conozca y existan recursos humanos capacitados para promoverlos y operarlos.

a. Generalizar su difusión

Aunque se reconoce el enorme potencial de los medios alternativos para ampliar el

acceso a la justicia, su implantación requiere de programas intensivos para difundirlos

entre los usuarios del sistema de impartición de justicia y generar confianza y legitimidad

en su uso.

:

Propuesta: Establecer programas para difundir el uso de los medios alternativos.


Relación: VII.C.4

Normativa

.. .

No normativa

Educación y capacitación: Establecer pro

gramas para difundir el uso de los medios

alternativos de solución de controversias.

Estos programas deben estar dirigidos a

los núcleos de usuarios potenciales y de

ben estar orientados a explicar en términos

sencillos su operación, fundamento y pro

pósito, asi como su relación y diferencia

con los mecanismos de justicia formal.

Se trata de difundir su uso, y generar con

fianza y legitimidad en su operación .

.


b. Introducir los mecanismos alternativos en los planes de estudio de las escuelas de derecho

El desarrollo de los medios alternativos requiere de la formación de recursos humanos capaces de entender su uso y de operarlos correctamente. Esto supone alejarse de los paradigmas tradicionales que fomentan el litigio como el único mecanismo para resolver conflictos y formar abogados con una vocación orientada a resolver conflictos mediante el uso de otras alternativas.

, .

Propuesta: Introducir en los programas de estudio de derecho el estudio y operación de

medios alternativos de solución de conflictos.


Relación: VII.C.4



programas de estudio de las escuelas y facultades de derecho del país el estudio de

los mecanismos alternos de solución de con

troversias. Esta educación debe contener

tanto contenídos teóricos como prácticos

para formar abogados capaces de entender

la lógica y la operación de estos mecanis

mos. Se trata de dar a los ióvenes aboga

dos una formación profesional orientada a

resolver conflictos de manera eficiente y no únicamente a través del litigio judicial.

5. Creación de ONGs en materia de impartición de justicia

La experiencia muestra que la existencia de organizaciones no gubernamentales especializadas en materia de derechos humanos, consumo o medio ambiente, por ejemplo, ha contribuido al desarrollo de la protección de los intereses sociales en estas áreas. Por ello, el sistema de impartición de justicia se fortalecería significativamente con la existencia de organizaciones de la sociedad civil especializadas en darle seguimiento y evaluarlo en sus diferentes dimensiones. Estas organizaciones juegan un papel fundamental como intermediarias entre los poderes judiciales y la sociedad y deben generar


capacidad institucional para funcionar como mecanismos de rendición de cuentas. Sus funciones pueden ir desde participar como amicus curiae, como observadores, o la divulgación de sentencias de los tribunales, el seguimiento del desempeño de los tribunales y la discusión pública de sus decisiones. Por lo anterior, debe fomentarse a través de diversos mecanismos la creación y operación de este tipo de organizaciones, hoy prácticamente inexistentes.

Propuesta: Incentivar la creación de ONGs especializadas en materia de impartición de justicia.


Relación:


Diseño institucional: Fomentar, mediante la ' capacitación, el acceso a la información, la promoción e incluso el financiamiento -directo o indirecto-la creación de ONG's especializadas en materia de impartición de justicia en sus diferentes dimensiones, que incluyen desde la participación directa en acciones de representación hasta la forma- .

. ción de observatorios judiciales.

IX

JUSTICIA PENAL

O entro de la amplia gama de temas Que integran la agenda de la reforma judicial, la justicia penal ocupa un lugar destacado, tanto en el debate como en el estado

de la cuestión. En cuanto al debate, se advierte una presencia prominente del tema, no sólo en el debate académico y social, sino también en el legislativo; muestra de ello son las diversas iniciativas presentadas durante los últimos años, en particular la presentada por el Presidente de la República en 2003. Vale la pena señalar también Que durante las campañas presidenciales de 2006, éste fue un tema presente en todas ellas. Una gran parte del debate público y político se ha concentrado en dos temas. El primero, la autonomía del ministerio público, y el segundo, los denominados "juicios orales". Sin duda, ambos forman parte de la agenda de la reforma del sistema de impartición de justicia penal, sin embargo, como resulta evidente de I~ Consulta, el problema es mucho más amplio y una solución de fondo, no meramente cosmética, implica considerar las diversas variables Que inciden en la justicia penal.

Por lo anterior, no es de sorprender Que el sistema de justicia penal es el tema Que suscitó el mayor número de participaciones en la Consulta. En términos generales, los planteamientos fueron críticos respecto de su funcionamiento y se coincidió sobre la impostergable necesidad de reformarlo. Las propuestas para modificarlo integran un abanico muy amplio de alternativas y van desde aspectos puntuales hasta enfoques Que se inclinan por replantear el sistema en lo general.

La visibilidad de la justicia penal se manifiesta también en su impacto sobre todo el funcionamiento del sistema de justicia. Si bien desde una perspectiva estrictamente

359

360 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUDICIAL

cuantitativa, los asuntos penales no son necesariamente los que se presentan con más frecuencia, es necesario reconocer que su número y los requerimientos para la tramitación de los procesos inciden claramente sobre la conducción de la justicia.

Por las anteriores razones, se estima pertinente ubicar la discusión sobre la justicia penal en el país como uno de los aspectos más delicados para la debida articulación del sistema de justicia en México. En consecuencia, se ha optado por separar el tratamiento de la justicia penal del resto de los temas de la Consulta y tratarlo como un capítulo

independiente.

Antes de entrar en materia, vale la pena hacer una reflexión sobre los alcances de la reforma de la justicia penal. Con mucha frecuencia se suele relacionar la reforma de la justicia penal como un elemento útil para reducir la criminalidad. El análisis que aquí se presenta no comparte la existencia de un vínculo causal necesario entre la reducción de la criminalidad y una mejor operación de la justicia penal. La aproximación que presenta este Libro Blanco concibe la función del sistema de justicia penal como una obligación de un Estado democrático de derecho consistente en contribuir a la protección de los derechos de las víctimas de los delitos y en garantizar que los derechos y

las libertades de los indiciados sean debidamente respetados. Para ello, el Estado tiene la obligación de dar una respuesta institucional a través de acciones encaminadas a prevenir el delito, investigar su existencia, ubicar a los responsables, presentarlos ante un juez y proteger los intereses de las víctimas de los delitos. La obligación del Estado también se traduce en garantizar que los jueces resuelvan los asuntos que se les presentan con imparcialidad y respetando el principio de la presunción de inocencia.

Si el análisis se circunscribe exclusivamente a la función jurisdiccional, el enfoque necesariamente se haría más estrecho. Sin embargo, dada la naturaleza del procedimiento penal mexicano, un análisis centrado exclusivamente en el funcionamiento jurisdiccional puede resultar parcial y dejar a un lado problemas estructurales que necesariamente afectan cualquier intento de reforma. Si bien el análisis que aquí se presenta aborda principalmente cuestiones relacionadas con la impartición de justicia penal, durante la

Consulta también se presentaron temas que corresponden a una perspectiva más amplia del procedimiento penal y que se exponen, por su importancia, como parte de

sus resultados.

IX. JUSTICIA PENAL 361

La reforma de la justicia penal

Las discusiones alrededor del marco normativo que rige a los procesos penales en México se caracterizan por contar con diversas propuestas, en las cuales se hace referencia al tránsito de un sistema escrito a un sistema oral. Sin embargo, en muchos casos esas propuestas no consiguen establecer una vinculación clara entre la problemática existente en el sistema de justicia penal y el potencial de la oralidad para resolverla. Por ejemplo, suele subrayarse exclusivamente el potencial de la oralidad para acelerar la tramitación de los procesos, sin considerar otros factores.

Asimismo, no hay claridad respecto de la conveniencia del tránsito hacia la oralidad en cuanto a los alcances de la transformación. Las posiciones van desde la incorporación de la oralidad en asuntos menores, hasta una transformación integral de la justicia penal. En este último caso resulta obvio que la oralidad es sólo una técnica que no puede por sí misma convertirse en el eje rector de una reforma integral. Tal reforma implica necesariamente la articulación de un proceso penal acusatorio. Por otro lado, la mayor parte de las propuestas se centran exclusivamente en el diseño normativo de la oralidad, dejando de lado los problemas de su implementación, los cuales no pueden considerarse triviales.

Otras propuestas contienen críticas al desempeño del conjunto del sistema de justicia penal. Los planteamientos analizan desde la averiguación previa hasta la fase de ejecución de las sentencias. También se consideran a todos los actores del sistema -jueces, agentes del ministerio público, abogados, defensores y policías-. El común denominador de este tipo de posturas es un enfoque integral de la problemática de la justicia penal. El enfoque aboga por favorecer la construcción de un procedimiento penal que permita garantizar un debido proceso, tanto para víctimas como para inculpados y que, al mismo tiempo, genere los incentivos necesarios para que los operadores del sistema mejoren

su desempeño.

Precisamente, a propósito de las posturas que revisan al sistema de manera integral, es posible encontrar posiciones que privilegian el fortalecimiento de principios como el de publicidad, el de concentración o el de inmediación. Incluso se habla de la necesidad de articular efectivamente el proceso penal acusatorio. En forma general, también se destaca la necesidad de consolidar el principio de presunción de inocencia y de


encontrar vías que permitan formalizar y fortalecer la participación de las víctimas en los procedimientos. Este tipo de propuestas de reforma tiene generalmente puntos de contacto con el derecho comparado. No obstante, el referente fundamental es el espacio de consenso sobre la definición del debido proceso penal en las normas y en la jurisprudencia internacional.

Dentro del debate también es muy importante destacar la existencia de posturas que si bien son críticas respecto al funcionamiento del sistema, se inclinan por la cautela en lo tocante a su reforma. Esta línea de pensamiento se caracteriza por considerar que acciones precipitadas, sin la debida evaluación y recursos, pueden resultar contraproducentes agravando, y no solucionando, algunos de los problemas existentes. Por ello recomiendan prudencia y mesura en el diseño e implementación de ella.

El análisis de los ejercicios presentados tanto en el marco de la Consulta como en otros espacios de la vida pública nacional conduce necesariamente a una reflexión sobre el futuro inmediato de la justicia penal. En principio, parece que existe un consenso generalizado sobre las dificultades por las que atraviesa el sistema y las deficiencias que acusa. En cuanto a las alternativas de solución el escenario es más variado. No obstante, parece también advertirse un consenso sobre la necesidad de introducir cambios. Bajo esta perspectiva, la revisión del funcionamiento de la justicia penal a la luz de los estándares reconocidos tanto por el derecho como por la jurisprudencia internacionales parece una ruta adecuada. El ejercicio puede contribuir a esclarecer no sólo las alternativas más viables para el cambio sino también puede mostrar mecanismos cuya implementación no requiere necesariamente de la introducción de reformas legislativas.

En todo caso, los cambios a la justicia penal deben empezar a discutirse inmediatamente y su ejecución tampoco debe demorar. La reforma de la justicia penal representa una oportunidad para replantear y fortalecer la imagen del sistema de justicia en México. Los poderes judiciales deben ser especialmente activos en la discusión.

·La Consulta reconoció que existen ya diversas iniciativas de reformas, algunas constitucionales y otras de carácter legislativo. A pesar de sus diferencias, todas coinciden en la reorientación del sistema de justicia penal. Por ello se antoja necesario discutir de la manera más amplia y rápida posible la viabilidad y alcance de las reformas para

IX. JUSTICIA PENAL

lograr un consenso mínimo sobre la dirección de los cambios y los mecanismos, tiempos y recursos para su implementación. Lo que resulta obvio es la urgencia de avanzar en la reforma del sistema de justicia penal.

.

Propuesta: Revisar el procedimiento penal mexicano a la luz de los estándares del derecho y la jurisprudencia internacional. Para ello conviene considerar las iniciativas ya presen

tadas en esta materia .


Relación: VII.C.3

Normativa

Constitucional: Reformar el sistema de

justicia penal. Legislativa: Hacer los cambios consecuen

tes con la reforma constitucional, o alterna

tivamente existen proyectos que pueden

desarrollarse sin necesidad de cambios

constitucionales.

No normativa

Gestión: Los poderes judiciales deben inte

grar grupos de trabajo encargados de ana

lizar el funcionamiento de la justicia penal

y definir si se satisfacen los estándares

del derecho y la jurisprudencia internacional.

Los grupos deben proponer acciones que

permitan mejorar el funcionamiento del

sistema.

Gestión: Los poderes judiciales deben revi

sar las iniciativas y propuestas existentes

para reformar a la justicia penal. Al efecto,

se debe discutir la viabilidad de las pro

puestas y los mecanismos para su im

plementación. Los poderes judiciales deben

sensibilizar a los legisladores sobre los

alcances y las consecuencias de las pro

puestas de reforma. En cualquier caso

asegurar la existencia de los recursos nece

sarios para implementar los cambios.

A. PRISiÓN PREVENTIVA

363

Durante la Consulta se cuestionó tanto el diseño como el uso de la prisión preventiva. En estos casos, los comentarios se centran en discutir las condiciones en las que ésta debe ser empleada. Las críticas se enfocan en que la legislación penal sustantiva ha extendido indiscriminadamente el uso de la prisión preventiva de manera que ésta se ha convertido en la regla y no en la excepción, como corresponde a un diseño respetuoso de las garantías de los procesados. Asimismo, se argumenta que la cuestión


no solamente afecta la libertad de los indiciados sino que el abuso en el empleo de la medida se traduce en altos costos para el Estado y tiene otros efectos indeseables.

Por otro lado, el debate también incluye una discusión sobre la naturaleza de las reglas que norman la prisión preventiva. Al efecto se sostiene su posible incompatibilidad con el derecho internacional.

· Propuesta: Revisar los supuestos en los que procede la prisión preventiva.


· Relación:

Normativa

Constitucional: Revisar si los requisitos .' de procedencia de la prisión preventiva se

ajustan a los criterios de derecho internacional reconocidos por el Estado mexicano. Legislativa: Revisar los delitos considerados graves por la legislación y determinar' la conveniencia de mantener dicha clasifica-

l· ción para cada uno de ellos. · .

No normativa

.

B. LOS PROCESOS PENALES

.

.

El análisis del funcionamiento de los procesos penales realizado por los participantes en la Consulta revela la existencia de diversas dilaciones en el desarrollo de las causas.

Asimismo, las ponencias presentadas cuestionan diversas instituciones procesales en función de su impacto negativo sobre el debido proceso.

En primer lugar, debe mencionarse que la Consulta retomó un largo debate entre los penalistas. Se trata del tema de la acreditación del cuerpo del delito o de los elementos del tipo penal para el otorgamiento de órdenes de aprehensión y el dictado de autos de

formal prisión. La diversidad de las posturas en la materia indica que el debate no está

cerrado. La participación en la Consulta no permite encontrar con claridad una dirección en el debate.


Sin embargo, a propósito de dicho debate fue posible encontrar posicionamientos muy interesantes en relación con la llamada fase de preinstrucción. En particular, se trata de posiciones que cuestionan dicha fase como un espacia que puede resultar excesivamente breve para las partes. Tanto los agentes del ministerio público pueden encontrar dificultades para acreditar debidamente los requisitos constitucionales, como los indiciados pueden tener problemas para articular una defensa efectiva. Hay temas Que necesariamente se encuentran relacionados con la estructura actual de la preinstrucción. La figura del arraigo destaca claramente en ese sentido.

No obstante, también hay posturas Que defienden la existencia del plazo reducido de 72 horas, argumentando que la preinstrucción únicamente debe servir para establecer si hay méritos para iniciar un proceso y no es un juicio en sí mismo. Pero, incluso bajo esta perspectiva, es necesario revisar la forma en la que operan los actores y sus requerimientos.

Si bien hay propuestas muy concretas para ampliar los plazos de la preinstrucción, la relevancia del tema obliga necesariamente a un estudio cuidadoso.

Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud del inculpado hasta por 30 días ..

· Nivel de acción: Nacional.

Relación:


Constitucional: Establecer la posibilidad de que los indiciados puedan solicitar la amplia-

· ción del término de la preinstrucción hasta

por un plazo de 30 días.

Propuesta: Ampliar el plazo de 72 horas de la preinstrucción.

· Nivel de acción: Nacional.

Relación:

366

Normativa

Constitucional: Ampliar la preinstrucción para conceder un plazo razonable a las partes para preparar tanto la acusación como la defensa.


No normativa

Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud de las partes previo acuerdo del juez.


Relación:

Normativa

Constitucional: Mantener el término de 72 horas con posibilidad de prórroga en función de las necesidades de las partes. los jueces estarán facultados para decidir sobre la prórroga y sus alcances.

No normativa

Propuesta: Mantener el esquema actual de la preinstrucción.


I R I ., e aClon:

Normativa

Constitucional: No modificar el texto actual de la Constitución en materia de preinstrucción.

No normativa

.

El tema de la duración de los procesos penales también suscitó diversos comen

tarios. En varias ponencias se señaló la existencia de demoras injustificadas en la tramitación de los procesos. Asimismo, se mencionaron dificultades para el desahogo de las pruebas y la celebración de múltiples audiencias durante la instrucción. Sobre

este particular, las propuestas incluyen acciones orientadas a limitar el número de audiencias, reducir términos procesales e incluso quienes optan por la incorporación

de juicios orales como medio para abreviar el procedimiento.


No obstante, en varias ponencias se previene sobre la necesidad de revisar con cuidado y proceder con cautela hacia las modificaciones propuestas. En primer lugar, se reconoce que la celeridad de los procesos no es un fin por sí mismo, sino que hay que verlo siempre en consonancia con la garantía de un efectivo derecho a la defensa. Bajo estas circunstancias, el énfasis en la celeridad puede afectar la posibilidad de una defensa adecuada. Asimismo, se previene sobre los desequilibrios procesales que pueden originarse con motivo de reducciones arbitrarias de los términos procesales.

Se recogieron también advertencias sobre los riesgos que entraña el establecer términos y plazos ambiciosos, pero de difícil cumplimiento. '

Una tercera línea de planteamientos identifica las demoras con la gestión de los procesos en los juzgados así como con la duración de las instancias posteriores.

Propuesta: Revisar la regulación de los procesos penales a fin de reducir su duración.


Relación:

Normativa

Legislativa: Revisar los códigos de proce

dimientos penales para incorporar meca

nismos que permitan agilizar la tramitación

de los procesos.

No normativa

.

Propuesta: Revisar la gestión en los juzgados con el objeto de agilizar la tramitación de

los procesos.

l·· Nivel de acción: Federal y local.

Relación: VI.B.2


Gestión: Plantear nuevos modelos de ges

tión que permitan reducirtrámites y agilizar

el desarrollo de los procesos.

.


En cuanto a las condiciones en las que se desarrolla el proceso, hay propuestas en el sentido de fortalecer principios como el de la inmediación y la publicidad. Por lo que respecta al primero, se trata de una cuestión fundamental consistente en la presencia del juez en el juicio. La naturaleza fundamentalmente escrita de los procesos penales permite que las actuaciones queden registradas. Asimismo, permite que las pruebas se vayan acumulando en el expediente paulatinamente. De esta manera, la dinámica de los procesos se torna pausada y permite que los jueces no se encuentren siempre presentes en el momento en que se desahogan las pruebas. Estas circunstancias hacen que se reconozca que el juez ·preside" las audiencias mientras se encuentre en el local del juzgado, aunque no lo haga de manera efectiva. En consecuencia, el fortalecimiento del principio de inmediación no aparece como una medida aislada. Su consolidación requiere de una profunda transformación de las dinámicas que rigen la instrucción de los procesos en la que también se consoliden otros principios como el de concentración.

Algo muy semejante ocurre con el principio de publicidad. Dicho principio pretende garantizar la transparencia del proceso. No obstante, la naturaleza escrita de los procesos y el espacio que media en la integración del material probatorio ocasionan que los espacios de visibilidad del juicio sean muy reducidos. De esta manera, la realización efectiva del principio de publicidad presenta dos opciones. Por una parte se puede considerar el establecer reglas que permitan el acceso a los expedientes mientras éstos se encuentran en trámite. Esta posibilidad fue establecida en el Estado de Nuevo León y ha sido cuestionada por la Procuraduría General de la República a través de la acción de inconstitucionalidad 25/2004. Por otra parte, se puede pensar en modificar la dinámica procesal de tal forma que no sólo se garantice la publicidad sino también la inmediación y la concentración.

Propuesta: Revisar los procesos con el objeto de garantizar los principios de inmediación, -. concentración y publicidad.

Nivel..de acción: Nacional, federal y local.

: Relación: VI.B.2

Normativa

Legislativa: Revisar los códigos de pro ce- .. dimientos penales para garantizar la aplicación de los principios de inmediación, con-

__ centración y publicidad en los procesos.

No normativa

IX. JUSTICIA PENAL

Propuesta: Regular el acceso de terceros a la información que se genera durante la :. tramitación de los procesos.

~: Nivel de acción: Federal yloca/.

· Relación: V.A.9, VII/.A.l

Normativa

· Legislativa: Regular en los códigos de procedimientos penales el acceso de terceros a los expedientes. Jurisprudencial: la Suprema Corte deJusticia debe establecer la manera en la que se puede considerar viable el acceso de ter-

· ceros a la información que se genera en los · procesos y los tiempos en los que dicho

acceso puede realizarse.

No normativa

C. SALIDAS ALTERNATIVAS

369

La Consulta muestra una corriente muy generalizada que se inclina por favorecer la incorporación de salidas alternativas en el procedimiento penal. La mediación (entre ofendido e indiciado en delitos menores), la suspensión de proceso a prueba y la aplicación del principio de oportunidad a cargo del ministerio público, entre otros, son mecanismos que permiten salidas alternativas al proceso penal. Entre sus ventajas destaca la posibilidad de confeccionar soluciones más adecuadas para las víctimas, la reducción del número de asuntos que llegan a juicio, y en general reducir los costos de la operación del sistema de justicia penal.

Bajo esta perspectiva se presentaron propuestas en donde se coloca a instituciones como la mediación como el eje de una política de salidas alternativas. En otros casos, la mediación aparece como un elemento adicional en modelos que incorporan el principio de oportunidad para el ministerio públiCO o la suspensión del proceso a prueba, entre otras instituciones. Si bien la discusión es todavía incipiente, no puede ignorarse que la legiSlación de varios Estados de la República ya contempla este tipo de instituciones.

En todo caso, la discusión sobre las salidas alternativas y sus beneficios como una opción ágil para resolver mejor los problemas de los usuarios de la justicia y para descongestionar al sistema penal, aparece como una necesidad apremiante.


l· Propuesta: Promover la incorporación de salidas alternativas a los procedimientos

I • penales.


Relación: VII.C.4

Normativa

Constitucional: Algunos consideran necesaria la reforma de la Constitución para

incorporar el principio de oportunidad; otros estiman que la redacción actual permitiria su empleo mediante reformas

legislativas. Legislativa: Incorporar en los códigos de

procedimientos penales instituciones que generen salidas alternativas en los proce

dimientos penales.

No normativa

D. EL OFENDIDO COMO PARTE ACTIVA EN EL PROCEDIMIENTO PENAL

.

.

La discusión sobre la situación de los ofendidos durante el procedimiento penal se

abordó en diversas ponencias. En términos generales hay muchas coincidencias en señalar la precaria situación de los ofendidos tanto en la averiguación previa como

durante el proceso. De esta manera, se habla de problemas derivados de una mala integración de la averiguación previa, presentación de consignaciones con deficiencias o dificultades en el seguimiento de los procesos.

Entre las propuestas se plantea la posibilidad de contemplar una mayor participa

ción de los ofendidos mediante el otorgamiento de mayores facultades en la averiguación previa y en los procesos. Hay posturas que incluso se inclinan por acabar con el

monopOlio de la acción penal a cargo del ministerio público. En este último caso, hay dos corrientes. Una primera que opta por acabar completamente con el monopolio y una

segunda que propone reconocer una serie de delitos en donde se considere viable la acción a cargo de los particulares.


Propuesta: Fortalecer la posición de los ofendidos en el procedimiento penal. .


Relación:

Normativa

Legislativa: Revisar las fases del proce-•. dimiento penal y permitir que los ofendidos

tengan IIna mayor intervención en su desarrollo. Reconocer el derecho de los ofendidos a coadyuvar efectivamente con el ministerio público.

No normativa

Propuesta: Reconocer la acción penal a cargo de particulares.


Relación:

Normativa

Constitucional: Modificar la Constitución para acabar con el monopolio de la acción penal a cargo del ministerio público y permitir que los particulares puedan ini- .

. ciar procesos penales. .

No normativa

.

. Propuesta: Reconocer el ejercicio de la acción penal a cargo de particulares en ciertos delitos.


Relación:

Normativa ·C • • I onstltuclona : Modificar la Constitu-

ción con el objeto de reconocer el derecho de los particulares a ejercitar la acción penal respecto de algunos delitos. Legislativa: Establecer en la legislación los casos en los que se autorizará el ejercicio de la acción penal a los particulares, sin intervención del ministerio público.

No normativa

..


E. LA DESPENALIZACiÓN

Los temas de política criminal también fueron tratados en la Consulta. En especial cabe

destacar el contenido de algunas ponencias en donde se cuestiona el incremento en el número de conductas que se consideran delictivas. Se argumentó que es necesario definir

claramente el objeto de la justicia penal y limitar su aplicación únicamente a aquellos casos en que exista una verdadera necesidad social de punición. Igualmente se expusieron diversos argumentos para señalar que la mera tipificación de delitos o el incremento de sanciones sin una política criminal bien estructurada no contribuye a reducir la comisión de delitos y si crea otros efectos indeseables, tales como las sobrecargas de trabajo a las policías, la sobrepoblación carcelaria y, sobre todo, un incremento en las tasas de impunidad. Lo anterior sin considerar los altos costos sociales que implica el empleo desmesurado de la justicia penal.

Propuesta: Revisar los delitos contemplados en la legislación penal, así como la tendencia indiscriminada a incrementar las penas.

I ... Nivel de acción: Federal y local.·

Relación:


Legislativa: Revaluar la política criminal y Gestión: los poderes judiciales deben coneliminar los delitos contemplados en la tribuir en el diseño de la política criminal legislación que no se ajusten a los lineamien- del Estado. tos de la misma. Asimismo revisar los es-

quemas de sanciones y limitar el empleo indiscriminado de la pena de prisión.

. . ...

F. LA AVERIGUACiÓN PREVIA

La Consulta contiene diversas propuestas en relación con la reforma de la averiguación previa. En términos generales, las posturas son críticas en relación con la función del

ministerio pÚblico durante la averiguación previa. Al efecto se expresa que existe poco control sobre la manera en la que se conducen las investigaciones, lo cual se traduce en deficiencias en la integración de la averiguación previa y en violaciones a los derechos de víctimas e indiciados. Asimismo, hay expresiones que identifican a la averigua-

IX. JUSTICIA PENAL

ción previa como un verdadero juicio de instrucción en donde existe una limitada capacidad para hacer efectivo el derecho a la defensa de los indiciados.

Las propuestas relacionadas con el tema se pueden inscribir en tres vertientes.

373

Una primera vertiente se inclina por retomar el modelo de juez de instrucción. Una segunda vertiente plantea la existencia de jueces de garantías encargados de tutelar los derechos de los particulares involucrados en los procedimientos iniciados por los agentes del ministerio público. Una tercera vertiente se inclina por la reforma en el funcionamiento de las procuradurías de justicia.

El primer tipo de propuesta implica una profunda modificación en la estructura del proceso. Se trata de regresar la función de la instrucción a cargo de un juez. La función de investigación del ministerio público se puede mantener, pero la dirección de la investigación y la eventual formulación de una acusación quedan en manos del juez de instrucción. Esta propuesta exige la reforma de la Constitución, de la legislación procesal penal y la dotación de recursos que permitan cubrir los costos de la transformación.

Las propuestas del segundo grupo plantean establecer un control judicial efectivo sobre las actuaciones del ministerio público durante la averiguación previa. El modelo se orienta hacia la defensa de víctimas frente a actuaciones violatorias de sus derechos. Al mismo, tiempo, conserva el diseño actual del ministerio público. Este diseño plantea una función semejante a la que realizan los jueces de distrito a través del amparo. Aunque se argumenta que la diferencia radica en que los jueces locales pueden prestar un servicio más expedito, mediante una mejor distribución y un procedimiento sumario. Esta propuesta puede realizarse sin necesidad de modificar la Constitución. En este caso, las reformas pueden hacerse en la legislación procesal y en las leyes orgánicas de los poderes judiciales. También será necesario revisar la manera en .Ia que el control judicial se realizará y si ello implica un incremento en el número de jueces.

La tercera postura sostiene que los problemas pueden resolverse mediante una reforma en la organización de las procuradurías de justicia. El Objetivo principal de dicha reforma es establecer nuevos controles y afinar los existentes de tal manera que los agentes del ministerio público mejoren la calidad de su trabajo y se reduzcan las irregularidades en contra de víctimas e indiciados. La propuesta no requiere de reformas a la legislación. No obstante, se requiere de liderazgo y capacidad en las procuradurías para ejecutar los cambios y mantenerlos.

374

I

.


Propuesta: Establecer la figura del juez de instrucción.


Relación:

Normativa

Constitucional: Modificar la Constitución para incorporar la figura del juez de instrucción. Legislativa: Expedir la legislación procesal penal que regule el nuevo sistema de justicia penal.

.

No normativa

Propuesta: Establecer jueces de garantías encargados de tutelar derechos durante la averiguación previa.


Relación:

Normativa

Legislativa: Modificar la legislación proce-sal penal para incorporar la figura del juez de garantías en la averiguación previa.

.

No normativa

Diseño institucional: Los poderes judicia- . les deben definir la manera en la que prestará el servicio de tutela de garantías durante la averiguación previa. .'

Propuesta: Majorar el funcionamiento de las procuradurías de justicia durante la averiguac!ón previa.

Nível de ,acción: Federal y local.

Relación:

Normativa

.

No normativa

Diseño institucional: las procuradurías de . justicia deben crear los controles necesarios para mejorar la calidad de las averigua- . ciones previas y evitar que se violen dere- . chos de los particulares .

.


G. LA DEFENSA DE LOS INDICIADOS

La situación de los indiciados durante el procedimiento penal es una cuestión que genera especial atención. Los problemas para asegurar el efectivo derecho a la defensa se han externado tanto en la Consulta como en muchos otros foros que analizan el sistema de justicia penal. Entre los aspectos más destacados hay que señalar la limitada capacidad de los indiciados para defenderse durante la averiguación previa. Las irregularidades que se presentan en la designación de la defensa de los detenidos. El tiempo para la preparación de la defensa en la preinstrucción. De manera general, se menciona la limitada vigencia del principio de presunción de inocencia.

Tanto la situación de la defensa en la averiguación previa, como el tema de los tiempos en la preinstrucción ya fueron abordados en los apartados anteriores. Por lo que respecta al tema de la designación del defensor, las propuestas giran en torno a la profesionalización de la defensa penal. Ello implica la reforma de la Constitución con el objeto de eliminar la posibilidad de que los indiciados puedan ser defendidos por quienes no tienen una preparación de abogado. Bajo esa misma tendencia se ubica una corriente que propone la necesidad de certificar a los abogados que pretendan ofrecer sus servicios como defensores. Sin embargo, en este último caso, no hay propuestas claras sobre la forma en la que la certificación puede realizarse ni sobre el órgano encargado de hacerlo.

Una cuestión adicional en relación con la defensa, tiene que ver con las condiciones en las que se desempeñan quienes realizan dicha función. Al margen de su capacidad para asumir la defensa, es necesario considerar las dificultades que se presentan para comunicarse con los procesados y en general para preparar el caso. Esta situación puede resolverse con modificaciones legislativas que esclarezcan los alcances del derecho a la defensa y con jurisprudencia que desarrolle dicho principio constitucional.

Finalmente, en lo que hace al principio de presunción de inocencia, la discusión parte del reconocimiento de dicho principio hecho por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia.1 No obstante, se estima necesario seguir desarrollando los alcances de dicho principio tanto en la legislación como en la jurisprudencia. El tema fue abordado brevemente a propósito de la prisión preventiva. Sin embargo, existen muchos otros aspectos en donde es necesario fortalecerlo.

, Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implicita en la Constitución federal. Amparo en revisión 1293/2000, Jurisprudencia P.XXXV/2002.


Propuesta: Garantizar que la defensa en el proceso penal se encuentre a cargo de un abogado.


Relación:

Normativa

Constitucional: Modificar el artículo 20 fracción IX para establecer que la defensa debe estar a cargo de un abogado .

. -',,-~

No normativa

.. Propuesta: Garantizar una defensa de calidad en el procedimiento penal. .


Relación:

Normativa

Constitucional: Modificar la Constitución para exigir que los defensores penales se encuentren certificados Legislativa: Elaborar la legislación necesaria para regular el proceso de certificación de los defensores penales. Definir si la certificación tiene alcances nacionales.

.. .,

No normativa

Diseño institucional: Establecer el organismo encargado de certificar a los abogados que se dediquen a la defensa de los indiciados.

Propuesta: Fortalecer el derecho a la defensa.


Relación:

Normativa

Legislativa: Adicionar la legislación procesal con el objeto de garantizar un efectivo derecho a la defensa. Jur.isprudencial: Desarrollar el derecho a la defensa. Modificar la jurisprudencia que afecta a dicho principio.

No normativa


... ... . ............. : .. , ................... " .•. Propuesta: Fortalecer el principio de presunción de inocencia. :' * . _H, ____ . __ ' • '. ~ _. _._ <',L.' <_~~_"o .• ". __ " __ ,. __ ",, _~.c";":_:,.l.»-",_,'._,-"

l" .... ... Nivel de acción: Nacional.

.. " ." ......•.... ,,_ ..................... ,,'"'_._-.. -., .... -.. -~-.-.... ~ . ...................... , ....... '. .... ............ ........... ,.,~ ........ .. :.

Relación:

• sunción de inocencia en la legislación. Jurisprudencial: Modificar la jurispruden-

· cia que afecta a dicho principio. .. . ..... . ..

H. LOS DEFENSORES DE OFICIO

En relación con los defensores de oficio, la Consulta muestra una serie de propuestas orientadas al fortalecimiento de esta institución. Las alternativas incluyen desde modificaciones orientadas a la consolidación del servicio civil de carrera hasta la creación de defensorías dotadas de autonomía constitucional.

En el primer caso, se plantean alternativas como el aumento en las percepciones de los defensores y el establecimiento de sistemas que permitan su desarrollo institucional, así como su profesionalización. En el segundo caso, se habla de la creación de defensorías con autonomía constitucional. En todo caso, es necesario revisar con cuidado el modelo de autonomía propuesto con el fin de establecer qué tan conveniente es su adopción.

Por otro lado, existen planteamientos que abogan por la diversificación de los servicios de las defensorías, De esta manera, se habla de la creación de áreas especializadas para la atención de indígenas, entre otros temas.

: Propuesta: Establecer la autonomía de las defensorías de oficio ..

· Nivel de acción: Federal y local.

R~lación: V.G.7

Normativa

Constitucional: Establecer la autonomía de las defensorías de oficio.

No normativa


,lropuesta: Consolidar el servicio civil de carrera en las defensorías.

-- ,-

, Nivel de acción: Federal y locaL "

, Relación: V.C.7


Legislativa: Desarrollar el servicio cívil de Diseño institucional. Establecer el servicio ,

carrera en la legislación que regula el fun- civil de carrera en las defensorias.

· cionamiento de las defensorías.

Propuesta: Diversificar los servicios de las defensorías de oficio.

Nivel de acción: Federal y locaL .

· Relación: V.C.7


Gestión: Revisar los servicios ofrecidos por'

las defensorías y analizar la posibilidad de

, incorporar servicios adicionales.

l. MEDIDAS DE SEGURIDAD EN LOS PROCESOS

Un tema estrechamente relacionado con la autonomía de los jueces es el relativo a las condiciones de seguridad de sus unidades jurisdiccionales y en general a la seguridad

de los juzgadores. En general deben reconsiderarse las medidas de seguridad en los

juzgados y eventualmente considerar medidas de seguridad personal para los jueces cuya actividad lo justifique.

Propuesta: Establecer mecanismos que permitan reforzar la seguridad tanto de las

· instalaciones judiciales como de los juzgadores.

Nivel de acción: NacionaL

Relación:

IX. JUSTICIA PENAL


Diseño institucional: Crear áreas respon- •

sables de resolver los problemas de segu

ridad generados con motivo del desempeño'

de la función jurisdiccional.

J. LOS SERVICIOS PERICIALES

379

Los servicios periciales fueron tratados mediante el análisis de los problemas que se suscitan alrededor de su empleo. Una primera cuestión fue la necesidad de establecer padrones de peritos en donde no solamente se contengan nombres sino que se establezca información adicional sobre el tipo de servicios que el perito ofrece y los resultados de su trabajo en procesos jurisdiccionales. Siguiendo una línea semejante, hay propuestas que abogan por establecer mayores controles para los peritos en el ejercicio de su labor.

Adicionalmente, existen dos temas en donde se plantean los problemas pero no se apunta con claridad hacia las propuestas de solución. Se trata del acceso de la defensa al empleo de servicios periciales y del pago de los servicios. En el primer caso, el problema gira en torno a los desequilibrios que se presentan en los procesos debido a la capacidad de las procuradurías para contar con áreas periciales especializadas. En el segundo, se argumenta que el costo de los servicios impide su empleo.

La propuesta en el sentido de enriquecer la información contenida en los registros de peritos puede ser una buena alternativa para resolver varios problemas relacionados con los peritos. Un registro al que se pueda acceder con facilidad permite que los servicios periciales ofrecidos en una entidad puedan ser empleados en procesos en otras entidades. La información contenida en los registros puede aportar datos valiosos a los usuarios que les permitan saber con mayor claridad qué esperar de los servicios del perito. El registro también puede orientar sobre la calidad de los servicios ofrecidos.

Propuesta: Establecer, depurar y enriquecer el padrón de servicias periciales en los

poderes judiciales.


Relación:

380

Normativa


No normativa

Gestión: los listados de peritos publicados por los poderes judiciales deben contener información adicional sobre la capacidad y la experiencia de los peritos, asi como los resultados de su participación en los .

.. procesos.

K. SOCIEDAD Y JUSTICIA PENAL

Bajo el rubro sociedad y justicia penal destaca una cuestión relacionada con el papel de los impartidores de justicia en el proceso penal. Por lo general las opiniones que se formulan en relación con los impartidores de justicia penal suelen considerarlos como parte del aparato del Estado que se ocupa de combatir al crimen. Dicha concepción parece presentar a los jueces más como encargados de condenar a quienes se juzga que en funcionarios encargados de proteger sus derechos.

Los efectos pueden observarse tanto al interior de los poderes judiciales como en la sociedad. En el primer caso, en ocasiones se advierte una actitud en los jueces que parece inclinarse en favor de la acusación. Los jueces parecen asumirse como responsables de colaborar en la represión de los delitos. Evidentemente, ello afecta principios como el de presunción de inocencia y, en general, la protección de los derechos de los acusados.

En el segundo caso, los efectos se traducen en una imagen del juez como el encargado de evitar que los detenidos salgan a la calle. Esto se traduce en presiones a los juzgadores para obtener sentencias condenatorias al margen de las condiciones en las Que el procedimiento penal se haya desarrollado.

En general, los poderes judiciales hacen poco por difundir en la sociedad cuál es la naturaleza de la función jurisdiccional en la materia penal. Este ejercicio puede contribuir a crear una imagen del juez como un servidor público Que tiene como función fundamental vigilar y proteger los derechos de los ciudadanos. El reto fundamental es incidir sobre la concepción Que se tiene de la función del juez penal. Sin embargo, el reto no sólo se encuentra en el exterior de las instituciones judiciales. En el interior de los poderes judiciales también parece necesario discutir en todos los niveles el


papel de los jueces penales. El objetivo principal es establecer consensos sobre cuál

es el papel de la justicia penal en un Estado democrático de derecho y definir las vías

por las que dicha función puede hacerse efectiva .

. Propuesta: Crear campañas de difusión que contribuyan a fegitimar la íuncÍón juris~' diccional en materia penal como un servicio comprometido con la protección de los derechos de la ciudadanía.


Relación: VIII.A.2


Gestión: Formular planes de difusión en donde se transmita a la sociedad que los • juicios penales tienen como objeto fundamental la protección de los derechos de los . ciudadanos .

• Propuesta: Establecer programas institucionales diseñados para discutir el contenido .. de las resoluciones penales a la luz de las funciones que cumple un Poder Judicial en un Estado democrático de derecho.


Relación:


Capacitación: Organizar grupos de discusión en donde se analicen tanto resoluciones como actitudes de los distintos sectores sociales sobre el impacto de la función jurisdiccional en materia penal. Generar documentos que contribuyan en la formación de los juzgadores penales.

L. LA AUTONOMíA DE LA PROCURACiÓN DE JUSTICIA

La discusión sobre la autonomía de las procuradurías se divjde en dos grandes posturas.

Por una parte. están aquellas que se inclinan por un modelo de autonomía constitu-


cional. Por otra parte, se presentan las posturas que no consideran necesaria la adopción de un modelo autónomo.

Las propuestas que se inclinan por la autonomía se basan en un modelo de autonomía constitucional. La justificación del modelo se basa en una concepción técnica del servicio de procuración de justicia en donde las decisiones deben tomarse en función de los méritos de cada caso. Las propuestas son variadas en cuanto al diseño de la autonomía y las competencias. En particular, llaman la atención dos temas. En primer lugar, el de la autonomía de los agentes del ministerio público en lo particular y los mecanismos institucionales para hacerla efectiva. En segundo lugar, se encuentra el tema de la policía ministerial. Sobre esta cuestión la discusión trata de resolver si la policía debe permanecer bajo el control institucional de las procuradurías o si debe quedar en manos del Poder Ejecutivo en un modelo de policía unificada.

Las posiciones que se oponen a la autonomía contienen argumentos en donde se enfatiza que los problemas en las procuradurías no necesariamente serán resueltos al dotarlas de autonomía constitucional. Al efecto, sostienen que el tema fundamental es el de la rendición de cuentas y un efectivo sistema de responsabilidad para los funcionarios. Las alternativas incluyen la creación de mayores controles a cargo de los congresos. Asimismo, se considera la posibilidad de comisionar a fiscales independientes para que investiguen cuestiones en donde se requieran garantías especiales de imparcialidad. En este caso, no hay definiciones claras sobre la ubicación institucional de la policía ministerial.

: Propuesta: Dar autonomía constitucional a las procuradurías de justicía.

Nivel de acción: Nacíonal.

R I " e aClon:


. Constitucional: Establecer un modelo de autonomía para las procuradurías de justicia. Legislativa: Expedir la legislación necesaria para regular la organización de las procura' durías autónomas. . .

IX. JUSTICIA PENAL

Propuesta: Perfeccionar los modelos de rendición de cuentas y responsabilidad de los·

funcionarios de las procuradurías de justicia.


Relación:

Normativa

Constitucional: Establecer nuevas atribu

ciones para los congresos y otros órganos

autónomos que permitan exigir a las procu

radurias rendir cuentas por su actuación.

Legislativa: Revisar la regulación sobre

rendición de·cuentas y responsabilidad de

los funcionarios de las procuradurías.

.•

No normativa

.

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X CONCLUSIONES

Hasta aquí el resultado de la Consulta para una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano. El esfuerzo desplegado

durante más de dos años muestra tanto la complejidad del sistema de impartición de justicia en México, como la diversidad de percepciones que existen en la sociedad sobre su desempeño y devenir. Existen, sin embargo, denominadores comunes que pueden sintetizarse en dos grandes ideas. Por un lado, identificar los avances real izados durante la última década, y con ello la necesidad de consolidarlos. Por el otro, que los cambios son aún insatisfactorios y es necesario prolongar el esfuerzo, pero de manera más articulada y profunda, para alcanzar una mejor y más eficiente justiCia. Consolidar y avanzar son así las grandes ideas motoras que surgen de la Consulta.

También de ella se desprende que carecemos de la información básica para elaborar un diagnóstico riguroso, basado en "datos duros", sobre el estado que guarda el sistema de impartición de justicia del país. De contar con esa informacián, la elaboración de una agenda para la reforma judicial tendría mejores cimientos que los de un mero análisis de opiniones y percepciones, por documentadas y certeras que puedan resultar. En todo caso, una conclusión que surge de la Consulta es que resulta urgente desarrollar estudios e investigaciones empíricos sobre el desempeño de las instituciones que intervienen en la impartición de justicia en el país. Estos estudios deberán aportar elementos para un diagnóstico y planeación más sólidas.

No obstante la prevención anterior, la Consulta fue un mecanismo eficaz para identificar los temas que deben dar contenido a la reforma judicial, pues su extensión y

387

388 LIBRO BLANCO OE LA REFORMA JUOICIAL

diversidad permitieron recoger las principales percepciones sobre el sistema de impartición de justicia del país.

Un análisis de conjunto de sus resultados sugiere que el objetivo más amplio de una reforma judicial debe encaminarse a dar cabal vigencia al artículo 17 constitucional, mediante un mayor y mejor acceso a la justicia para todos los mexicanos. Este acceso implica considerar a la impartición de justicia como un servicio pronto y expedito, capaz de resolver mediante la aplicación del derecho los conflictos de loúiudadanos, así como de generar seguridad jurídica para el conjunto de la sociedad. Estos deben ser los propósitos últimos que animen las diferentes acciones por emprenderse y servir de parámetros para evaluar sus resultados. La reforma judicial sólo podrá considerarse exitosa si estos objetivos se consiguen dentro de la próxima década.

Para lograr lo anterior resulta indispensable integrar una agenda para la reforma judicial, entendida ésta como un conjunto de pOlíticas judiciales de corto, mediano y largo plazos, articuladas entre sí, y con objetivos, responsables, tiempos de ejecución, mecanismos de implementación y de evaluación. La variedad y amplitud de los resultados de la Consulta obligan a un esfuerzo de síntesis, reagrupación y jerarquización que permitan formar esa agenda a partir de la integralidad del sistema de impartición de justicia, para permitir a los diferentes actores del sistema orientar su acción con un sentido compartida y explícito, en sus respectivos ámbitos de competencia y responsabilidades. Estas conclusiones proponen, a partir de los resultados de la Consulta, las bases para la construcción de esa agenda para la reforma judicial.

Una reforma judicial integral no puede alcanzar sus objetivos de un día para otro y supone acciones con diversos periodos de implementación y maduración, con independencia de que algunas de ellas puedan iniciarse de manera inmediata. Por ello, conviene establecer plazos que indiquen de manera aproximada el tiempo en que esas acciones deberán realizarse. Para este propósito, cada acción se clasifica en una de tres categorías: acciones de corto (1 a 3 años), mediano (3 a 5 años) y largo plazo (5 a 10 años). Ello para facilitar una planeación adecuada de los mecanismos de diseño, seguimiento y evaluación. Es necesario reiterar que una reforma de esta envergadura sólo puede construirse sólidamente en periodos de largo aliento, que los resultados difícilmente son inmediatos y que para alcanzarlos se requiere claridad en los objetivos y perseverancia en la ejecución de las políticas.

CONCLUSIONES 389

Otro elemento importante en la agenda es la identificación de los responsables de las acciones. Al respecto es necesario advertir que el diseño constitucional no establece un órgano con las facultades necesarias para conducir un proceso de reforma judicial integral a nivel nacional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, por vocación natural, ha asumido hasta ahora el desarrollo de la Consulta. Sin embargo, la propia Suprema Corte ha reconocido que su papel a futuro sólo puede ser el de coadyuvar en un proceso que es una responsabilidad compartida por los diferentes poderes, tanto federales como estatales, y los propios ciudadanos.

En este marco, y dada la diversidad de los actores y la complejidad del entramado institucional, es importante determinar para efectos de la agenda, al menos de manera indicativa, qué órganos deben asumir la responsabilidad de decidir, conducir, ejecutar o evaluar las diferentes acciones propuestas. Esto permite identificar a los responsables y posibilita la rendición de cuentas, en un entorno en donde es frecuente que las responsabilidades se diluyan, o que la inactividad de uno de los actores sirva de justificación para la parálisis de los otros.

El análisis de los resultados de la Consulta permite agrupar un número importante de propuestas alrededor de tres grandes ejes temáticos que son los siguientes:

La reforma del amparo como una condición previa y necesaria, pero no suficiente, para mejorar sustantivamente la impartición de justicia del país, pues ésta es la institución que articula y da congruencia al conjunto del sistema.

El fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades federativas, pues ellos son los responsables de dar respuesta a la mayor parte de la demanda de impartición

de justicia del país.

La reforma de la justicia penal que atraviesa por una crisis profunda y que requiere de una revisión integral orientada por una aplicación efectiva de los principios de presunción de inocencia, contradicción, concentración, inmediación, y un equilibrio procesal adecuado entre defensa, acusación y víctimas.

Los tres ejes temáticos están interrelacionados, pues no sólo tienen múltiples puntos de contacto, sino que las acciones que se realicen en uno inciden necesariamente en


los demás. Independientemente de los ejes, la agenda se integra con otras propuestas expuestas durante la Consulta y Que también se identifican como prioritarias.

A continuación se presentan las 33 acciones para una reforma judicial integral. Conviene advertir Que ellas no excluyen otras Que se exponen en el cuerpo del Libro Blanco. Se trata simplemente de apuntar aquellas acciones Que se consideran indispensables en la integración de la agenda.

Primer eje temático: La reforma del amparo

Los objetivos de la reforma al amparo son los siguientes:

• Consolidar al amparo como un instrumento fundamental del sistema mexicano de defensa de la Constitución;

• Promover y enfatizar su uso como instrumento de protección de los derechos fundamentales garantizados tanto en la Constitución como en los instrumentos internacionales de derechos humanos.

• Ampliar la base de usuarios mediante la adopción del concepto de interés legítimo;

• Lograr un procedimiento menos formalista y más eficaz;

• Modificar los efectos limitados de las sentencias de amparo para darles, bajo ciertas condiciones, efectos generales y lograr una tutela más eficaz de los derechos fundamentales;

• Precisar el alcance y procedencia de la suspensión para, al mismo tiempo Que se preserve una protección oportuna, se evite su empleo con propósitos ilegítimos;

.• Asegurar un cumplimiento más eficaz de las sentencias de amparo.

Las acciones específicas Que se proponen para alcanzar los objetivos anteriores son las siguientes:

CONCLUSIONES 391

Acción 1. Reformar el amparo mediante modificaciones legislativas. Las modificaciones al amparo requieren de la acción concertada de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Congreso de la Unión y del Ejecutivo Federal para que:

a) Se retome el proyecto de Ley de Amparo preparado por un grupo de los más reconocidos expertos en la materia y se considere en la agenda legislativa como un asunto prioritario. En esta materia es fundamental que la discusión se oriente por los objetivos arriba planteados y se eviten las distorsiones derivadas de las concepciones tradicionales del amparo;

b) La Suprema Corte de Justicia elabore uno o varios proyectos de reformas a la Ley de Amparo que resuelvan cuestiones puntuales relacionadas con los principales objetivos de la reforma del amparo y que éstos se retomen por los Poderes con facultad de iniciativa de Ley, o

c) La Suprema Corte elabore un proyecto de Código Procesal Constitucional que incorpore a todos los medios de defensa constitucional en un mismo ordenamiento para, en su momento, ponerlo a consideración del Congreso de la Unión.

Las acciones a) y b) pueden alcanzarse en el corto plazo, mientras que la acción c), por su complejidad, requiere de mayor tiempo y se ubica en el mediano plazo. La decisión última sobre estas acciones recae en el Congreso de la Unión, por lo que se requiere que los diversos actores que se han pronunciado sobre la necesidad de la reforma del amparo -entre otros los órganos de impartición de justicia de país, los abogados y la academia- transmitan al Congreso la importancia y urgencia de la reforma. También resulta oportuno apuntar que el apoyo de los Poderes Ejecutivos, tanto a nivel federal como estatal, es un elemento fundamental para asegurar el éxito de esta reforma. Debe reconocerse que el amparo tiene un impacto directo sobre la gobernanza democrática y el Estado de derecho. Sin la reforma del amparo, la reforma judicial enfrentará muchas dificu Itades.

Acción 2. Reformar el amparo a través de la jurisprudencia: Independientemente de lo anterior, el Poder Judicial Federal cuenta con un amplio margen de maniobra para modificar el amparo a través de la jurisprudencia, pues ésta puede convertirse en un instrumento útil de política judicial para incidir en su operación.


La responsabilidad de esta acción recae principalmente en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La reforma a través de la jurisprudencia requiere de un programa específico para identificar los cambios que requiera la jurisprudencia y proponer

soluciones específicas. Esta labor puede desarrollarse mediante la integración de un grupo de expertos, tanto internos como externos al Poder Judicial Federal. El horizonte temporal de la medida es de mediano plazo.

Acción 3. Mejorar la sistematización de la jurisprudencia: La claridad y sistematización de la jurisprudencia es un factor que genera seguridad jurídica, orienta la acción de los agentes que intervienen en los procesos jurisdiccionales e impacta al conjunto del sistema jurídico. La Suprema Corte de Justicia debe implementar acciones

de corto plazo para mejorar sustantivamente su sistematización. Ello con objeto de simplificar su consulta y mejorar la comprensión de sus alcances y efectos. Este esfuerzo permitirá además depurar la jurisprudencia para evitar contradicciones entre tesis expedidas en diferentes momentos históricos y asegurar la congruencia con las orientaciones estratégicas de la reforma judicial. Esta labor requiere del trabajo conjunto de los miembros del Poder Judicial Federal.

En el mediano plazo deberá realizarse un esfuerzo adicional para mejorar la calidad de las tesis de jurisprudencia, tanto en su generación como en su contenido y redac

ción. Adiciooalmente, debe explorarse la posibilidad de limitar el ámbito de validez territorial de la jurisprudencia emitida por los tribunales colegiados de circuito, circunscribiéndola al circuito donde se generó.

Acción 4. Adoptar medidas de gobierno judicial para la reforma del amparo: El Consejo de la Judicatura Federal, mediante Acuerdos Generales, puede implementar

medidas para orientar la acción jurisdiccional y propiciar el cumplimiento de los objetivos de la reforma del amparo. La acción de corto plazo en este ámbito se debe concentrar en definir con claridad aquellas determinaciones de los órganos jurisdiccionales en

cuya adopción éstos no incurrirían en responsabilidad y quedarían por ello exentos de una eventual medida disciplinaria. Un ejemplo de ello es la aplicación de causales de improcedencia que les permita desechar de plano demandas de amparo que son admi

tidas única y exclusivamente para no incurrir en responsabilidad.

CONCLUSIONES

Segundo eje temático: fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades federativas

393

Los objetivos son los siguientes:

• Reducir significativamente la procedencia y precisar los efectos del amparo directo, para fortalecer las decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia;

• Establecer procedimientos que garanticen la autonomía de los integrantes de los Tribunales Superiores de Justicia y Consejos de la Judicatura estatales mediante mecanismos más transparentes de designación, remoción y ratificación;

• Promover mecanismos de asignación de presupuestos que garanticen el gasto corriente y permitan programas de inversión multianuales;

• Fortalecer los mecanismos de gobierno y carrera judicial;

• Establecer indicadores de desempeño judicial a nivel nacional, y

• Promover y fortalecer el uso de medios alternativos de solución de controversias.

Las acciones específicas son las Siguientes:

Acción 5. Reformar el amparo directo: Los cambios en esta materia, estrechamente vinculada con las acciones identificadas con motivo del amparo ya descritas, pueden realizarse mediante la reforma legislativa identificada en la acción número 1, o bien mediante una serie de acciones concertadas entre el Poder Judicial Federal y los Poderes Judiciales de las entidades federativas. En cualquiera de estas hipótesis, la reforma del amparo directo deberá orientar su procedencia como un mecanismo de control constitucional. Desde el punto de vista del control de la legalidad, debe considerarse la conveniencia de restringir la procedencia del amparo exclusivamente a la materia de la casación y la posible creación de la casación local. Ello implica prevenir los abusos de su empleo como tercera instancia "funcional". Estas modificaciones deberán considerar su impacto sobre los procedimientos uniinstanciales (por ejemplo, en materia

laboral).


Medidas adicionales deben orientarse a consolidar el estudio de todas las violaciones procesales en el mismo recurso y acabar con el reenvío; explicitar los efectos del amparo; revisar la legislación procesal local para hacerla congruente con las funciones del amparo directo; y propiciar una mayor deferencia de los tribunales colegiados hacia los Tribunales Superiores de Justicia de los estados. Estas acciones deben emprenderse de inmediato y completarse en el mediano plazo.

Acción 6. Garantizar la autonomía y la rendición de cuentas de los jueces supremos: La Constitución Federal o, en su defecto, las Constituciones de las entidades federativas, deben establecer mecanismos de designación, remoción y ratificación que garanticen la autonomía de los jueces supremos y de los integrantes de los Consejos de la Judicatura. Adicionalmente, las reformas deben considerar la incorporación de mecanismos que aseguren la rendición de cuentas, tanto de jueces supremos como de consejeros. La rendición de cuentas también debe comprender a los integrantes de los órganos encargados de hacer las designaciones correspondientes. Esta acción, de mediano plazo, es una responsabilidad del Constituyente Permanente o, en su caso, de los Constituyentes locales del país, así como del Poder Judicial Federal en lo que atañe a la revisión de los criterios que interpretan el artículo 116 fracción 111 de la Constitución.

Cualquiera que sea el mecanismo que se acuerde, su diseño debe responder a las siguientes características: una definición más precisa del perfil de los jueces supremos y miembros de los Consejos de la Judicatura; la intervención de dos poderes en el procedimiento de designación, en donde uno tenga la facultad de nominar (de preferencia eliminando. el mecanismo de ternas) y el otro de ratificar la designación. En ambos casos, el proceso requiere ser transparente, quienes en él intervienen deben rendir cuentas públicamente de los motivos técnicos, y aún políticos, que justifican una determinada nominación o designación, y deben prohibirse expresamente los mecanismos de cabildeo directo de los candidatos. Finalmente, una reforma en esta materia debe resolver el problema de la ratificación tanto en las Constituciones como en la jurisprudencia. Se puede optar por distintos diseños para regular la permanencia de los jueces supremos en el cargo de tal manera que se garantice su independencia y se asegure la rendición de cuentas. Las alternativas pueden incluir términos suficientemente largos sin ratificación como en el caso de la Suprema Corte de Justicia, o términos más breves sujetos a una ratificación.

CONCLUSIONES 395

Acción 7. Garantizar el presupuesto de los poderes judiciales: La asignación de un presupuesto suficiente es una de las condiciones que contribuye al fortalecimiento de la independencia judicial. Para este efecto se sugiere una reforma constitucional que asegure que los poderes judiciales y demás órganos de impartición de justicia reciban anualmente un nivel de gasto corriente no menor en términos reales al del año inmediato anterior. Por su parte, el gasto de inversión deberá ligarse a programas multianuales con objetivos definidos y mecanismos transparentes de rendición de cuentas. Esta acción, responsabilidad del Constituyente Permanente o de los Constituyentes locales, debe realizarse en el corto plazo.

Acción 8. Profesionalizar a los órganos de gobierno judicial: El reto fundamental para el gobierno judicial es incrementar sustantivamente su capacidad para el diseño, conducción y evaluación de las políticas judiciales. Ello requiere personal capacitado en materia de planeación estratégica y una mejor definición del perfil profesional de estos funcionarios. Esta acción corresponde tanto a los órganos de gobierno de los poderes judiciales en lo particular, como al trabajo conjunto que desarrollan los órganos de impartición de justicia en asociaciones como la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia, y debe implementarse en el mediano plazo.

Acción 9. Consolidar la carrera judiciat. Perfeccionar la carrera judicial es una de las condiciones estructurales para mejorar el desempeño de los poderes judiciales y para consolidar la autonomía de los jueces. Aunque mucho se ha hecho en esta materia, existen amplias ventanas de oportunidad que deberán aprovecharse mediante la implementación inmediata de acciones cuyos resultados agregados se verán sólo en el largo plazo. En primer lugar la carrera judicial deberá adoptarse en el corto plazo en todos aquellos poderes judiciales que aún no cuentan con ella, así como de manera general entre los órganos que imparten justicia en el país. Entre las acciones que pueden instrumentarse de manera prioritaria en el corto y mediano plazos, y cuya responsabilidad corresponde en la mayor parte de los casos a los Consejos de la Judicatura u otros órganos de gobierno judicial, se encuentran las siguientes:

a) Una aplicación rigurosa de la regulación existente en materia de carrera judicial para asegurar que la selección, designación, adscripción, ratificación, promoción y remoción de sus miembros respondan exclusivamente a los criterios contenidos en ella;

b) Transparentar su administración;


c) Definir con mayor rigor y precisión el perfil de los jueces, magistrados y funcionarios jurisdiccionales en general;

d) Fomentar el reclutamiento de los egresados más destacados de las escuelas y facultades de derecho del país;

e) Convocar a concursos abiertos de oposición que permitan a los poderes judiciales reclutar profesionales ya formados y con experiencia que sólo requieren de cursos de iniciación y talleres de prácticas judiciales para desempeñarse en funciones jurisdiccionales y aporten a éstas nuevos enfoques y experiencias que enriquecerán la propia carrera judicial;

f) Propiciar una capacitación amplia y continua que responda a las diferentes necesidades derivadas de los perfiles de los funcionarios judiciales y que se beneficie de expertos nacionales e internacionales, internos y externos a los poderes judiciales; y

g) Establecer sistemas objetivos de evaluación del desempeño judicial y relacionarlos con el régimen de disciplina y de estímulos.

Acción 10. Profesionalizar la administración de las unidades jurisdiccionales: La administración de las unidades jurisdiccionales es una tarea que ocupa y distrae una parte significativa del tiempo de los jueces y magistrados en todo el país. Por ello se requiere en el mediano plazo una reestructuración de los modelos de despacho judicial que permita una mejor gestión de los asuntos. Asimismo, debe profesionalizarse en el largo plazo la administración de las unidades jurisdiccionales bien mediante la capacitación de los jueces en esta materia o en su defecto mediante el establecimiento de administradores judiciales profesionales. Esta tarea, de mediano plazo, corresponde principalmente a los Consejos de la Judicatura u órganos equivalentes en todo el país.

Acción 11. Incorporar la planeación estratégica en el gobierno judicial: Como cualquier organización moderna, los poderes judiciales deben incorporar la planeación estratégica en los procesos de toma de decisiones y en la administración de su gestión. Ello implica que los órganos de gobierno judicial tendrán que utilizar instrumentos adecuados de planeación estratégica, particularmente el uso de herramientas de

CONCLUSIONES

información y de evaluación de desempeño. Para ello, es necesario capacitar en esta materia a los funcionarios de los órganos responsables del gObierno judicial, así como en el diseño e implementación de sistemas de información que proporcionen los elementos necesarios para una adecuada toma de decisiones. Esta acción es de mediano plazo y responsabilidad de los órganos de gobierno judicial.

397

Acción 12. Promover el uso de medios alternativos de solución de controversias: Los medios alternativos para resolver controversias han experimentado un rápido desarrollo en los poderes judiciales del país. Más de la mitad de ellos cuentan ya con áreas que ofrecen servicios alternativos de justicia. Si bien el desarrollo de la justicia alternativa es todavía incipiente, las experiencias muestran el importante potencial de instituciones como la mediación, que complementan y hacen más eficiente el servicio que se da a través de la justicia ordinaria. Precisamente el carácter complementario de la justicia alternativa respecto de la justicia ordinaria, genera una estrecha relación entre ambas; la primera puede funcionar siempre y cuando la segunda también lo haga adecuadamente. Del mismo modo, deben diseñarse los incentivos necesarios para que la justicia alternativa sea un mecanismo eficaz para concluir de manera definitiva los conflictos, y no una vía para prolongarlos.

En el corto plazo, los poderes judiciales del país deben explorar la posibilidad de iniciar proyectos de justicia alternativa. Para ello es fundamental que recojan las experiencias de los proyectos que ya se encuentran en operación. En el mediano plazo, debe considerarse la expansión de la justicia alternativa en áreas en donde ha tenido hasta ahora una presencia limitada, por ejemplo la materia penal y mercantil.

No pueden dejar de mencionarse los problemas técnicos que surgen con motivo del empleo de la justicia alternativa. En el mediano plazo los poderes judiciales del país deben hacer un balance de los resultados de sus programas y diseñar las reformas necesarias para mejorar su eficacia. Al mismo tiempo, el Poder Judicial Federal debe generar jurisprudencia que propicie el desarrollo de la justicia alternativa.

Finalmente, se requiere identificar el espacio de acción del servicio de justicia alternativa y regularlo. Para tal efecto, en el corto plazo los poderes jUdiCiales del país deben establecer programas de capacitación y certificación de mediadores y árbitros. Adicionalmente, conviene mantener un registro de los prestadores de servicio disponibles en cada entidad.


Tercer eje temático: reforma al sistema de impartición de justicia penal

Los objetivos son los siguientes:

• Lograr un equilibrio procesal adecuado entre los inculpados, la acusación y los ofendidos;

• Dar plena vigencia a los principios de presunción de inocencia, contradicción, concentración, inmediación para alcanzar un proceso plenamente acusatorio;

• Revisar la política criminal del Estado, en particular, limitar el uso indiscriminado de la prisión preventiva, así como reducir y restringir la creación de tipos penales;

• Fortalecer la eficacia de la defensoría de oficio;

• Dar autonomía a la actuación del Ministerio Público y mejorar sustantivamente la calidad de las averiguaciones previas;

• Revisar la jurisprudencia en materia penal para adecuarla a los estándares y la jurisprudencia internacional, en particular en lo relativo al principio de presunción de inocencia y la integridad de los indiciados;

• Considerar el diseño de salidas alternativas al procedimiento penal, tales como conciliación, suspensión del juicio a prueba y empleo del principio de oportunidad;

• Tomar en consideración los derechos de la víctima, en particular la reparación del daño y la coadyuvancia a partir de la averiguación previa, y

• Ampliar el catálogo de sanciones para limitar el uso de la pena de privación de libertad y revisar el régimen jurídico de la ejecución de sanciones, en particular la creación de jueces de ejecución de penas.

CONCLUSIONES 399

Las acciones específicas son las siguientes:

-- - ---

Acción 13. Rediseñar el sistema constitucional de impartición de justicia penal. Existen al menos tres iniciativas formalmente presentadas al Constituyente Permanente que proponen reformar el conjunto del sistema de impartición de justicia penal. Las iniciativas tienen aciertos y desaciertos, pero, sin duda, apuntan en la dirección correcta. Se requiere que el Constituyente Permanente, a partir de una discusión sobre el diseño técnico de las reformas, adopte tan pronto como sea posible las decisiones correspondientes. Asimismo, es necesario que junto a la discusión técnica sobre el diseño de la reforma, se analicen los mecanismos, tiempos y recursos humanos, materiales y financieros necesarios para su implementación. Una reforma constitucional con problemas de planeación puede tener resultados contraproducentes. Todos los actores del sistema de justicia penal, sin exclusión alguna, deben participar activamente en esta discusión.

Acción 14. Reformar la legislación en materia de justicia penal y revisar la política criminal: La reforma constitucional, por diversas razones, puede resultar impracticable en el corto plazo. Ello obliga a considerar otras alternativas, entre las cuales pueden privilegiarse las reformas legislativas a corto plazo, pues el diseño constitucional vigente permite márgenes importantes de mejora, tanto en el fuero federal como en el local. En particular, destaca el espacio existente para propiciar un mayor equilibrio procesal entre las partes. Las reformas adoptadas por los Estados de México y Nuevo León, y los proyectos que se discuten en Chihuahua y Oaxaca, entre otras entidades, deben servir como base para evaluar las alternativas y modelos existentes. Los congresos estatales, los jueces, los agentes del ministerio público, los abogados y la sociedad en general, deben participar activamente en la discusión.

Desde el punto de vista de la política criminal se requiere limitar la creación de nuevos tipos penales sin justificación, revisar los existentes y evitar el empleo indiscriminado de la prisión preventiva. Estas acciones deberán ejecutarse por los Congresos

en el mediano plazo.

Acción 15. Modificar el proceso penal a través de la jurisprudencia: La jurisprudencia tiene un impacto directo en el funcionamiento ordinario del proceso penal. Los criterios

400 LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICiAl

jurisprudenciales son fundamentales para definir los alcances de los derechos existentes y la manera en la que operan las instituciones del sistema de justicia penal. Bajo esta perspectiva, resulta indispensable revisar y modificar la jurisprudencia existente para eliminar criterios que se alejan de los principios que orientan al proceso acusatorio y determinar la forma en la que ésta puede contribuir a construir mayores garantías para consolidar un debido proceso penal. El derecho internacional y la jurisprudencia de los tribunales internacionales proporcionan los parámetros que deben orientar la revisión de la jurisprudencia. Esta acción es de corto plazo y responsabilidad del Poder Judicial Federal y en particular de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Acci6n 16. Asegurar los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para implementar la reforma a la justicia penal: Cualquiera que sea el escenario de las reformas normativas al sistema de impartición de justicia penal, no tendrá éxito si no se consideran, desde su diseño, las acciones y los recursos necesarios para implementarlas. Por ello, la responsabilidad de los Poderes Legislativos, y aun de los Ejecutivos, no debe limitarse a la aprobación de esas reformas, sino debe extenderse a considerar sus implicaciones en materia de recursos financieros, humanos y materiales. Muy particularmente, deberán considerarse las necesidades de capacitación que se deriven de la reforma, mismas que requieren de procesos largos de maduración y de la existencia de una masa crítica de capacitadores. Los poderes judiciales deben identificar cuidadosamente la forma en la que las reformas van a impactar a los procesos. Las consecuencias pueden incluir modificaeiones en la demanda de administración de justicia penal, nuevas funciones para los jueces y la transformación de los espacios en donde se administra justicia, entre otras. También resulta crucial definir los tiempos de implementación de las reformas, para ello pueden considerarse el uso de programas pilotos o de esquemas de implementación gradual.

Acci6n 17. Fortalecer la autonomía del ministerio público.: La autonomía de las procuradurías de justicia es una discusión que recorre todo el país. Se requiere que su operación se rija con criterios técnicos y que su actuación garantice imparcialidad y la protección de los derechos, tanto de las víctimas como de los indiciados. Las propuestas existentes se centran principalmente en el otorgamiento de una autonomía constitucionál a las procuradurías, sin embargo esta idea, aunque políticamente correcta, no garantiza una solución al problema, incluso puede agravarlo. El tema es mucho más

CONCLUSIONES 401

complejo. No pueden soslayarse, por ejemplo, los problemas asociados con la supervisión y controles efectivos de la acción de las procuradurías. Tampoco puede pasarse por alto que deben transparentar su función y tener mecanismos de rendición de cuentas. Independientemente del tema de la autonomía, en el corto plazo las medidas pueden pasar por su reorganización con el objeto de afinar los controles internos, consolidar el servicio civil de carrera y establecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. En el mediano plazo, los poderes legislativos y ejecutivos locales deben discutir los modelos de autonomía constitucional y decidir qué tan conveniente es adoptarlos.

Acci6n 18. Mejorar la defensoría de oficio: El derecho a una defensa a cargo de un abogado constituye un elemento fundamental del proceso penal. Los defensores no sólo contribuyen a garantizar que los procesados puedan tener un debido proceso, sino que su acción también permite revisar que las actuaciones de los agentes del ministerio público se ajusten a la ley. Bajo dicha perspectiva, no puede pensarse en mejorar el sistema de justicia penal sin considerar fortalecer a la defensoría pública, como el instrumento del Estado para garantizar que todo procesado cuente con un abogado que lo represente. Este es una dimensión fundamental del derecho a una tutela jurisdiccional efectiva. La acción es de mediano plazo y requiere de la intervención de los congresos para dotar a las defensorías de oficio de mayores presupuestos, y de los poderes ejecutivos o judiciales, según sea el caso, para garantizar la profesionalización de los defensores, su capacitación permanente y una evaluación de su desempeño con base en resultados.

Acci6n 19. Modificar el sistema de ejecución de penas y asegurar la aplicación efectiva de la reparaci6n del daño: El sistema de ejecución de penas enfrenta diversas críticas derivadas tanto de los amplios márgenes de discrecionalidad de las autoridades administrativas, como de la poca transparencia con la que opera. Las reformas en el corto plazo deben enfocarse en la creación de un sistema que permita garantizar a la sociedad que las decisiones que se toman se encuentran acordes con los objetivos del sistema de justicia penal. La transferencia a los poderes judiciales de la responsabilidad sobre la ejecución de sanciones aparece como una alternativa viable. Sin embargo, la medida requiere revisar qué implicaciones puede tener sobre los presupuestos de los poderes judiciales y, en general, sobre su organización. Finalmente, debe revisarse la lógica del sistema de justicia penal para que no gravite primordialmente en la imposición de penas, sino reequilibrarlo con la aplicación efectiva de la

reparación del daño.


Cuarto eje temático: otras acciones prioritarias identificadas durante la

consulta

Junto con las acciones señaladas en los tres ejes antes expuestos, se han identificado otras, igualmente prioritarias, que refuerzan o complementan aquéllas, y que contribuyen a fortalecer la independencia, la eficiencia y el acceso a la justicia.

Acción 20. Fortalecer a la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional: El diseño de la Suprema Corte de Justicia corresponde ya al de un tribunal constitucional. Sin embargo, mantiene un conjunto de competencias y funciones, resabios de su anterior diseño, y que hoy dificultan su operación como tribunal constitucional. En este sentido conviene profundizar en la especialización de las funciones de la Suprema Corte como tribunal constitucional y eliminar aquellas competencias, que por no ser propias de este tipo de órganos, pueden ser ejercidas por otras instancias del Poder Judicial de la Federación, tales como las contradicciones de tesis en materia de legalidad, la determinación de competencias y otras de carácter administrativo del Poder Judicial Federal. Junto con lo anterior debe preservarse una amplia facultad discrecional de atracción de la Suprema Corte. Asimismo debe considerarse revisar las reglas y prácticas de acumulación de los amparos en revisión y las controversias constitucionales. Muchas de estas acciones pueden ser implementadas en el corto plazo por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, con independencia de los cambios legislativos que pueden requerirse y que deberán ser llevados a la consideración del Congreso en el mediano plazo.

Junto con lo anterior, y por las razones expuestas en el cuerpo de este Libro Blanco, se recomienda que el Constituyente Permanente proceda en el mediano plazo a la eliminación de las facultades de investigación establecidas en el artículo 97 de la Constitución. Ello por considerar que estas facultades no corresponden al diseño de un tribunal constitucional. En caso de que esta recomendación no se considere adecuada, el Congreso de la Unión deberá en el mismo plazo reglamentar dichas facultades para precisar tanto sus causales de procedencia como sus efectos.

Acción 21. Rediseñar al Poder Judicial de la Federación: El fortalecimiento de las funciones de la Suprema Corte de Justicia como tribunal constitucional obliga a un rediseño del Poder Judicial de la Federación a fin de crear las instancias encargadas

CONCLUSIONES 403

de aquellas funciones en materia de legalidad y administración que dejarían de ser responsabilidad del tribunal constitucional. Diversas opciones en esta materia están reflejadas en el cuerpo de este Libro Blanco y dependerían de las decisiones que se adopten respecto de la modificación de las competencias de la Suprema Corte. Su diseño correspondería al Poder Judicial de la Federación, quien deberá presentarlas a la consideración del Congreso. Su horizonte es de mediano plazo.

Una cuestión adicional se refiere a la incorporación de los tribunales administrativos y electorales al Poder Judicial de la Federación. En esta materia no existe consenso, pero tampoco hay razones que sugieran la necesidad de una acción inmediata. Por ello, se recomienda continuar con esta reflexión con base en un análisis de sus implicaciones técnicas y materiales, ya la luz de los objetivos más generales de fortalecer la independencia, incrementar la eficiencia y ampliar el acceso a estos tribunales.

Acci6n 22. Introducir el amicus curiae en procesos constitucionales: Las funciones de un tribunal constitucional trascienden el interés de las partes en conflicto. Por ello, para lograr un mayor acceso a la justicia y promover una mejor y más amplia participación social en la defensa de los derechos fundamentales y las controversias políticas, se debe introducir la figura del amicus curiae en algunos mecanismos procesales existentes (e.g. controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, contradicciones de tesis e, incluso en ciertas hipótesis, el propio amparo). Existen diversas maneras de lograr este objetivo, discutidas en la sección correspondiente de este Libro Blanco, y que incluyen desde una reforma constitucional hasta modificaciones legislativas. Sin embargo, su implementación también puede lograrse en el corto plazo mediante una decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en esta dirección. En cualquier hipótesis es necesario subrayar que este mecanismo supone el ejercicio de una facultad discrecional del tribunal quien debe determinar en cada caso la manera en que el amicus curiae contribuye a informar su decisión.

Acci6n 23. Mejorar la calidad de las sentencias de los órganos de impartición de justicia: La sentencia es el medio de comunicación más importante de los órganos de impartición de justicia. En ellas se exponen no sólo sus resoluciones, sino los hechos que las originan, los razonamientos que las fundamentan y el sentido de las mismas; tienen un papel clave en la legitimidad y rendición de cuentas de los órganos jurisdiccionales. Durante la Consulta se señaló de manera reiterada que las sentencias son


deficientes, respecto de su estructura, sintaxis y argumentación. Por ello, se requieren acciones de corto plazo para mejorar su calidad, tales como un rediseño de su estructura, revisar su lenguaje, mejorar la argumentación. Corresponde a los órganos de gObierno judicial determinar los mecanismos institucionales responsables de revisar las sentencias que se emiten y establecer lineamientos y buenas prácticas que permitan mejorar continuamente su calidad. A este rediseño deberá seguir, en el mediano plazo, las acciones legislativas o reglamentarias necesarias para incorporar en los cuerpos normativos los cambios acordados.

Acci6n 24. Crear un sistema nacional de informaci6n y evaluaci6n de desempeño judiciat. La información es una herramienta básica para la planeación y la rendición de cuentas. La Consulta puso de manifiesto que los mecanismos institucionales para recopilar y procesar información son muy limitados. No existen parámetros claros para la medición del desempeño judicial y, en general, para el uso y análisis de la información que se genera tanto en las instituciones judiciales en lo general como en las unidades jurisdiccionales en lo particular. En resumen, hay problemas tanto en la generación de la información como en su empleo.

Se recomienda así que cada Poder Judicial cree en el corto o mediano plazo, según su grado de desarrollo, un sistema integral de información útil para la planeación y evaluación del desempeño judicial. Estos sistemas deberán estar diseñados de forma tal que permitan que la información que producen pueda ser compartida de manera que sirvan de base para la creación de una red y un sistema nacional de información judicial. En este sistema puede considerarse la participación de instituciones como Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). La creación de este sistema corresponde a los mecanismos institucionales de cooperación judicial, tales como la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. En esta materia es recomendable iniciar, en el corto plazo, las acciones necesarias para levantar un primer censo nacional en materia de recursos judiciales que siente las bases para la ulterior construcción del sistema.

Junto con el sistema de información judicial resulta también necesario iniciar las acciones necesarias de corto plazo para diseñar un sistema de evaluación del desempeño judicial, que considere tanto aspectos cuantitativos como cualitativos, tal y como se desprende de la Consulta. Este sistema, para ser realmente significativo, debería tener

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un alcance nacional, pues sólo así podrán establecerse en el largo plazo parámetros de comparación entre los diferentes poderes judiciales del país. En este campo resulta también fundamental la acción concertada de los diferentes órganos de impartición de justicia del país, aunque puede considerarse que el Poder Judicial de la Federación funcione como un facilitador en esta materia.

Finalmente todo lo anterior requiere de programas de capacitación para los funcionarios jUdiciales en materia de recopilación, administración y análisis de la información; estos cursos se requieren en todos los niveles de los poderes judiciales.

Acción 25. Adoptar políticas para el desarrollo de tecnologías de la información: Las tecnologías de la información están impactando a las organizaciones judiciales. Sin embargo, su desarrollo en el país es dispar y poco eficiente, pues no se ha acompañado de una política explícita en materia tecnológica. De la Consulta se derivó que las tecnologías de la información constituyen un instrumento útil para alcanzar muchos objetivos de la reforma judicial. Congruente con lo anterior, se recomienda que en el corto plazo se elabore una política tecnológica para los poderes judiciales. Esta política no se identifica exclusivamente con la adquisición de equipos de cómputo y periféricos, sino con el desarrollo y la implantación de sistemas y programas de gestión y administración de los órganos jurisdiccionales, e incluso con programas de apoyo específicos para las labores jurisdiccionales. Esta responsabilidad recae en los órganos de gobierno judicial, y sería deseable se concierte en las instancias de cooperación jUdicial a nivel nacional. Un segundo paso consiste en asegurar los recursos financieros multianuales necesarios para llevarlas a cabo de manera exitosa. Finalmente se requieren programas de capacitación y cultura informática para vencer las resistencias al cambio y poder aprovechar al máximo su potencial.

Acción 26. Consolidar la transparencia y la rendición de cuentas de los poderes judiciales: Incrementar la transparencia judicial es una demanda prioritaria que emana de la Consulta, aunque de ella se desprende también que existe la necesidad de una reflexión cuidadosa sobre sus contenidos específicos, muy particularmente la protección de los datos personales contenidos en las sentencias. Se recomienda por ello en el corto p lazo iniciar una acción concertada de todos los poderes judiciales del país para analizar las experiencias en la materia, precisar sus contenidos y elaborar un Código de Buenas Prácticas en materia de transparencia judicial, que sirva de referencia obligada


para orientar las acciones de los poderes judiciales sobre esta materia y como parámetro de evaluación de sus logros.

Adicionalmente se recomienda una reflexión más amplia referida a los mecanismos institucionales de rendición de cuentas de los poderes judiciales, pues los existentes resultan claramente insuficientes. Estos mecanismos son indispensables para fortalecer la independencia judicial e incrementar la confianza de la sociedad respecto del sistema de impartición de justicia.

Acción 27. Fomentar la colaboración entre órganos impartidores de justicia: La Consulta puso de manifiesto la integralidad del sistema de impartición de justicia y con ello, las oportunidades que ofrece una cooperación más estrecha de los órganos que lo integran. Esta colaboración tiene como objetivos compartir experiencias y desarrollos, identificar mejores prácticas, mejorar el uso de los recursos, generar sinergias en materia de capacitación y desarrollo tecnológico, fortalecer la identidad común y, en general, hacer frente a problemas compartidos. Algunas experiencias exitosas de asociaciones judiciales a nivel nacional muestran claramente los beneficios de la colaboración y las acciones concertadas. Sin embargo, el alcance de la cooperación judicial es todavía incipiente. Por ello, se requiere reconocer el potencial de la cooperación. En el corto plazo se recomienda fortalecer y ampliar los mecanismos de colaboración judicial. La acción corresponde a todos los órganos impartido res de justicia del país, así como a las asociaciones existentes.

Acción 28. Evaluar el funcionamiento de la justicia laboral: La justicia laboral es una de las piezas claves del sistema de impartición de justicia del país. La Consulta reveló algunas carencias importantes en su funcionamiento. Asimismo puso de manifiesto que no existe información que permita evaluar su diseño y operación. Se recomienda así, como una acción prioritaria de corto plazo, que los poderes ejecutivos federal y locales promuevan la realización de estudios que ponderen su desempeño y eficacia. Estos estudios permitirían establecer de manera objetiva e informada las alternativas para su reforma. Se recomienda que durante la evaluación se preste especial atención a la operación y eficacia de los mecanismos de conciliación, al funcionamiento del modelo tripartito, ya las ventajas de su eventual incorporación a los poderes judiciales. Independientemente de lo anterior parece urgente iniciar un proceso de profesionalización del personal encargado de la impartición de la justicia laboral.

CONCLUSIONES 407

Acción 29. Revisar el sistema de recepción de tratados internacionales: Los cambios en el entorno internacional, en particular los J}l'ocesos de integración económica y de incremento en los intercambios de bienes, servicios, personas e información -que se identifican generalmente con la idea de globalización- obligan a un rediseño completo del sistema de recepción de los tratados internacionales y en general del derecho internacional, incluidas las decisiones de los tribunales internacionales. Esta adaptación, urgente para el buen funcionamiento del sistema jurídico nacional y la generación de seguridad jurídica, obliga a una reforma constitucional que considere los diferentes aspectos del problema, incluyendo la incorporación, aplicación, jerarquía, ámbito de aplicación y reglamentación de los tratados internacionales y otras fuentes de derecho internacional. Responsabilidad compartida de todos los Poderes de la Federación, la complejidad técnica del tema y la necesidad de un proyecto con el suficiente consenso sugiere que en el corto plazo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación elabore un anteproyecto que pueda ser puesto a la consideración de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, para posteriormente sujetarse a la aprobación del Constituyente Permanente. Entre tanto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia puede contribuir a solucionar algunos aspectos de esta delicada cuestión, aunque necesariamente de manera parcial.

Acción 30. Adoptar códigos uniformes: Una de las conclusiones unánimes de la Consulta fue la necesidad de avanzar en el proceso de codificación uniforme. En la sección correspondiente de este Libro Blanco se han analizado tanto sus ventajas como el hecho de que este proceso no atenta contra la soberanía de las entidades federativas, y que resulta perfectamente compatible con el federalismo, tal y como lo demuestran las experiencias de países federales como Brasil y Alemania. En concreto, se recomienda la elaboración en el mediano p lazo de Códigos Procesales Modelo, tanto en rnateria civi I como penal y administrativa, labor que puede ser facilitada por la intervención concertada de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia y la Asociación de Tribunales de lo Contencioso Administrativo. En el largo plazo se recomienda también el desarrollo de Códigos Modelo sustantivos en las mismas materias. En todos los casos corresponderá a los poderes legislativos de las entidades federativas la

responsabilidad de su adopción.

Acción 31. Mejorar la calidad de los servicios jurídicos prestados por los profesionales del derecho: Durante la Consulta se reconoció que el desempeño profesional de los abogados incide directamente en la calidad de la justicia. Este es un aspecto


crucial pues todas las medidas que puedan adoptarse para reformar la justicia en México no tendrán éxito sin una modificación consecuente de algunos aspectos del ejercicio profesional de los abogados, en particular la educación jurídica, la calidad de los servicios prestados por los abogados y la responsabilidad profesional

Las deficiencias en la educación jurídica es un asunto que va más allá de la reforma judicial. Por ello se refiere simplemente a las acciones que en esta materia se analizan en este Libro Blanco. En cuanto a la calidad de los servicios prestados por los abogados se recomienda que los poderes judiciales tomen medidas de mediano plazo para reglamentar y certificar la calidad de los profesionales del derecho que ejercen ante ellos. Esta certificación, en cualquiera de sus variantes expuestas en este Libro Blanco, busca garantizar a los usuarios del sistema de impartición de justicia el acceso a una representación profesional calificada.

Una medida complementaria de la anterior es establecer, también en el mediano plazo, mecanismos institucionales que faciliten el fincamiento de responsabilidades profesionales que se deriven de faltas en el ejercicio de la abogacía. Esta medida corresponde menos a los órganos jurisdiccionales y más a la profesión jurídica organizada, lo cual sería una muestra palpable de su compromiso con la impartición de justicia. Existen modelos que han tenido éxito para el control de la responsabilidad profesional en otras áreas que pudiesen ser adaptados para su empleo en la profesión jurídica. Tal es el caso de las instancias encargadas de definir la existencia de una responsabilidad médica.

Acción 32. Aplicar estándares estrictos de ética profesional: El ejercicio de la profesión jurídica debe estar sujeto a los más rigurosos estándares de ética profesional. Esto implica que en el corto plazo se deben desarrollar códigos de ética tanto para los jueces como para los abogados. La responsabilidad de su elaboración corresponde respectivamente a los poderes judiciales en su conjunto como a las asociaciones profesionales de abogados. Se recomienda finalmente que estos códigos se adopten a nivel nacional para asegurar criterios uniformes y consensuados en todo el país.

Acción 33. Fomentar una cultura de servicio: Los jueces deben renovar su compromiso con la sociedad. Lo anterior implica reconocer que la impartición de justicia es un servicio público fundamental para la vida de los ciudadanos y la consolidación del

CONCLUSIONES 409

Estado de derecho en nuestra sociedad. Los jueces deben, por ello, evitar los formalismos excesivos, las ambigüedades y la evasión de sus responsabilidades para que su actividad se oriente por una auténtica vocación de servicio.

Lo anterior requiere rediseñar la operación de los órganos jurisdiccionales para privilegiar las necesidades de los usuarios y no las del aparato burocrático. Además, se requiere una transformación de la cultura judicial que implica una serie de acciones encaminadas a revalorizar la imagen de los jueces, implementar una auténtica política de comunicación social, mejorar la infraestructura judicial, y sensibilizar a todos los funcionarios jurisdiccionales -no sólo a los jueces- sobre la trascendencia del servicio que prestan a la sociedad y de la que son responsables. Estas acciones son de mediano y largo plazos y exigen el decidido liderazgo de los jueces supremos y los órganos de gobierno judicial.

XI

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Esta obra se terminó de imprimir y encuadernar en agosto de 2006 en los talleres de Ediciones Corunda, S.A. de C.V., Tlaxcala núm. 17, Col. San Francisco, Delegación Magdalena Contreras, C.P. 10500, México, DJ. Se utilizaron tipos lOE Hlv Cond en 9, 10.5, 11, 12.5 Y 15 puntos. La edición consta de 3,500 ejemplares impresos en papel bond de 75 grs.

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