242-9 LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL María Elena Toro DupouyAbogada. Profesora de Postgrado Universidad Central de Venezuela. Abogado Asistente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Magistrado Suplente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. ResumenLa autora se propone delimitar la delgada línea que separa la jurisdicción contencioso administrativa de la jurisdicción constitucional a través del análisis riguroso de la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Palabras clave: Jurisdicción contencioso administrativa, constitucional, procedimiento especial. The Jurisdiction for Suits under Administrative Law of the Jurisprudence of the Constitutional Court The author proposes to limit the small line that divides the jurisdiction for suits under Administrative Law from the Constitutional jurisdiction through the severe analysis of the jurisprudence of the Constitutional Court. Key Words: Jurisdiction for suits under Administrative Law, Constitutional, Special procedure. En el diseño de la Constitución vigente, el sistema venezolano de Justicia Constitucional está integrado por la acción de amparo y por los métodos de control de la constitucionalidad: el concentrado o directo, que se ejerce a través de la acción popular, y el difuso o incidental, a ser ejercido por los jueces a través de la aplicación preferente de la Constitución respecto a otras normas jurídicas en un caso concreto.Así, el artículo 27 constitucional establece, dentro del título correspondiente a los derechos humanos y garantías, el derecho de toda persona a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. La norma determina, de una vez, a quién corresponde el derecho, le da naturaleza judicial a su protección, establece una acción ad hoc, impone un procedimiento especial y otorga al juez constitucional los más amplios poderes para el restablecimiento de la situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella. Pero nada dice respecto del objeto –actividad enjuiciable- de dicha acción ni lo hacía el artículo 49 de la Constitución derogada.Es el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales el que precisa que la acción de amparo procede “contra cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal”, así como los originados por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organizaciones privadas. En consonancia con esa norma, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia declaró, en sentencia del 31.01.91 (caso: Anselmo

Natale), que no puede existir ningún acto estatal que no sea susceptible de revisión a través del amparo constitucional. La doctrina especializada da cuenta de que esa universalidad de la protección era el criterio mayoritario antes de la sanción de la Ley de Amparo, el cual se impuso a la tesis contraria que fue manejada en alguno de los proyectos de ley de amparo que se elaboraron en su momento.En todo caso, la propia Ley especial dedica un artículo a cada una de las manifestaciones propias de los Poderes Públicos: el 3 para la actividad normativa, el 4 para la actividad judicial y el 5 para la actividad administrativa. Por otra parte, el artículo 2 aludido califica al amparo como un derecho y como una acción, de lo cual podemos deducir que existe un derecho a la existencia de un remedio judicial breve, sumario y eficaz y que hay un remedio específico –pero no único ni exclusivo, como veremos- llamado acción de amparo –dejando de lado la incorrección de confundir las distintas pretensiones con el concepto unitario de acción- para la tutela de derechos fundamentales.Así, el amparo como remedio judicial es una forma diferenciada de tutela jurisdiccional de los derechos y garantías constitucionales, cuyo propósito es garantizar a su titular, frente a la violación o amenaza de violación de uno de tales derechos y garantías, la continuidad de su goce y de su ejercicio, a través del otorgamiento de un remedio específico que, a objeto de restablecer la situación jurídica infringida, evite la materialización o permanencia del hecho lesivo y de sus efectos. Se trata de una forma de tutela que, por el rango de los derechos a que atiende, exige el otorgamiento de un remedio jurisdiccional diferenciado, un tratamiento procesal urgente y una ejecución pronta de la sentencia que la acuerde. (Cfr. v.s. de Moisés A. Troconis V. en s.S.C. nº. 95 de 15.03.00).Por lo que respecta al tema que nos ocupa en estas Jornadas: la jurisdicción contencioso-administrativa, el amparo contra la actividad administrativa del Estado ha generado una muy interesante jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que ha terminado por potenciar significativamente dicha jurisdicción a través del análisis de su alcance para la protección de derechos y garantías constitucionales, el cual, de ser suficientemente amplio, haría inadmisible (¿o improcedente?) el amparo, como veremos a continuación. El objetivo de este trabajo será, entonces, desentrañar la relación entre el medio judicial propio de la llamada “jurisdicción constitucional de la libertad”, el amparo, y los medios judiciales propios de la jurisdicción contencioso-administrativa, de la mano de la jurisprudencia de la Sala Constitucional.En este punto conviene tener en cuenta que, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, las interpretaciones que establezca la Sala en cuestión sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales, serán vinculantes para las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República, con el objeto de garantizar la uniforme interpretación y aplicación de tales normas y principios. Esta circunstancia, como es obvio, reviste a la jurisprudencia de la Sala Constitucional de una relevancia extraordinaria y, a la vez, la conmina a cuidar al máximo sus dichos y coherencia, pero, desde otro punto de vista, obliga también a los recipiendarios de esa jurisprudencia a saber deslindar cuál es la parte vinculante de un fallo de la Sala Constitucional -la ratio decidenda-. La propia Sala se apresuró a precisarlo en sentencia nº 291 del 03-05-2000 (caso Belfort Glass): «lo vinculante es la interpretación sobre el contenido y alcance de las normas constitucionales» y no la fijación de los hechos. En este mismo sentido, en una muy reciente sentencia, nº 727 de 08.04.03, la Sala tuvo oportunidad de puntualizar que también son vinculantes las

interpretaciones que hace de normas infraconstitucionales pero desde la Constitución, para, la mayoría de las veces, la adaptación de aquéllas a un Texto Constitucional posterior, pero superior a ellas; casos en los que determina cuál es la interpretación que debe darse a una norma de rango distinto al constitucional dentro de los parámetros de las normas, principios o valores superiores que se incorporaron a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que, desde allí, irradian a todo el ordenamiento jurídico. En el caso que se decidió con la sentencia aludida, se había pedido la revisión (ex artículo 336.10 de la Constitución) de una sentencia de la Sala Electoral porque se habría apartado de la interpretación que la Constitucional había hecho, en otro caso, de un artículo de la Ley Orgánica del Sufragio, pero se determinó que el criterio que la Sala había usado para la resolución del precedente, sólo había tenido relación con una norma de rango legal, pero sin el establecimiento, para ello, de alguna relación con normas constitucionales, de modo que el criterio que había expresado al respecto no había sido uno de los criterios vinculantes cuya preservación se protege a través de la revisión extraordinaria a que se refiere el artículo 336.10 constitucional, como medio de protección de la integridad de la Constitución y de su armónica interpretación por todos los tribunales del país.Sobre la base de las premisas referidas, veremos, de seguidas, algunos criterios de la Sala Constitucional en relación con la jurisdicción contencioso-administrativa, partiendo de la siguiente afirmación: 1. La jurisdicción contencioso-administrativa es idónea para la protección de derechos y garantías constitucionales.Salvo algún antecedente ya abandonado (p.e., s.S.C. nº 826 de 27.07.00), como ya tendrán muy claro quienes litigan con frecuencia en ambas jurisdicciones, es casi imposible obtener un amparo contra la actividad administrativa en la Sala Constitucional, y es que, prácticamente siempre, la Sala no dará curso a tal solicitud porque el justiciable contaba con un medio judicial preexistente, idóneo para la protección constitucional, lo cual, de conformidad con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales excluye la admisibilidad del amparo como tutela adicional que el ordenamiento jurídico ofrece sólo en la eventualidad de inexistencia o inidoneidad de las vías judiciales ordinarias1 . Así, del propio texto del artículo 259 constitucional –consagratorio de la jurisdicción contencioso-administrativa-, se ha deducido que “...los derechos o garantías constitucionales que resulten lesionados por actos o hechos dictados o ejecutados en ejercicio de la función administrativa u omisiones o abstenciones de órganos o personas obligados por normas de derecho administrativo, se encuentran salvaguardados en virtud de la potestad que la Constitución otorga a esos órganos jurisdiccionales (los contencioso-administrativos)”. (s.S.C. nº 2369 de 23.11.01).Es en la reafirmación de esa idoneidad para asegurar la tutela efectiva de los derechos fundamentales que, desde la jurisdicción constitucional, se ha potenciado –al menos en teoría-, como anunciáramos, el extraordinario alcance de la contencioso-administrativa. En efecto, en un caso extremo, de alegato de violación de derechos constitucionales a través de vía de hecho, antiguo campo fecundo para la obtención de un mandamiento de amparo contra una Administración abusiva, la Sala Constitucional afirmó (s.S.C. nº 2629 de 23.10.02, caso: varios vs. el Presidente de la República, el Ministro de Infraestructura y la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, con motivo de la vía de hecho que constituiría el “uso abusivo de las denominadas ‘cadenas’ de radio y televisión”):

“La norma trascrita (el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales) acentúa que a la luz del carácter vinculante de la Constitución todos los órganos judiciales devienen tutores de los derechos fundamentales, esto es, les corresponde ejercer sus atribuciones en orden a un goce efectivo por las personas de los bienes que la comunidad política ha elevado a rango constitucional.Ello se funda en el acentuado carácter normativo de la Constitución de 1999, del cual se infiere, en primer lugar, que la Carta Magna es un instrumento con aliento jurídico que vincula en grado a la naturaleza del precepto aplicable tanto a los órganos del Poder Público como a los particulares; en segundo lugar, que la propia Constitución otorga o impone situaciones jurídicas constitucionales –según se trate de derechos o deberes– con referencia a valores indispensables al aseguramiento de la libertad, la igualdad y la dignidad humanas; y, finalmente, que la Constitución ha diseñado un sistema garantizador de tales situaciones jurídicas constitucionales, en el cual el Poder Judicial juega un papel de primer orden. De allí que al Poder Judicial le cumpla hacer efectivo, conforme lo ordena el artículo 26 constitucional, el derecho que tienen todas las personas de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus intereses, incluso los colectivos o difusos, a través de una tutela efectiva de los mismos sin dilaciones indebidas. Ello se traduce, a la luz del carácter vinculante de la Constitución, en que todos los órganos judiciales devienen tutores de los derechos fundamentales, esto es, les corresponde ejercer sus atribuciones en orden a un goce efectivo por las personas de los bienes que la comunidad política ha elevado a rango constitucional.Otro de los preceptos constitucionales que informan este sistema reforzado de garantías judiciales de los derechos fundamentales, es el contenido en el artículo 253 de la misma Constitución, de acuerdo con el cual a dichos operadores judiciales les concierne ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado (...) no hay verdadera justicia sin medios que permitan la anticipación del fallo o la prevención de su ejecución. De suerte, que ante una evidente lesión a un derecho constitucional (aun sin necesidad de solicitud expresa) los jueces podrán hacer uso del poder cautelar general que dimana del precepto in commento, con el objeto de prodigar una tutela preventiva que mantenga indemne a las partes por el tiempo que dure el proceso o que prevenga la ejecución del fallo.Para una mayor consolidación de este sistema procesal garantizador, y por si alguna duda cupiera respecto a los objetivos que éste se plantea, el artículo 334 eiusdem declara que todos los jueces están en la obligación de asegurar la integridad de la Norma Fundamental. Por ello, la específica acción de amparo constitucional a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales. (...)De este modo la Constitución garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen esos tribunales para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad que según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia es a darle trámite a este tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo que exija el examen judicial respectivo 2. (...) Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia,

incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos 3, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho.” (Subrayado y destacado añadidos).Con fundamento en las precedentes consideraciones, y, concretamente, en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala Constitucional concluyó en la improcedencia de la demanda contra la vía de hecho que había sido denunciada, en vista de que la pretensión debía ser ventilada, en forma eficaz –al menos en teoría, debe añadirse-, a través de la jurisdicción contencioso-administrativa.Resulta muy importante destacar, por otra parte, que la Sala, en la decisión que se comenta, acordó, “en virtud de la presente declaratoria y al objeto de salvaguardar el derecho a la defensa de los pretensores”, la reapertura del lapso para la impugnación de los hechos que motivaron el amparo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a partir de la publicación de la decisión.En mi criterio, es aquél un fallo fundamental para el análisis y comprensión de la configuración constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela y, probablemente también, la sentencia de muerte del amparo contra la actividad administrativa (“todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales”) a través, paradójicamente, del mismo artículo que lo establece dentro de la Ley Especial, por cuanto, salvo contados casos excepcionales -que comentaremos más adelante- sería muy difícil, en el contexto del razonamiento de la Sala Constitucional, el cumplimiento del requisito de procedencia de la norma: que “no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional”. Ya había asentado la Sala, con anterioridad, que “...la específica acción de amparo constitucional, a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales. Por lo tanto, y al contrario de como ha venido siendo concebida, dicha acción no entraña un monopolio procesal en cuanto al trámite de denuncias respecto a violaciones a la regularidad constitucional.” (entre otras, 848/2000, caso: Luis Alberto Baca, 963/2000 caso: José Ángel Guía, 1120/2000, 1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 29/2001, 30/2001, 46/2001, 331/2001, 1488/2001, 1496/2001, 1488/2001, 1591/2001 y 1809/2001. Ver, por todas, 2198 de 09.11.01). Incluso en el caso de unas destituciones de hecho, producto de la negativa de acceso a sus lugares de trabajo a unos funcionarios públicos, se declaró que la vía ordinaria para enjuiciar las supuestas destituciones era la querella funcionarial (s.S.C. nos 2653 de 14.12.01, en el mismo sentido, nº 861 de 08.05.02). Aún más, también en un caso en que se invocó la protección de los intereses colectivos de una comunidad para la impugnación, mediante amparo, de un acto administrativo urbanístico, la Sala estimó que el amparo era inadmisible porque se había dejado de lado la vía contencioso-administrativa a pesar de la idoneidad de este medio recursivo (s.S.C. nº 459 de 28.02.03); lo cual, por demás parece evidente si se tiene en cuenta que cualquiera que tenga un interés difuso o colectivo en la anulación de un acto administrativo está en una especial situación de hecho frente a éste que lo legitima, en los términos del artículo 121 de la Ley Orgánica

de la Corte Suprema de Justicia para demandar dicha anulación, los efectos de la cual, de ser declarada, abarcará, necesariamente, a todos los que compartan el interés difuso o colectivo de que se trate, puesto que el acto administrativo impugnado desaparecería del mundo jurídico y ocasionaría las mismas consecuencias en la esfera jurídica de todos 4.Y es que, tal vez, luego del extraordinario desarrollo –no exento de tropiezos, por supuesto- que ha tenido la jurisdicción contencioso-administrativa, la necesidad de protección reforzada que existía, en forma generalizada, respecto de la actividad administrativa, para el momento en que el amparo surgió en el ordenamiento jurídico venezolano –sin ley especial, debe apuntarse, sino por aplicación directa de la Constitución que, en forma genial, fueron tejiendo cuidadosa y progresivamente la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo 5 - probablemente está desapareciendo de modo que ahora, será, simplemente innecesario, en la mayoría de los casos, el remedio específico adicional que es el amparo, ante la evidente suficiencia de los poderes del juez contencioso administrativo para la tutela de derechos y garantías constitucionales a través de los medios judiciales ordinarios que le son propios, cuya eficacia, como puso de relieve la sentencia que comentamos, está garantizada, al inicio del proceso, por los más amplios poderes cautelares –que incluyen, por cierto, al llamado “amparo cautelar”- y al final de aquél, por cada vez más amplios poderes de ejecución. Ahora bien, antes y después de tan contundente conclusión, la Sala ha rechazado consistentemente los amparos cuyo objeto sea el actuar de la Administración por inadmisibilidad y no por improcedencia. Podría pensarse, aunque ello no ha sido declarado ni expresa ni tácitamente, que el motivo de esta circunstancia es que el proceso contencioso administrativo, por muy idóneo, por eficaz para la tutela constitucional, que pueda considerarse –en teoría, al menos, se insiste- no puede ser calificado de “breve y sumario” puesto que se trata de un proceso de conocimiento completo, en cuanto que ha de versar sobre la totalidad de los elementos de la controversia y no sólo sobre su núcleo principal que es, precisamente, lo que distingue al procesos plenarios de los sumarios ya que, en estos últimos, el ejercicio por las partes de su derecho a la defensa se halla condicionado por los límites del objeto de la controversia - sólo su núcleo principal- circunstancia que da lugar a la abreviación del conocimiento de la causa y a la abreviación, por tanto, del procedimiento.El argumento que fundamenta las declaratorias de inadmisibilidad, constantemente reiterado, es que “...el amparo constitucional sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para el restablecimiento inmediato de un derecho o garantía constitucional conculcado. Por esta razón, pretender utilizar el amparo constitucional, cuando existen mecanismos idóneos para tutelar la situación jurídica constitucional que se alega infringida, haría nugatorio el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales dispuestas por el ordenamiento jurídico”; idea que se complementa con otra según la cual, “... para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente.” (s.S.C. nº 2369 de 23.11.01, caso: Parabólicas Service´s Maracay, C.A). En el campo específico de los actos administrativos, este criterio de la Sala se traduce en que “... no resulta posible sustituir a través de la acción de amparo constitucional, el ejercicio del recurso contencioso-administrativo de anulación en el cual el legislador consagró un procedimiento especial donde se otorgan las garantías procesales tanto al recurrente como a la propia Administración autora del acto, es en este procedimiento donde se analizaría la legalidad o inconstitucionalidad del

acto administrativo impugnado”. (entre otras, ss. S.C. nos1592/2000, 82/2001, 331/2001, 1875/2001).Sin embargo, en sentencia nº 631 de 20.10.02, la Sala declaró, expresamente, que, “...la jurisprudencia de los tribunales de la República ha asentado frecuentemente que la acción de amparo es inadmisible cuando existe otro medio expedito, breve, sumario y eficaz para la obtención del mismo fin perseguido con la interposición de la acción de amparo, lo cual, en criterio de esta Sala, cuando se trata de amparo incoado contra actos administrativos de conformidad con el artículo 5 comentado “supra”, es un supuesto de improcedencia y no de inadmisibilidad, y sólo operaría como supuesto de inadmisibilidad, a criterio del juez competente, siempre que no se trate de acción de amparo incoada contra actos administrativos que se dicen constitutivos de lesiones constitucionales, sino de cualquier otra especie de amparo (Subrayado añadido).” El tiempo dirá si este cambio de criterio se mantendrá, cambio que, dicho sea de paso, pone de relieve la muy deficiente configuración de las causales de inadmisibilidad que recoge la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, algunas, más bien, verdaderos motivos de improcedencia; que es lo único que puede explicar que la misma circunstancia pueda ser tenida, respecto de un tipo de amparo, como causal de improcedencia y respecto de otros, de inadmisibilidad lo cual es técnicamente -eso sí- inadmisible. Pero... 2. ¿Es verdad que la jurisdicción contencioso-administrativa es siempre idónea para la protección de derechos y garantías constitucionales?Aunque los argumentos que recogimos en el aparte anterior son, en principio, irrefutables, el asunto tiene bemoles que hay que examinar con el mayor cuidado. En ese contexto, nos planteamos varias interrogantes. 2.1. Cuando el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa no es, en un caso concreto, inmediato, sino que debe recorrerse primero la vía administrativa, por tratarse, el supuesto acto lesivo, de uno que no cause estado, ¿es igualmente predicable la idoneidad y eficacia de aquella jurisdicción en los términos que garantiza el artículo 27 de la Constitución?El punto se trató, entre otras, en sentencia nº 2228 de 20.09.02, en la que, la Sala conoció de una solicitud de revisión de una sentencia de un Juzgado Superior que había declarado la inadmisibilidad de un amparo porque se había interpuesto, con anterioridad, contra el mismo acto objeto de la solicitud de tutela, un recurso jerárquico. En esa oportunidad, la Sala Constitucional razonó que del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se desprende que constituye una causal de inadmisibilidad de la demanda de amparo, el que se recurra a las vías judiciales ordinarias o se haya hecho uso de los medios judiciales preexistentes, pero no se hace mención de los recursos administrativos, por lo que es incorrecta la ubicación, en esa causal de inadmisibilidad, de dichos recursos, que no son judiciales, como ya se había asentado en sentencia de la misma Sala nº 795 de 26.07.00. Por otra parte, se acotó, más adelante, que el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece la procedencia del amparo contra la actividad administrativa, “cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional”. (Subrayado añadido), de modo que surge del texto de la norma que se trata, el que establece, de un supuesto de procedencia que se contrae a la inexistencia de un medio procesal, dentro de los cuales no puede considerarse incluidos a los recursos administrativos que son ajenos al proceso judicial.

Respecto al agotamiento de la vía administrativa a través del ejercicio de los recursos administrativos, desde una óptica constitucional, concretamente en el marco del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, la Sala señaló que los recursos administrativos no pueden ser considerados como una instancia previa que deba agotarse para que se pueda incoar válidamente un amparo constitucional, pues no existe impedimento legal alguno para que coexistan, como medios de defensa, los recursos que se interponen en sede administrativa y las acciones que se deben decidir en sede constitucional. En este sentido, declaró:“La desestimación del amparo por el hecho de que exista la opción de los recursos administrativos, no sólo es contradictoria con el texto de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino que establece una limitación al derecho a la tutela judicial efectiva que no encuentra apoyo en ninguna ley, que deviene en razón de una incorrecta interpretación legal. Se debe insistir en que la garantía que ofrece la Constitución (ex artículos 26 y 27) es a la protección judicial de los derechos constitucionales, por lo que una pretendida protección administrativa no daría satisfacción al imperativo constitucional.En criterio de la Sala, no puede equiparse, para darle igual valor, la protección que podrían ofrecer, a los derechos de un particular, los recursos administrativos, que, como es sabido, son conocidos y decididos por la misma administración a cuyos intereses se oponen los del recurrente, con la protección que puede ofrecer un juez -constitucional, en el caso del amparo-, quien no sólo actúa como ámbito (rectius: árbitro) imparcial cuando compone la controversia entre administración y administrado, sino que goza, también por imperativo constitucional, de los más amplios poderes cautelares de protección perentoria de la situación jurídica que se afirma infringida por la actividad administrativa. Por ello se explica, sin lugar a dudas, la referencia que a la opción por los medios judiciales preexistentes, hace el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.” Todo ello además, precisó la Sala, de la imposibilidad evidente de calificación de unos medios recursivos de tan larga tramitación como los administrativos, aún a pesar del “recorte” que supuso la “conversión” jurisprudencial de días hábiles en continuos –en el sentido en que se habían pronunciado los entonces Magistrados Temeltas y La Roche en un memorable voto salvado- como breves, sumarios y eficaces.Quizás encontrarán investigadores acuciosos una sentencia posterior, la nº 2930 de 22.11.02, con el voto salvado de dos Magistrados, que contradice los conceptos que vienen de exponerse, lo cual parecería indicar un cambio de criterio; ello no es así, la verdad es que el criterio inicial era este último y el voto salvado convenció a los demás, pero, por una infeliz circunstancia propia del funcionamiento de la Sala Constitucional como cuerpo colegiado, fue publicada primero la sentencia unánime y después la que tenía voto salvado, en el que no quedó más remedio que transcribir la sentencia que, impropiamente, precedió a la que nos referimos ahora (nº 2930). De hecho, en sentencia nº 599 de 25.03.03, aprobada por unanimidad, la Sala recogió de nuevo los conceptos del fallo nº 2228 de 20.09.02, citándolos textualmente para resolver, en alzada, acerca de una decisión de inadmisibilidad de un amparo contra un arresto disciplinario que se fundó en la supuesta disponibilidad, para el agraviado, del recurso de reconsideración.El asunto fue explícitamente tratado, también, en sentencia nº 2934 de 27.11.02, en la que se precisó que, si bien el criterio que había sostenido la Sala Constitucional hasta el momento, a través del cual llegó a la conclusión de la inadmisibilidad del amparo autónomo contra actos administrativos, era que las acciones contencioso-administrativas -entre las cuales se encuentran el recurso de anulación, el recurso por abstención o la querella funcionarial-, constituyen vías judiciales idóneas, es decir breves, sumarias y

eficaces, para el alcance del restablecimiento de la situación jurídica infringida, dicho criterio no debe operar de manera inmediata, pues existen distintos escenarios que deben analizarse para la determinación de si, en un caso concreto, ciertamente el recurso contencioso administrativo es el medio jurídico idóneo y eficaz, que haga inadmisible el amparo, con fundamento en el artículo 6.5 de la Ley de Amparo.Razonó la Sala que:“Desde otra perspectiva, (...), la Sala estima que no siempre es acertada la consideración del recurso de nulidad como un medio idóneo y eficaz, cuya posibilidad de ejercicio haga nugatorio el amparo. En efecto, hay casos en que el particular tiene que, de manera previa y obligatoria, agotar la vía administrativa, la cual supone la interposición del recurso de reconsideración y del recurso jerárquico, recursos administrativos que están regulados en los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que disponen de lapsos preestablecidos para su interposición y para la decisión de los mismos por parte de la autoridad administrativa competente, lapsos que significan un transcurso significativo de tiempo, tras los cuales la Administración podría dictar una confirmatoria del acto administrativo contra el que se recurrió o en una abstención de la máxima instancia decisoria –ante el recurso jerárquico-; todo ello sin que el particular que estimó lesionados sus derechos constitucionales, desde que el acto se dictó –puesto que es de ejecución inmediata gracias a la ejecutividad y ejecutoriedad que caracteriza a los actos administrativos-, obtuviese el restablecimiento al que aspira6 .Con fundamento en el razonamiento que precede, esta Sala concluye que el amparo autónomo que se intente contra un acto administrativo será, en principio, inadmisible, con fundamento en lo que establece el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en los casos en que el acto administrativo impugnado haya causado estado, es decir haya agotado la vía administrativa o sea dictado por la autoridad superior jerárquica y pueda ser impugnado, directamente, a través del recurso de nulidad en los tribunales competentes de la jurisdicción contencioso-administrativa, casos en los cuales, sí podrá entenderse, salvo argumento en contrario, dicho recurso judicial como idóneo y eficaz, puesto que el juez contencioso administrativo podrá lograr el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida, incluso ante violaciones de rango constitucional, de manera cautelar, mientras se decide el fondo. No obstante lo anterior, queda la posibilidad de que el demandante opte por el amparo constitucional en el supuesto de que estime que el amparo es el medio judicial idóneo, caso en el cual se deberá justificar su uso en sustitución del medio ordinario de impugnación.” 2.2. ¿Y si la protección que se requiere es tan urgente que ni siquiera los poderes cautelares del juez contencioso administrativo serían suficientes para evitar la irreparabilidad del daño que hubiere sufrido algún particular por violación de sus derechos constitucionales?En ese caso, no sin resistencia, la Sala ha reconocido la procedencia del amparo a pesar de la disponibilidad de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, en sentencia nº 572 de 22.03.02, en un caso en el que acto administrativo lesivo había sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido, se estimó que la demandante tenía la imperiosa necesidad de acudir a la vía del amparo, porque existía una violación de sus derechos fundamentales que debía ser revisada en sede constitucional inmediatamente, como impedimento de que la situación jurídica infringida se hiciera irreparable.

Este supuesto de procedencia del amparo lo maneja la Sala, en jurisprudencia reiterada incesantemente en su enunciación, pero de escasísima aplicación práctica respecto del segundo supuesto que se mencionará, en los siguientes términos: la acción de amparo –cualquiera sea su objeto- opera bajo las siguientes condiciones:a) Una vez que la vía judicial haya sido instada y que los medios recursivos hayan sido agotados, siempre y cuando la invocación formal del derecho fundamental presuntamente vulnerado, en la vía o a través del medio correspondiente, no haya sido satisfecha; ob) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de la urgencia de la restitución, no dará satisfacción a la pretensión deducida, cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resultaría insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado, caso en el que el amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede; que es el supuesto al que nos referimos en este aparte.Alguna de tales circunstancias podría producirse cuando, por ejemplo, la pretensión de amparo exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; en caso de que el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse al hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento del amparo); cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal; o ante dilaciones indebidas por parte los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso. (Vid., por todas, s.S.C. nº 1809/2001). 2.3. ¿Y si el tribunal competente para el conocimiento del medio judicial propio de la jurisdicción contencioso-administrativa está distante del lugar de consumación del hecho proveniente de la Administración?En otras palabras, ¿es equiparable la protección que pueden ofrecer los pocos jueces contencioso-administrativos del país a la que podría otorgar cualquier juez de Municipio cuya sede se encuentre en el lugar donde ocurriere la violación inconstitucional?El problema puede enfocarse desde la perspectiva del llamado amparo cautelar que, en los términos del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, permitiría la interposición de un recurso de anulación en sede contencioso-administrativa, sin el previo agotamiento de la vía administrativa, lo cual resolvería –podría pensarse- el problema planteado en el aparte anterior.Sin embargo, de conformidad con el artículo 9 eiusdem, los amparos –autónomos, se entiende- pueden ser interpuestos ante “cualquier juez de la localidad” si no tuviere su sede, en el lugar de acaecimiento de los hechos, el tribunal que resultaría competente de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. La expresión: “cualquier juez de la localidad” debe ser entendida como alusiva a un juez que tenga un rango inferior a aquel que en principio deba conocer del amparo por cuanto a éste deberá remitírsele en consulta la sentencia que al respecto se dicte para que, a su vez, complete el conocimiento de la causa en primera instancia. (ss. nos 932 de 09.08.00 y 1555 de 08.12.00). En cambio, es unánime el criterio, jurisprudencial y doctrinario, según el cual la competencia para el conocimiento de los amparos cautelares se determina a través de la que corresponda a la causa principal respecto de la cual constituyen una medida

preventiva, como es lógico, por demás. El problema, insisto, se presenta cuando, en la localidad donde se precisa la protección constitucional, no tiene su sede el plenipotenciario juez contencioso administrativo caso en el que, estoy convencida, no es posible la equiparación, en términos de idoneidad, -medida ésta a través de la inmediatez del acceso a la justicia- de los medios judiciales ordinaria y el amparo.Entre las soluciones que podrían proponerse está, en primer lugar, la desconcentración de la jurisdicción contencioso-administrativa de manera que la justicia se acerque lo más posible al ciudadano, como, en efecto, lo han hecho algunas sentencias que han sido o serán objeto de análisis, en desmedro, sin embargo, según no pocos, de la seguridad jurídica y hasta de la garantía de la reserva legal. Ello no bastaría, sin embargo, dado el exiguo número de tribunales que conforman la jurisdicción, como no cesa de denunciar el profesor Luis A. Ortiz Álvarez.También podría pensarse que, ante tal circunstancia, en un caso concreto, opera el supuesto de procedencia del amparo autónomo que recoge el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a falta de “un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional” disponible en el lugar, con el riesgo, sin embargo, de crear desigualdades entre los justiciables según que la lesión de sus derechos constitucionales ocurra en uno u otro lugar de la República, que sería lo que determinaría la posibilidad de acceder a la jurisdicción constitucional o a la contencioso-administrativa.Por lo expuesto, me atrevo a pensar que, en el caso que nos ocupa, debería privar, en aplicación del derecho de acceso a la justicia, indispensable para la obtención de una tutela judicial efectiva, el criterio atributivo de competencia del artículo 9 aún para los amparos cautelares, de los cuales conocería, a título de juez de “emergencia” el de la localidad –previa admisión del recurso contencioso principal, por supuesto- quien remitiría la causa, en consulta, al tribunal competente para el conocimiento en primera instancia de dicho recurso, quien completaría esa primera instancia respecto del amparo y daría curso al procedimiento de primera instancia contencioso administrativo. La actividad sería análoga a la de un juez incompetente que dicta la medida que se precisa con urgencia y luego declina el conocimiento del asunto en quien corresponda, como han hecho ya la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (s.S.C. nº 2723 de 18.12.01). ConclusionesComo puede colegirse, no es poca la influencia que ha ejercido y que puede ejercer la jurisprudencia de la Sala Constitucional en la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto éstas interactúan –entre otras formas, a través del vaso comunicante del amparo constitucional; creo que, hasta ahora el balance para el contencioso es favorable porque, en el aspecto teórico, se ha puesto en su justa medida -y quizás, creo yo, sobrevaluado en ciertas circunstancias, sobre todo de cara a la realidad- su enorme potencial como medio restablecedor de situaciones jurídicas subjetivas, alteradas incluso en la esfera de los derechos fundamentales.Dos precisiones más me parecen pertinentes por imperativas en el contexto temporal en que se inserta este trabajo, aunque sin relación directa con las reflexiones que preceden: una con relación a la tristemente famosa “perención después de vistos” y otra respecto de la gran confusión que produjo entre tribunales y abogados el tema de la competencia para conocer de los actos administrativos de las Inspectorías del Trabajo.En cuanto a la primera, sólo para comentar que la Sala Constitucional ha concedido todas las revisiones extraordinarias de que ha conocido respecto de las muchas sentencias de la Sala Político-Administrativa que declararon la extinción de la instancia,

por perención, en causas en las que ya se había dicho “vistos” y, por lo tanto, según la regla procesal común, habían cesado todas las cargas procesales del justiciable a quien sólo cabía esperar la decisión correspondiente y, aún más, relevó de demandar, por su parte, a quienes estuvieran en idéntica situación a aquellos que ya se vieron favorecidos con el criterio de que tal declaratoria es inconstitucional, para permitirles solicitar, sin proceso previo, la extensión de los efectos de aquel fallo (de 14.12.01, caso DHL Fletes Aéreos y otros), a su situación jurídica (s. nº 2764 de 12.11.02).Por lo que respecta a la segunda, la Sala Constitucional, a través de una solicitud de revisión extraordinaria, tuvo oportunidad de resolver una aparente contradicción entre los criterios de dos sentencias del Tribunal Supremo de Justicia, una de la Sala Político-Administrativa y otra de la Sala de Casación Social y la doctrina de la Sala Constitucional, concretamente la que quedó establecida en su fallo nº 1318 de 2 de agosto de 2001, en relación con la competencia para conocer de los actos administrativos de las Inspectorías del Trabajo. En esta sentencia, la Sala se apartó del criterio que había sostenido por años la Sala Político-Administrativa respecto al tema a partir del conocido caso “Bamundi” 7 y asumió el del voto salvado que tuvo esa decisión -y todas las que la acogieron- del entonces Magistrado -mi Maestro- Luis H. Farías Mata, según la cual, la competencia para conocer de los actos administrativos de las Inspectorías del Trabajo corresponde, como respecto de cualquier otro acto administrativo, a la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, como en el caso concreto la Sala Constitucional estaba conociendo respecto de un amparo contra uno de esos actos, determinó que la competencia para conocer del amparo, era de los tribunales superiores de lo contencioso administrativo, según es doctrina pacífica de la Sala -para acercar la justicia constitucional al ciudadano-. Esta decisión, desafortunadamente, produjo gran confusión en el foro y el criterio atributivo de competencia que se determinó para el amparo se entendió establecido respecto del contencioso de anulación.En la decisión de revisión (s. 2862 de 20.11.02, caso: Ricardo Baroni) la Sala precisó que, como las Inspectorías en cuestión son órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de anulación de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) y que, por otra parte, es distinto lo que sucede en relación con las pretensiones de amparo constitucional que se plantean contra las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo; en este caso, no se trata de pretensiones propias del orden contencioso administrativo, sino de la especial tutela de amparo que corresponde a la jurisdicción constitucional, y de allí que las reglas atributivas y distributivas de competencia puedan ser distintas, reglas según las cuales, con fundamento en el principio de inmediatez y de territorialidad de la protección, se ha señalado, se estableció que:“La jurisdicción contencioso-administrativa ordinaria en sede constitucional (e inclusive la especial de carrera administrativa), será ejercida a nivel regional por los Tribunales Superiores en lo Contencioso-Administrativo, por lo que conocerán de los amparos autónomos y cautelares en primera instancia contra agravios que hayan surtido efecto en dichas regiones, tanto de los dirigidos contra autoridades estadales o municipales (art. 181 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), como de aquellos que habría conocido normalmente la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y el Tribunal de la Carrera Administrativa. De las decisiones que tomen dichos tribunales, conocerá

en segunda instancia la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.” (s.S.C. de 14.3.00, caso: Yoslena Chanchamire). Una vez aclarado el punto, se ocasionaron, como problema adicional inevitable, una serie de declinatorias de competencia entre tribunales laborales y contencioso-administrativos, tanto de causas de amparo como de nulidad, que han tenido que irse resolviendo una por una, para lo cual fue preciso fijar los efectos en el tiempo de aquella decisión que modificó la jurisprudencia, claramente hacía el futuro y con preservación de las decisiones que hubieren sido tomadas con el criterio anterior (Por todas, ss. S.C. nos 2228 de 20.09.02 y 792 de 14.04.03).Por último, debe resaltarse que la Constitución vigente escindió con meridiana claridad las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa cuyas fronteras no habían estado claras hasta las muy conocidas sentencias de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 19.11.93 -ponencia de Luis H. Farías Mata que, a su vez, recogió los criterios del Magistrado en su voto salvado a la sentencia “Burgos Romero” S.P-A-C.S.J. nº 120 de 02.04.87- y de la Corte en Pleno -ponencia de Cecilia Sosa Gómez- en los muy conocidos casos “C.A.P.” 8, cuyos términos recogió la Constitución de 1999: los actos de ejecución directa de la Constitución pertenecen al ámbito de la jurisdicción constitucional y los infralegales a la jurisdicción contencioso-administrativa, cualesquiera que sean unos u otros y con independencia del vicio que los aqueje. Resta a los órganos judiciales de las respectivas jurisdicciones, así como al resto de los operadores del sistema de justicia, interpretar y aplicar con acierto las disposiciones constitucionales que las separan y, al propio tiempo, las vinculan, como hemos tenido oportunidad de comprobar. Bibliografía CANOVA GONZÁLEZ, Antonio. Reflexiones para la reforma del sistema contencioso administrativo venezolano. Editorial Sherwood, Caracas, 1998.DUCHARNE ALONZO, Alfredo, El Contencioso-Administrativo Laboral, referido a la competencia de los Tribunales de la República a la luz de la nueva Ley Orgánica del Trabajo, en “Avances jurisprudenciales del Contencioso administrativo en Venezuela. XVIII Jornadas ‘J.M. Domínguez Escovar’”, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Diario de Tribunales Editores, S.R.L., Barquisimeto, 1993, Tomo II, pp.33 y ss.IRIBARREN MONTEVERDE, Henrique, Las Partes en el Proceso Contencioso administrativo, en “Avances jurisprudenciales del Contencioso administrativo en Venezuela. XXVIII Jornadas ‘J.M. Domínguez Escovar’”, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2003.LINARES BENZO, Gustavo, El carácter subjetivo del procedimiento Contencioso Administrativo, en “Avances jurisprudenciales del Contencioso administrativo en Venezuela. XVIII Jornadas ‘J.M. Domínguez Escovar’”, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Diario de Tribunales Editores, S.R.L., Barquisimeto, 1993, Tomo I, pp.79 y ss.