120900-sentencia amparo revision sobre negligencia imss

RAL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.

QUEJOSO: **********.

MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.SECRETARIA: ANA MARÍA IBARRA OLGUÍN.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

once de abril de dos mil doce.

Vo. Bo.Sr. Ministro:

V I S T O S; y

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Antecedentes. Mediante escrito presentado el

cuatro de mayo de dos mil once, en la Oficialía de Partes Común

Civil-Familiar del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal,

**********, por su propio derecho, demandó en la vía ordinaria civil,

del Instituto Mexicano del Seguro Social, diversas prestaciones, a

saber: a) el pago del daño moral y responsabilidad civil; b) el pago

de los intereses legales que se generen sobre las prestaciones

antes aludidas; c) la declaración judicial de que el Instituto

demandado tiene la obligación de pagar los gastos médicos,

hospitalarios y viáticos que erogue el actor, para ser atendido en

el país o en el extranjero y supla, en la medida de lo posible el

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 10/2012.

daño irreversible que le fue ocasionado dada la negligencia e

impericia por parte del demandado; y d) el pago de costas.

La demanda de que se trata se turnó al Juzgado Vigésimo

Cuarto de lo Civil del referido Tribunal y su titular, en

proveído de cinco de mayo de dos mil once, ordenó formar y

registrar el expediente bajo el número **********/2011, admitir

la demanda en la vía y forma propuestas y correr traslado a

la demandada y emplazarla para que produjera su

contestación.

Por escrito presentado el cuatro de agosto de dos mil once,

el Instituto Mexicano del Seguro Social dio contestación a la

demanda incoada en su contra.

Al escrito anterior recayó el auto de nueve de agosto de dos

mil once, en el que se tuvo por contestada la demanda y opuestas

las defensas y excepciones, entre ellas la de incompetencia por

materia, por lo que se ordenó remitir los autos a la Oficialía de

Partes Común “Sección Salas” para la substanciación de la

excepción de mérito.

La Décima Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del

Distrito Federal, a quién por razón de turno correspondió el

conocimiento de la excepción señalada, por sentencia de

veintidós de septiembre de dos mil nueve declaró fundada la

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excepción de incompetencia por declinatoria hecha valer por la

demandada, sin hacer condena en costas.

En contra de la resolución mencionada, se promovió amparo

directo en los términos que a continuación se exponen.

SEGUNDO. Por escrito recibido el dieciocho de octubre

de dos mil once, en la Oficina de Correspondencia Común

de los Juzgados de Distrito en Materia Civil en el Distrito

Federal, **********, por su propio derecho, solicitó el amparo y

protección de la Justicia Federal contra el acto de la

Décima Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del

Distrito Federal, consistente en la sentencia dictada el veintidós

de septiembre de dos mil once dentro del toca

**********/2011/**********, mediante la cual se resolvió la excepción

de incompetencia por declinatoria promovida por el Instituto

Mexicano del Seguro Social.

TERCERO. La parte quejosa invocó como garantías

individuales violadas en su perjuicio, las consagradas en los

artículos 4°, 14, 16, 17, 90 y 113 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y expresó los conceptos de violación

que se sintetizaran en la parte considerativa de la presente

resolución.

CUARTO. Por acuerdo de veinte de octubre de dos mil

once, el Juez Sexto de Distrito en Materia Civil en el Distrito

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Federal, a quién por razón de turno correspondió el conocimiento

del asunto, admitió la demanda de garantías, ordenando formar y

registrar el expediente bajo el número **********/2011-********** y

remitir la demanda de garantías al Tribunal Colegiado en Materia

Civil del Primer Circuito en turno, en virtud de que el acto

reclamado, al tratarse de una resolución que puso fin al juicio

natural, debía ser recurrida a través del juicio de amparo directo

(fojas 33 a 36 del cuaderno de amparo).

QUINTO. Por razón de turno correspondió conocer del

asunto al Octavo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer

Circuito y su Presidenta, mediante acuerdo de veinticinco de

octubre de dos mil once ordenó formar y registrar el expediente

con el número D.C. **********/2011 (fojas 39 y 40 del cuaderno de

amparo) y por diverso de cuatro de noviembre del mismo año

admitió la demanda de garantías. Seguidos los trámites

correspondientes, el treinta de noviembre de dos mil once el

órgano colegiado dictó sentencia en la que determinó negar el

amparo solicitado.

SEXTO. Inconforme con la resolución anterior, la parte

quejosa interpuso recurso de revisión mediante escrito

presentado el quince de diciembre de dos mil once en la Oficina

de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

Materia Civil del Primer Circuito y recibido el dos de enero de dos

mil doce en el Octavo Tribunal Colegiado de la misma materia y

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circuito, por lo que su Presidente, en acuerdo de la misma fecha,

ordenó remitir los autos a este Alto Tribunal, a efecto de que éste

resolviera lo que en derecho procediera (foja 208 del cuaderno de

amparo).

El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en proveído de cinco de enero de dos mil doce, ordenó

formar y registrar el expediente bajo el número A.D.R. 10/2012,

admitió el recurso de revisión y ordenó remitirlo a la Primera Sala,

en virtud de que la materia del asunto corresponde a su

especialidad (fojas 39 y 40 del toca).

Por auto de dieciséis de enero de dos mil doce el Presidente

de esta Primera Sala tuvo por recibidos los autos, determinó que

dicha Sala se avocara al conocimiento del asunto y designó como

Ponente al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea a efecto de que

formulara el proyecto de resolución respectivo (foja 51 del toca).

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del

presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los

artículos 107, fracción IX de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción II de la Ley de Amparo;

21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial

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Federal, y en relación con los puntos segundo y cuarto del

Acuerdo General número 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno de

este Alto Tribunal, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el día veintinueve del mismo

mes y año, en virtud de haberse interpuesto en contra de una

sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un

juicio de amparo directo en donde se decidió sobre la

constitucionalidad de los artículos 1, 2, 4, 18 y 24 de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y, en el caso,

no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno para

conocer del asunto.

SEGUNDO. El recurso de revisión es oportuno de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de

Amparo, ya que la sentencia recurrida se notificó por lista a la

parte ahora recurrente el martes trece de diciembre de dos mil

once, la cual surtió efectos el miércoles catorce siguiente; por

tanto el plazo de diez días para la interposición del recurso

transcurrió del jueves quince de diciembre de dos mil once al

jueves doce de enero de dos mil doce, descontándose los días

siete y ocho de enero de dos mil doce por ser sábado y domingo y

en consecuencia, inhábiles de conformidad con los artículos 23

de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación, así como del dieciséis al treinta y uno de

diciembre de dos mil once por corresponder al segundo período

vacacional a que tienen derecho los trabajadores del Poder

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Judicial de la Federación. Por tanto, si el recurso fue interpuesto

el quince de diciembre de dos mil once en la Oficina de

Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia

Civil del Primer Circuito y recibido el dos de enero de dos mil doce

en el Octavo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, es

claro que el mismo resulta oportuno (foja 168 del cuaderno de

amparo y 2 del toca).

TERCERO. Antes de entrar al estudio del asunto conviene

hacer una breve referencia de los hechos que dieron lugar al

presente conflicto:

- El diecinueve de marzo de dos mil nueve, el quejoso acudió

a recibir atención médica a la Unidad Médico Familiar

********** de **********, perteneciente al Instituto Mexicano del

Seguro Social, por presentar una nodulación de ocho meses

de evolución en la bolsa escretotal izquierda. Después de

algunos trámites se le envía a la especialidad en urología.

- El cinco de mayo del mismo año se somete el quejoso a una

cirugía de quiste epidimio izquierdo más parafimosis.

Durante dicha cirugía se le aplicó anestesia regional a

exceresis de quiste y circuncisión. El quejoso fue dado de

alta, reportándose que no se habían presentado

complicaciones aparentes durante el procedimiento.

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- Sin embargo, después de la operación, el quejoso comenzó

a presentar dolor en la parte interna del muslo y tobillo y del

miembro pélvico derecho con alteraciones en la sensibilidad

y disminución de la fuerza muscular con dificultad para

deambular. Por lo anterior, ********** tuvo que ser trasladado

a la unidad de urgencias.

- Además, comenzó a presentar monoplejia de MPD, con

dolor radicular intolerante al tacto, movilidad y nulo control

voluntario de MPD, por lo que fue trasladado al Hospital

General Regional **********.

- El once de mayo del dos mil nueve el quejoso es dado de

alta, y se le prescribe un tratamiento de medicina física y

rehabilitación.

- No obstante, el quejoso no ha podido recuperarse

plenamente, presentando un daño irreversible en su

columna, vértebras L4 y L5 y en su pierna derecha,

provocándole hipersensibilidad en los músculos, en los

cuadriles, tobillo, existiendo ardor o dolor interno en tales

partes, lo que le impide caminar sin ayuda de muletas o

bastón, y teniendo que usar una férula corta de 90 grados.

- En vista de lo anterior el dos de octubre de dos mil nueve,

**********, la madre del quejoso, presentó queja ante la

Comisión Nacional de Arbitraje Médico y ante el Instituto

Mexicano del Seguro Social.

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- El veintinueve de junio de dos mil diez, la Comisión Nacional

de Arbitraje Médico tuvo por no conciliada la queja. Mientras

que, por su parte, el veintidós de abril del mismo año la

Comisión Bipartita para la Resolución de Quejas, determinó

que existía la responsabilidad médica civil que se

demandaba y por lo tanto fijó una indemnización de **********

(**********).

- Posteriormente, el cuatro de mayo de dos mil once, el

quejoso demandó por la vía civil, las prestaciones relatadas

en el Resultando Primero.

CUARTO. Conceptos de violación. La parte quejosa, en

los conceptos de violación que hizo valer en la demanda de

amparo, alegó, en síntesis, lo siguiente:

- Que el artículo 113 constitucional no prevé que la

responsabilidad civil objetiva o subjetiva del Estado, deba

ser considerada como actividad administrativa irregular del

mismo, ni que deba ser competencia de la autoridad

administrativa el reclamo de ese tipo de prestaciones. Por lo

que, los preceptos 1, 2, 4, 18 y 24 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, que prevén

aspectos más amplios que la Carta Magna deben

considerarse inconstitucionales.

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- Que los artículos 14 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado y 13, fracción II, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, al establecer un

límite para el pago del daño moral y un plazo de cuarenta y

cinco días para demandar la nulidad del acto administrativo,

respectivamente, violan la garantía de adecuada protección

a la salud prevista en el artículo 4° constitucional.

- Que el Instituto Mexicano del Seguro Social, no obstante ser

un organismo público descentralizado y por ende parte de la

Administración Pública Federal, no puede ser considerado

como “federación” por tener personalidad jurídica y

patrimonio propios. De manera que no le son aplicables las

disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, para reclamarle la responsabilidad

civil extracontractual.

- Que los artículos 2°, 4°, 18 y 24 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado no contemplan que

la responsabilidad civil del Estado –por negligencia médica-

sea reclamable ante un tribunal federal en materia

administrativa, máxime que los preceptos 1913, 1915 y 1916

del Código Civil Federal, que refieren a la responsabilidad

civil del Estado, no fueron derogados, por lo que es posible

reclamar este tipo de acciones ante los tribunales civiles.

Además, conforme a los artículos 14, fracción II y 18, ambos

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de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, el quejoso puede elegir entre la vía civil o

administrativa para reclamar esa clase de prestaciones.

- Que al no seguirse debidamente el procedimiento

administrativo ante el Instituto Mexicano del Seguro Social,

conforme a lo dispuesto en los numerales del 46 al 57 y del

62 al 69, todos de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, no puede demandarse la nulidad del acto

administrativo irregular, sobre todo si en la demanda no se

planteó la nulidad de algún acto administrativo irregular, por

no tener ese carácter la intervención quirúrgica irregular.

- Que la resolución de fecha veintidós de abril de dos mil diez,

emitida por el Consejo Consultivo Delegacional del Estado

de México Poniente, fue mal valorada en la sentencia

reclamada pues indebidamente se menciona que actualizó

el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, siendo que lo se resolvió fue un

recurso de queja muy diferente al procedimiento de

reclamación que prevé dicha Ley.

- Que resultan aplicables los criterios de rubros:

“COMPETENCIA FEDERAL. NO SE SURTE POR LA SOLA

CIRCUNSTANCIA DE QUE SEA PARTE EN EL JUICIO UN

ORGANISMO DESCENTRALIZADO Y SE AFECTE O

PUEDA AFECTASE SU PATRIMONIO”, “COMPETENCIA

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FEDERAL O CONCURRENTE EN UN JUICIO CIVIL,

HIPÓTESIS EN QUE SE PRESENTAN, TRATÁNDOSE DE

CONTROVERSIAS SOBRE APLICACIÓN DE LEYES

FEDERALES O TRATADOS INTERNACIONALES.”

COMPETENCIA FEDERAL. SE SURTE CUANDO EN UNA

CONTROVERSIA SEA PARTE LA FEDERACIÓN,

ENTENDIDA ÉSTA COMO ENTE JURÍDICO

DENOMIANDO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”,

“COMPETENCIA, RESPONSABILIDAD OBJETIVA.

JURISDICCIÓN CONCURRENTE.” y “COMPETENCIA. SI

EL JUICIO NO SE HA INICIADO, EL JUEZ DE DISTRITO

ESTÁ FACULTADO PARA DECLARAR DE FOCIO QUE

CARECE DE ELLA, PONIENDO A DISPOSICIÓN DEL

ACTOR LA DEMANDA Y SUS ANEXOS, SIN DECLINARLA

A FAVOR DE OTRO.”

QUINTO. Consideraciones del Tribunal Colegiado. El

Tribunal Colegiado calificó como infundados los argumentos

sintetizados en el considerando que antecede, con base en las

consideraciones que a continuación se sintetizan: (foja 143 a 161

del cuaderno de amparo)

- En la acción de inconstitucionalidad 4/2004, la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, al analizar la responsabilidad

patrimonial del Estado establecida en el artículo 113

constitucional, estableció que existen diversos daños que

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pueden sufrir los ciudadanos con motivo de la actividad

propia del Estado, a saber, los ocasionados por la actividad

irregular del Estado, que se entiende como responsabilidad

objetiva y directa, contemplados en el segundo párrafo del

citado artículo 113 constitucional; y los daños ocasionados

por la actividad regular del Estado y la actuación dolosa e

ilegal de sus funcionarios, aspectos que no se encuentran

regulados por el citado párrafo.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver el amparo en revisión 903/2008,

estableció que el segundo párrafo del artículo 113

constitucional no prevé una división de competencia

específica, por lo que los órganos jurídicos municipales,

locales y federales podían expedir leyes o realizar las

modificaciones necesarias para proveer el cumplimiento del

citado artículo. De la anterior consideración emanó la tesis

de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE UN DERECHO

SUSTANTIVO QUE PUEDE SER AMPLIADO POR EL

LEGISLADOR ORDINARIO.”

Asimismo, en la citada ejecutoria precisó que resultaba

irrelevante que al Instituto Mexicano del Seguro Social se le

hubiera demandado por responsabilidad civil derivada de la

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realización de un servicio público deficiente, porque la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en su

artículo 1° incluye ese supuesto, lo que se robustece con la

conclusión a la que arribó la Suprema Corte de Justicia de la

Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004,

en donde sostuvo que la actividad administrativa irregular

del Estado, debía entenderse en términos amplios para

incluir en dicho concepto a la prestación deficiente de un

servicio público.


Nación, al resolver el amparo en revisión 903/2008,

determinó que el artículo único transitorio de la reforma

constitucional que introdujo el párrafo segundo del artículo

113 constitucional permitió que el legislador ordinario ya sea

federal o local, expidiera leyes necesarias para proveer el

cumplimiento del citado precepto y que al incluir la actividad

administrativa irregular del Estado en el artículo 1° de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, por la

responsabilidad civil derivada de la realización de un servicio

público deficiente, la vía para conocer de esa clase de

prestaciones sería la administrativa (artículo 18), por lo que

dichos artículos no son inconstitucionales.


Nación, al resolver el amparo directo en revisión 1044/2011,

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sustentó la tesis CXLVI/2011, de rubro

“RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS

DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

IRREGULAR. DEBE RECLAMARSE POR LA VÍA

ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY

FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA EL

DERECHO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 113

CONSTITUCIONAL.”, en la que precisó que la

responsabilidad del Estado por daños derivados de su

actividad administrativa irregular, debía reclamarse en la vía

administrativa en términos de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, en contraposición a

la vía civil. Lo anterior no desnaturaliza el derecho a recibir

una indemnización integral por los daños sufridos por

actividad administrativa irregular, por lo que no se viola el

derecho consagrado en el artículo 113 constitucional.

- El artículo 2° de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, establece que son sujetos de dicha

ley los “entes públicos federales” entendiéndose por tales

“Los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la

Federación, organismos constitucionales autónomos,

dependencias, entidades de la administración pública

federal, (…)” por lo que es inconcuso que el Instituto

Mexicano del Seguro Social, al ser un organismo público

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descentralizado y formar parte de la administración pública

federal se encuentra regido por dicha Ley.

- La responsabilidad civil del Estado y de sus servidores

públicos no está regulada en el Código Civil Federal, pues si

bien los artículos 1913, 1915 y 1916 del citado Código no

fueron derogados, lo cierto es que el primero sólo habla de

responsabilidad objetiva, entre otros, por la utilización de

sustancias peligrosas; el segundo, establece las bases para

cuantificar la reparación del daño; y el último, si bien habla

del daño moral por responsabilidad del Estado y sus

servidores públicos, también lo es que remite al diverso

1927 que fue derogado con motivo de la entrada en vigor la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y al

1928 que señala: “El que paga los daños y perjuicios

causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y

operarios, pueden repetir de ellos lo que hubiere pagado”,

por lo que en términos del artículo 18 de la citada Ley es por

la vía administrativa que se debe reclamar los daños

ocasionados por la actividad administrativa irregular del

Estado.

Consecuentemente, es inexacto que la responsabilidad

patrimonial del Estado es reclamable en la vía administrativa

o civil a elección del gobernado, porque el artículo 113

constitucional no permite que escoja la materia y vía que

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mejor le parezca, puesto que se trata de una cuestión

delgada al legislador ordinario.

- El derecho a la protección de la salud contenido en el

artículo 4° constitucional no se infringe con el diverso 14 de

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado al

prever un tope máximo por concepto de indemnización por

responsabilidad civil que debe pagar el Estado, sino más

bien se infringe el 113, párrafo segundo, constitucional que

prevé el derecho del ciudadano de ser indemnizado en caso

de responsabilidad, tal como lo sostuvo la Primera Sala en la

tesis 1ª. CLIV/2009 de rubro: “RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 14,

FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY

FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER UN TOPE

MÁXIMO PARA LAS INDEMNIZACIONES POR DAÑO

MORAL, VIOLA EL ARTÍCULO 113 SEGUNDO PÁRRAFO

DE LA CONSTITUCION GENERAL DE LA REPÚBLICA.”

Ahora bien, como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa no aplica aún los artículos 13, fracción II y 14

de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo, no se puede analizar dicha

inconstitucionalidad a la luz del artículo 4° constitucional.

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- El citado artículo único transitorio previó que para fijar la

responsabilidad patrimonial del Estado frente a los

particulares, debe seguirse previamente un procedimiento

en el que se determine si efectivamente corresponde su

pago. Por lo que, si el quejoso inició el procedimiento ante el

Instituto Mexicano del Seguro Social, quien declaró fundada

su queja respecto a la responsabilidad médica y civil en que

incurrió el citado Instituto, determinando una indemnización

por concepto de daño moral, dicho procedimiento puede dar

lugar a que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa admita la demanda.

- Son inaplicables los criterios citados por el quejoso en su

demanda por obsoletas, pues no contemplan las reformas al

artículo 113, párrafo segundo, constitucional, ni al diverso 18

de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado.

- Al no reclamarse en el juicio natural responsabilidad civil por

error o dolo al anestesiólogo del citado Instituto, el asunto es

reclamable en vía diversa a la civil, pues la actuación

dolosa/culposa e ilegal de los funcionarios del Estado no es

un aspecto cubierto por el artículo 113, párrafo segundo,

constitucional, pues únicamente prevé la actividad irregular

del Estado.

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SEXTO. Agravios. La parte quejosa manifestó en su único

agravio, en síntesis, los siguientes argumentos:

- El Tribunal Colegiado no realizó el estudio concreto de los

conceptos de violación, pues se limitó a apoyarse en

diversos criterios emitidos sin mencionar sus rubros, datos

de localización y contenido. Entre otros, la acción de

inconstitucionalidad 4/2004 y el amparo en revisión

903/2008.

- El referido órgano, al determinar que el Instituto Mexicano

del Seguro Social es un ente público federal, no consideró

que dicho Instituto cuenta con personalidad y patrimonio

propios conforme a la Ley de Bienes Nacionales y la Ley del

Seguro Social.

- Se hace valer la inconstitucionalidad de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, porque viola el

artículo 113 constitucional, segundo párrafo, ya que la

norma fundamental no define el concepto de actividad

administrativa irregular. Tal concepto no puede comprender

la responsabilidad extracontractual subjetiva derivada de

actos de negligencia médica, por lo que los artículos 1, 2, 4,

18 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado al prever la responsabilidad extracontractual del

Estado resultan inconstitucionales.

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- El artículo 113 constitucional establece la responsabilidad

objetiva y directa del Estado, siendo que la demanda se

apoyó en una responsabilidad civil de naturaleza subjetiva.

- La prestación de un servicio profesional, el de la medicina,

por ningún motivo puede considerarse un acto

administrativo, una resolución administrativa o una actividad

administrativa irregular.

- No puede subordinarse o condicionarse la impartición de

justicia al trámite de un procedimiento administrativo, ya que

con ello se vulneraría el acceso a la impartición de la justicia

que prevé el artículo 17 constitucional.

- No existe la estructura legal sustantiva y procesal para

tramitar un juicio de negligencia médica en la vía

administrativa.

- En efecto, el procedimiento de Queja que promovió la madre

del afectado, está muy lejano del trámite administrativo para

obtener el pago de una indemnización. El procedimiento

administrativo al que se refiere la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo es muy diferente

a la instancia administrativa que se promovió ante el Instituto

Mexicano del Seguro Social. El quejoso nunca siguió un

trámite conforme a dichos ordenamientos.

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- Si se exige tramitar la demanda en la vía administrativa se

impedirá el ejercicio del derecho a la salud establecido en el

artículo 4° constitucional y el derecho a la indemnización, ya

que se entendería que debía impugnarse en la vía

administrativa el Acuerdo que resolvió la Queja tramitada

ante el IMSS dentro de los cuarenta y cinco días siguientes.

- La diferencia en la prescripción y el plazo para iniciar un

juicio de nulidad administrativo o bien un juicio civil, es letal

en el presente caso.

SÉPTIMO. Procedencia del recurso. El presente recurso

de revisión es procedente, ya que se plantea una cuestión

constitucional de importancia y trascendencia.

Conforme al artículo 107, fracción IX de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, la procedencia del

recurso de revisión contra sentencias dictadas en materia de

amparo directo, está condicionada a que la resolución del asunto

entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia,

de modo que la segunda instancia se abre sólo por excepción, en

aquellos casos en los que resulte imprescindible la intervención

de este Alto Tribunal.

Con base en lo anterior, el Tribunal Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 5/1999, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio de mil

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novecientos noventa y nueve, cuyo punto Primero establece que

para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se

requiere que se reúnan los siguientes supuestos:

a) Que en la sentencia recurrida, se haya hecho

pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, tratado

internacional o reglamento, o se establezca la interpretación

directa de un precepto constitucional, o que, habiéndose

planteado alguna de esas cuestiones en la demanda de amparo,

se haya omitido su estudio.

b) Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación

de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, a juicio de

la Sala respectiva.

En relación con el segundo de los requisitos antes

mencionados, el propio punto Primero del Acuerdo en cita, señala

que, por regla general, se entenderá que no se surten los

requisitos de importancia y trascendencia cuando exista

jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, no

se hayan expresado agravios o cuando éstos sean ineficaces,

inoperantes, inatendibles o insuficientes y no se advierta queja

deficiente que suplir.

Los anteriores lineamientos se confirman en la tesis de

jurisprudencia número 2a./J. 64/2001, de la Segunda Sala de esta

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Suprema Corte de Justicia de la Nación, que esta Primera Sala

comparte, cuyo rubro es: “REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO.

REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA.”1

Establecido lo anterior, debe señalarse que el recurso de

mérito sí cumple con los requisitos antes aludidos, en virtud de

que se interpuso oportunamente. Asimismo, el presente asunto se

estima de importancia y trascendencia, toda vez que se plantea si

a la luz del artículo 113 constitucional, la responsabilidad

patrimonial del Estado deberá tramitarse en la vía administrativa;

si un acto de negligencia médica puede considerarse un acto

1 Tesis 2a./J. 64/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIV, diciembre de 2001, página 315. El contenido de esta tesis es: “Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción V, 86 y 93 de la Ley de Amparo, 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo 5/1999, del 21 de junio de 1999, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece las bases generales para la procedencia y tramitación de los recursos de revisión en amparo directo, permiten inferir que un recurso de esa naturaleza sólo será procedente si reúne los siguientes requisitos: I. Que se presente oportunamente; II. Que en la demanda se haya planteado la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal y en la sentencia se hubiera omitido su estudio o en ella se contenga alguno de esos pronunciamientos; y III. Que el problema de constitucionalidad referido entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia a juicio de la Sala respectiva de la Suprema Corte; en el entendido de que un asunto será importante cuando de los conceptos de violación (o del planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja deficiente) se advierta que los argumentos o derivaciones son excepcionales o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascendente cuando se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en materia de constitucionalidad; por el contrario, deberá considerarse que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia cuando exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no se hayan expresado agravios o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta queja deficiente que suplir y en los demás casos análogos a juicio de la referida Sala, lo que, conforme a la lógica del sistema, tendrá que justificarse debidamente.”

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administrativo irregular; y si la determinación de que la vía es la

administrativa impide el ejercicio del derecho a la salud

establecido en el artículo 4° constitucional, así como el derecho a

la indemnización.

OCTAVO. Estudio de fondo. Los agravios elevados por la

recurrente son en parte infundados y en parte inoperantes. Nos

centraremos en la parte infundada puesto que los agravios

inoperantes los son porque plantean cuestiones de mera

legalidad, que tienen que ver con la debida identificación de los

precedentes en que apoya su determinación el Tribunal

Colegiado o bien, porque esgrimen que dicho órgano no analizó

diversas leyes para determinar que el Instituto Mexicano del

Seguro Social es un ente público federal, consideraciones ajenas

a lo que nos corresponde exclusivamente en sede de segunda

instancia de amparo directo.

La cuestión de constitucionalidad a dilucidar en el presente

asunto consiste en determinar el contenido y alcance del artículo

113 constitucional, a saber: i) la evolución de la responsabilidad

patrimonial del Estado; ii) si la responsabilidad patrimonial del

Estado comprende el derecho de los afectados a que el Estado

resarza los daños generados por el actuar negligente del personal

médico que labora en las instituciones de salud públicas; iii) la

caracterización de la indemnización a la víctima como un derecho

fundamental; iv) la vía procesal a través de la cual puede exigirse

24


la reparación de los daños y v) si en el presente caso la

determinación de que la vía procedente es la administrativa

impide que se ejerza el derecho a la salud y a una indemnización

justa.

i) Evolución de la responsabilidad patrimonial del

Estado.

Tal como se señaló en la exposición de motivos2 que dio

origen en el año de 2004 a la reforma constitucional al artículo

113, si bien, antes de dicha reforma, a través de diversas

disposiciones3 el legislador federal intentó la consecución de un

régimen de responsabilidad del Estado efectivo, todas ellas, o

eran de carácter indirecto: subsidiario o solidario, o bien, sistemas

de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos,

2 Senado de la República, Exposición de Motivos presentada el 31 de diciembre de 2004, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004.

3 Existen diversos ordenamientos legales que, sin responder a una misma base jurídica sistemática y bien justificada, prevén algunos supuestos de responsabilidad objetiva o por riesgo creado, como la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares; la Ley Federal del Trabajo, en lo relativo a riesgos de trabajo; la Ley Aduanera, con relación al extravío de bienes depositados en recintos fiscales, y el propio Código Civil, en lo que se refiere a riesgos profesionales y utilización de objetos peligrosos; y finalmente, la Ley de Vías Generales de Comunicación que previó una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva originada por daños causados por la operación de una aeronave, si bien la parte conducente de dicho ordenamiento legal fue derogada por la Ley de Aviación Civil de 1995, aunque esta última recogió las disposiciones contenidas en la Ley de Vías Generales de Comunicación, en materia de responsabilidad objetiva.

25


más no esquemas a través de los cuales pudiera indemnizarse a

los afectados del hecho dañoso.

Anteriormente, los daños causados por el Estado se

reparaban a través de la acreditación de la responsabilidad civil

indirecta, cuya reglamentación atendía a lo dispuesto en el

Código Civil Federal.

En el artículo 19284 se preveía la obligación subsidiaria del

Estado de responder del pago de los daños y perjuicios causados

por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las

atribuciones que les estuvieran encomendadas. Asimismo, a partir

de las reformas de 1994 al Código Civil Federal, en el artículo

19275, se previó adicionalmente el supuesto de la responsabilidad

solidaria del Estado, cuando ante el hecho o acto ilícito haya

habido dolo del servidor público.

4 Artículo 1928 (Vigente hasta el 9 de enero de 1994).- El Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado.

5 Artículo 1927 (Vigente hasta el 30 de diciembre de 2004).- El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

26


Con base en tales disposiciones de inspiración

eminentemente civilista, para iniciar una acción de

responsabilidad subsidiaria contra el Estado, se exigía la

identificación del servidor público causante del daño reclamado, la

demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación

en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo. Para

que el Estado respondiera solidariamente, era necesario además,

demostrar que el funcionario actuó dolosamente.

Por otro lado, se incorporaron regímenes de responsabilidad

administrativa en las leyes de responsabilidades de los servidores

públicos. No obstante, a través de estos esquemas únicamente se

responsabiliza al funcionario sin indemnizar al afectado, por lo

que no constituyen un auténtico sistema de responsabilidad

patrimonial del Estado, sino de los servidores públicos.

Con el objeto de mitigar las problemáticas que enfrentaban

los particulares para reclamar una indemnización por parte del

Estado6, la reforma constitucional al artículo 113 pretendió

6 En la exposición de motivos de la reforma al artículo 113 constitucional publicada el 14 de junio de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, de la Cámara de Diputados presentada el 22 de abril de 1999, se expresó lo siguiente:

En efecto, entre las dificultades que la teoría de la culpa ha encontrado respecto de su pretendida aplicación a las acciones u omisiones ilícitas de la Administración Pública y más precisamente dicho de sus servidores públicos, son las siguientes:

1) La imposibilidad de identificar a los autores materiales tratándose de "daños impersonales o anónimos" -casos cada vez más frecuentes en una Administración compleja y tecnificada- ha dado lugar a que dichas acciones u omisiones queden impunes;

27


evolucionar de un sistema de responsabilidad indirecta a un

sistema de responsabilidad directa, a través del cual es posible

demandar al Estado, cuando éste o sus funcionarios causen

daños a los particulares en sus bienes o derechos, sin tener que

demostrar la ilicitud o el dolo de un servidor público en lo

particular, sino únicamente que la actividad administrativa fue

realizada irregularmente.

Así, segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución

General actualmente establece que:

“Artículo 113 […] La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”

2) La dificultad para los particulares lesionados, de probar el actuar ilícito de los servidores públicos del Estado, es decir, su culpabilidad, así como acreditar la insolvencia de éstos, lo cual propicia que a los particulares no les quede más remedio que sufrir injustas consecuencias, en lugar de promover las acciones jurídicas correspondientes, que por otra parte son largas y difíciles, o bien ejercer presiones en vía de hecho:

3) La teoría de la culpa no comprende la responsabilidad por la producción de daños como consecuencia del actuar licito o normal de la Administración Pública, a diferencia de la teoría de la lesión antijurídica que funda la responsabilidad sobre el concepto de patrimonio dañado y pone el acento sobre este término de la relación, y no sobre la conducta dañosa del servidor público, como en la construcción tradicional; de tal suerte que esta nueva concepción permite imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular, y

4) La teoría de la culpa sólo puede predicarse de personas físicas con voluntad propia y no del Estado.

28


En ese sentido, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, al

resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2004, consideró

que “a pesar de que [antes de la reforma al artículo 113] era

posible demandarle al Estado el cumplimiento de su

responsabilidad patrimonial, la dispersión de la regulación en este

tema, a más de las trabas que la legislación imponía a los

particulares, lo hacía casi imposible, sobre todo, si se toma en

cuenta que hasta hace cuatro años, el régimen de

responsabilidad del Estado estaba recogido a través de normas

de inspiración evidentemente civilistas cuyo sustento gira en torno

del concepto de responsabilidad subjetiva y del criterio de culpa

para la determinación de la existencia de la responsabilidad

patrimonial de la Administración”7.

En efecto, el artículo 113 configuró un esquema a través del

cual es posible demandar directamente al Estado, cuando

ocasione daños a los particulares derivados de una actuación

administrativa irregular. Superándose con ello, el esquema de

responsabilidad civil subsidiaria a partir del cual para demandar al

Estado era necesario demostrar que el funcionario era insolvente;

así como el sistema de responsabilidad solidaria, en el que debía

7 Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, resolución emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 7 de febrero de 2008, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Azuela Güitrón (Ponente), Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, pp. 136 y 137.

29


probarse que el daño fue ocasionado por un acto doloso del

servidor público.

Aunado a ello, la creación del sistema de responsabilidad

patrimonial del Estado, pretendió evitar la dispersión normativa y

la inseguridad jurídica que existía en el tema, para con ello lograr

que los afectados pudieran acceder a una reparación del daño

efectiva. Al respecto en la exposición de motivos de la multicitada

reforma constitucional se precisó:

“Desde luego, la incertidumbre procedente de un régimen insuficiente, así como la dualidad de sistemas de responsabilidad: uno civil y otro administrativo, constituye un problema de seguridad jurídica que implícitamente ha sido reconocido en el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000, al considerar que si bien en los últimos años se han logrado importantes avances en la modernización del marco jurídico, aún se observan rezagos que imposibilitan la plena seguridad jurídica.”

ii) La responsabilidad que señala el artículo 113

constitucional comprende a la originada por los

daños ocasionados por el personal médico de las

instituciones de salud públicas.

Ahora bien, en el caso, debe analizarse si la actividad

administrativa irregular a la que se refiere el artículo 113

constitucional, comprende el deber de reparar los daños

30


generados por la actuación negligente del personal médico que

labora en un órgano del Estado.

Conforme a lo resuelto por el Tribunal Pleno de esta

Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 4/2004, la

actividad irregular del Estado se configura cuando la función

administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin

atender a las condiciones normativas o a los parámetros

establecidos en la Ley o en los reglamentos administrativos.

Tal criterio puede observarse en la tesis de jurisprudencia P.J.

42/2008, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN

TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS.”8

En tal sentido, cuando en la prestación de un servicio

público se causa un daño a los bienes y derechos de los

particulares, por haberse actuado irregularmente, se configura la

responsabilidad del Estado de resarcir el daño y por otro lado, se

genera el derecho de los afectados a que sus daños sean

reparados.

Así, debe entenderse que la actividad administrativa

irregular del Estado, comprende también la prestación de un

8 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de 2008, Tesis: P./J. 42/2008, página 722.

31


servicio público deficiente. Al respecto, en la Acción de

Inconstitucionalidad 4/2004 se precisó que: “El concepto de

ilegitimidad no lleva como presupuesto la noción de culpa, sino la

de incumplimiento irregular de la función administrativa, donde se

sustituye el dato de la culpa por el relativo al funcionamiento

defectuoso del servicio, juzgado de acuerdo con las leyes y

reglamentos administrativos. Este funcionamiento

defectuoso puede considerarse por acción u omisión del Estado;

esta última en tanto sea antijurídica, lo que significa que, aunque

no exista norma expresa, es menester que exista un deber

jurídico que consagre la garantía o la obligación de obrar del

Estado en determinado sentido”9.

En el caso de la prestación deficiente de los servicios de

salud, la responsabilidad patrimonial del Estado se actualiza

cuando el personal médico que labora en las instituciones de

salud públicas actúa negligentemente, ya sea por acción u

omisión, y ocasiona un daño a los bienes o derechos de los

pacientes.

Esta Primera Sala no desconoce que el artículo 113

constitucional, al señalar que la responsabilidad del Estado

además de directa será objetiva, puede generar confusión entre

los justiciables, ya que los daños resultado de actos de

negligencia médica actualizan una responsabilidad de carácter

9 Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, ob. cit., p. 144

32


subjetivo en la que es necesario probar la conducta negligente en

que incurrió el personal médico.

En la contradicción de tesis 93/201110, resuelta por esta

Primera Sala, se determinó que la responsabilidad médico-

sanitaria es de carácter subjetivo, esto es, que es necesario

probar el elemento de culpa o el actuar negligente del

profesionista para que exista el deber de indemnización11.

Por lo que, tratándose de la prestación deficiente del servicio

público de salud, podría argumentarse que al especificarse en el

artículo 113 que la responsabilidad del Estado es objetiva, no es

necesario probar la conducta irregular del personal médico, o

bien, que se actualiza una responsabilidad de índole civil, al

tratarse de la responsabilidad médico-sanitaria.

10 Ver tesis jurisprudencial 22/2011 de la Décima Época, de rubro y texto siguientes: DAÑOS ORIGINADOS POR LA APLICACIÓN NEGLIGENTE DE LA ANESTESIA. GENERAN UNA RESPONSABILIDAD CIVIL DE ÍNDOLE SUBJETIVA. LEGISLACIÓN CIVIL DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO DE TABASCO. Aun cuando el paciente haya otorgado su consentimiento informado para la administración de la sustancia denominada anestesia, los daños generados por la administración negligente de la anestesia actualizan una responsabilidad de índole extracontractual, al estar en juego valores indisponibles para el paciente como el derecho a la salud y el derecho a la vida. Ahora bien, tal responsabilidad extracontractual es de carácter subjetivo, por lo que para exigir la reparación de los daños generados por el uso de anestesia debe probarse el elemento subjetivo de la conducta. No obstante, existe la presunción de que los daños ocasionados por la anestesia fueron originados por un actuar negligente, por lo que le corresponderá desvirtuar dicha presunción al personal médico que participó en las etapas que abarca el cuidado anestésico.

11 En España por ejemplo, ha evolucionado la caracterización de la responsabilidad médico sanitaria de ser de índole objetiva a requerirse el elemento subjetivo de culpa o negligencia.

33


En efecto, tradicionalmente se ha entendido que la

responsabilidad objetiva es aquella que se origina por los daños

causados independientemente del carácter subjetivo de la

conducta, por lo que bajo ese entendimiento cualquier daño que

causara el Estado debería ser resarcido.

No obstante lo anterior, el poder reformador al modificar el

precepto en análisis, especificó que la responsabilidad del Estado

se originará únicamente cuando exista un actuar irregular,

entendido éste como aquellos actos de la administración

realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las

condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia

administración.

Por lo que la responsabilidad objetiva a la que alude el

artículo 113 constitucional no debe ser entendida en un sentido

amplio, como aquella responsabilidad originada por cualquier

daño que se cause, ya que en el proceso de reforma

constitucional se destacó la necesidad de acotar los alcances de

dicha responsabilidad a que ésta derivara del actuar irregular del

Estado.

Por un lado, en el dictamen de las Comisiones Unidas de

Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal de la

Cámara de Diputados (cámara de origen) expresamente se

estableció que la responsabilidad del Estado debía estar acotada

34


a su actuar irregular.12 Asimismo, en el dictamen presentado por

la Cámara de Senadores, se puntualizó que la no

individualización de la conducta (concepto de culpa) no significa

que no se deberá demostrar la conducta irregular de la

administración pública.13

12 “(…) los miembros de estas Comisiones, después de haber deliberado sobre la pertinencia de establecer un régimen amplio y general de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible de responsabilidad del Estado, y por ende, de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad lesiva de la Administración Pública que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea regular o irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado conveniente restringir, cuando menos por algún tiempo, la responsabilidad del Estado exclusivamente a su actividad administrativa irregular; máxime que se encuentran resistencias a aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los particulares en el caso de haber actuado de acuerdo a los estándares medios de los servicios públicos, es decir, que sean consecuencia de su actividad administrativa regular o normal.

En tal virtud, estas Comisiones han estimado que por el alcance nacional de esta iniciativa, es prudente evaluar transcurrido algún tiempo, la operatividad del instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, en los términos que más adelante se indican, para posteriormente reexaminar la posibilidad de ampliar la cobertura de la responsabilidad del Estado a su actividad lesiva de carácter regular, cuando se generen lesiones patrimoniales que los particulares no tuvieran la obligación jurídica de soportar y que, honrando el principio de solidaridad social, pudiesen también ser motivo de indemnización.

Así pues, se precisa que el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado debe circunscribirse a la lesividad de su actividad irregular, con lo cual además se cubriría el mayor número de incidencias de afectación patrimonial del Estado.”

13 “(…) el hecho de que en el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados se haya precisado que "El alcance de la responsabilidad del Estado se circunscribe a la lesividad de su actividad administrativa irregular". Dicha precisión es relevante, pues de esta manera se logra conjugar en forma por demás atinada la noción de "daños" y el concepto de "responsabilidad objetiva y directa".

Lo anterior supone que siempre que la actividad del Estado cause daño a los particulares, se estará en presencia de una actividad administrativa irregular; porque lo irregular en materia de responsabilidad objetiva, es la producción del

35


Por lo que, atendiendo a la intención del poder reformador

de la Constitución, es claro que la responsabilidad objetiva del

Estado no se origina por cualquier daño que se cause, sino que

éste debe ser consecuencia del actuar administrativo irregular.

Lo anterior, fue establecido por el Tribunal Pleno en la

Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, donde se señaló que “si

bien es cierto que en tratándose de la responsabilidad objetiva no

es necesario probar el elemento subjetivo de la conducta, sino

que es suficiente la ocurrencia de un daño como consecuencia

del actuar del Estado, también lo es, que la reforma constitucional

claramente pretendió limitar tal responsabilidad al introducir el

concepto de actuación irregular”.

En tal sentido, la responsabilidad del Estado no se origina

por cualquier daño que se cause a los particulares, sino que

responde a los daños causados por la actuación administrativa

irregular.

daño en sí mismo. En este sentido, no puede calificarse como regular una actividad administrativa que como tal, cause daños a los particulares o gobernados.

No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de la administración, dado que ese criterio no ha cobrado gran aceptación en nuestro derecho; sin perjuicio por supuesto, de que el rumbo que tomen estas nuevas disposiciones permitan una revisión posterior sobre este punto.Como consecuencia del actuar irregular que mencionamos, surgirá la obligación a cargo de la Administración de indemnizar a efecto de restaurar la integridad del patrimonio afectado. Este patrimonio lesionado, de acuerdo a la más explorada doctrina, deberá ser susceptible de individualización con relación a una persona o grupo de personas.

36


Por lo que debe interpretarse que el término de

“responsabilidad objetiva” que prevé la Constitución, no puede ser

entendido en el sentido que se le atribuye a la responsabilidad

objetiva civil, sino que refiere a una responsabilidad derivada de

un acto irregular del Estado.

Ahora bien, aun cuando sea necesario demostrar la

irregularidad de la actuación del Estado o bien, la prestación de

un servicio de salud deficiente, tampoco debe entenderse que la

demanda de la indemnización correspondiente deberá transitarse

por la vía civil, ya que el sujeto demandado no es el médico en lo

particular, sino el Estado como ente responsable de la prestación

adecuada de los servicios públicos a su cargo.

Así, deben trasladarse los requisitos propios de la

responsabilidad médico-sanitaria al esquema de responsabilidad

patrimonial del Estado, sin ser necesario probar la culpa de un

agente del Estado en particular, sino la actuación irregular de la

dependencia demandada.

En consecuencia, para que proceda el pago indemnizatorio

por la actividad irregular del Estado, deben concurrir los

siguientes requisitos: 1) La existencia de un daño. Dicho daño

debe ser: efectivo, evaluable económicamente e individualizado

con relación a una o varias personas. 2) Que el daño sea

imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su

37


actividad administrativa irregular, la cual puede consistir en la

prestación deficiente del servicio público de salud. 3) El nexo

causal entre el daño y la actividad de la Administración Pública.

Es importante precisar que la actuación irregular del Estado,

no radica únicamente en el incumplimiento de los deberes legales

de los funcionarios públicos, establecidos en leyes o reglamentos,

sino que, en tratándose de la función médica a su cargo, se

origina también por el incumplimiento de las prescripciones de la

ciencia médica en el momento del desempeño de sus

actividades14, esto es, por no haberse sujetado a las técnicas

médicas o científicas exigibles para los mismos –lex artis ad hoc-,

o al deber de actuar con la diligencia que exige la lex artis.

ii.i) Carga de la prueba de diligencia médica.

A pesar de que se ha determinado que en el caso la

responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario probar el

actuar irregular del Estado, es posible señalar al tiempo, que en

los casos en que esta responsabilidad emana de la prestación de

un servicio de salud deficiente, la prueba de la diligencia recae en

las instituciones médicas del Estado, en atención al derecho de

indemnización de la víctima.

14 LUNA YERGA, Alvaro. “La Prueba de la Responsabilidad Civil Médico-Sanitaria”. Editorial Thomson, Madrid, 2004, p. 47.

38


Así, tal como se resolvió en la contradicción de tesis

93/2011, resuelta por esta Primera Sala, la carga de la prueba de

la debida diligencia le corresponde al demandado. Por lo que si

no logra acreditar que cumplió los cuidados establecidos en la

normativa de la materia o en la lex artis de la profesión, será

responsable por los daños ocasionados15.

Debido a la dificultad que representa para la víctima probar

el actuar irregular de los centros de salud, se posibilita un

desplazamiento de la carga de la prueba para que sea la

institución del Estado la que demuestre que el procedimiento

médico se realizó de acuerdo a los cuidados establecidos en la

normatividad de la materia y al deber de diligencia que le exige la

profesión médica. Así, recae en las instituciones de salud públicas

el demostrar que tuvieron el cuidado debido en cada una de las

etapas que involucra el procedimiento médico.

15 Ver tesis jurisprudencial 22/2011 de la Décima Época, de rubro y texto siguientes: DAÑOS ORIGINADOS POR LA APLICACIÓN NEGLIGENTE DE LA ANESTESIA. GENERAN UNA RESPONSABILIDAD CIVIL DE ÍNDOLE SUBJETIVA. LEGISLACIÓN CIVIL DEL DISTRITO FEDERAL Y DEL ESTADO DE TABASCO. Aun cuando el paciente haya otorgado su consentimiento informado para la administración de la sustancia denominada anestesia, los daños generados por la administración negligente de la anestesia actualizan una responsabilidad de índole extracontractual, al estar en juego valores indisponibles para el paciente como el derecho a la salud y el derecho a la vida. Ahora bien, tal responsabilidad extracontractual es de carácter subjetivo, por lo que para exigir la reparación de los daños generados por el uso de anestesia debe probarse el elemento subjetivo de la conducta. No obstante, existe la presunción de que los daños ocasionados por la anestesia fueron originados por un actuar negligente, por lo que le corresponderá desvirtuar dicha presunción al personal médico que participó en las etapas que abarca el cuidado anestésico.

39


Lo anterior se justifica de acuerdo a los principios de

facilidad y proximidad probatoria, con base en los cuales debe

satisfacer la carga de la prueba la parte que dispone de los

medios de prueba o puede producirla o aportarla al proceso a un

menor coste para que pueda ser valorada por el juez16.

En efecto, los profesionales médicos y/o las instituciones de

salud pueden acceder con mayor facilidad a los medios de prueba

para demostrar su actuar diligente. Por un lado, tienen los

conocimientos necesarios para determinar qué información puede

ser relevante en el proceso y, por otro, pueden acceder a dichos

medios de prueba con mayor libertad que la persona afectada

En efecto, se exige a las instituciones hospitalarias el

documentar el procedimiento médico17. Asimismo, dichas

instituciones deben contar con el expediente médico del paciente.

Por tanto, las pruebas relevantes se encuentran en muchas

ocasiones en posesión de los propios médicos o de los centros

16 Sobre dichos principios Ver LUNA YERGA, Alvaro. La Prueba de la Responsabilidad Civil Médico-Sanitaria, Civitas, España, 2004, pp. 108-116.

17 En este sentido la Norma Oficial Mexicana, NOM-168-SSA1-1998, Del Expediente Clínico, establece:

5.1. Los prestadores de servicios médicos de carácter público, social y privado estarán obligados a integrar y conservar el expediente clínico en los términos previstos en la presente Norma; los establecimientos, serán solidariamente responsables, respecto del cumplimiento de esta obligación por cuanto hace al personal que preste sus servicios en los mismos, independientemente de la forma en que fuere contratado dicho personal.

40


hospitalarios, o bien, éstos profesionales pueden acceder con

mayor facilidad a la misma18.

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Supremo

español en el que señaló que, “en atención a la mayor facilidad

que tiene el médico para probar que actuó diligentemente

justifican que se invierta la carga de la prueba y que sea exigible

a la institución hospitalaria la acreditación de cuál fue la causa de

la infección producida en el curso de una intervención realizada

en sus instalaciones y con el instrumental de su quirófano, o al

menos, la aportación de la prueba de que su diligencia y

cuidado fueron exquisitos”19.

Así, en atención a los principios de proximidad y facilidad

probatoria debe exigírsele a profesionales médicos y/o a las

instituciones sanitarias la carga de probar que su conducta fue

diligente en cada una de las etapas que involucra el

procedimiento médico.

Ahora bien, debe precisarse que la inversión de la carga de

la prueba a la que se ha venido haciendo referencia, no implica

que sea la institución de salud quien tenga que acreditar que su

actuación no fue la causa del daño producido, esto es, que sea

ésta quien tenga que probar que el daño no se ocasionó por el

procedimiento médico. 18 SSTS, 1ª, 2 de diciembre de 1996, 29 de noviembre de 2002 y 31 de enero de 2003.19 STS, 1ª, 25 de junio de 2002.

41


Dicho de otra manera, el revertir la carga de la prueba de la

actuación irregular del Estado, significa que será la institución

médica la que deberá demostrar que no actuó negligentemente,

lo que no significa que tenga que probar la inexistencia de los

demás elementos de la responsabilidad. Así, en opinión de esta

Primera Sala, el personal médico o la institución hospitalaria

únicamente deberán demostrar que el procedimiento médico fue

realizado bajo los estándares legales y profesionales de diligencia

que les son exigibles.

En resumen, en el caso de la responsabilidad patrimonial del

Estado derivada por los daños ocasionados a los particulares por

la prestación de un servicio de salud deficiente, el ente

demandado tendrá la carga de la prueba de la diligencia. Por lo

que si no logra acreditar que cumplió los cuidados establecidos en

la normativa de la materia o en la lex artis de la profesión, será

responsable por los daños ocasionados.

iii) Caracterización del derecho a la indemnización

como derecho fundamental, el cual se encuentra

relacionado con el derecho a la salud.

Hasta ahora se ha demostrado que la responsabilidad

patrimonial del Estado es directa, y que se origina por los daños

ocasionados a los particulares derivados de una actuación

42


administrativa irregular, la cual comprende la prestación deficiente

de los servicios de salud. Adicionalmente, para la resolución del

presente asunto, debe tenerse en cuenta que el artículo 113

incorpora al texto constitucional a la indemnización como un

derecho fundamental de las víctimas, mismo que en el caso de

los daños generados por la prestación de un servicio de salud

deficiente, está en estrecha conexión con el derecho a la salud.

El artículo 4º. Constitucional dispone que “toda persona

tiene derecho a la protección de la salud”. De lo anterior se

desprende que el derecho a la salud es un derecho fundamental

de titularidad universal, cuya satisfacción corresponde a la

Federación y a los Estados en sus respectivos ámbitos de

competencia.20

El derecho a la salud es un derecho social de carácter

eminentemente prestacional que conlleva una serie de

obligaciones positivas a cargo de los poderes públicos. Como

servicio público, debe satisfacerse de acuerdo con

determinados estándares de calidad aplicables a todos los

ámbitos de la prestación de este derecho: insumos, procesos

y la actuación de los agentes relacionados con la prestación

del mismo21. 20 El desarrollo legislativo de este derecho se encuentra primordialmente la Ley General de Salud. El artículo 23 de este ordenamiento señala que los servicios de salud comprenden todas aquellas acciones dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad.

21 En el ámbito internacional, el artículo 12 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece la obligación de los Estados Parte de

43


Por otro lado, esta Primera Sala al resolver el amparo en

revisión 903/2008, estableció que el artículo 113 constitucional

establece el derecho correlativo de los particulares de recibir

una indemnización. En efecto, al tener como objetivo restaurar la

integridad del patrimonio afectado mediante una compensación

económica por el daño producido, se trata de un derecho

sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los

particulares. De tales consideraciones emanó la tesis aislada 1ª.

LII/2009 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN

FAVOR DE LOS PARTICULARES.”22

reconocer el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Si bien la Convención Americana sobre Derechos Humanos no hace referencia directa al derecho a la salud, el artículo 26 contempla el compromiso de los Estados Parte para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos derivados de la Carta de la Organización de Estados Americanos. El artículo 34 de este instrumento internacional también recoge el compromiso que adquieren los Estados de dedicar sus esfuerzos para alcanzar varias metas, entre las que destacan la defensa del potencial humano mediante la extensión y aplicación de los modernos conocimientos de la ciencia médica.

En este orden de ideas, el Comité Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha puesto de manifiesto que la salud es un derecho indispensable para el ejercicio de los demás derechos fundamentales y que todo ser humano debe poder disfrutar del más alto nivel de salud que le permita vivir dignamente.

22 El citado precepto constitucional establece la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Por tanto, al tener como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y

44


Así, cuando el Estado proporciona un servicio público

deficiente y vulnera con ello los bienes o derechos de los

particulares, se actualiza el derecho de recibir una indemnización.

Tal derecho se genera además, por haberse violado el deber del

Estado de prestar un servicio de salud de calidad, obligación que

deriva del propio artículo 4° constitucional.

Ahora bien, del derecho a la indemnización a favor de los

particulares se deriva a su vez el derecho a una “justa

indemnización”. El contenido y alcance de tal especificación de

la reparación del daño ha sido precisado en el amparo directo en

revisión 1068/2011 por esta Primera Sala, en los términos

mencionados a continuación.

objetiva. Cabe mencionar que, el ámbito espacial de validez del referido derecho a la indemnización trasciende a todos los órdenes jurídicos parciales -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, por lo que sus titulares pueden exigir su contenido inmediata y directamente a cualquiera de los órganos de gobierno de aquellos órdenes. En tanto que su ámbito material es propio y no puede limitarse por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etcétera) por lo que su extensión debe tutelarse en la forma prevista en la norma constitucional; de ahí que el indicado artículo 113 no establece algún tipo de división competencial específica, en tanto que la responsabilidad patrimonial del Estado no reclama con exclusividad para sí un ámbito material propio -por ejemplo, civil o administrativo-, y tampoco uno espacial específico -Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios-. Finalmente, se advierte que este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que aquélla se otorgará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva

45


La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha

desarrollado en su jurisprudencia los criterios relativos a la

naturaleza y alcances de la obligación de reparar23, y dentro de

éstos el concepto de daño inmaterial y los supuestos en que

corresponde indemnizarlo24, atendiendo al daño causado. Una

“justa indemnización” o “indemnización integral” implica el

restablecimiento de la situación anterior y de no ser esto posible,

23 Cfr. Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 214. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205, párrs. 446 y 447. Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C No. 209, párr. 327. Caso Fernández Ortega y Otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de Agosto de 2010. Serie C No. 215, párrs. 220 y 221. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216, párr. 203, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220. párr. 208 y 209.

24 Ese Tribunal ha establecido que el daño inmaterial “puede comprender tanto los sufrimientos y las aflicciones causados a la víctima directa y a sus allegados, el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la víctima o su familia”. Caso Fernández Ortega y Otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de Agosto de 2010, Serie C No. 215, párr. 289. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216, párr. 275 y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr. 255.

46


establecer el pago de una indemnización como compensación por

los daños ocasionados25 al surgir el deber de reparar.26

La reparación debe, en la medida de lo posible, anular todas

las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que

debió haber existido con toda probabilidad, si el acto no se

hubiera cometido. Conforme a la interpretación realizada por la

Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto del

derecho de reparación, el daño causado es el que determina la

indemnización. Las reparaciones, como el término lo indica,

consisten en las medidas que tienden a hacer desaparecer los

efectos de las violaciones cometidas. Su naturaleza y su monto

dependen del nexo causal con los hechos del caso, las

violaciones declaradas, los daños acreditados, así como con

las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos.27

25Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205. párrs.450 y 451.

26 Cfr. Corte Permanente de Justicia Internacional, caso Chorzów, PCIJ reports, Ser. A, núm 17, 1928, p.4.

27 Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205. párr.447. Caso Fernández Ortega y Otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de Agosto de 2010, Serie C No. 215, párr. 221; Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216. párr. 204, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220. párr. 209.

47


Las reparaciones no pueden implicar ni enriquecimiento ni

empobrecimiento para la víctima o sus sucesores.28

En el documento denominado “Lineamientos Principales

para una Política Integral de Reparaciones” aprobado por la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos el diecinueve de

febrero de dos mil ocho, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos señaló que la reparación adecuada del daño sufrido

debe concretizarse mediante medidas individuales tendientes a

restituir e indemnizar.

Por otra parte, la asamblea general de la Organización de

las Naciones Unidas también ha emitido principios y directrices

que determinan los alcances del derecho a obtener

reparaciones.29 En esencia, dichos principios establecen que la

obligación que tienen los Estados de respetar, asegurar que se

respeten y aplicar las normas internacionales de derechos

humanos dentro de su Estado tiene diversos alcances, tales

como, proporcionar a las víctimas una reparación adecuada,

efectiva y rápida del daño sufrido -en lo que interesa- en las

formas de restitución e indemnización.

Por tanto, para dar un efectivo cumplimiento al derecho

sustantivo establecido en el artículo 113 constitucional, la 28 Cfr. Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205. párrs.450 y 451.

29 El dieciséis de diciembre de dos mil cinco aprobó la Resolución 60/147.

48


restitución de los daños causados por el actuar administrativo

irregular, siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la

situación anterior. La indemnización ha de concederse, de

forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación

y a las circunstancias de cada caso, atendiendo a (a) el daño

físico o mental; (b) la pérdida de oportunidades, en particular

las de empleo, educación y prestaciones sociales; (c) los

daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro

cesante; (d) los perjuicios morales; y (e) los gastos de

asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios

médicos y servicios psicológicos y sociales.

Así, el artículo 113 establece el derecho fundamental de las

víctimas a ser resarcidas por los daños ocasionados por la

prestación de un servicio público defectuoso. Tal indemnización

debe ser “justa”, en el sentido de ser proporcional a la gravedad

de las violaciones y al daño sufrido, atendiendo a las directrices y

principios que han establecido los organismos internacionales

arriba señalados.

iv) Vía procesal para tramitar la reparación de los

daños derivados del actuar administrativo irregular.

Su constitucionalidad.

Respecto a la vía procesalmente idónea para reclamar los

daños causados derivados de actos de negligencia médica

49


existen diversas alternativas, cuya elección dependerá del

carácter del demandado y del tipo de responsabilidad que se

pretenda demandar. Los procesos con un objeto sancionador

consisten en el procedimiento de responsabilidad administrativa a

los servidores públicos y el proceso penal. Los procesos con fines

indemnizatorios son la vía civil, si se demanda al médico en lo

particular; o bien, la vía administrativa, si se demanda al Estado.

1. Responsabilidad Administrativa de los Servidores

Públicos.

Esta vía tiene por objeto fincar responsabilidad al médico de

alguna entidad pública que haya violado los principios de derecho

disciplinario, que rigen la actividad de los servidores públicos,

contenidos en la fracción III del artículo 109 Constitucional30.

Las obligaciones específicas que imponen dichos principios

están previstas en el artículo 8° de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos. El proceso se

desahoga ante los Órganos Internos de Control de las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal31.

30 Artículo 109: […]III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

31 Artículo 4.- Para la investigación, tramitación, sustanciación y resolución, en su caso, de los procedimientos y recursos establecidos en la presente Ley, serán autoridades competentes los contralores internos y los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de la

50


Sin embargo, mediante esta vía no se puede obtener

ninguna indemnización por el daño causado en caso de

negligencia médica, ya que como se mencionó la sanción no

busca reparar un daño, sino asegurar que los servidores públicos

en el desempeño de sus funciones respeten la legalidad, la

honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia que impone el

servicio público. De acuerdo a lo anterior, el artículo 13 de la

mencionada Ley32 prevé que las únicas sanciones que podrá

imponer el órgano interno de control, son: (i) amonestación

privada o pública; (ii) suspensión del empleo, cargo o comisión

por un período no menor de tres días ni mayor a un año; (iii)

destitución del puesto; (iv) sanción económica33; e (v)

inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o

comisiones en el servicio público.

2. Responsabilidad Penal.

Procuraduría General de la República.

32 Artículo 13.- La Sección Instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquella; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado.

Dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la Sección informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación.

33 De acuerdo al artículo 16 de la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos, la sanción económica se da a favor del Estado y será la Tesorería de la Federación la encargada de ejecutarla.

51


Por otro lado, los casos de negligencia médica pueden dar

lugar a la configuración de diversos delitos, dependiendo de las

circunstancias del caso en concreto. Algunos de los tipos penales

en los que pueden incurrir los médicos por actuar

negligentemente son: responsabilidad profesional (229 y 230

Código Penal Federal); lesiones (288-301 Código Penal Federal);

y homicidio (302-309 Código Penal Federal). Su objeto es

imponer alguna pena al personal médico que hubiera actuado

delictuosamente.

No obstante, en el proceso penal la víctima tiene derecho a

la reparación del daño de acuerdo a lo establecido por los

artículos 30, 30 Bis, 31 y 31 Bis del Código Penal Federal34, el

34 Artículo 30 (Código Penal Federal). La reparación del daño comprende: I.- La restitución de la cosa obtenida por el delito y si no fuere posible, el pago del precio de la misma; II.- La indemnización del daño material y moral causado, incluyendo el pago de los tratamientos curativos que, como consecuencia del delito, sean necesarios para la recuperación de la salud de la víctima. En los casos de delitos contra el libre desarrollo de la personalidad, la libertad y el normal desarrollo psicosexual y en su salud mental, así como de violencia familiar, además se comprenderá el pago de los tratamientos psicoterapéuticos que sean necesarios para la víctima, y III.- El resarcimiento de los perjuicios ocasionados.

Artículo 30 Bis (Código Penal Federal). Tienen derecho a la reparación del daño en el siguiente orden: 1o. El ofendido; 2o. En caso de fallecimiento del ofendido, el cónyuge supérstite o el concubinario o concubina, y los hijos menores de edad; a falta de éstos los demás descendientes, y ascendientes que dependieran económicamente de él al momento del fallecimiento.

Artículo 31 (Código Penal Federal). La reparación será fijada por los jueces, según el daño que sea preciso reparar, de acuerdo con las pruebas obtenidas en el proceso.

Para los casos de reparación del daño causado con motivo de delitos por imprudencia, el Ejecutivo de la Unión reglamentará, sin perjuicio de la resolución que se dicte por la autoridad judicial, la forma en que, administrativamente, deba garantizarse mediante seguro especial dicha reparación.

52


daño deberá ser reparado por el médico penalmente responsable

y no por la entidad pública para la que éste labora.

3. Juicio Ordinario Civil.

Este juicio será procedente cuando se demande al médico

en lo particular y/o a una sociedad privada que preste servicios

médicos. Dicha responsabilidad tiene como base el daño

producido a los pacientes, que podría dar pie a una

responsabilidad de índole subjetiva. Para que la indemnización

sea procedente, es necesario que se demuestre la culpa o

negligencia del médico.

En esta vía no es posible demandar a las entidades

públicas, ya que el artículo 1927 del Código Civil Federal fue

derogado al momento de expedirse la Ley de Responsabilidad

Patrimonial del Estado. No obstante, es posible reclamar en lo

particular al médico que haya actuado negligentemente aunque

trabaje en una entidad pública.

4. Vía administrativa para demandar al Estado la

indemnización de los daños originados por su actuar

irregular.

Artículo 31 Bis (Código Penal Federal). En todo proceso penal el Ministerio Público estará obligado a solicitar, en su caso, la condena en lo relativo a la reparación del daño y el juez a resolver lo conducente.

El incumplimiento de esta disposición será sancionado con multa de treinta a cincuenta días de salario mínimo.

53


Respecto a la vía procesalmente idónea para ejercer el

derecho a reclamar la reparación de los daños causados por el

Estado, el artículo 113 en comento, deja un amplio margen al

legislador para diseñar el procedimiento a través del cual pueda

hacerse efectivo el sistema de responsabilidad patrimonial del

Estado, toda vez que señala que: “los particulares tendrán

derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y

procedimientos que establezcan las leyes”.

En tales términos el artículo transitorio de la reforma

constitucional que adicionó el artículo 113 constitucional,

establece que:

Único. El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.

La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes:

54


a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y

b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.

Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos.

De lo anterior se deriva que los órdenes normativos que

componen el Estado están obligados a adecuar sus

ordenamientos para que se vea garantizado el derecho de los

particulares a recibir una indemnización. Tal argumento se

recogió en la tesis 1ª. LIII/2009 de rubro: “RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO

PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SUPONE LA DIVISIÓN

COMPETENCIAL PREVIAMENTE ESTABLECIDA EN ELLA.”35

35Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, abril de 2009, Tesis: 1a. LIII/2009, página 593, de texto: “El citado precepto constitucional contiene un derecho sustantivo cuyas condiciones de desarrollo a nivel secundario y de exigibilidad suponen la división competencial previamente establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello es así, porque su última parte señala que los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes; y del único artículo transitorio del decreto que introdujo este contenido

55


En tal sentido, se dejó a la libre determinación del legislador

la configuración del marco normativo en tratándose de la

reparación del daño ocasionado por una actividad irregular del

Estado.

En el ámbito federal, el legislador optó por configurar en la

vía administrativa la reparación de los daños causados por una

actividad administrativa irregular, a través de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Así, se derogaron los preceptos correspondientes de la Ley

Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, así como del Código Civil Federal, que se oponían al

sistema de responsabilidad patrimonial de carácter general,

objetivo, directo y ponderado del Estado36.

constitucional (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002) se advierte una facultad de ejercicio obligatorio para los órdenes jurídicos del Estado mexicano para adecuar sus ordenamientos y proveer para que los particulares disfruten del contenido del derecho introducido. Así, si el derecho de los particulares a recibir una indemnización puede generarse por la actividad administrativa irregular de distintos órganos de gobierno -federales, estatales, del Distrito Federal y/o municipales-, es indudable que su reclamo, trámite e individualización deben determinarse en el contexto normativo del orden jurídico parcial al que pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones delegadas por la Ley Fundamental a la regulación de las leyes que deben emitirse en cada orden jurídico en lo individual, con la única condición de que no restrinjan la extensión del derecho en la forma en que se encuentra tutelado.”(el subrayado es nuestro)

36 Se derogaron el artículo 1927 del Código Civil Federal y los artículos 33 y 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

56


La creación de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, tuvo como objetivo propiciar la unificación

normativa en un solo sistema de responsabilidad patrimonial del

Estado, cuyas controversias derivadas de su actividad

administrativa se resolverían exclusivamente en la vía

administrativa. En la exposición de motivos de dicha Ley

claramente se estableció que:

“Por tanto, a efecto de evitar la duplicidad de sistemas diversos que se contraponen tanto conceptual como operativamente, es preciso suprimir el régimen de responsabilidad de naturaleza indirecta y subjetiva del Estado, regulada por el Derecho Común, así como el sistema de responsabilidad de los servidores públicos previsto en la ley de la materia, ya que dicha responsabilidad quedaría subsumida en la objetiva y directa del Estado. Además, con las medidas apuntadas, quedaría resuelto el problema de la doble jurisdicción que se origina en nuestro sistema vigente, al existir tanto la vía civil como la administrativa para resolver los conflictos que se presentan con motivo de la responsabilidad administrativa-económica de los servidores públicos, y se lograría la unificación en un solo sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas controversias derivadas de su actividad administrativa se resolverían exclusivamente en la vía contencioso-administrativa.”

Por lo que, respecto a la constitucionalidad de la vía

administrativa como aquella que debe ser transitada para

exigir la reparación de los daños causados por la actuación

57


irregular del Estado , resulta infundado el agravio consistente en

que no puede condicionarse la impartición de justicia al trámite de

un procedimiento administrativo, en tanto en el amparo directo en

revisión 1044/2011, se determinó que: “la responsabilidad de la

administración pública para resolver en su seno, en primera

instancia, la inmensa cantidad de cuestiones que pueden surgir a

raíz del despliegue cotidiano de la actividad de la administración y

de la prestación de los servicios públicos es algo distintivo del

Estado contemporáneo y viene amparada por un amplio cuerpo

de reglas de derecho administrativo cuya existencia no va en

detrimento de la posición jurídica del ciudadano. Al contrario: las

reclamaciones en la vía administrativa permiten a los ciudadanos

resolver muchos problemas sin necesidad de incoar el siempre

prolongado camino de acceder a los tribuales. En este caso,

además, la posición jurídica del ciudadano se ve reforzada por el

cambio que el artículo 113 y la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Públicos realizan en las reglas para la

acreditación del actuar del Estado, el tipo de daño y del nexo

causal, más beneficiosas que los estándares clásicos de

responsabilidad civil extracontractual.”

En segundo lugar, hay que decir que según muestra el

artículo transcrito, después de la resolución administrativa uno

puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual si

bien y de modo evidente, es una entidad estatal, ya será

típicamente distinta de la entidad estatal a la que el particular

58


imputa el daño. Y finalmente, quedará abierta como siempre la vía

de los tribunales federales de amparo, lo cual confirma la

inexactitud de sostener que es una interpretación errada y

desnaturalizadora de la Constitución afirmar que no resulta

contrario a la misma confirmar que los daños sufridos por una

actuación administrativa como la que denuncia la quejosa y ahora

recurrente deben ser reclamados por la vía administrativa, no por

la civil.”

Así, se concluyó que en el proceso administrativo, que se

encuentra regulado en la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado no desnaturaliza el derecho consagrado

en el artículo 113 constitucional. Al respecto, se estableció la tesis

CXLVI/2011, de rubro: “RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

POR DAÑOS DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

IRREGULAR. DEBE RECLAMARSE POR LA VÍA

ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY

FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA EL

DERECHO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 113

CONSTITUCIONAL.”37

37 El texto de dicha tesis es: “El artículo 113 constitucional concede un derecho sustantivo a reclamar responsabilidad administrativa al Estado, sin especificar la vía por la cual debe ser exigida. Dicho precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa; así como que éstos “tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes” otorgando, por tanto, un margen amplio al legislador, quien en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ha determinado que las reclamaciones de responsabilidad deben hacerse por la vía administrativa (artículo 18). A juicio de la Suprema Corte

59


En tal sentido, las fracciones VIII y XII, así como el párrafo

final del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa38, otorgan al citado órgano la

competencia para conocer de los procedimientos y

determinaciones relacionados con los daños y perjuicios

de Justicia de la Nación, la necesidad de reclamarla por la vía administrativa —en contraposición a la vía civil—, no desnaturaliza el derecho a recibir una indemnización integral por los daños sufridos por actividad administrativa irregular y, por tanto, no viola el derecho consagrado en el artículo 113 de la Constitución. El hecho de tener que acudir en primera instancia a la propia administración pública no es algo que redunde en un perjuicio definitivo para el particular o que deje al Estado en una posición equivalente a erigirlo, simultáneamente, en juez y parte en el conflicto. En primer lugar, las reclamaciones en la vía administrativa benefician a los ciudadanos, en la medida en que les dan la oportunidad de reclamar por los daños sufridos sin necesidad de iniciar un procedimiento jurisdiccional de naturaleza más larga. Además, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece reglas más beneficiosas respecto de la acreditación del actuar estatal, el daño y el nexo causal, que los estándares clásicos de responsabilidad civil extracontractual. En segundo lugar, después de la resolución administrativa queda abierta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual si bien es una entidad estatal, será típicamente distinta a aquella a la cual se imputa el daño. Finalmente, queda siempre abierta la vía de los tribunales federales de amparo, lo cual refuerza la inexactitud de sostener que la obligación de reclamar la responsabilidad del Estado por la vía administrativa desnaturaliza el derecho a ser indemnizado, consagrado en el artículo 113 de la Constitución.”(Se agrega el énfasis)

38 Artículo 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado;

XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;

60


reclamados por quien se dice afectado por la actividad irregular

del Estado.

Por su parte, y en cuanto a la vía procesal que debe ser

transitada, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, en su Capítulo III, establece el procedimiento que habrá

de seguirse para exigirse la responsabilidad patrimonial de los

entes públicos federales.

El proceso administrativo inicia con un procedimiento ante

la propia entidad o dependencia presuntamente responsable, a

través del recurso de reclamación39, cuyo trámite deberá

desahogarse de acuerdo a las reglas que prevé la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo.40

Conforme a esta última Ley, una vez admitida la demanda

se desahogan pruebas dentro de un periodo de entre tres y

quince días, debiéndose notificar a las partes tres días antes el

desahogo de pruebas41. Posteriormente, se deja el expediente a

39 Artículo 17 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada.

40 Artículo 18 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. […]

41 Artículo 44 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar las medidas provisionales establecidas en las leyes administrativas de la materia, y en su caso, en la presente ley para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existieren suficientes elementos de juicio para ello.

61


disposición de los interesados para que en un periodo de entre

cinco y diez días formulen alegatos42, para después resolver la

procedencia o improcedencia de la indemnización. La resolución

de la dependencia demandada como mínimo debe contener: lo

relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la

actividad administrativa y la lesión producida, la valoración del

daño o perjuicio causado, y el monto de la indemnización,

explicitando los criterios utilizados para su cuantificación43.

Artículo 51 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión.

Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto.Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.

Artículo 52 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.

42 Artículo 56 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.

Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.

43 Artículo 23 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los

62


Una vez emitida la resolución, dicho acto podrá ser revisado

ya sea mediante el recurso de revisión, ante la misma

autoridad, en vía administrativa o bien, directamente por vía

jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa44.

En caso que se optara por la vía administrativ a , el recurso

de revisión se presenta ante la autoridad que emitió el acto

impugnado, dentro de los siguientes quince días a que surta

efectos la notificación de dicho acto, debiendo expresar agravios y

anexar el acto impugnado. Posteriormente resuelve el superior

jerárquico de la autoridad responsable.45

criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

44 Artículo 24 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

45 Artículo 85 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.

Artículo 86 (Ley Federal de Procedimiento Administrativo). El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá expresar: […]

IV. Los agravios que se le causan;

V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna;

63


Por su parte, en caso que se optara por la vía

jurisdiccional , la demanda se presenta, dentro de los cuarenta y

cinco días siguientes a que surta efectos la notificación del acto

impugnado; ya sea mediante escrito ante la Sala Regional

competente o en línea, a través del Sistema de Justicia en

Línea46. Se admite la demanda y después se emplaza al

demandado el cual debe contestar dentro de los cuarenta y cinco

días siguientes a que surta efectos la notificación47.

y […]

46 Artículo 13 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea.

Para el caso de que el demandante no manifieste su opción al momento de presentar su demanda se entenderá que eligió tramitar el Juicio en la vía tradicional.

La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican:

I. De cuarenta y cinco días siguientes a aquél en el que se dé alguno de los supuestos siguientes:

a) Que haya surtido efectos la notificación de la resolución impugnada, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, inclusive cuando se controvierta simultáneamente como primer acto de aplicación una regla administrativa de carácter general.

b) Hayan iniciado su vigencia el decreto, acuerdo, acto o resolución administrativa de carácter general impugnada cuando sea auto aplicativa.[…]

47 Artículo 19 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que

64


Posteriormente, se desahogan todas las pruebas y diez días

después, si no existiere ninguna cuestión pendiente que impida

su resolución, se abre un periodo de cinco días para formular

alegatos por escrito. Fenecido ese término se declara cerrada la

instrucción48. Una vez sucedido lo anterior, se pronuncia la

sentencia dentro de los sesenta días siguientes49. La resolución

como mínimo debe contener: lo relativo a la existencia de la

relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión

producida, la valoración del daño o perjuicio causado, y el monto

de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su

cuantificación50.

surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de veinte días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación a tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.[…]

48 Artículo 47 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). El Magistrado Instructor, diez días después de que haya concluido la sustanciación del juicio y no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución, notificará por lista a las partes que tienen un término de cinco días para formular alegatos por escrito. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dictar sentencia.

Al vencer el plazo de cinco días a que se refiere el párrafo anterior, con alegatos o sin ellos, se emitirá el acuerdo correspondiente en el que se declare cerrada la instrucción.

49 Artículo 49 (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). La sentencia se pronunciará por unanimidad o mayoría de votos de los magistrados integrantes de la Sala, dentro de los sesenta días siguientes a aquél en que se dicte el acuerdo de cierre de instrucción en el juicio. Para este efecto el Magistrado Instructor formulará el proyecto respectivo dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que se dictó dicho acuerdo. Para dictar resolución en los casos de sobreseimiento por alguna de las causas previstas en el artículo 9o. de esta Ley, no será necesario que se hubiese cerrado la instrucción.

65


v) La determinación de que la vía procedente es la

administrativa no impide que se ejerza el derecho a la salud y

a una indemnización justa.

Ahora bien, el quejoso argumenta que el determinar que la

vía idónea es la administrativa, impide el ejercicio del derecho a la

indemnización contenido en el artículo 113 constitucional,

vulnerándose con ello además, su derecho a la salud. Lo anterior

debido a que la madre del afectado inició un procedimiento de

queja ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuya

resolución no fue combatida ante el Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, dentro de los cuarenta y cinco días

posteriores a la emisión del acto.

Dicho argumento resulta infundado toda vez que el

recurrente tiene expedita la vía administrativa para reclamar la

reparación de los daños sufridos derivados de la prestación

deficiente del servicio público de salud, en tanto que la resolución

50 Artículo 50-A (Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo). Las sentencias que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las demandas que prevé la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, deberán contener como elementos mínimos los siguientes:

I. El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado;

II. Determinar el monto de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación, y

III. En los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se deberán razonar los criterios de impugnación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

66


que de autos se advierte emitió el Consejo Consultivo

Delegacional del Estado de México Poniente, número de Acuerdo

**********/2010/**********,51 no puede considerarse como la

determinación administrativa que en términos del artículo 18 de la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado

Administrativo, decide sobre las reclamaciones que se tramitan

ante la dependencia o entidad responsable.

En efecto, como se ha detallado, de acuerdo al artículo 18

de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el

procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, inicia

con una reclamación ante la entidad o dependencia

presuntamente responsable. El desahogo del recurso de

reclamación deberá realizarse de acuerdo al Capítulo Noveno de

la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que prevé el

trámite de los procedimientos administrativos.

No puede considerarse a la Queja Administrativa prevista en

el artículo 296 de la Ley del Seguro Social, como la decisión

administrativa que puede ser revisada ante la misma dependencia

o impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, ya que dicho recurso atiende a un fin diverso a la

reclamación que prevé la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

51 Anexo 11 de la demanda.

67


Asimismo, el Acuerdo que resuelve tal procedimiento no

cumple con los requisitos mínimos que establece el artículo 23 de

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y está

fundado y motivado en leyes diversas a la de la materia.

En cuanto a su finalidad, la mencionada queja tiene por

objeto conocer las insatisfacciones de los usuarios, por actos u

omisiones del personal institucional, vinculados con la prestación

de los servicios médicos52.

Además, dicha Queja tiene por fin mediato, la investigación

oportuna, objetiva e imparcial de los hechos que la originaron a fin

de conocer la actuación en la prestación de los servicios médicos

a cargo del Instituto; realizar el análisis de los factores y causas

que provocan las quejas; y aportar información a las áreas

institucionales correspondientes, para que éstas adopten las

medidas preventivas y correctivas necesarias. Por lo que su fin es

mejorar las prácticas institucionales más que reparar a los

afectados por los daños sufridos. 53

52 Artículo 296 (Ley del Seguro Social). Los derechohabientes podrán interponer ante el Instituto queja administrativa, la cual tendrá la finalidad de conocer las insatisfacciones de los usuarios por actos u omisiones del personal institucional vinculados con la prestación de los servicios médicos, siempre que los mismos no constituyan un acto definitivo impugnable a través del recurso de inconformidad. […]

53 Artículo 3 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). El procedimiento de queja administrativa tiene por finalidad la resolución de la misma, mediante la investigación oportuna, objetiva e imparcial de los hechos que la originaron, teniendo como fundamento principal las pruebas documentales aportadas por el quejoso y la información contenida en el expediente clínico relacionado con los hechos, a fin de conocer la actuación en la prestación de los

68


En contraposición, la reclamación prevista en el artículo 18

de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado

tiene por objeto tramitar la indemnización que le corresponde al

afectado por haber sufrido un daño a causa de la actividad

administrativa del Estado54.

Respecto al procedimiento, la queja se presenta ante el

Área de Atención y Orientación al Derechohabiente Normativa,

Delegacional o de las Unidades Médicas de Alta Especialidad,

según corresponda. Estas áreas proceden de inmediato al

registro y análisis de la misma55.

Inmediatamente después de ser presentada, el Área de

Atención y Orientación al Derechohabiente, inicia la etapa de

investigación. Las partes pueden aportar pruebas y el personal

institucional deberá rendir los informes que le solicite la citada

Área56.

servicios médicos a cargo del Instituto, realizar el análisis de los factores y causas que provocan las quejas y aportar información a las áreas institucionales correspondientes, para que éstas adopten las medidas preventivas y correctivas necesarias, lo que coadyuvará a mejorar la calidad de los servicios médicos.54 Esto se desprende de los artículos 1°, 17 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, antes citados. Además también se puede desprender de la exposición de motivos de la reforma publicada el 12 de junio de 2009 a la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

55 Artículo 5 (del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Las quejas se presentarán ante las AAOD Normativa, Delegacional o de las UMAE, según corresponda, procediendo de inmediato éstas al registro y análisis de las mismas.

56 Artículo 21 (del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). El personal

69


Ya integrado el expediente con todas las pruebas

conducentes, el Área de Atención y Orientación al

Derechohabiente, emite un dictamen el cual sirve de base para el

proyecto de acuerdo que emite la misma Área57. Tal proyecto

debe contener: a) La motivación y fundamentación legal en que

se sustente el acuerdo; b) La resolución de la queja, precisando la

existencia o no de responsabilidad institucional; c) En su caso, las

medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de las

acciones preventivas necesarias, y d) La instrucción de la

notificación como resultado del procedimiento58.

institucional vinculado con la prestación de la atención médica, los servidores públicos y demás áreas institucionales a solicitud que se les formule y en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de la recepción de la petición, deberán aportar al AAOD que lo requiera, los documentos, informes y opiniones sobre los hechos materia de la queja, para la práctica de la investigación correspondiente. La omisión, interferencia, obstaculización, retraso u ocultamiento de lo solicitado, traerá como consecuencia, una investigación en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.57 Artículos 22 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Integrado el expediente con el escrito de la queja, documentación o pruebas aportadas por el promovente, informes y documentos institucionales y con los elementos que juzguen necesarios, las AAOD que correspondan según su competencia y de acuerdo a la normatividad que establezca la CGAOD, procederán a elaborar el dictamen en el que se razonará sobre los siguientes elementos:[…]

58 Artículo 23 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Con apoyo en el dictamen formulado y las constancias que obren en el expediente, se elaborará por parte del AAOD correspondiente, el proyecto de acuerdo, que deberá contener:

a) La motivación y fundamentación legal en que se sustente el acuerdo;

b) La resolución de la queja, precisando la existencia o no de responsabilidad institucional;

70


La Comisión Bipartita del Consejo Técnico, de los Consejos

Consultivos Regionales, Delegacionales o de las Comisiones

designadas por las juntas de Gobierno de las Unidades Médicas

de Alta Especialidad, según sea el caso, aprueban el mencionado

proyecto de acuerdo59. Una vez aprobado el acuerdo, se enviará

debidamente firmado por los integrantes de la Comisión

correspondiente, al Área de Atención y Orientación al

Derechohabiente que conoció de la queja, para que ésta proceda

a hacerlo del conocimiento de las áreas institucionales

competentes para su debido cumplimiento60. Por último, se le

notifica al quejoso la resolución emitida61.

c) En su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de las acciones preventivas necesarias, y

d) La instrucción de la notificación como resultado del procedimiento.

59 Artículo 24 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). La Comisión Bipartita del CT, las de los consejos consultivos regionales, delegacionales y de las comisiones designadas por las juntas de Gobierno de las UMAE, revisarán, analizarán y, en su caso, corregirán el proyecto de acuerdo que resuelva la queja, que les sea turnado por el AAOD correspondiente, aprobándolo en términos de sus respectivas atribuciones.60 Artículo 25 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Una vez aprobado el acuerdo, se enviará debidamente firmado por los integrantes de la Comisión correspondiente, al AAOD que lo turnó, para que ésta proceda a hacerlo del conocimiento de las áreas institucionales competentes para su debido cumplimiento.

61 Artículo 26 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). La CGAOD, el titular de la Delegación o el Director de la UMAE correspondiente, a través de su AAOD, notificarán al quejoso los términos de la resolución emitida, mediante oficio entregado por mensajería, correo certificado con acuse de recibo u otro medio reconocido en la legislación aplicable. […]

71


Cuando la queja resulte improcedente, se informa al quejoso

que cuenta con un plazo de quince días hábiles contados a partir

de la notificación, para hacer valer el recurso de inconformidad,

de acuerdo a lo previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro

Social y en el reglamento de la materia62.

Como puede observarse, las reglas procesales a través de

las cuales se desahoga el procedimiento de queja, son diversas a

las establecidas en la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo para el trámite de la reclamación. En primer lugar,

no se prevén plazos para el desahogo de pruebas y conclusión

del procedimiento. Adicionalmente, no se permite la formulación

de alegatos.

De mayor importancia aún, la resolución que decide la Queja

no puede equiparse sustantivamente a la determinación de la

dependencia que puede dar lugar al procedimiento de

responsabilidad patrimonial del Estado, ya que únicamente

decide, de acuerdo al artículo 23 del Instructivo para el trámite y

resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano

del Seguro Social63, la existencia de responsabilidad institucional;

62 Artículo 26 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social) […]

Cuando la queja resulte improcedente, invariablemente se informará al quejoso que cuenta con un plazo de quince días hábiles contados a partir de la notificación, para hacer valer el recurso de inconformidad, de acuerdo a lo previsto en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social y en el reglamento de la materia.

63 Artículo 23. Con apoyo en el dictamen formulado y las constancias que obren en el expediente, se elaborará por parte del AAOD correspondiente, el proyecto de

72


y en su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la

adopción de las acciones preventivas necesarias. Mientras que la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado exige, en

términos del artículo 2364, que las resoluciones que dicte el ente

público federal, contengan como elementos mínimos los

siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad

entre la actividad administrativa y la lesión producida y la

valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en

dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios

utilizados para su cuantificación.

Asimismo, diversos artículos del Instructivo para el trámite y

resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano

del Seguro Social, remiten a los artículos que regulan la

acuerdo, que deberá contener:

a) La motivación y fundamentación legal en que se sustente el acuerdo;

b) La resolución de la queja, precisando la existencia o no de responsabilidad institucional;

c) En su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción de las acciones preventivas necesarias, y

d) La instrucción de la notificación como resultado del procedimiento.

64 Artículo 23.- Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

73


responsabilidad civil. En efecto, los artículos 8, 10 y 1665 de tal

instrumento normativo, prevén el caso de la indemnización por

responsabilidad civil.

Incluso, en la resolución de la Queja, Número de Acuerdo

**********/2010/**********, que obra en autos, se establece que es

procedente la queja debido a que se encuadran los extremos de

los artículos 1910, 1915 y 1924 del Código Civil Federal, por lo

que en dicha resolución se determina que existe

RESPONSABILIDAD CIVIL INSTITUCIONAL.

65 Artículo 8 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Los titulares de las delegaciones a través de las AAOD, tendrán las atribuciones y obligaciones siguientes: […]

c) Que se solicite indemnización por responsabilidad civil, ya sea por incapacidad permanente parcial, permanente total o defunción, independientemente de su monto.

Artículo 10 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Los directores de las UMAE a través de sus AAOD, recibirán, conocerán, registrarán, integrarán, investigarán, elaborarán el dictamen y enviarán el proyecto de acuerdo a la Comisión de Trabajo establecida para tal fin por su Junta de Gobierno, de las quejas administrativas que tengan las siguientes características: […]

c) Que se solicite indemnización por responsabilidad civil, inclusive cuando se trate de incapacidad permanente parcial, permanente total o defunción, independientemente de su monto.

Artículo 16 (Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social). Cuando la queja administrativa implique una solicitud de indemnización por responsabilidad civil y en el procedimiento se advierta que resulta procedente la misma, el AAOD que corresponda, una vez concluida la investigación procederá a cuantificar su importe conforme a la legislación vigente y al efecto, lo turnará para su acuerdo a la Comisión correspondiente ya sea del CT, de los consejos consultivos regionales o delegacionales, o de las juntas de Gobierno de las UMAE; gestionando las actuaciones necesarias para implementar formalmente el acuerdo emitido.

74


Por otro lado, la resolución aludida se funda en los artículos

296 de la ley del Seguro Social, 502 de la Ley Federal del

Trabajo, así como en los artículos 1, 6, 8, 13, 15, 16, 17, 22, 23,

24, 25, 26 y 27 del Instructivo para el Trámite y Resolución de las

Quejas Administrativas. Esto es, no se emite con fundamento en

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual

remite a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Asimismo, de acuerdo a los artículos segundos transitorios

tanto de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado66, como de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo67, deben entenderse derogados todas las

disposiciones y recursos administrativos de las diferentes leyes

administrativas que se opongan a lo establecido en dichos

ordenamientos.

66 DECRETO por el que se reforma y adiciona el artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de abril de 2009

SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones legales en lo que se opongan al contenido del presente Decreto.

67 TRANSITORIOS

SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo establecido en esta Ley, en particular los diversos recursos administrativos de las diferentes leyes administrativas en las materias reguladas por este ordenamiento. Los recursos administrativos en trámite a la entrada en vigor de esta Ley, se resolverán conforme a la ley de la materia.

75


Con base en lo anterior, puede afirmarse que el

procedimiento de queja, que de autos se advierte inició la madre

del afectado, es diverso a la reclamación que da lugar al

procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, en

tanto: (1) cumple un objeto diverso al de la Ley de la materia;

(2) no puede equiparársele procesalmente a la reclamación; y

(3) no atiende a los requisitos que deben contener las

resoluciones que determinen la responsabilidad patrimonial

del Estado.

Equiparar ambos recursos equivaldría a desconocer el

objeto y sentido de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado la cual da vigencia al derecho de indemnización

establecido en el artículo 113 constitucional, mismo que en el

caso de la prestación deficiente de los servicios públicos de salud

está en estrecha relación con el derecho a la salud.

Lo anterior resulta más evidente si se considera que la

entidad funda su determinación en disposiciones de

responsabilidad civil y posteriormente, cuando se le demanda en

la vía civil, opone excepción de incompetencia por materia. Así,

debe privilegiarse el objeto de la reforma constitucional al artículo

113, el cual consistió en evitar las trabas que se le imponían a los

justiciables para exigir la reparación de los daños causados por el

Estado.

76


Por lo que el hoy recurrente tiene expedita la vía

administrativa para tramitar ante el Instituto Mexicano del Seguro

Social el recurso de reclamación conforme al procedimiento que

prevé la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. La

resolución que dicte el Instituto podrá impugnarse mediante

recurso de revisión en vía administrativa, o bien, directamente

por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa.

Finalmente, resulta infundado el agravio consistente en que

la diferencia en la prescripción y el plazo para iniciar un juicio de

nulidad administrativo o bien un juicio civil, es letal en el presente

caso, toda vez que debe tenerse en cuenta que el plazo a partir

del cual corre la prescripción para reclamar la reparación de los

daños, conforme al artículo 25 de la Ley de la materia68, es a

partir de que cesan los efectos lesivos de los hechos dañosos,

si se trata de daños de carácter continuo.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta Primera Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

68 Artículo 25 (Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado). El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción será de dos años.

Los plazos de prescripción previstos en este artículo, se interrumpirán al iniciarse el procedimiento de reclamación, a través de los cuales se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios.

77


PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, contra el acto de la Décima Sala Civil del Tribunal

Superior de Justicia del Distrito Federal, consistente en la

sentencia dictada el veintidós de septiembre de dos mil once

dentro del toca **********/2011/**********.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

vuelvan los autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los

señores Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón

Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero

de García Villegas y Presidente (Ponente) Arturo Zaldívar Lelo de

Larrea. El Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo se reserva su

derecho de formular voto concurrente.

Firman el Presidente de la Sala y Ponente con el Secretario

de Acuerdos, que autoriza y da fe.

78


PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE:

MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA.

SECRETARIO DE ACUERDOSDE LA PRIMERA SALA:

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.

En términos de lo previsto en los artículos 3° fracción II de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadran en esos supuestos normativos.

AMIO*JIMS.

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120900-sentencia amparo revision sobre negligencia imss

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