1. política publica

7/21/2019 1. Política Publica

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¿Qué es la política pública y cuálesson sus elementos constitutivos?

Mauricio León Guzmán



Objetivos de la clase• Discutir los conceptos de política pública y

política económica, así como una definiciónoperativa de política pública.

• Presentar el alcance y los elementosconstitutivos de la política pública.

• Exponer el ciclo de la política pública y sus fases.• Describir las claves para el análisis de las

políticas públicas.



La política pública

• ¿Qué es la política? Según el diccionario• Arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los

Estados.• Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos

públicos.• Actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos

públicos con su opinión, con su voto, o de cualquier otromodo.

• Arte o traza (diseño, plan) con que se conduce unasunto o se emplean los medios para alcanzar unfin determinado.

• Orientaciones o directrices que rigen la actuación de unapersona o entidad en un asunto o campo determinado.

Real Academia de la Lengua Española, http://lema.rae.es/drae/?val=politica

http://lema.rae.es/drae/?val=politica

http://lema.rae.es/drae/?val=politica




• ¿Qué es la política?

• Dificultad semántica que existe en el español con eltérmino política, a diferencia del inglés que tiene distintas

palabras para expresar diferentes acepciones.• Polity: la política concebida como el ámbito delgobierno de las sociedades humanas.

• Politics: la política como la actividad de organización y

lucha por el control del poder.• Policy: la política como designación de propósitos yprogramas de las autoridades públicas.

• Interesa esta última acepción: Public Policy

André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación



¿Qué es la política pública?

• Una política pública representa la respuesta del sistema político-administrativo a unasituación de la realidad social juzgadapolíticamente como inaceptable o problemática.

• Toda política pública apunta a la resolución deun problema público reconocido como tal enla agenda gubernamental.

• Es la utilización del poder político pararesolver los problemas colectivos lo queconstituye el objeto esencial del análisis depolíticas públicas.

Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas




• Las políticas públicas constituyen una respuesta aun problema público que refleja un problema social(cambiante) que se ha articulado a través demediadores (ej. medios de comunicación,movimientos sociales, partidos políticos y/o grupos deinterés) para debatirse posteriormente en el procesodemocrático de toma de decisiones.

• El problema social es desde este punto de vista una

construcción social y política, que dependerá delas percepciones, representaciones, intereses yrecursos de los diferentes actores públicos y privadosque intervienen en el proceso.





• No existe una respuesta institucional lineal,mecánica y que pueda sólo entenderse comoel resultado de la importancia o presión

objetiva que genera un problema colectivo.• Esta respuesta, de darse, se plantea siempre

en el marco de un ejercicio <<redistributivo>> (con ganadores yperdedores), en el centro de una<<movilización de visiones sesgadas>>.




La política pública y la políticaeconómica

• La noción de política pública hace referencia alas interacciones, alianzas y conflictos,en un marco institucional específico, entre losactores públicos, parapúblicos yprivados, para resolver un problema colectivoque requiere una acción concertada.

• Tales problemas se presentan en ámbitosespecíficos por lo que se habla de políticaeconómica, política social, política industrial,etc.




La política pública y la políticaeconómica• La política pública existe sólo en la medida en

que señala su campo de acción.• Su objeto tiene que ser enunciado.

• De manera que existe una política (pública)económica, social, exterior, ambiental, etc.

• Mediante esta operación se admiteexplícitamente una distribución de larealidad en distintos campos, sectores yterritorios (política económica ecuatoriana,colombiana, china, etc.), idealmente

independientes los unos de los otros. André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación



La política pública y la políticaeconómica

• Cada política pública tiene su campo deintervención reservado que puede serobjeto de varias subdivisiones para las cuales

se fijan objetivos más específicos.• Ej. La política económica se subdivide en

política monetaria, política cambiaria,

política fiscal, política financiera, políticaindustrial, política de crecimiento económico,política de estabilización y empleo.

André-Noel Roth Deubel (2012), Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación



Definición operativa de políticapública• Es una serie de decisiones o de acciones,

intencionalmente coherentes, tomadas por diferentesactores, públicos o a veces no públicos -cuyos recursos,nexos institucionales e intereses varían- a fin de

resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo.

• Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actosformales, con un grado de obligatoriedad variable,

tendentes a modificar la conducta de grupos socialesque, se supone, originaron el problema colectivo aresolver (grupos-objetivo), en el interés de grupossociales que padecen los efectos negativos del problemaen cuestión ( beneficiarios finales)




El triángulo de base de los actores de una política pública

Autoridades político-administrativas,quienes elaboran y aplican la política

pública

Definición política del

problema colectivo aresolver

Hipótesiscausal (es)

Beneficiarios finales,

o quienes padecen losefectos negativos del

problema

Terceros beneficiadosGrupos-

objetivo, oquienes

causan elproblema

Tercerosafectados

Hipótesis de

intervención

FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70)



Definición operativa de políticapública

• Incorpora el conjunto de actividades normativas yadministrativas que tratan de mejorar o solventarproblemas reales.

• Es el conjunto de decisiones y acciones lo quedefinimos como <<política pública>>, siempre y cuandose trate de decisiones que emergen de los actorespúblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) yque pretendan orientar la conducta de una

población- objetivo determinada a fin de que unproblema colectivo (que la sociedad no está encondiciones de resolver autónomamente) puedaresolverse a través de un esfuerzo conjunto.




Alcance de la política pública

• La política pública incorpora lasdecisiones correspondientes a todas y cadauna de las etapas de la acción pública e

incluye tanto reglas generales yabstractas (leyes, decretos, órdenes,etc.), como actos individuales y

concretos producidos durante laejecución de las mismas (decisionesadministrativas, autorizaciones,subvenciones, etc.)




Elementos constitutivos de una política pública

• a) Solución de un problema público• b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de

un problema público• c) Una coherencia al menos intencional• d) Existencia de diversas decisiones y

actividades• e) Programa de intervenciones

• f) Papel clave de los actores públicos• g) Existencia de actos formales• h) Naturaleza más o menos obligatoria de las

decisiones y actividadesSubirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas



a) Solución de un problema público

• Una política pública pretende resolver un problema social reconocidopolíticamente como público.

• Supone pues el reconocimiento de unproblema, es decir, la existencia de unasituación de insatisfacción social,

cuya solución requiere la acción delsector público.




b) Existencia de grupos-objetivo en el origen deun problema público

• Toda política pública busca modificar uorientar la conducta de grupos de poblaciónespecíficos (target groups, o grupos objetivo),

ya sea de manera directa o actuando sobre elentorno de tales actores.• El <modelo de causalidad> presupone la

coherencia de la política pública, y conduce a la

identificación de los grupos-objetivo de esapolítica, es decir, los grupos sociales cuyocomportamiento, se supone, genera el problemaque se trata de resolver.




c) Una coherencia al menos intencional

• Una política pública que quieraimplementarse, presupone una cierta base conceptual de partida.

• Parte de una teoría del cambio social o deun modelo causal que se tratará deaplicar para resolver el problema

público en cuestión.• Supone asimismo que las decisiones y lasactividades que se lleven a cabo esténrelacionadas entre sí.




d) Existencia de diversas decisiones yactividades

• Las políticas públicas se caracterizan porconstituir un conjunto de acciones querebasan el nivel de la decisión única o específica,

pero que no llegan a ser una declaración decarácter muy amplio o genérico.• Una simple declaración de política

gubernamental afirmando que el sida es un

problema público, sin definir los grupos socialesa los que concierne la existencia de tal problema,ni las medidas a impulsar, no puede, per se,considerarse como una política pública.




e) Programa de intervenciones

• El conjunto de decisiones y deacciones debe, además, contenerdecisiones más o menos concretase individualizadas (decisionesrelativas al programa y a su

aplicación).




f) Papel clave de los actores públicos

• Este conjunto de decisiones y de acciones sólopodrá considerarse como una política pública enla medida en que quienes las toman y las llevan a

cabo lo hagan desde su condición de actorespúblicos.• Es necesario que se trate de actores integrados

en el sistema político-administrativo o bien

de actores privados que posean la legitimidadnecesaria para decidir o actuar en base a unareglamentación jurídicamente fundada.




g) Existencia de actos formales• Una política pública supone la producción de actos u

outputs que pretenden orientar el comportamiento degrupos o individuos que, se supone, originan el problemapúblico a resolver.

• Supone la existencia de una fase de implementación delas medidas decididas.

• En ciertos casos puede ocurrir una no-intervención delactor político-administrativo o la no utilización dedeterminados instrumentos de intervención.

• Estas no-decisiones o no-acciones constituyen política

pública si van acompañadas de decisiones formalesparalelas. Ej. Una administración pública que

voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmenteuna empresa contaminante a fin de incentivar que de

manera rápida cumpla la normativa existente.Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas



h) Naturaleza más o menos obligatoria de lasdecisiones y actividades

• Las formas de acción pública actuales sontanto incentivadoras como coercitivas.

• Muchas de las intervenciones públicas se llevan

a cabo a través de contratos entre el Estado yotras administraciones o entes públicos (ej.universidades), entre los poderes públicos yempresas privadas o públicas, fundaciones o

cooperativas, etc. (servicios de salud, centrosinfantiles, obras de infraestructura, etc.).


Definición de una política pública



Definición de una política pública

Elementos constitutivos de una política pública

Elementos que no puedenconsiderarse per se comoconstitutivos de una política pública

Conjunto de decisiones yactividades…

Decisión o actividad única (por ejemplo, declaraciónde intenciones, enunciar una política sin accionesconcretas subsecuentes)

… con coherencia, por lo menos en laintención,

Decisiones o acciones incoherentes (por ejemplo,promoción del vino desde el punto de vista agrícola y limitación del consumo de alcohol; aumento delimpuesto sobre la gasolina por razones fiscales ypolíticas del ahorro de energía)

… emprendidas o efectuadas por

actores públicos

Decisiones o acciones emprendidas o efectuadas por

actores privados (por ejemplo, certificaciónpromovida por asociaciones de empresas)

…con diferentes niveles deconcreción

Decisiones que no pasan de un estado puramentelegislativo (por ejemplo, principios de intervencióndefinidos sin aplicación posterior)

… que se traducen en actosindividuales y concretos Decisión o actividades sin actos formales deimplementación (por ejemplo, que no implicanmedidas organizacionales en el seno de laadministración)

Decisión o actividad sin objetivos puntuales (porejemplo, devaluación de la moneda sin anticipaciónde las conductas económicas inducidas)

... que buscan influenciar la conductade grupos-objetivo causantes del

problema político a resolver


El ciclo de la política pública



El ciclo de la política pública

(Re) Surgimientode un problema

Percepción de losproblemas por

actores privados ypúblicos

Inclusión en laagenda

gubernamental

Formación de alternativasDecisión y adopciónde un programa

legislativo

Implementación delos planes de acción

Evaluación de losefectos de la política

pública




Ciclo de la política pública: fase de surgimientoy de percepción de los problemas

• Una determinada situación produce una necesidad colectiva, unacarencia o una insatisfacción identificable directamente o através de elementos que exteriorizan esa situación y ante la cualse busca una solución.

• Surge un problema cuando se constata la diferencia entre lasituación actual y lo que sería la situación deseable.• No todo problema social genera una política pública. El

paso de la existencia de un problema a su tratamiento políticoderiva de una (re) construcción social del problema en cuestión,

lo que se conecta con su mayor o menor incorporación a losmedia (a través del conocimiento científico, de la difusión deinformaciones, del lobbying, de la visibilidad de los afectados,etc.). Ej. Antes bullyng era problema social pero no problema depolítica pública.




Ciclo de la política pública: fase deincorporación a la agenda política

• Corresponde a que se tome en cuenta,por parte de los actores decisivos delsistema político-administrativo, eseproblema de entre las múltiples demandasprovenientes de grupos sociales e inclusode los propios servicios públicos.




Ciclo de la política pública: fase de formulacióny decisión del programa de la política pública

• Definición del <<modelo causal>>

• Definición de la o las soluciones

adaptadas al problema y aceptables• Proceso de contraste entre las

soluciones ideales y los medios

disponibles• Selección de los instrumentos de

acciónSubirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012), Análisis y gestión de políticas públicas



Ciclo de la política pública: fase deimplementación

• Consiste en una adaptación del programade la política a las situaciones concretas alas que deberá enfrentarse (producciónde outputs)

• Aplicación de las soluciones seleccionadas• Acciones de los agentes administrativos a

cargo de la implementación




Ciclo de la política pública: fase de evaluación

• Pretende determinar los resultados ylos efectos de dicha política en términosde cambios de conducta de los grupos-objetivo (impactos) y en términos delgrado de resolución del problema (outcomes).

• Evaluación de la efectividad, eficacia,eficiencia, pertinencia de lo realizadorespecto al problema inicial.


Secuencias de una política pública



Secuencias de una política pública

SECUENCIA 1ª. fase 2ª. fase 3ª. fase 4ª. fase 5ª. fase

TERMINOLOGÍA Surgimiento ypercepción de losproblemas

Inclusión en laagenda

Formulación ydecisión delprograma de lapolítica

Implementaciónde la política

Evaluación de lapolítica

CONTENIDO Surgimiento de unproblema

Percepción delproblema

Definición delproblema e

identificación desus causasposiblesRepresentacióndel problema

Demanda deacción pública

Selección (filtro)de los problemasemergentes

Esquema deformulación delmodelo causal

Respuestas delos poderespúblicos a losproblemas que sereconoce quehan de ser objetode una política

Definición del<<modelo causal>>

Definición de la olas solucionesadaptadas alproblema yaceptables

Proceso decontraste entre lassoluciones ideales y los mediosdisponibles

Selección de losinstrumentos de

acción

Aplicación de lassolucionesseleccionadas

Acciones de losagentesadministrativos acargo de la

implementación

Determinación delos posibles efectosde la política

Evaluación de laefectividad,eficacia, eficiencia,pertinencia de lo

realizado respectoal problema inicial.

PRINCIPALESCUESTIONAMIENTOS DEL ANALISTA

¿Cómo se hatomado concienciadel problema?

¿Cuáles son losfactores que hanllevado alGobierno aactuar ante elproblema?

¿Cuáles son lassolucionespropuestas yaceptadas porparte del Gobierno y del Parlamento?¿Qué procesos sehan seguido paraformular dichassoluciones?

¿Se han aplicadolas decisiones delGobierno y delParlamento?

¿Cuáles han sidolos efectos directose indirectos de lapolítica?



Claves para el análisis de políticas públicas

• Análisis de la conducta, tanto individualcomo colectiva, de los actores implicados en lasdiferentes etapas de la política pública.

• El contenido y características institucionales

de una acción pública ( variable a explicar)son el resultado de las interacciones entrelas autoridades político-administrativas y losgrupos sociales que causan y/o padecen los

efectos negativos de un determinado problemacolectivo, que la actuación de los poderespúblicos ( variable explicativa) tratan deresolver.





• El << juego>> de los actores depende no sólo desus intereses respectivos, sino también de losrecursos que logren movilizar paradefender sus posiciones con relación a los

objetivos, a los instrumentos y a los procesos deelaboración de una intervención pública.• Dicha dinámica o juego puede darse tanto en la

definición del contenido de la política pública

(aspectos conceptuales y sustantivos),como en la forma (aspectos operativos queincluyen procedimientos, organización, etc.) enla que ésta se lleva a cabo o se implementa.





• Los actores públicos y privados involucradosen las políticas públicas son personas físicas o jurídicas, con sus valores, intereses, mecanismosde defensa y con capacidad de innovación y

adaptación.• Capaces por tanto de utilizar las políticas públicaspara la consecución de sus propios fines.

• Gozan de una amplia autonomía y de suficiente

margen de maniobra para tratar de influir enlas políticas públicas en el sentido de sus propiosintereses.

• El margen de autonomía varía de un actor a otro.





• Hay diferencias en la disponibilidad yaccesibilidad de que gozan losdiferentes tipos de actores con relacióna los recursos de políticas públicas,así como el rol crucial que juegan lasinstituciones (parlamento, gobierno,administración, poder judicial) en ese

escenario de implementación de laspolíticas (cuestión del poder).





• Los actores deberán tener en cuenta los obstáculos y las oportunidades que representan las reglasinstitucionales vigentes.

• Las reglas establecidas a nivel constitucional yen consecuencia aplicables a todas las políticaspúblicas, predeterminan, dado el principio de la jerarquía normativa, las reglas específicas ligadasa una política determinada.

• Las reglas específicas tendrán una influencia directa sobre el acceso que un determinado actor tendrá al espacio de la política pública de que setrate y también el tipo de recursos que podráutilizar.





• Las propias reglas son el resultado (parcial) de una negociación sobre lapropia formulación de la política en la queintervinieron (o podían haber intervenido)los actores involucrados en los resultadossustantivos que se pretenden conseguircon esa política, y que por tanto son

susceptibles de cambio o adaptación.


Gráfico 1. Las claves del análisis de políticas públicas



Actores:Triángulo de base formado por

las autoridades político-

administrativas, los grupos-objetivo y los beneficiariosfinales

Recursos:

Derecho, personal, fuerza,dinero, información,

organización, consenso, apoyopolítico, tiempo,infraestructura.

Contenido de una política pública:Definición política del

problema público, programapolítico-administrativo, planes

de acción, actos deimplementación, enunciados

evaluativos acerca de los

efectos

Reglas institucionalesgenerales:

(aplicables a todas las políticaspúblicas) Reglas institucionales

específicas:(propias a una política

pública)

p p

Visión de conjunto de los diferentes recursos de políticas públicas



Gestión de los

recursos(producción,

combinación y

substitución)

FuerzaRecurso

violencia ApoyoPolítico

recursomayoría

TiempoRecurso

cronológico

InfraestructuraRecurso

patrimonial

ConsensoRecurso

confianzaOrganización

Recursointeractivo

InformaciónRecursocognitivo

DineroRecurso

económico

PersonalRecursohumano

DerechoRecurso jurídico

FUENTE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 78)

j p p



Preguntas de repaso1. ¿Qué es política pública?2. ¿Qué es política económica?3. ¿Cuál es la diferencia entre un problema social y un

problema colectivo o público?4. ¿Cuáles son los elementos constitutivos de una política

pública?5. ¿Cuáles son las fases del ciclo de la política pública?

6. ¿Cuáles son las claves del análisis de política públicas?7. ¿Cuál es el triángulo de actores de la política pública?8. ¿Cuáles son los recursos que movilizan los actores de

las política públicas?



Trabajo autónomo individual

• Leer el artículo: Mauricio León, Políticaeconómica como política pública, MásQmenos de20 de enero de 2014,http://www.telegrafo.com.ec/economia/masqmen

os/item/politica-economica-como-politica-publica.html • Leer y resumir en Power Point las secciones 1.1 y

1.3 del capítulo 1 del libro de Dente Bruno y

Subirats Joan, Decisiones Públicas: análisis yestudio de los procesos de decisión en políticaspúblicas.

• Mirar los videos de la semana 1 y resumirlos en

http://www.telegrafo.com.ec/economia/masqmenos/item/politica-economica-como-politica-publica.html













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