XI Seminario de RedMuni:

“Repensando la Agenda Local”

18 y 19 de octubre de 2012.

Universidad Nacional Arturo Jauretche.

Título de la ponencia: PROBLEMÁTICA URBANA Y CAMBIO DEL PARADIGMA DE BIENESTAR. Pobreza y asistencia en la Ciudad de Buenos Aires en el período neoliberal tardío.

Nombre de los autores: Mg. Mónica A. Gamardo, Carolina Nadal, Adriana

Clemente, Martín Ierullo, Araceli Galante, Julieta del Valle, Gabriela Otero.

Pertenencia institucional: Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias

Sociales, Carrera de Trabajo Social.

Eje temático: VII Políticas de participación ciudadanas. Papers de carácter

académico. El trabajo es el resultado de una investigación de cátedra.

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INTRODUCCION

A partir del 2008 con el cambio de gobierno en la Ciudad y en el marco de la gestión de Mauricio Macri se vienen produciendo una serie de modificaciones en el enfoque y dirección de las políticas sociales en general y de atención a grupos vulnerables en particular. Las áreas más afectadas por estos cambios son infancia, salud, vivienda social y más recientemente educación y asistencia directa, en todos los casos se trata de sectores destacados por sus antecedentes de excelencia dentro del sistema nacional más amplio.

Significativamente, a pesar que los cambios impulsados en enfoque y calidad de las prestaciones sociales brindadas por el Gobierno de la Ciudad son parte de la agenda gremial y política esta preocupación no tuvo su traducción en el ámbito académico, donde se efectuaron estudios acotados que en conjunto no brindaron un corpus que permitiera contar con una visión estructural de las reformas que se produjeron en materia social en la ciudad más rica del país.

Siguiendo a De Martino (2004) “en líneas generales, la política social es encarada como una serie de medidas que apuntan a compensar los efectos negativos de los ajustes macroeconómicos realizados. (…) Parecería que las Políticas Sociales pierden su función integradora y son concebidas como transitorias en la medida en que luego de una fase inicial, el modelo económico producirá crecimiento y generación de empleos, haciendo innecesarios los programas sociales”.

La necesidad de conocer la expresión actual de la política social en la C.A.B.A. fue lo que nos llevó a proponer el Proyecto de Reconocimiento Institucional “Problemática urbana y cambio del paradigma de Bienestar: Pobreza y asistencia en la Ciudad de Buenos Aires en el período neoliberal tardío”. En este proyecto, nos preguntamos por la reconfiguración del estado social en la C.A.B.A. y sus derivaciones en materia de fragmentación y segmentación social atribuibles a los cambios de enfoque y orientación que se han estado produciendo principalmente en las áreas de asistencia directa dirigidas a población en situación de vulnerabilidad social a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad, en el período 2007/2010. Para alcanzar este objetivo se analizó la evolución reciente (enfoque e instrumentación) de programas sociales dirigidos a población en situación de vulnerabilidad social en el periodo señalado.

Las tensiones de la política social, se hacen particularmente visibles en sectores donde la población no puede complementar con recursos propios la acción residual del estado para atender necesidad de producción y reproducción de los grupos familiares, particularmente de los hogares pobres y desintegrados. Es en este punto es que las políticas de asistencia directa destinadas a niños y familias en situación de riesgo constituyen un

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capitulo de interés particular para comprender el modo en que se interpreta y ejerce el rol de estado en la provisión o no de bienestar.

La hipótesis en la que se orienta el estudio sostiene que los cambios en el diseño y en la implementación de las políticas sociales dirigidas a la población vulnerable de la Ciudad de Buenos Aires responden a un enfoque asistencial-familiarista como forma de intervención del Estado frente a la cuestión social que se justificaron en la prosecución de estándares de eficiencia derivados del modelo neoliberal, constituyendo un cambio conceptual del paradigma de bienestar tradicionalmente instalado en la ciudad y naturalizando una lógica residual de la acción del Estado en torno a la pobreza estructural.

Enfoque metodológico:

El abordaje metodológico consistió en la triangulación de fuentes primarias y secundarias (directas e indirectas), que asimismo se implementó a partir de una triangulación de técnicas de relevamiento de información (análisis documental, entrevistas, grupos focales). Dado el carácter exploratorio de la indagación, la combinación de fuentes primarias y secundarias resultó particularmente apropiada para la construcción del objeto de estudio (la configuración del modelo de política social que subyace a la implementación de las principales estrategias de atención directa a población vulnerable a partir de la gestión del PRO), puesto que permitió dimensionarlo en su complejidad.

En relación a fuentes primarias se llevaron a cabo entrevistas a informantes claves (6) y una entrevistas grupal: de la que participaron doce profesionales que se desempeñan en distintos programas del Gobierno de la CABA;

La información proveniente de las entrevistas y del grupo focal se trianguló con materiales de diversas fuentes secundarias: estudios estadísticos, análisis de gasto público y de ejecución presupuestaria, material periodístico, leyes, decretos, programas, documentos producidos por distintos actores (asociaciones profesionales, partidos políticos, gremios).

Los programas relevados fueron: Ciudadanía Porteña, Adolescentes (Dirección General de Niñez), Programa de apoyo a grupos comunitarios, Centros de Primera Infancia y Cobertura Porteña. La selección de los mismos se realizó en base a sus características, las cuales nos permitieron indagar sobre las siguientes

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dimensiones: i. grado de institucionalización de las políticas seleccionadas; ii. cobertura; iii. calidad y iv. modalidad de gestión.

Principales resultados de la investigación:

En base a los resultados obtenidos desarrollaremos las dimensiones previamente seleccionadas. En primer término abordaremos el grado de institucionalización de las políticas públicas a partir del análisis del presupuesto y la asignación de gastos. El análisis de los programas seleccionados nos permitirá dar cuenta de la cobertura (la relación existente entre la oferta y la demanda efectiva, como así también la accesibilidad de la población). En cuanto a la modalidad de gestión, la misma será analizada a partir de los procesos de individualización de beneficiarios, segmentación, terciarización y judicialización de las prestaciones sociales. La calidad constituye un eje transversal que permea todo el análisis.

1.1. Presupuesto y asignación de gastos:

El modelo de política social en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires dió cuenta de modificaciones y cambios en los procesos de administración y gestión de los recursos, que no fueron fácilmente perceptibles.

La búsqueda de la eficiencia en la gestión se configuró como el objetivo principal de las políticas, en un modelo que reeditó la lectura neoliberal de la “vuelta al mercado” como forma de recuperación del poder de la sociedad civil sobre un Estado presentado como ineficiente y burocrático. En continuidad con el modelo neoliberal de los noventa, el ideal de la equidad (como distribución de los recursos según las necesidades) siguió reemplazando al ideal de igualdad como fin de la política pública (Thwaites Rey, 1999). En cuanto a los aspectos ligados al presupuesto y la asignación de gasto, tomando en cuenta la ejecución del gasto público en relación a la asistencia directa no se observaron cambios significativos en los montos destinados tanto al Ministerio de Desarrollo Social como a ciertas áreas y programas que lo integraban. Puede afirmarse que estos montos

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resultaron crecientes al compás de los procesos inflacionarios, tal como se puede observar en el siguiente gráfico:

Gráfico N°1: Gasto ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social del GCABA (2006-2010) (en millones de pesos argentinos)

Elaboración propia. Fuente: Cuentas Anuales de Inversión, Ministerio de Hacienda del GCABA.

Sin embargo, el análisis de los instrumentos contables y financieros puso en evidencia que a partir de la asunción del gobierno de Mauricio Macri a finales de 2007 se produjo una reorientación del gasto al interior de algunos de los programas sociales que en su justificación expresan la consolidación de un modelo neoliberal que podría calificarse de extemporáneo o tardío.

Por ejemplo, en relación al Programa de Cobertura Porteña que anteriormente se llamaba Plan Médico de Cabecera, (el gobernador Macri le cambió el nombre al asumir), se realizaron una serie de modificaciones. Al respecto, una de las profesionales entrevistadas señalaba:

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“Cobertura Porteña cambia la dependencia y con ello el presupuesto. Cuando era Plan Medico de Cabecera dependía de atención primaria del Ministerio de Salud. Cuando sube este Gobierno saca la atención primaria, porque va la regionalización. (...) El presupuesto de Cobertura Porteña entraría dentro del presupuesto de hospital. Esto afectó en el acceso a la medicación ya que para la obtención de los mismos tienen que recurrir al programa Remediar (programa Nacional) o a la compra a través del presupuesto hospitalario (...)hasta que asumió la nueva gestión había un lugar central donde se compraba… El hospital tiene un presupuesto total. La realidad hace que se tenga que jerarquizar, cuando el presupuesto es poco, a quien se le compra. No es que hay un presupuesto para APS. Si nos ayuda mucho el programa REMEDIAR. Pero este programa se hizo para todo el País".

Así como observamos el redireccionamiento del gasto dentro de un mismo programa, también se observa la subejecución presupuestaria en áreas claves como estrategia de vaciamiento como es el caso de la vivienda social. El caso de la política habitacional combina aspectos jurídicos, presupuestarios y legislativos agravados por la magnitud del déficit habitacional que según el informe Buenos Aires sin Techo (2010) mas 15.000 personas viven en inquilinatos y pensiones, 12000 en asentamientos y 170 mil en villas de emergencia. Al tiempo que el Instituto de la vivienda en noviembre del mismo año solo había ejecutado el 18,6 % de su presupuesto.

1. El mantenimiento de los vínculos y las redes asistenciales: la contención del conflicto social.

La continuidad respecto a los programas de asistencia social familiar y apoyo a grupos comunitarios ha constituido la estrategia del gobierno del PRO para mantener su presencia en los barrios. Dentro de estos programas de asistencia directa los más relevantes (en cuanto a gasto y cobertura) del Ministerio de Desarrollo Social del GCABA durante la gestión fueron

a) Ciudadanía Porteña: se trató de un programa bancarizado de asistencia alimentaria que se creó en 2006 y al que luego se le fueron sumando otros componentes ligados a la educación y a la inserción laboral de los jóvenes. En este sentido puede afirmarse que constituyó un plan de transferencia

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condicionada que apuntó a complementar los ingresos de las familias en situación de pobreza e indigencia. El gasto ejecutado para el desarrollo del mismo representó en promedio durante el período 2006-2010, de un 35% del gasto total del Ministerio de Desarrollo Social, siendo el Programa con mayor proporción de gasto asignado. La cobertura promedio durante dicho período fue de 88.200 hogares, lo que representó 7,7% del total (Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, INDEC; Cuentas Anuales de Inversión, Ministerio de Hacienda GCABA).

Si bien este plan fue creado con anterioridad a la gestión de Macri, ésta lo adoptó como propio y constituyó su principal programa asistencial.

b) Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios: Este programa tuvo una importante trayectoria dentro del Ministerio de Desarrollo Social del GCABA. Fue creado con la finalidad de brindar apoyo a los comedores comunitarios que emergieron a partir de la crisis hiperinflacionaria en distintos barrios populares de la Ciudad de Buenos Aires. A diferencia de otros programas de asistencia a comedores comunitarios, proveyó de manera continua no solamente alimentos, sino también subsidios para el mejoramiento de la infraestructura, la compra de elementos de cocina, la realización de proyectos comunitarios y también brindó capacitación a los referentes de las organizaciones que participaron. Este programa se mantuvo durante la crisis de 2001-2002 consolidando en cierta manera las redes territoriales de asistencia en los barrios populares (Clemente, 2010) las que tuvieron un papel central en la contención del conflicto y en el abordaje de las situaciones de extrema carencia durante este período. Durante la gestión macrista no se observaron cambios sustantivos, ya que se mantuvieron los subsidios a los más de 300 comedores que lo integraban y benefició, durante el período 2006-2010 a un total de 36.575 personas, las que representaron un 1,2% de la población total de la Ciudad de Buenos Aires (Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, INDEC; Cuentas Anuales de Inversión, Ministerio de Hacienda GCABA).

Ambos programas contaron con un alto nivel de ejecución de los fondos, que en algunos casos fueron incrementados durante el trascurso de la gestión. Cabe señalar que la apreciación de los referentes de distintos comedores sobre los recursos distribuidos por el gobierno no fue homogénea:

“Nosotros recibimos 75 raciones y comen 110 personas. No nos aumentaron las raciones a pesar de haber hecho el pedido” (responsable de un comedor)

“En la época de Ibarra llegaba algo pero muy poco. Ahora lo que yo necesito me lo mandan…..Mando nota diciendo tantos guardapolvos necesita el comedor… o tantas zapatillas o útiles y me los mandan. A otros comedores también les mandan pero no tanto como acá” (testimonio de referente de comedor)

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Mientras unos explicaban que las recursos (cantidad de raciones, mejoras en infraestructura) eran insuficientes, en otros casos “obtenían todo lo que pedían”, lo que podría hablar de una cierta discrecionalidad en su distribución. El sostenimiento de estos programas de asistencia familiar y de apoyo a organizaciones comunitarias ha implicado el refuerzo de los procesos de asistencialización de las políticas sociales (Fernández Soto, 2007) que se consolidaron a partir de la crisis de 2001-2002. Estos programas favorecieron que las unidades domésticas y de manera complementaria las organizaciones comunitarias, pudieran hacerse cargo del abordaje del conjunto de necesidades humanas (Max-Neef y otros, 1989) en los sectores populares de la ciudad. De esta manera se reforzó el vínculo asistencial y se sostuvieron las redes próximas (Clemente, 2010), facilitando la satisfacción de necesidades y la contención del conflicto social. En la medida que se superó la crisis los programas nacionales fueron introduciendo cambios destinados a fortalecer el enfoque de derechos (AUH) y reforzar las capacidades para el trabajo. En el caso de la ciudad el enfoque subsidiario se mantiene sin modificaciones conceptuales y procedimentales.

Si bien se pueden enunciar algunas modificaciones en aspectos relacionados a la gestión de ambos programas (las que serán abordadas de manera particular en los próximos apartados), puede afirmarse que éstos no sólo se sostuvieron, sino que constituyeron las principales líneas de intervención del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad

Hay que reflexionar respecto al costo que tienen estos programas para la ciudad (muy bajo), siendo posible pensar que la decisión de mantenerlos va acompañada a la de no generar otras propuestas complementarias. Se trata de vínculos personalizados entre las familias y las organizaciones sociales con el gobierno de la ciudad.

2. La búsqueda de la eficiencia como eje de las políticas públicas

Desde perspectivas conservadoras se exige a las políticas sociales una lógica centrada en su carácter focalizado, particular y selectivo y que además brinde la posibilidad de realizar acciones reduciendo costos y transfiriendo responsabilidades en la sociedad civil y en las familias.

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Si consideramos que “algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer”, al aplicar esta definición a las políticas y programas sociales, la eficacia podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra alcanzar los objetivos para los cuales se diseñó. Una organización es eficaz si cumple la misión que le da razón de ser. La eficiencia en cambio se puede entender como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa, al menor costo posible. Siguiendo a Cohen, “gastar mucho (o gastar más) no necesariamente implica invertir bien”. La eficiencia por lo tanto se traduce en el uso de recursos escasos y en el impacto de los programas sociales (Cohen: 2005).

En la búsqueda de dicha eficiencia aplicada a los programas sociales, la gestión de gobierno de la CABA trabajó, en líneas generales, en la implementación de sistemas informáticos en el Ministerio de Desarrollo Social que permitieran la regulación y el control de los beneficiarios a través del entrecruzamiento con bases de datos de los sistemas de seguridad social, laborales y estatales.

Se propendió también al re-empadronamiento de los beneficiarios de los distintos programas sociales, a partir de los cuales se realizaron bajas en los padrones de acuerdo a los criterios de focalización establecidos. En relación a los programas analizados:

a) Programa Adolescentes (Dirección General de Niñez): se realizó un reempadronamiento en 2008. Se consideraron que existían irregularidades en el otorgamiento de las becas por lo cual se dieron de baja a 360 de las 3000 becas que existían.

b) Programa Ciudadanía Porteña: En 2008 se re-empadronaron a los beneficiarios, del cual resultó la baja de un total de 18.853 beneficios durante dicho año. También fue sometido a múltiples evaluaciones de calidad, las cuales han sido desarrolladas por investigadores sociales. Al mismo tiempo se revisaron y agudizaron los sistemas de control sobre la seguridad e higiene, la rendición de fondos y el control de los beneficiarios.

c) Programa Cobertura Porteña: En la actualidad existe una fuerte restricción en términos de acceso, el objetivo ha sido centralizar la información de los beneficiarios y controlar de este modo la población atendida. Para ello se realizó una re-credencialización con un costo de $25 el carnet

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“Ahora hay restricción total, si el paciente no cuenta con DNI o los extranjeros que sólo tienen la documentación precaria no se los anota (….) los criterios de admisión es sí o sí DNI y vivir dentro del área programática del hospital (….) acotaron el criterio de admisión. No se iba a sacar a los que no vivían en el área y sacaron a todos”. (Profesional de Cobertura Porteña).

d) Programa de apoyo a grupos comunitarios: se sugiere a los responsables de comedores que tramiten la “personería jurídica” con el objetivo que los mismos puedan autofinanciarse a partir de micro emprendimientos y donaciones (lógica de mercado). De esta manera se refuerzan los criterios de focalización de la política social y el modelo de ciudadanía invertida (Fleury, 1997).

3. La individualización de los beneficiarios de las acciones asistenciales

El enfoque neoliberal en las políticas sociales se traduce, entre otras cosas, en un mayor control de la vida de los pobres, quienes deben probar su condición de pobreza para acceder a los recursos (Grassi, 1994). Estas intervenciones se sustentaron en un modelo particular de ciudadanía. A este modelo Fleury (1997) lo denomina ciudadanía invertida, ya que los sujetos o grupos sociales se convierten en objeto de la política estatal a partir de la comprobación del fracaso de los mismos en la reproducción de su vida cotidiana y no en base al reconocimiento de sus derechos

Bajo la premisa de que los recursos eran siempre escasos (aún en la ciudad más rica del país), como ya se expresó, la optimización en su utilización constituyó uno de los ejes de la gestión del gobierno de Macri, fortaleciendo la implementación de políticas públicas focalizadas. En este tipo de políticas, la identificación de los beneficiaros resulta central, ya que los beneficios se otorgan sólo a quienes demuestran encontrarse en un grupo poblacional con standards de pobreza determinados.

La evaluación precisa de la situación de los usuarios parece haber sido un criterio de modificación de los programas vinculados a la emergencia habitacional (atención de las personas en situación de calle o en riesgos de estarlo). En abril de 2009, el Poder Ejecutivo de la Ciudad firmó el Decreto N° 574/09 que estableció la discontinuidad del Programa por el cual se brindaba apoyo

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económico a las familias para que puedan acceder a una vivienda transitoria (hoteles familiares).

Como puede advertirse, la definición de criterios estrictos de ingreso a los programas puede obstaculizar la accesibilidad de la población a bienes y servicios considerados básicos.

La accesibilidad a los bienes y servicios básicos

Al efectuar una revisión del concepto de accesibilidad a los servicios de salud Rossi y otros (2007: 23) retoman la concepción de Ferrara (1985) que relaciona el acceso no sólo con la oferta sino también con las políticas del sector y con los mecanismos y dispositivos que regulan las relaciones entre ellos y la población. En este sentido, analizan que los servicios están condicionados por procesos estructurales (como las políticas públicas, las leyes, la economía, los valores culturales y los problemas sociales) que se expresan en las relaciones que se establecen entre los prestadores y los usuarios. En una dimensión microsocial, la accesibilidad refiere al vinculo entre los sujetos y los servicios y surge de una combinatoria entre las “condiciones y discursos de los servicios y las condiciones y representaciones de los sujetos y se manifiestan en la modalidad particular que adquiere la utilización de los servicios” (Stolkiner y otros, en Comes, 2003: 04).

Sobre las consecuencias de la implementación de cambios en la accesibilidad, una profesional del área de infancia relataba:

“Se restringe el acceso de las familias al programa de emergencia habitacional a las familias a las que están ya en situación de calle. Digo se restringe porque realmente el decreto preveía que las familias que estaban en posibilidades de estar en situación de calle, ya cayéndose, podían entrar en emergencia habitacional. Esto lo restringe y la explicación que se da es… que hay gente que engaña al Estado y se queda en los lugares donde está habitando… que se queda con la plata de emergencia habitacional… El lugar que ocupa el Estado es un lugar de vulnerador de derechos… Como que los echa a la calle para después volver a recogerlos… ese es un juego perverso”.

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Otro criterio para decidir el otorgamiento de una prestación, es el de domicilio, es decir que la prestación de los servicios se supedita a la condición de ciudadanía. En el caso de los servicios sanitarios, este criterio no pareció excluir a los habitantes de la ciudad (extranjeros y personas con domicilio en las provincias), hecho que contradeciría la ley 153 de salud, sino que habría profundizado la segmentación del sector:

“No hay ningún tipo de diferencia entre la atención que brinda el hospital entre inmigrantes y argentinos” (dirigente barrial).

“Ahora hay restricción total. Si el paciente no tiene el DNI que figure, excepto que traiga un documento en trámite. Y los extranjeros que antes los anotábamos con la precaria, o con algo para tratar de cubrirlos, si no tienen DNI no se anota” (médica, Programa cobertura porteña).

Cabe señalar que mientras en el Programa Cobertura Porteña, los beneficiarios pueden obtener turnos por teléfono y atenderse en los Centros Médicos Barriales, los que se atendían en los hospitales públicos debían efectuar, por lo general, varias horas de espera para obtener un turno, de modo que se profundiza, en la gestión de Macri, una diferencia en la calidad de las prestaciones al que acceden los “ciudadanos” y los “habitantes” de la ciudad.

Este criterio remitía a una concepción que parecía reconocer el derecho humano a la salud pero estableciendo derechos diferenciales (en cuanto a calidad y acceso) para los ciudadanos. Esta posición se profundizó (negando el derecho a la vivienda), durante la toma del Parque Indoamericano.

“Hay una lógica perversa que hace que cada vez venga más gente de los países limítrofes a usurpar terrenos”, sostuvo el jefe de Gabinete porteño. “Hay una ley muy permisiva respecto de la migración: viene la gente y al poco tiempo de estar en la Argentina, usurpa y después viene (el juez) Gallardo que obliga al Estado a dar una vivienda. Tenemos que cortar eso” (Werner Pertot, 10-12-2010).

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Esta afirmación mostró con toda crudeza, la posición del macrismo con respecto a la inmigración y los derechos de asistencia, ya que se sostenia que era injusto que los recursos de la Ciudad se utilizaran para solventar las necesidades de los inmigrantes, sobre todo si eran pobres.

No sólo la comprobación de la situación de carencia y el domicilio ha constituido un criterio para la asignación de recursos, también se han establecido criterios meritocráticos de selección, los cuales implica una política de “discriminación positiva”. Este criterio ha sido aplicado en la creación de los C.P.I. seleccionando jardines comunitarios y ONG’s a partir de concursos de proyectos.

4. Criterios de segmentación en las políticas sociales

Como ya se expreso en el primer gobierno de Macri se orientaron medidas tendientes a la individualización de beneficiarios de programas sociales. Un ejemplo es el Programa de Adolescentes donde se otorgaban becas a organizaciones barriales con el fin de generar actividades recreativas, deportivas y/o culturales. En la actualidad se accede a las becas en forma individual y luego de un proceso de selección; la actividad elegida se practica en clubes o instituciones reconocidas socialmente pero fuera del ámbito barrial de los jóvenes (esto genera a largo o mediano plazo un abandono de las actividades debido a no poder sostener el desplazamiento hacia otras zonas de la ciudad).

Históricamente, la Ciudad de Buenos Aires presenta una situación de extrema desigualdad (social, educativa, sanitaria) entre las zonas norte y sur, que tiene raíces históricas y es consecuencia de la degradación y abandono que sufrió la zona sur de la Ciudad1 (Véase Anexo N° 1). La desigualdad se reproduce en relación a la calidad de la oferta de servicios públicos que se brinda a los ciudadanos en función de la zona en la que habitan, estableciendo una clara fragmentación/segmentación socio-territorial en la las políticas públicas.

A manera de ejemplo, que sintetiza un modo de proceder, podemos señalar respecto a la provisión de educación inicial a los niños/as menores de 4 años que

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Según informes oficiales de la Ciudad de Buenos Aires es posible afirmar que en la zona sur se concentran la mayor cantidad de personas en situación de pobreza e indigencia (UIMyE, 2011).

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es posible afirmar que la zona sur de la Ciudad (en donde se concentran los mayores índices de pobreza) cuenta con una menor cantidad de jardines maternales y de infantes, a través de la cual no resulta posible absorber la totalidad de la matrícula.

Frente a la escasez de vacantes, se observa el desarrollo de estrategias por parte de los sectores populares para garantizar el cuidado de los niños/as durante el tiempo que los padres y/o las madres trabajan y/o desarrollan distintas prácticas de aprovisionamiento. Estas estrategias surgidas a partir de finales de la década del ochenta se fueron consolidando y derivaron en la conformación de jardines comunitarios, a través del cual madres-cuidadoras ofrecen un servicio barrial de gran importancia. Sin embargo, estas instituciones no cuentan con ningún tipo de reconocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación del GCABA en tanto instituciones educativas, sino que en algunos casos solo cuentan con reconocimiento por parte del Ministerio de Desarrollo Social como grupos comunitarios.

A partir de los cambios de legislación educativa y el incremento de acciones de judicialización por parte de las familias que no encontraban vacantes para sus hijos, la gestión macrista decidió la creación del Programa Centros de Primera Infancia (CPI). A través de dicho programa se realizaron mejoras en la infraestructura y en el equipamiento de algunos jardines comunitarios, al mismo tiempo que se provee personal capacitado y se los habilita como oferta complementaria al sistema educativo con el objetivo de cubrir parte de las vacantes faltantes en esta zona de la Ciudad. Si bien puede afirmarse que la constitución de estas instituciones da respuesta a las demandas judiciales y de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad en pos de ampliar la cantidad de vacantes en la zona sur de la CABA, se produce una clara segmentación en relación a la oferta de educación inicial en función de la zona de la ciudad en la que se trate. Mientras que los jardines maternales y de infantes de gestión estatal cuentan con cargos de docencia, conducción y supervisión concursados mediante actos públicos, reconocimiento educativo oficial (Clave Única de Establecimiento Educativo –CUE-) y recursos del Ministerio de Educación del GCBA, los nuevos CPI (un total de 20 organizaciones en la actualidad) no cuentan con ninguna de estas características sino que se reproduce la situación de informalidad previa (Blank, 2010). En palabras de uno de los profesionales entrevistados:

“Una cantidad importante de jardines va a depender de Educación… ahora otra cantidad, más en la zona sur, va a depender de Desarrollo Social, son los Centros de Primera Infancia. Que sucede, la calidad

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no es la misma. Porque los Centros de Primera Infancia son para población pobre. Entonces, si unos van a centros, jardines que dependen de educación, con maestros, con una cantidad de cosas garantizadas… porque otros van a depender de Desarrollo Social… Son ONGs, que están convenidas, que además no están registradas (…) las políticas tienen que ser universales… las políticas compensatorias hay que pensarlas en el marco de la política universal… sino es atrasar”

Estas medidas evidencian una política de desjerarquización, segmentación y deterioro que no condice con los principios del Sistema de Protección Integral de los Derechos de niños, niñas y adolescentes, contenido en la ley 26061.

5. Reconfiguración de los procesos de tercerización de las prestaciones sociales

Las políticas de privatización y desregulación fueron los elementos centrales de las reformas estatales en América Latina en los ´90. La privatización apareció ligada a la desvinculación del rol del Estado como proveedor y servicios, en base al argumento de la eficiencia de la gestión privada, que sería más permeable a los intereses de los usuarios (López, 2009). Una variante consiste en la terciarización, donde el Estado no presta servicios en forma directa, sino que los financia y regula. En el modelo gerencial de administración pública, valorizó el desarrollo de un tercer sector: “lo público no estatal”, en donde “lo público” refería a la capacidad de la sociedad para actuar en conjunto con el Estado, considerando que las organizaciones que mantenían un estrecho compromiso y vínculo con los usuarios, solían maximizar los recursos y encontrar soluciones innovadoras a problemas complejos. En este modelo, era fundamental que el Estado se ocupara de la regulación de los servicios, para evitar el clientelismo y los abusos de poder y controlar la calidad de las prestaciones (Bresser Pereira, 2004; CLAD, 1998).

La terciarización de los servicios sociales, fue un elemento de continuidad de la gestión de Macri en relación con sus predecesores, aunque desarrolló nuevos mecanismos de control de las organizaciones. Al respecto, una dirigente de un comedor barrial expresaba:

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“Macri nos da sueldo a todas las mujeres que trabajamos acá, nunca antes habíamos tenido sueldo. Eso para mí es un avance grandísimo que ningún político hizo…reconocer nuestro trabajo. En otros comedores también hicieron así. Tenemos monotributo”

Como puede observarse en este testimonio, una medida que tecnifica el control del gasto del comedor es recibida como un reconocimiento a la labor de cada trabajador, que debe tener monotributo. En el relato de la dirigente sobre la creación de los Centros de Primera Infancia en el Comedor también da cuenta de satisfacción por el papel ocupado por la organización en el desarrollo de las políticas de infancia:

“Los políticos prometían y prometían, pero Macri fue el primero en cumplir. Cuando Macri sumió, me citó y me dijo que iba a tener el primer proyecto del CPI “pero me insistían para que dejara el comedor. Pero yo dije que no y entonces me dieron las dos cosas. Y me hicieron todo nuevo. Fue en el 2008 (…)Me hicieron el comedor más grande y el CPI, todo a nuevo. Y mientras se hacía la construcción nos enviaban las viandas para no descuidar el comedor.”

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De acuerdo al testimonio de la entrevistada, puede pensarse que la ampliación de las políticas de desarrollo social con participación de organizaciones comunitarias, ha sido un elemento que contribuyó a la legitimación del gobierno macrista en zonas vulnerables. Pero otros entrevistados señalaron las consecuencias negativas de estas políticas:

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“El presupuesto de la Dirección de Niñez y Adolescencia que depende de Desarrollo Social, de María Eugenia Vidal, tiene el 70% destinado a hogares, conveniado. La gestión anterior tenía muchas críticas.. pero debo rescatar.. yo no recuerdo el presupuesto, pero fortalecían otros dispositivos que permitían a los niños estar con sus hogares, con sus familias, y no alojar… que hace la situación irregular… Pero cuando yo tengo un mayor presupuesto.. está destinado a construir el problema, el sujeto y la solución. Porque si lo

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que se ofrece son hogares, eso es lo que se pide. Y la gran mayoría de los hogares… está en la provincia…

La entrevistada del área de niñez percibía que en algunas áreas, el énfasis en la terciarización de servicios se efectuaba a expensas del fortalecimiento de otros programas, implementados íntegramente por organismos gubernamentales. Para ella, el fortalecimiento de la internación en hogares, en el área de niñez, promovía la institucionalización de los niños/as y adolescentes en situación de vulnerabilidad social, política que entraba en contradicción tanto con la ley 114 como con la ley nacional 26061 que establecieron que el desarrollo de dispositivos locales y alternativos a la institucionalización debían tener prioridad en las políticas de infancia.

En el Programa Adolescentes hubo un cambio en la orientación de los financiamientos. Las becas que se otorgaban a organizaciones barriales para generar actividades deportivas, recreativas y culturales pasaron a otorgarse en forma individual (a partir de un ranking meritocrático) para ser utilizadas en instituciones de renombre (Escuela de Danzas de Laura Fidalgo, Club Boca Juniors, River Plate, etc).

Se firmaron nuevos convenios a partir de 2008 con el objetivo de mejorar la calidad del servicio, pero como telón de fondo puede observarse un tratamiento individual de los proyectos que colectivizaban y/o trabajaban lo asociativo. Uno de los profesionales entrevistados que pertenece a la Dirección de Niñez y Adolescencia comentaba:

“A las organizaciones de base acceden los jóvenes en situaciones mucho más precarias que alguien que puede ir a un servicio zonal u oficina pública a inscribirse individualmente”

Una situación similar se presentaba en la atención de los usuarios de drogas. Mientras en 2008, el Programa La Otra Base del Encuentro, dependiente del Ministerio de Salud, se encontraba sin un lugar físico donde desarrollarse y atendía en un container (Schaerer, 01-12-2010), en el Ministerio de Desarrollo Social se creaba la Dirección General de Políticas Sociales en Adicciones cuya área preventiva creo una Red de Prevención en Adicciones cuyos miembros eran organizaciones de base (Plan Estratégico en Adicciones, 2011). Como en el caso

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de Niñez, uno de sus principales programas contemplaba la internación de los usuarios de drogas en comunidades terapéuticas gestionadas por ONGs.

Ambas situaciones demuestran el fortalecimiento de los programas del Ministerio de Desarrollo Social por sobre aquellos dependientes de los Ministerios de Educación, en un caso y el de Salud, en otro. Puede analizarse, entonces, que el gobierno del PRO ha efectuado una opción por fortalecer los programas focalizados y tercerizados por sobre aquellos gestionados por el Estado y de carácter universal. Estos cambios no sólo remiten a una forma de gestión, sino que establecen un tipo diferente de relación entre el sujeto y el Estado, ya que en un caso, la relación que se establece entre el usuario y los servicios de asistencia se constituye a partir de una situación de carencia, en el otro caso, esta relación se basa en la garantía estatal del derecho a la salud y a la educación.

6. Judicialización de las políticas sociales

La búsqueda de la eficiencia en el gasto público, ha llevado, en muchos casos, a la falta de respuesta frente a distintas situaciones que representaban una vulneración de los derechos humanos de los habitantes de la Ciudad. Muchas de estas personas, individual o colectivamente, han demandado a la Justicia el cumplimiento de esos derechos, dando lugar a acciones de amparo que modificaron, en algunos casos, las acciones de gobierno. Por ejemplo, ante los reclamos iniciados en la Defensoría de la Ciudad de Buenos Aires y en la presentación de amparos en el Poder Judicial se reincorporó una parte de las familias al Programa Ciudadanía Porteña. Asimismo, la creación de jardines maternales y de los Centros de Primera Infancia, reconocen, en su origen, un antecedente judicial:

“El 13 de agosto de 2007, el juez en lo Contencioso, Administrativo y Tributario Guillermo Treacy ordenó al Estado elaborar políticas públicas sobre la falta de espacios para niños y bebes. En abril del 2008, un fallo de segunda instancia ordenó al Ministerio de Educación porteño arbitrar los medios necesarios para garantizar las vacantes. Pasó un año y, sin mayores respuestas de parte del Ejecutivo, el magistrado sancionó con una multa personal de 50 pesos diarios al titular de la cartera educativa de entonces (Mariano

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Narodowsky) y a la ministra de Desarrollo Social, María Eugenia Vidal” (Peker, 28-01-2011).

En una de las entrevistas, un miembro de una organización barrial relató que la organización de los vecinos del Playón de Chacarita se debió a una orden judicial:

“a partir de una sentencia judicial, por la que la Ciudad está obligada a organizar el proceso de elecciones. Así que vinieron funcionarios del gobierno y se organizó la elección de los delegados”. .

La importancia de la intervención judicial en la resolución de conflictos en la gestión de Macri da cuenta de una tendencia a la judicialización del conflicto, así como a dar respuesta como forma reactiva frente a la presión judicial. Por otra parte, es importante visualizar cómo en este proceso, se fortalece la percepción de la justicia como institución que garantiza el cumplimiento de derechos.

7. Los cambios en los equipos profesionales de trabajo

Los entrevistados explicaron que si bien muchos de los programas que existían previamente a la asunción de Macri en el gobierno de la ciudad han continuado funcionando, los mismos han sido precarizados al quedar vacíos de personal o con personal insuficiente. En relación a este tema, dos profesionales que participaron del grupo focal comentaron:

“en la Dirección de Niñez y Adolescencia el 70% del presupuesto está destinado a hogares conveniados, es decir a alojar a los niños…lo que hace a la situación irregular, sólo un 6% a operadores. Aumentó el presupuesto y los operadores pero éstos no son suficientes”.

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“Se fueron personas por problema de contrato…la gente de la casa del niño y del adolescente de la Boca tuvo que restringir el horario…No hay capacitación del personal en Desarrollo Social, hay rotación de gente y se cobra poco”

Frecuentemente se mencionó que el personal es muy inestable debido a las condiciones laborales (contratos, salarios, densidad de las problemáticas a abordar, etc.) lo que genera una rotación continua del mismo, situación que por ende repercute en la calidad de los servicios.. En relación a la capacitación una de las referentes de un comedor entrevistada comentó:

“los profesionales que brindaban capacitación ahora están en las oficinas realizando tareas administrativas… Los que están ahora nos consultan sobre nuestros intereses y luego nos dan cursos que no tienen nada que ver a nuestros pedidos y son muy elementales...”

Los desplazamientos e inestabilidad laboral afectan la calidad de los servicios brindados, no reconociendo las trayectorias y formación profesional en las temáticas abordadas.

Consideraciones Finales

Al asumir Mauricio Macri el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 2008, se produjeron durante su gestión, una serie de modificaciones en el enfoque y dirección de las políticas sociales en áreas de atención directa a población en situación de vulnerabilidad social de la C.A.B.A.

La sub-ejecución presupuestaria en el área de vivienda social, el desmantelamiento de los servicios de emergencia habitacional y adultos y niños en situación de calle, son entre otras las cuestiones fácticas cuya evidencia permite determinar un cambio de enfoque en las políticas públicas.

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En la Ciudad de Buenos Aires prima un Estado mínimo debido al reforzamiento de las estrategias de tercerización y a la segmentación de la ayuda social que se pone en evidencia en el modo de implementación de los programas sociales de acuerdo a la zona donde habita la población destinataria (zona norte o sur de la ciudad).

Las transformaciones impulsadas desde el gobierno en las áreas observadas permiten pensar en un modelo cuyo criterio de eficiencia, en muchos casos, termina repercutiendo negativamente en el acceso a bienes y servicios básicos de los habitantes de la ciudad.

A partir de los diferentes aspectos que han sido abordados de manera preliminar, se verifica que en materia de política social se estaría implementando un modelo que responde a una racionalidad instrumental residual, combinada con estrategias de "proximidad" con sectores desfavorecidos que materializa un vínculo entre ellos y el gobierno de la ciudad, que si bien es de baja calidad, en cuanto al tipo de las transferencias realizadas, genera expectativas y consenso dentro de estos sectores.

El caso del GCABA tiene un valor emblemático puesto que el sistema de protección social de la Ciudad resistió las reformas claves de la década del 90 como fue la reforma educativa, así como la retracción del equipamiento y el financiamiento del sistema público de salud, sin embargo en plena expansión del sistema nacional de política social la ciudad materializa en el campo social lo que podríamos llamar un modelo neoliberal tardío.

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Anexo N° 1:

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