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XI Congreso Internacional de la Academia de Ciencias
Administrativas A.C. (ACACIA)
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA
Administración Pública
Miguel Ángel Meléndez Guerrero
Gerardo Ignacio Gómez Romero
Universidad Juárez del Estado de Durango
Facultad de Contaduría y Administración
Fanny Anitua y Priv. de Loza C.P. 34000
Tels. 8 12 21 33 / 8 12 21 66 Ext. 112 Fax 8 11 73 66
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 2
RESUMEN
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA
Desde el reconocimiento de que la gobernabilidad y la gobernanza han sido
entendidas de varias formas, por diferentes escuelas, en distintos momentos del
tiempo, proponemos una manera de sistematizar el disperso entendimiento
imperante y el establecimiento de unos denominadores comunes mínimos que
ayuden a aclarar lo que se puede entender por gobernabilidad y gobernanza.
Mediante el estudio de sus raíces históricas, ubicaremos el eje conceptual en el
institucionalismo. Trataremos de distinguir entre los conceptos de gobernanza y
gobernabilidad en base a la diferencia que existe entre las reglas del juego y las
capacidades que confieren, finalmente intentaremos clarificar el concepto de redes
de gobernanza, esclareciendo las interrelaciones tan estrechas que los ligan, y la
evolución sufrida por estos conceptos, dados los diversos enfoques utilizados.
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DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA
1. Introducción
La complejidad de la gestión de los asuntos económicos, sociales y políticos que
determinan el funcionamiento de nuestra sociedad y sus organizaciones, nos invita a
la búsqueda de referentes teóricos comunes que nos permitan comprender porqué
algunas sociedades y organizaciones tienen una mayor estabilidad que otras, o
porqué el cambio institucional se desarrolla mejor en algunos casos que en otros.
Hoy en día se suscitan profundos debates, aún no concluidos sobre nuevas
concepciones teóricas que pretenden explicar fenómenos macro sociales, para
comprender aspectos microeconómicos y estableces relaciones entre disciplinas
como la Gestión, la Economía, la Política y la Sociología.
Desarrollaremos una explicación de las nociones de gobernabilidad, gobernanza y
redes de gobernanza en la intención de clarificar las relaciones entre estos
conceptos a la luz de la institucionalización, como desarrollos teóricos con capacidad
explicativa para comprender aspectos fundamentales de la evolución de nuestra
sociedad y sus perspectivas.
Primero analizaremos el origen de los concepto de gobernabilidad y gobernanza con
una breve revisión bibliográfica; estableceremos la complementariedad entre los
mismos como reglas y capacidades; daremos un rápido recorrido por las
instituciones políticas como marco referencial; trataremos de dejar en claro las
dimensiones de la gobernabilidad como nociones de gobierno y finalmente
abordaremos el concepto de redes de gobernanza tratando de articular un marco
teórico que nos permita delinear patrones o tendencias para establecer una base de
análisis más concreta, más sustentada en un posicionamiento operativo al
comprender las diversas variables que se interrelacionan entre estos conceptos.
2. El concepto y el análisis de la gobernabilidad
Analizaremos el concepto de gobernabilidad partiendo de una definición que lo
entiende como la capacidad de formular e implementar políticas públicas por parte
de un gobierno. Prats (2001a) distingue cuatro raíces que forman el concepto de
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gobernabilidad: (1). Los trabajos encargados por la Comisión Trilateral 1 (CT) en el
año de 1973; (2). La aplicación del concepto a la comprensión de los procesos de
transición a la democracia; (3). El uso del concepto por los organismos
internacionales y (4). Su utilización en la explicación de la construcción europea. Los
orígenes de la noción de gobernabilidad los podemos situar en la obra de Crozier,
Hungtinton y Watanuki (1975), donde se plantea la necesidad de superar el
desajuste entre unas demandas en expansión y la crisis financiera y de eficiencia del
sector público que caracteriza la década de los años 70.
Muchos de los paradigmas de las teorías económica y política fueron puestos en
entredicho, cobrando más importancia los modelos y explicaciones que justificaban
el avance hacia otras formas de gestión e intervención pública, en esta primera
época se entiende por gobernabilidad la distancia entre las demandas sociales y la
habilidad de las instituciones públicas para satisfacerlas; la gobernabilidad se definía
en sentido amplio, como la capacidad de las instituciones públicas de hacer frente a
los desafíos que confrontan sean estos retos u oportunidades.
Un segundo uso del término gobernabilidad surge para designar la consolidación de
las democracias en transición (O’Donell, 1979; Przeworski, 1998; Prats, 2002).
La tercera corriente ha sido utilizada por las agencias internacionales como sinónimo
de “governance” o gobernanza como recientemente lo ha propuesto y aceptado la
Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española. La utilización más
explicita del concepto la ha hecho el Banco Mundial y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), quienes han utilizado el término gobernabilidad
para referirse a: (a) el proceso y las reglas mediante las cuales los gobiernos son
elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (b) la capacidad de los
gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y
reforzar políticas y regulaciones; y (c) el respeto de los ciudadanos y del estado a las
instituciones que gobiernan las interacciones socioeconómicas entre ellos
(Kauffman, Kraay y Labatón, 2000).
La cuarta corriente clave que confluye en el estudio de la gobernabilidad es aquella
surgida a raíz del análisis del proceso de construcción europea. Durante los años 90
1 El concepto de “gobernabilidad” aparece en 1973 en el contexto de la guerra fría, en la recién nacida organización mundial “Trilateral”, en la que participan las principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad Económica Europea), la que vincula por primera vez el concepto de gobernabilidad para dar respuesta a lo que iba a ser el capitalismo sin fronteras, la nueva fase del sistema capitalista que hoy conocemos como globalización o mundialización.
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apareció una gran cantidad de literatura que trataba de explicar a partir del concepto
de “governance” (o gobernanza) la gobernabilidad de la Unión Europea como
estructura de toma de decisiones a través de redes multinivel de actores
gubernamentales y no gubernamentales. Esta literatura, aportó una nueva manera
de comprender la gobernabilidad y la gobernanza a través de la obra de Mayntz
(2000), Héritier (1999) o Scharpf (2000 y 2001). Se abordó (1) una nueva
conceptualización de la legitimidad de las instituciones políticas fundamentales en la
eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo más que por o desde el pueblo
y; (2) una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel y de red,
donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos
diferentes por actores con distintas capacidades y preferencias.
3. La gobernabilidad y la gobernanza como reglas y capacidades
Gobernabilidad y gobernanza no son conceptos excluyentes, sino complementarios,
su distinción resulta imprescindible para reconocer analíticamente el objeto de
estudio, así como, las variables dependientes e independientes del mismo, es decir,
su causalidad. Se distinguen estos conceptos en la obra de Kooiman (1993a) desde
la denominada teoría de la gobernanza. Sus trabajos sirven de punto de partida para
distinguir entre gobernabilidad y gobernanza, conceptos considerados como
fundamento de la teoría sociopolítica de la gobernanza, usada aquí para sistematizar
el concepto de gobernabilidad, utilizando las aproximaciones de autores como
Coppedge (1995), Riker (1962), North, (1981, 1990), o Coase (1935), se
complementa la perspectiva más sociológica de Kooiman con aquellas derivadas del
institucionalismo comparado, la economía política positiva, el institucionalismo
histórico, y la teoría económica de la empresa. Él concepto tiene sus raíces en el
institucionalismo 2 , movimiento que se encuentra al centro de la discusión de las
distintas problemáticas que se abordan desde la gobernabilidad.
Por gobierno entendemos los procesos de interacción entre actores estratégicos
(Stron y Müller, 1999). Esta definición puede entenderse en clave más sociológica
como las estructuras sociopolíticas que emergen y forjan dichos procesos de
2 Las instituciones se institucionalizan cuando adquieren valor social cuando se comprueba que su funcionamiento responde a los objetivos para las cuales fueron creadas y las personas hacen uso de las mismas y la estabilidad va a estar dada por su permanencia en el tiempo y por la percepción de la gente que se rige por ellas, independientemente de las reformas o modificaciones que estas sufran, que les permite reconocer un escenario futuro predecible en lo fundamental.
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interacción de forma reflexiva (Granovetter, 1985). Conviene fijarse que dichos
patrones de interacción, tienen su fundamento en las reglas del juego. Es decir, en
las instituciones formales e informales que restringen el comportamiento de los
actores que cumplen una doble función: (1) solucionar dilemas distributivos
(Bardham, 1999) y (2) solucionar problemas de información (Shepsle y Weingast,
1994) bajo contextos diferenciados (con más o menos igualdad, con mayores o
menores dotaciones económicas, y de conocimiento u otros). Así, el
institucionalismo establece las bases bajo las cuales debemos entender el gobierno
(gobernanza), para analizar la gobernabilidad.
Según Kooiman (1996), debemos entender la gobernabilidad como una medida de la
capacidad de la organización para coordinarse efectivamente con el contexto y el
ambiente del cual se depende: corresponde a la capacidad de la organización
transformar, modificar su estructura, su proceso, e incluso sus mecanismos y
orientación sustantiva, es decir, sus capacidades para autoesforzarse.
De esta forma la institucionalidad afecta el carácter de las políticas que, a su vez,
también establecen reglas o marcos institucionales bajo los que tendrá lugar la toma
de decisiones colectiva. Si bien la gobernabilidad depende de las capacidades
conferidas por las reglas del juego, estas mismas capacidades actúan sobre los
niveles inferiores en forma de políticas formando una nueva gobernanza bajo la que
interactuaran otro tipo de actores. Sin embargo, la estructura multivel de la
gobernanza, no solo determina el tipo de actores que intervienen, sino también, cuál
es el nivel en que actúa como variable dependiente de referencia.
Esta estructura multinivel, que identifican analíticamente Ostrom, Gadner y Wallker
(1994), es clave, para el juego de retroalimentación de refuerzo que implica la
gobernabilidad y ayuda a distinguir el impacto sobre la gobernabilidad de la
gobernanza y viceversa, en tanto es la gobernanza la que determina la capacidad
del gobierno para transformar necesidades en políticas y establecer patrones de
interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de interés (más
equitativos) y que permitan la formulación e implementación de las políticas en el
menor tiempo y esfuerzo posibles.
Entonces, podemos resaltar cómo a través del institucionalismo cobra más sentido la
distinción entre gobernabilidad y gobernanza en tanto la primera pasa a ser la
capacidad conferida por la segunda. Si entendemos por gobernanza la interacción
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entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional, entonces la
gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha interacción
proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a sí mismo; es decir, de
trasformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas. Este refuerzo, a su
vez puede ser positivo o negativo, según el sistema transforme las necesidades
ciudadanas en políticas públicas de forma más o menos efectiva.
4. Instituciones políticas, gobernanza y gobernabilidad
Las instituciones políticas son en su sentido más básico, las reglas que rigen el
juego político y sus interacciones con otros sistemas, como el social y el económico.
Es posible distinguir a grandes rasgos cuatro tipos de instituciones políticas
Rothstein (1996), (1) un primer tipo necesario para la adopción de decisiones
colectivas vinculantes, generadoras de normas (legislativos, ejecutivos y organismos
autónomos); (2) un segundo tipo necesario para la implementación y la ejecución de
dichas decisiones (gobierno, organismos reguladores autónomos, la administración y
el mercado); (3) de este tipo serían las instituciones que vigilan el cumplimiento de
los acuerdos y resuelven los conflictos entre individuos surgidos a raíz de las normas
generadas (el poder judicial) y (4) aquellas encargadas de vigilar a los que vulneran
las normas, sean o no miembros de la comunidad (la administración pública o los
mecanismos informales como las sanciones de grupo).
Por otro lado, es importante hacer referencia de las perspectivas de estudio de las
instituciones políticas y sus elementos esenciales en tanto pieza clave del marco
analítico de la gobernabilidad. Conviene enfatizar el problema metodológico que
supone la interdisciplinariedad presente en el institucionalismo.
Las perspectivas del denominado institucionalismo sociológico, han hecho
importantes aportaciones desde el proceso de construcción social de preferencias.
Aunque, hoy en día, el estudio desde las diferentes perspectivas institucionales se
asienta sobre marcos cada vez más comunes a las aproximaciones sociológicas,
económicas y jurídicas, antes más dispersas y con objetos y metodologías de
estudio más claramente delimitadas. Según Offe (1996), tienen presente (a) los
recursos y las limitaciones (materiales, legales, demográficas, tecnológicas,
culturales y otras); (b) la interacción e interdependencia en la persecución de los
intereses, los actores compiten por los recursos persiguiendo intereses que deben
defender expuestos a un entorno de incentivos); (c) la racionalidad de los agentes
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(que persiguen sus intereses más o menos altruistas de forma más o menos
racional) y (d) las externalidades y la retroalimentación (puesto que los resultados de
la interacción de los individuos afectan a terceros positiva y negativamente de forma
retroalimentada). Así pues, es posible afirmar que en el estudio de las instituciones
existen unas bases mínimas en las que se asienta el análisis, aunque difieren sus
apreciaciones respecto a la racionalidad del individuo y la importancia de las reglas
del juego formales e informales. Estos cuatro elementos de estudio resultan, a su
vez, de una importancia clave para entender la gobernabilidad desde una
perspectiva integradora y centrada en las instituciones políticas.
5. Las dimensiones de la gobernabilidad
Distinguiremos entre una dimensión analítica y una normativa del concepto,
mostrando sus implicaciones metodológicas y explicativas (el tratamiento de
variables y el alcance de sus conclusiones). Con esta finalidad se parte de una
definición básica y minimalista de gobernabilidad, entendiendo la misma como la
capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones públicas. A su
vez, dicha concepción minimalista de la gobernabilidad no se aleja de la formulada
por otros autores que, como Coppedge (1995), Prats (2000) o Altman y Castiglioni
(2001), aceptan que la gobernabilidad obedece a la capacidad de aplicar
institucionalmente decisiones públicas.
Partiendo de esta definición de gobernabilidad, es posible advertir una doble
dimensión: por un lado, la gobernabilidad tiene una dimensión analítica en cuanto se
fundamenta en reglas formales e informales cuyos efectos sobre la interacción de
actores estratégicos (gobernanza) genera un grado observable mayor o menor de
alineamiento entre necesidades y capacidades; por otro lado; al basarse en la
satisfacción de necesidades mediante la formulación y la implementación de
políticas públicas, la gobernabilidad posee una dimensión normativa en la medida en
que requiere la identificación valorativa de cuáles son dichas necesidades básicas y
los objetivos a cumplir por las políticas públicas. En su vertiente analítica, la
gobernabilidad hace referencia a las condiciones necesarias y suficientes para que
las instituciones políticas transformen de manera efectiva las demandas o
necesidades en políticas o regulaciones. Desde esta perspectiva, un mayor grado de
gobernabilidad vendrá asociado a un menor alineamiento entre demandas y políticas
a través de las instituciones, que deberán resolver los trueques existentes entre
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diseños alternativos. Desde un punto de vista normativo, la gobernabilidad vendrá
asociada con mayores niveles de democracia y bienestar, en tanto a) serán las
formulas democráticas las que mejor canalicen las necesidades y las demandas
ciudadanas y b) será en términos de bienestar entendido como desarrollo humano
que se juzgue la bondad de las políticas públicas.
6. Gobernabilidad democrática, gobernanza y gobierno
Reflexionamos sobre el sentido del concepto de “gobernabilidad”, de la idea que
está detrás, sus diferencias con la idea de “governance” los conceptos de
“governability” y “governing” y su relación con los problemas del desarrollo que los
acompañan. Al respecto, hay una primera propuesta fuerte cuando se afirma que la
gobernabilidad en relación con los problemas del desarrollo supera los problemas
específicos de la acción de gobierno y se proyecta ampliamente como una
capacidad social, como atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un
sistema de gobierno que empuje los objetivos del desarrollo humano. Un sistema
social es gobernable, cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que
todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y
resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos
formales o informales que pueden registrar diversos niveles de institucionalización
dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias.
La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de
autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca
conforme a un sistema de reglas y fórmulas que podamos calificar como
democracia.
La gobernabilidad deja incluso de tener una dimensión exclusivamente política y se
pasa a hablar de gobernabilidad económica, social, medioambiental, educativa,
urbana, etc. Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a escala
nacional: hoy son desafíos de naturaleza internacional planteados por la
problemática transición a la sociedad de la información en un mundo global. La
construcción de una economía que gracias a las nuevas tecnologías pueda
funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios territorios
marginados y profundizando las desigualdades, va a resultar forzosamente
problemática.
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¿De dónde procede el éxito de la gobernanza (governance) tanto en la academia
como en la comunidad del desarrollo y en general en la retórica político
administrativa actual?
El uso es reciente, corresponde a los años 1990 y especialmente a su segunda
mitad. Entre los 1950 y 1970 la comunidad del desarrollo se aplicó a la reforma
administrativa, entendida desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política.
Durante los años 1980 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se
teorizó el paso de la administración a la gerencia o management público,
manteniéndose la lógica de racionalidad instrumental y neutralidad política de la
etapa anterior.
Hasta hace muy poco tiempo por gobernanza (governance) entendíamos “la forma
en que el poder o la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el
manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo” (PNUD, 1997; Banco
Mundial, 1995).
Se enfatiza que el desafío de la globalización no es detener la expansión de los
mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una gobernanza
mejor local, regional, nacional y global para preservar las ventajas de los mercados
y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y
medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaja para la
gente y no sólo para los beneficios. En este contexto gobernanza para el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo significa hoy “el marco de reglas,
instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el
comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas” 3 .
Este entendimiento de la gobernanza como instituciones y reglas que fijan los límites
y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de
actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil) así como la
asunción de su importancia para el desarrollo trae su causa de los siguientes
factores:
• Se puede explicar la gobernabilidad como estructura de toma de decisiones a
través de redes de actores gubernamentales y no gubernamentales multinivel.
3 Elena Martínez, Directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999.
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• El reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajo por el
desarrollo y la necesidad de disponer de mejores marcos analíticos capaces
de relacionar el régimen político con el desarrollo.
Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de
reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción de
espacio público comprende tanto al estado como a la sociedad civil y traza la línea
divisoria entre público y privado. Sobre esta base se desarrolla un concepto de
gobernanza como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada
puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio público. En esta definición,
régimen y estructura de gobernanza significan lo mismo, ya que las estructuras se
hallan basadas en normas.
La legitimidad es la variable dependiente producida por una gobernanza efectiva.
Gobernanza y políticas públicas son entidades conceptuales diferentes aunque en la
práctica se afectan mutuamente. Gobernanza se refiere a la “metapolítica” y
concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como
de los actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo gobernanza debe
explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente la habilidad de los
líderes de superar la estructura existente, de cambiar las reglas del juego, y de
inspirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad
hacia nuevos y productivos caminos. La gobernanza concierne a la
institucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer
cohesión a los miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que
pueda emerger un estado fuerte en ausencia de una sociedad civil dinámica.
De acuerdo con lo anterior, la gobernanza tiene dos dimensiones: a). una dimensión
estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una
sociedad dada, y b). una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las
acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite
focalizar la gobernanza desde la perspectiva tanto analítica como normativa. Desde
la primera, la gobernanza implica un marco conceptual para captar los arreglos
institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes;
desde la perspectiva normativa la gobernanza compromete el liderazgo moral de los
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actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la
capacidad de solución de los problemas de acción colectiva (Prats, 1996).
El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que en sociedades de alta
complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia, la eficacia y eficiencia de la
gestión ya no depende sólo de la acción del gobierno o gobernación (governing) sino
de la capacidad para la creación y gestión de redes de actores , de cuya calidad
depende la gobernabilidad.
La gestión pública según Metcalfe (1997) debe ser entendida como gestión a nivel
“macro” relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones
multiorganizacionales, mientras que la gestión privada funciona a nivel “micro”
centrándose en organizaciones especificas. Los problemas emergen cuando los
reformadores intentan implementar técnicas de gestión de nivel micro en un marco
multinstitucional, donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la
gestión por decisión de autoridad. La gestión pública se refiere al cambio, no al nivel
organizacional o micro que la meta de la gestión del sector público y privado, sino a
nivel macro o estructural entendido como orientando la transición hacia un nuevo
marco institucional. Metcalfe ve la diferencia entre los dos niveles de gestión similar
a la que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es fácil
reconocer que cambian las reglas del juego (la gobernanza o la estructura
institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las
estrategias de los actores individuales.
Kooiman (1996) ha desarrollado una distinción conceptual entre gobierno
(governing), gobernanza (governance) y gobernabilidad (governability) que
considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la gobernanza in statu
nascenti. Su punto de partida es como consecuencia de la complejidad, diversidad y
el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los esfuerzos de gobernación
(governing) son por definición procesos de interacción entre los actores públicos y
los grupos de interés o individuos implicados. Gobernar (”governing”) en el sentido
de Kooiman equivale a la concepción de la gestión pública a nivel macro de
Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar la
interacción entre los actores políticos y sociales. Kooiman, también considera que la
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gobernación puede verse como intervenciones (orientadas a metas) de actores
políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción más o menos
estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico que será tanto más posible
cuanto más acorde con los deseos u objetivos de los actores que intervienen.
El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de “gobernanza”.
La gobernanza puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema
sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los
actores que intervienen. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un
sistema específico o, en otras palabras, es el medio a través del cual los actores
pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y
objetivos. El concepto de “gobernanza” es básicamente una herramienta analítica y
descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de “gobernanza” puede verse como
el resultado de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión
normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable (por
ejemplo, en términos de incentivar el desarrollo), qué actores deben jugar un rol en
la reforma institucional, y qué restricciones deben tenerse en cuenta.
“Los individuos vivimos y operamos en un mundo de instituciones, de las que no
somos siempre conscientes, muchas de las cuales transcienden hoy las fronteras
nacionales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen en gran medida de las
instituciones que existen y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen
a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a
nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo humano como libertad…”
(Sen, 2000).
En un trabajo reciente, Mayntz, (2002) recuerda que la propia palabra gobernanza
está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente gobernanza
se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar a través de las
organizaciones de gobernación (governing organizations). Pero advierte el campo
semántico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se
recurre a gobernanza, en primer lugar, para indicar un nuevo estilo de gobierno,
distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de
cooperación y por la interacción entre el estado y los actores no estatales al interior
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de redes de decisión mixtas entre lo público y lo privado; (2) en segundo lugar, se
está recurriendo a gobernanza para indicar algo mucho más amplio: inicialmente
desde la economía de los costos de transacción 4 , pero con mayor generalidad
después, se descubrieron formas de coordinación social diferentes no sólo de la
jerarquía sino de los mercados, recurriéndose entonces a la expresión gobernanza
para designar toda forma de coordinación de las acciones de los individuos y las
organizaciones entendidas como formas primarias de la construcción del orden
social. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico que la
gobernanza pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general de
las dinámicas sociales 5 . En tal caso la pregunta es si la gobernanza como paradigma
emergente puede aportar algo que no aporte una perspectiva institucionalista de la
política.
Tres mensajes principales emergieron de los análisis anteriores: primero, las
antiguas formas de gobierno en los sectores público y privado se están
transformando. Segundo: es probable que en los próximos años, las nuevas formas
de gobierno, necesiten una gama más amplia de participantes activos. Tercero: y
quizá el más importante, dos de los principales atributos de los sistemas de
gobierno, las asignaciones generalmente fijas y permanentes de poder se gravan en
la estructura y en la normatividad de muchas organizaciones; y la tendencia a
conceder iniciativas exclusivamente a los que están en mejores posiciones en la
jerarquía, experimentarán cambios fundamentales.
Al anunciar los cambios de los primeros atributos podemos encontrarnos con
organizaciones de gran flexibilidad, públicas y privadas, que son capaces de regular
4 El concepto de “costo de transacción”, diferente al costo de producción neoclásico, surge en esta perspectiva teórica al reconocerse la existencia de fallas de mercado asociadas con la racionalidad limitada y el oportunismo de los agentes, así como con la incertidumbre que caracteriza a los mercados. Para Williamson (1975) este conjunto de elementos dan lugar a que los precios sean señales insuficientes para la toma de decisiones eficiente, por lo que la organización interna de las empresas puede sustituir el intercambio mediado por el mercado. En la medida en que las relaciones entre proveedores y usuarios transcurren en un ambiente de incertidumbre, oportunismo y racionalidad limitada, el intercambio de información cuantitativa y cualitativa se verifica por medio de relaciones contractuales, ya que la existencia de fallas de mercado genera condiciones para el surgimiento de comportamientos estratégicos no cooperativos por parte de los agentes económicos y la recreación de un contexto de incertidumbre para la toma de decisiones (Williamson, 1994).
5 Subrayado nuestro.
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 15
y redistribuir responsabilidades de acuerdo con la naturaleza de las tareas, más
bien, que en base a una estructura rígida.
Ésta espontánea determinación de apropiarse del nivel más alto para manejar el
poder y tomar la responsabilidad, va junto con el debilitamiento del segundo atributo
que prevalece en la mayoría de los sistemas de gobierno, y es una declinación de
los métodos jerárquicos para determinar metas y aspiraciones i .
Satisfacer desafíos como la voluntad de los individuos y las capacidades de los
grupos, por lo menos desde la perspectiva de las políticas del gobierno,
probablemente exija empujar dos veces. Una en la implementación de políticas para
promover la tecnología, los aspectos económicos y el dinamismo social. La segunda
concierne a políticas y mejoras que apuntan a tres áreas: el gran tamaño de las
infraestructuras de aprendizaje; los armazones que son cruciales para establecer la
confianza, y los estándares que provean las bases comunes (misión, valores),
dentro de los cuales una sociedad u organización funcionen. Para mejorar la
capacidad de implementar y tomar decisiones a través de la sociedad,
proporcionando una de las bases para caminar hacia la realización de las
aspiraciones individuales y colectivas de la gente en el siglo XXI.
7. Redes de gobernanza
Ha llegado a estar de moda entre los estudiosos de la política la discusión con
respecto de la transición del gobierno a la gobernanza (Rhodes, 1994). Sin embargo,
el tema no se refiere a un cambio rápido y fundamental en el modo de gobernar de
la sociedad occidental; sino, indica una problematización gradual del enfoque
tradicional de la soberanía de las instituciones políticas que gobiernan
supuestamente a la sociedad con leyes aplicables y regulaciones burocráticas de
arriba hacia abajo. Ahora es reconocido extensamente que la toma de decisiones
políticas no esta limitada a las estructuras formales del gobierno. La política pública
se formula y es aplicada por una gran cantidad de instituciones, los mecanismos y
los procesos formales e informales son referidos comúnmente como gobernanza
(Pierre, 2000; Pierre & Peters, 2000).
Como ya se ha dicho, el término “gobernanza” tiene diferentes significados en
contextos diferentes (Rhodes, 1996). En la literatura de la administración pública,
gobernanza se refiere generalmente a reformas públicas de sector que implican
privatizaciones, empresaspúblicas, casimercados, contratos dirigidos, asociaciones
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 16
locales, etc. Los politólogos emplean el termino “gobernanza” para capturar el
sentido de un sistema de gobierno cada vez más diferenciado, es decir un sistema
de gobierno que se divide y es fragmentado por una variedad de actores
interdependientes públicos, medio públicos (mixtos) y privados.
A veces el gobierno es unido por los términos de la “red”, así, se incrementa la
noción de la “red de gobernanza”. Network es una metáfora popular que se difunde
rápidamente a través de las disciplinas de las ciencias sociales (Klijn, 1997; Klijn y
Koppenjan, 2000). De ahí, que los sociólogos acentúen las redes sociales, las redes
profesionales, las redes económicas, las redes de comunicación y eventualmente las
redes del terrorismo (Raab y Milward, 2003).
La literatura sobre las redes de gobernanza esta muy inspirada por las teorías de
las redes políticas (Jessop, 2000; Kooiman, 1993b; Pierre, 2000, Rhodes, 1997a).
Adopta prontamente la metáfora de la red para dar cuenta de las pautas
multidimensionales de la interacción entre actores políticos diferentes, pero cambia
el enfoque de la pregunta de la representación vertical del interés, al asunto del
papel de las redes horizontales en procesos del gobierno social. La fuerza analítica,
no es que de las organizaciones surja el interés y la tentativa de ganar influencia en
la política pública, por los contactos formales e informales, con las personas que
toman las decisiones centralizadamente, sino que, el enfoque está en la producción
de las políticas públicas por la interacción política entre los actores públicos y
privados.
En las discusiones ideológicas acerca de cómo gobernar a la sociedad, estamos,
frente a una elección mutuamente excluyente entre el estado, el mercado y la
sociedad civil. Las formas jerárquicas del gobierno de la sociedad por el estado se
basan en la racionalidad substancial. Los valores y las preferencias políticas del
gobierno que supuestamente la gente encarna son trasladadas a las leyes o a las
regulaciones más o menos detalladas que se aplican y son impuestas por
empleados públicos burócratas. Durante los años setenta, sin embargo, un número
creciente de informes acerca del fracaso del gobierno culpó al estado benefactor
burocrático de ser demasiado ineficaz y excesivamente costoso.
Los promotores de las políticas neoliberales, consejeros de políticos y política
optaron por "menos estado y más mercado" la mano invisible del mercado no sólo
debe asegurar una asignación óptima de bienes privados, sino también participar en
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 17
la regulación de la producción de bienes y servicios públicos de una manera más
eficiente. Las anárquicas regulaciones del mercado por utilizar al máximo la
ganancia individual se basan en una racionalidad procesal. El bien común aquí se
redefine como la asignación óptima de valores obtenidos por la observación de los
procedimientos que aseguran la libre competencia por la renta entre productores y
consumidores (Sørensen y Torfing, 2005). En algunos países donde las ideas
neoliberales comprendieron el incremento de la dependencia a las fuerzas del
mercado, criticaron los vicios tradicionales de fallar al prevenir la inestabilidad, los
asuntos exteriores y la desigualdad; sin embargo las reformas del mercado
orientadas a despolitizar al gobierno, acusaron de aumentar antes que reducir el
control de estado (Jessop, 1998).
Los sociólogos critican a ambos, a los gobiernos del estado y al mercado porque se
basan en los recursos sistémicos del poder y del dinero que socavaron las bondades
y las virtudes de la sociedad civil. Alternativamente, recomendaron una racionalidad
normativa como el modelo para gobernar a la sociedad. La vida social se debe
gobernar de conformidad con las normas y valores comunes y preferiblemente, se
desarrolla y es sostenida por diálogos cara a cara en las comunidades locales
(Etzioni, 1995). Algunos han indicado que no siempre estamos frente a una elección
bien definida entre el estado, el mercado y la sociedad civil, como mecanismos
típicos ideales del gobierno que a menudo se mezclan 6 (Evers, 1990). Sin embargo,
esta mezcla de mecanismos diferentes de gobierno no cuestiona las racionalidades
que compiten contra el gobierno, ni lo hace introduciendo una nueva racionalidad
para gobernar a la sociedad.
Por el contrario, las redes de gobernanza proporcionan mecanismos nuevos y
distintivos del gobierno basados en lo que quizá sea referido como una negociación
racional (Jessop, 2002; Scharpf, 1997). La política pública se forma y transforma por
las negociaciones entre actores interdependientes que tienen como base las reglas
y los recursos propios que tienden a invocar, introducir y validar al que se opone a
la tradición substantiva procesal y normativa de las racionalidades en el curso de las
negociaciones. Cómo problemas de política se definen, son discutidos y
demandados por depender de los acuerdos negociados entre los actores en la red.
6 En la literatura de la combinación del bienestar, por ejemplo, se muestra que la distribución del bienestar a menudo es conseguida por el estado, producido por actores del mercado privado y distribuido con ayuda de asociaciones voluntarias en la sociedad civil (Pestoff, 1995).
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 18
Estas decisiones no son impuestas por medidas legales, por los estímulos
económicos, ni por el control del estímulo. Dentro de la negociación racional, la
confianza y la obligación juegan un papel crucial para asegurar la conformidad con
las decisiones comunes 7 . Para investigar aún más el reclamo de que las redes de
gobernanza proporcionan un mecanismo nuevo y distintivo del propio gobierno que
esta más allá de estado, el mercado y la sociedad civil, es necesario alcanzar una
comprensión más clara de lo qué son realmente las redes de gobernanza. La
definición de redes de gobernanza las delineará “como un subconjunto particular del
conjunto más amplio de mecanismos de gobernabilidad y como un subconjunto
particular del conjunto más amplio de las redes” (Sørensen y Torfing, 2005). De ahí,
que las redes de gobierno representan a un tipo determinado de gobierno y a un tipo
determinado de red.
De acuerdo con esta afirmación, se definen a las redes de gobernanza como:
1. Una articulación horizontal relativamente fija de actores interdependientes
pero operacionalmente autónomos;
2. que interactúan por negociaciones;
3. que suceden dentro de un marco de trabajo regulable, normativo,
cognoscitivo e imaginativo;
4. que hasta cierto punto se auto regulan; y
5. que contribuyen a la producción del propósito público dentro o a través de
áreas particulares de la política.
Esta definición incluye la mayor parte de las características comúnmente atribuidas a
las redes de gobernanza. Procuremos para desentrañar esta definición densa de
redes de gobierno, hablar de cada uno de los aspectos que las definen:
Primero, las redes de gobernanza articulan varios actores privados, semipúblicos y
públicos que, por una parte, dependen uno del otro, y, por otro lado, son,
operacionalmente autónomos en el sentido que actúan independientemente, aunque
con vistas a las expectativas de los otros actores (Marin y Mayntz, 1991). Los
actores que son incluidos en una red particular de gobernanza deben demostrar que
tienen un interés en los asuntos en mano, y/o que pueden contribuir con los recursos
7 Los actores de la red no obedecen fuera de ella por temor a sanciones legales, la ruina económica o la exclusión social, porque ellos confían en que los otros actores jugarán también su parte y sienten la obligación de contribuir a la realización de las metas y objetives comunes (Scharpf, 1994).
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 19
y las competencias de un cierto valor para los otros actores. Las relaciones entre los
actores de la red son horizontales antes que verticales (Jessop, 2000). Quizás haya
una asignación asimétrica de recursos materiales y no materiales entre los actores,
esto significa que algunos son más fuertes y más centrales que los otros. Sin
embargo, la participación es voluntaria y la salida siempre se queda en una
posibilidad, ya que los actores dependen uno del otro en el orden de "obtener las
cosas hechas", nadie puede ordenar o puede forzar a cualquier otro de ninguna
manera dentro de un sistema de reglas jerárquicas.
Segundo, los miembros de las redes de gobierno interactúan por las negociaciones
que combinan los elementos del negocio con los elementos de la deliberación. Los
actores pueden negociar sobre la distribución de los recursos para llevar al máximo
sus resultados. Sin embargo, para asegurar la producción de la confianza y la
obligación, esta forma de negociar se debe empotrar en el armazón amplio de la
deliberación 8 que facilita la comprensión, el aprendizaje y la acción conjunta. Sin
embargo, la deliberación rara vez llevará al consenso unánime (Klijn y Koppenjan,
2000).
Tercero, las negociaciones no suceden en un vacío institucional; sino, que ellas
avanzan dentro de una armazón relativamente institucionalizado, que es más que la
suma de sus partes, pero no totalmente homogéneo ni completamente integrado
(March y Olsen, 1995; Scharpf, 1997). El armazón de la institucionalidad tiene un
aspecto de regulación en el sentido que lo transmiten las normas, los valores y los
estándares; un elemento cognoscitivo en el sentido que lo engendran códigos,
conceptos y conocimiento especializado y un aspecto imaginario en el sentido que lo
producen las identidades, las ideologías, las esperanzas y las visiones comunes.
Cuarto, la red es multidimensional y multi capas de actores que están en la certeza
de ser una extensión reguladora, en el sentido que no es la parte de una cadena de
mando jerárquica y no se somete a las leyes del mercado (Scharpf, 1994, p. 36).
Sino, que apunta a regular un campo particular de la política con sus propias ideas,
recursos y capacidades, y crea hacia adentro un armazón de regulaciones,
normativas, cognoscitivas e imaginarias que se ajustan por las negociaciones e
8 La deliberación sucede en un contexto de intensas luchas por el poder y la presencia de desacuerdos, los conflictos y el antagonismo social que significa que esa decisión política a menudo se hará con un "áspero consenso" donde las quejas son inevitables, pero tolerables.
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 20
interacción regulares entre los participantes en la red. Por supuesto, las redes de
gobernanza siempre operan en un ambiente particular que debe ser tomado en
cuenta, desde que facilitan y fuerzan su capacidad para la autorregularse. Cuando
Scharpf (1997) insiste, el gobierno de la red siempre toma los lugares “a la sombra
de la jerarquía”. Las tentativas de las autoridades públicas para regular la
autorregulación de las redes de gobernanza, últimamente son apoyadas por la
amenaza de reemplazar el gobierno horizontal de la red con la regla jerárquica. Sin
embargo, si las tentativas verdaderas en regular una red auto regulada, llegan a ser
demasiado ajustadas, la red dejará de ser una red, en su lugar será reducida a una
toma de orden en una instancia burocrática.
Quinto, el gobierno al hacer contactos contribuye a la producción del propósito
público dentro de una cierta área (Marsh, 1998). El propósito público es un expresión
de visiones, comprensión, valores y las políticas que son válidas para y dirigidas
hacia el público. Así, los actores de las redes están enterados de las negociaciones
políticas acerca de cómo identificar y resolver los problemas nacientes de la política
o explotar las nuevas oportunidades. Las redes que no contribuyen a la producción
del propósito público en este sentido amplio, no se pueden denominar como redes
de gobernanza.
Las redes de gobernanza pueden asumir muchas formas diferentes. Ellas pueden o
son autodesarrolladas y surgen de abajo o pueden ser iniciadas arriba. Quizás sean
dominadas por contactos y relaciones informales o toman la forma de redes
sumamente formalizadas. Pueden ser intraorganizacionales o inter
organizacionales, de vida corta o permanente y tienen asuntos específicos o de
ámbito amplio en la sociedad. Pueden operar en los niveles, locales, nacionales o
trasnacionales a través de escalas diferentes. Las múltiples formas de redes de
gobernanza atestiguan la amplia aplicabilidad del concepto para describir las formas
contemporáneas de gobierno social.
A pesar de la oleada reciente en investigaciones del gobierno de las redes, el
fenómeno no es de ninguna manera nuevo, sin embargo, lo que es nuevo en esas
redes de gobernanza, es que se consideran cada vez más como una forma efectiva
y legítima de gobierno social. De ahí, que quienes toman las decisiones centrales
tienden a alabar las redes del gobernanza por sus habilidades en:
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 21
• Identificar los problemas nuevos y proporcionar una respuesta negociada que
es ambas cosas, flexible y posible;
• Mejorar la calidad del proceso decisorio por que proporciona la información
necesaria, los argumentos y las evaluaciones;
• Establecer un armazón para el edificio del consenso o, por lo menos, el
manejo civilizado de los conflictos; y
• Crear una responsabilidad conjunta para políticas nuevas y así reducir la
resistencia contra su implementación.
Por supuesto, que a las personas que toman las decisiones centrales les conciernen
también los aspectos negativos de las redes de gobierno en términos de la
dependencia creciente de autoridades públicas con gran interés en las
organizaciones, la presencia de conflictos endémicos que accionan los
desequilibrios dentro de las redes, el predominio del interés en el corto plazo, y el
fracaso para formar los arreglos que nos toman más allá del común denominador
más bajo. (Christiansen & Norgaard, 2003, pp. 190192). Aprovechar la política, y la
dependencia sobre las formas recíprocas del gobierno de la red varía mucho entre
los diferentes países, escalas y los sectores políticos debido al impacto de la
dependencia de las culturas políticas, las tradiciones y las instituciones. Sin
embargo, pareciera como si las redes de gobernanza, por lo menos en algunos
países, han llegado a ser un mecanismo generalmente aceptado y cada vez más
utilizado del gobierno en nuestras complejas y fragmentadas sociedades multi
estratos.
8. Conclusiones
La evolución conceptual de la noción de gobernabilidad a la de gobernanza y a la de
redes de gobernanza, caracteriza el periodo de los años setenta hasta nuestros
días. La distinción entre los términos gobernanza y gobernabilidad es más que
terminológica, ya que implica el significado de situaciones diferentes y de
concepciones analíticas distintas.
Sin embargo vemos como el concepto de gobernabilidad esta fuertemente vinculado
al de gobernanza, la gobernanza sugiere casi siempre una toma de decisiones
colectivas basada en una amplia inclusión de actores afectados por las mismas,
junto a una necesaria coordinación de éstos en busca de un mínimo de eficacia.
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 22
El concepto de gobernanza engloba algunas coincidencias compartidas por los
diversos autores, estos enunciados son:
a. Implica un conjunto de instituciones y actores que se encuentran fuera
del gobierno.
b. Registra que las fronteras y responsabilidades de lo público y lo
privado son hoy permeables en el abordaje de los problemas
económicos y sociales de una comunidad.
c. Reconoce la interdependencia (de poder, información, recursos) de
las instituciones y los actores en la realización de sus objetivos.
d. Reconoce la existencia de redes sociales de actores autónomos que
tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para sus vidas y
convivencia.
e. Reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad
de la autoridad y mando del gobierno (Stocker, 1998: 1728, en
Aguilar, 2006).
Se habla pues, de nuevas prácticas fundadas ya no en la dominación legítima, sino
en la negociación y el consenso para organizar la toma de decisiones en las
democracias participativas. En todas las formas del término, las fronteras publico
privadas tienden a desaparecer, toman fuerza aquellos mecanismos de gobierno
que no requieren de la autoridad del Estado para funcionar y se crean estructuras de
interacción múltiple. La gobernanza supone un reconocimiento a los más diversos
actores sociales que en estos últimos treinta y tantos años vienen reclamando un
lugar en la toma de las decisiones que los involucran.
Con la gobernanza, aparece en las ciencias sociales la noción de redes de
gobernanza para dar cuenta de los flujos e interacciones entre individuos de un
mismo grupo social. La proliferación de redes de gestión se explica como fruto de
factores identificados con la complejidad de los procesos administrativos en un
medio ambiente cuya dinámica impide que cualquier actor aislado controle los
procesos y la velocidad de los cambios. En este sentido las redes de gobernanza se
han visto como la solución para administrar políticas y proyectos donde los recursos
son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores interesados, existe
interacción de actores públicos, privados, centrales y locales y se observa una
creciente demanda de beneficios y de participación. De esta forma la gobernanza se
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 23
impone hoy como un concepto central de las ciencias políticas, de la sociología de
las organizaciones y de la administración en general.
NOTAS i Gradualmente, en el borde principal de muchas economías y sociedades, particularmente en áreas donde la producción de intangibles y el arreglo de requisitos personales o particulares esta llegando a ser dominante. Los líderes tradicionales en cualquier lugar de trabajo de la esfera pública, no pueden lograr resultados específicos ni los métodos para obtenerlos. En lugar de un contexto de misiones compartidas y reglas comunes los objetivos y las técnicas se están yendo a las imprevistas innovaciones y a la creatividad de los individuos y grupos que tienen una comprensión profunda de las necesidades específicas y de los recursos, también específicos. La libertad de organización y la creatividad, son dos precondiciones muy exigentes. En el futuro, más acercamientos difundidos del gobierno en todas las partes de la sociedad trabajaran solamente, si hay los armazones que aseguren los más altos niveles de transparencia, responsabilidad e integridad. Al mismo tiempo, las autoridades y la sociedad más ampliamente, deben proponer las nuevas capacidades del gobierno para realizar la voluntad colectiva, que dependa de una visión común que vea por los valores democráticos: el respeto a los derechos humanos y la igualdad de oportunidades. Uniformar con estos armazones y valores las formas emergentes de gobierno que dependan fundamentalmente de la capacidad de los individuos y de los grupos que participen activamente en tomar e implementar las decisiones.
DE LA GOBERNABILIDAD A LAS REDES DE GOBERNANZA 24
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