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Seguimiento a la línea de base de los procesos de Apropiación, Armonización y

Alineación.Número de Contrato con el Proyecto: MINFIN-DTP-AGEP-SCI-PP1-2010-33

Productos a entregar1. Informe Ejecutivo indicadores OCDE 2009 y 20102. Informe actualización indicadores OCDE 2009 Y 2010Indicadores

cualitativos a partir estudio PEFA3. Información Cooperación Descentralizada4. Informe de talleres5. Guía para monitoreo y sistematización en DAD

Institución beneficiaria: SEGEPLAN

Fecha de entrega del producto: Julio 14 de 2011

Nombre de los consultores: Osmar E. Velasco López y Miguel Angel Zea Sandoval

Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 1

«La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea a través del Proyecto Apoyo a la Gestión

Presupuestaria en Guatemala. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del autor, y en ningún caso debe

considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea»


Contenido1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES.....................................................................................42. CONTEXTO............................................................................................................................... 6

A. Consejo de Cooperación Internacional (CCI).............................................................................11B. Mesa de Coordinación de la Cooperación Internacional..............................................................12C. Acompañamiento de las mesas sectoriales................................................................................12

3. OBJETIVOS............................................................................................................................. 154. METODOLOGÍA DE TRABAJO.............................................................................................165. NIVEL DE CUMPLIMIENTO DE LOS RESULTADOS Y DESCRIPCIÓN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS PARA LLEGAR A LOS RESULTADOS.........................................186. DESCRIPCIÓN DE LOS PRODUCTOS REALIZADOS...........................................................197. CONCLUSIONES..................................................................................................................... 468. RECOMENDACIONES............................................................................................................489. RECONOCIMIENTOS.............................................................................................................51

ANEXOS

Anexo 1: Indicadores cualitativos a partir estudio PEFAAnexo 2: Información Cooperación DescentralizadaAnexo 3: Informe de talleresAnexo 4: Guía para monitoreo y sistematización en DADAnexo 5: Cuadro Resumen Cooperación 2008 (electrónico)Anexo 6: Cuadro Resumen Cooperación 2009 (electrónico)Anexo 7: Cuadro Resumen Cooperación 20010 (electrónico)


Lista de abreviaturas

AAA Apropiación, Armonización y AlineaciónAGEP Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en GuatemalaAT Asistencia TécnicaACDI-CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo InternacionalAECID Agencia Española de Cooperación Internacional al DesarrolloAER - IEA Aid Effectiveness Review - Informe sobre eficacia de la AyudaAOD Ayuda Oficial al DesarrolloBANGUAT Banco de GuatemalaBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCCI Consejo de Cooperación InternacionalCDF Comprehensive Development Framework – Marco Integral del

DesarrolloCE Comisión EuropeaCI Cooperación InternacionalCLIPP Línea de Crédito Condicional Proyectos de InversiónCPIA Evaluación Institucional y Política del PaísCT Cooperación TécnicaCTPD Cooperación Técnica entre Países en DesarrolloDAC - CAD Development Assistance Committee – Comité de Asistencia al

DesarrolloDAD Base de Datos de la Asistencia para el Desarrollo en GuatemalaDP Declaración de ParisENCOVI Encuesta de Condiciones de VidaES Enfoque SectorialERP Estrategia de Reducción de la PobrezaFINABECE Fideicomiso Nacional de Becas y Crédito EducativoFMI Fondo Monetario InternacionalGCC Grupo de Coordinación de la Cooperación InternacionalGFP Gestión de las Finanzas PúblicasGUATECOMPRAS Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del EstadoG13 Grupo de Coordinación de los mayores donantes en GuatemalaINE Instituto Nacional de EstadísticasMAE Máxima Autoridad EjecutivaMAGA Ministerio de Agricultura Ganadería y AlimentaciónMINEDUC Ministerio de EducaciónMINEX Ministerio de Relaciones ExterioresMINFIN Ministerio de Finanzas PúblicasMINGOB Ministerio de GobernaciónMGMP Marcos de Gasto Sectorial de Mediano PlazoMPMP Marco Presupuestario de Mediano PlazoProyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 2

MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialOCDE - OECD Organización para la Cooperación y Desarrollo EconómicoODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOEA Organización de Estados AmericanosOMC Organización Mundial de ComercioONG Organización No GubernamentalONU Organización de Naciones UnidasPBA Programme Based Approach – Enfoque Basado en ProgramasPDL Performance Driven LoanPEA Población Económicamente ActivaPEFA Public Expenditure and Financial AccountabilityPIB Producto Interno BrutoPIU Parallel Implementation Unit – Unidades de Ejecución ParalelasPMA Programa Mundial de AlimentosPN Presupuesto NacionalPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloSEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la

RepúblicaSICOIN Sistema Integrado de Contabilidad GubernamentalSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSIAF-MUNI Sistema Integrado de Administración Financiera MunicipalSNIP Sistema Nacional de Inversión PúblicaSNP Sistema Nacional de PlanificaciónSWAPS Sector Wide Approach TROIKA País u organismo que preside el G-13, el antecesor y el sucesorUNE Unidad Nacional de la EsperanzaUNICEF Fondo de Naciones Unidas para la InfanciaUSAID Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional


1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

1.1 El Gobierno de Guatemala y la Comisión Europea, han firmado un Convenio de Financiación, para la ejecución del Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala (AGEP).

El proyecto tiene cinco resultados, que se pueden resumir de la siguiente manera:

1. Planificación y Presupuesto, que busca mejorar la relación entre la Planificación y la Presupuestación.

2. Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP), que busca lograr que el Gobierno prepare un MPMP, que para el caso de los tres sectores seleccionados (Educación, Salud y Gobernación), se puedan incluir los Marcos de Gasto Sectorial de Mediano Plazo (MGSMP).

3. Gestión por Resultados, busca lograr que en los tres sectores seleccionados, se pueda efectuar una gestión por resultados, donde se definan claramente objetivos, se determinen indicadores y se fijen metas.

4. Apoyo a la Reforma Tributaria, busca poyar al Gobierno en lograr que se apruebe una reforma tributaria en el país.

5. Armonización y Alineamiento, busca apoyar al Gobierno en mejorar la coordinación con la cooperación e incrementar el alineamiento de los cooperantes a las políticas del país. Asimismo, se busca mejorar y fortalecer las instancias de coordinación al interior del Gobierno.

El diseño y levantamiento de la línea de base para el año 2,008, sobre apropiación, alineamiento y armonización (AAA), aplicando la encuesta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD1 por sus siglas en inglés) así como las mediciones para los años 2,009 y 2,010 forman parte del quinto componente del Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala (AGEP).

Este componente, “Armonización y Alineamiento”, tiene el objetivo principal de apoyar al Gobierno de Guatemala en mejorar la coordinación con la cooperación internacional e incrementar el alineamiento de los cooperantes a las políticas del país. Asimismo, se busca mejorar y fortalecer las instancias de coordinación al interior del Gobierno.

En este sentido, y en el marco de las reuniones de coordinación entre la AGEP y las instituciones estatales en Guatemala, se ha identificado a la Subsecretaría de

1 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) es un foro donde los gobiernos de 30 economías desarrolladas trabajan para enfrentar los desafíos económicos y sociales de la globalización y al mismo tiempo aprovechar sus oportunidades.


Cooperación Internacional de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN-, como la contraparte oficial del componente.

1.2 En Guatemala, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN- es el órgano de planificación del Estado, establecida como una institución de apoyo a las atribuciones de la Presidencia de la República. A SEGEPLAN le corresponde coadyuvar a la formulación de la política general de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos.

Para hacer operativa su naturaleza, SEGEPLAN tiene dos ámbitos de planificación y programación: el global y sectorial y el de su validación en las instancias de participación ciudadana, en todo el territorio nacional, por medio del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Para la realización de sus funciones y atribuciones SEGEPLAN cuenta con tres subsecretarías: Políticas Territoriales; Políticas Globales y Sectoriales, y Cooperación Internacional.

La Subsecretaría de Cooperación Internacional es la encargada de contribuir a la implementación de la estrategia de desarrollo del país y fortalecer los procesos institucionales de atención a las demandas de la población, mediante la gestión efectiva de la Cooperación Internacional.

Esta Subsecretaría está conformada por la Dirección de la Gestión de la Cooperación Internacional; la Dirección de Cooperación Internacional Territorial y la Dirección de Seguimiento y Evaluación de la Cooperación Internacional.

1.3 Dentro del Plan de Gobierno 2008-2012, se establecen los lineamientos básicos que orienta la Cooperación Internacional, a partir del principio básico de que los países con mayores desventajas requieren de cooperación externa para atender los principales impedimentos a su desarrollo. Los fundamentos en el área de la Cooperación Internacional son seis2:

Respetar los compromisos acordados sobre los montos de la cooperación. Muy pocos son los países desarrollados que cumplen con aportar al menos el 0.7% del PIB a este propósito.

Los organismos financieros internacionales y el sistema de Naciones Unidas deben acelerar y profundizar su reorganización interna para mejorar la eficiencia de su gestión y focalizar los recursos financieros y técnicos de manera creciente en áreas del desarrollo social. A este respecto, una mayor asignación de los recursos de la Cooperación Internacional en materias afines al desarrollo social puede constituir la mejor inversión para los mismos. La rentabilidad social de políticas adecuadas para elevar la calidad de la educación, extender los sistemas de salud primaria, mejorar el saneamiento ambiental, capacitar a los jóvenes y demás programas sociales, puede exceder sensiblemente el retorno que ofrecen otros destinos de los recursos externos. Además, la inversión social tiene mayor

2 Plan de Gobierno 2008-2012Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 5

aceptación y legitimidad para los contribuyentes de los países desarrollados, los cuales financian la mayor parte de la Cooperación Internacional.

Los países receptores de recursos de la Cooperación Internacional deben fortalecer decididamente la institucionalidad nacional, responsable de la planificación y del manejo de estos recursos –sin crear burocracias y trabas que obstaculicen el flujo de la ayuda- para garantizar la probidad y el buen uso final de ellos.

La Cooperación Internacional debe incluir, como parte sustantiva, la incorporación de su cooperación con base en el Plan Nacional de Desarrollo, tanto en la donación como en la recepción y ejecución de los recursos.

Fortalecer el incipiente proceso de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) denominada como Cooperación Sur-sur. Está ampliamente demostrado que con frecuencia, la forma más eficaz de responder a una necesidad determinada de asistencia técnica es facilitar el financiamiento para que la misma sea provista por otro país en vías de desarrollo que ya posee experiencia exitosa en la materia. A este respecto convendría poner en marcha, un proceso de registro y comunicación de experiencias valiosas existentes en la región en materia de desarrollo social, de manera que a partir de ellas puedan desarrollarse actividades de cooperación horizontal.

Es conveniente un proceso de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos que en materia de Cooperación Internacional se han suscrito, así como contemplar que los esfuerzos de austeridad, probidad y focalización del gasto sean los necesarios para alcanzar mayor impacto social y para mantener e incrementar los recursos recibidos.

2. CONTEXTO

Debido a que los programas de asistencia de la cooperación internacional requieren reglas y regulaciones procedimentales, para garantizar la transparencia y la responsabilidad con sus matrices, tienen en su mayoría procedimientos diferenciados y complejos en materia de seguimiento de la ayuda, tales como la creación de unidades de asistencia a la administración de proyectos, controles financieros excesivamente detallados, entre otros.

Estos procedimientos suelen ser poco sostenibles a largo plazo e inciden de manera negativa en las instituciones estatales, ya que debilitan la capacidad de gestión del Gobierno, implicando además una menor eficacia de la cooperación internacional y mayores costos de asistencia para ambos.

En este contexto y en los últimos años, bajo la iniciativa del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, diferentes cooperantes, en coordinación con algunos países receptores de ayuda, han establecido grupos técnicos de trabajo orientados a desarrollar estándares de buenas prácticas y principios que los donantes y los países socios puedan utilizar como base para armonizar sus políticas, procedimientos y prácticas, relacionadas con temas como los trabajos analíticos en el país, manejo financiero y gestión de las finanzas públicas, adquisición de bienes y servicios, gestión por resultados, ayuda desligada (unitedaid) y otros.


En la Declaración de París de 2005, los organismos internacionales, países en desarrollo y países receptores de cooperación internacional (CI) reconocieron que, a pesar de los miles de millones desembolsados en el mundo para la erradicación de la pobreza, ésta no se ha reducido en las mismas proporciones.

La DP enfatiza la importancia de realizar evaluaciones independientes en cada país, acompañadas de procesos de seguimiento internacional para proveer mayor entendimiento acerca de cómo el incremento en la efectividad de la ayuda contribuye a alcanzar los objetivos de desarrollo.

En respuesta a este compromiso, el DAC/OECD ha establecido, como un mecanismo de evaluación in situ, la elaboración de la Encuesta sobre monitoreo de la Declaración de París, con el propósito de medir los avances en la implementación de la DP, y con el objetivo global de proveer información sobre los impactos finales y los efectos de incrementar la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo a través de la implementación de los principios de la misma.

2.1 La Declaración de París

La Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, reafirma los compromisos realizados en Roma de 2003, de armonizar y alinear el suministro de la ayuda al desarrollo para incrementar el impacto en la reducción de la pobreza y la desigualdad, acelerando el crecimiento y agilizando el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Se plantean en esta Declaración 56 compromisos de cooperantes y países socios, relacionados con las siguientes áreas:

Apropiación: los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo.

Alineación: los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios.

Armonización: las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces.

Gestión orientada a resultados: administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados.

Mutua responsabilidad: donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo.

Además, la Declaración de Paris establece 12 indicadores de seguimiento con metas específicas al 2,010. A continuación se presenta el detalle de los indicadores de la DP, agrupados por eje temático y las respectivas metas.


Gráfico 1: Indicadores y metas de la DP para el 2010I N D I C A D O R E S M E T A S P A R A 2 0 1 0

1Los países tienen

estrategias de desarrollo operativas

Como mínimo, el 75% de los países socios tendrán estrategias de desarrollo operativas.

2ªSistemas de gestión de

las finanzas públicas (PFM) fiables

La mitad de los países socios avanzarán, como mínimo, un nivel (a saber, 0,5 puntos) en la escala de desempeño de la gestión de las finanzas públicas (PFM)/ CPIA (Evaluación Institucional y Política del País).

2b Sistemas de adquisiciones fiables

Un tercio de los países socios avanzará, como mínimo, un nivel (es decir, del D al C, del C al B o del B al A) en la escala de cuatro puntos utilizada para valorar el desempeño con respecto a este indicador.

3Los flujos de ayuda se

alinean con las prioridades nacionales

Reducir a la mitad el déficit: reducir a la mitad el porcentaje de flujos de ayuda para el sector estatal que no se reflejan en el(los) presupuesto(s) estatal(es) (reflejándose, como mínimo, un 85% en el presupuesto).

4 Reforzar las capacidades con apoyo coordinado

El 50% de los flujos de cooperación técnica se aplicará vía programas coordinados coherentes con las estrategias de desarrollo nacional.

5ªUso de sistemas de

gestión de las finanzas públicas del país

Para países socios con una puntuación de 5 o más en la escala de desempeño de PFM/CPIA (véase el Indicador 2a).

Todos los donantes utilizarán los sistemas de PFM de los países; yReducción de la diferencia en dos tercios: Una reducción de dos tercios en el % de ayuda al sector público que no usa los sistemas de PFM de los países socios.

Para países socios con una puntuación de 3,5 y 4,5 en la escala de desempeño de PFM/CPIA (véase el Indicador 2a).

El 90% de los donantes utilizarán los sistemas de PFM de los países socios; yReducción de la diferencia en un tercio: Una reducción de un tercio en el % de ayuda al sector público que no usa los sistemas de PFM de los países socios.

5bUso de los sistemas de aprovisionamiento del

país

Para países socios con una puntuación A en la escala de desempeño de Aprovisionamiento (véase el Indicador 2a).

Todos los donantes utilizarán los sistemas de aprovisionamiento de los países; yReducción de la diferencia en dos tercios: Una reducción de dos tercios en el % de ayuda al sector público que no usa los sistemas de aprovisionamiento de los países socios.

Para países socios con una puntuación B en la escala de desempeño de Aprovisionamiento (véase el Indicador 2b).

El 90% de los donantes utilizarán los sistemas de aprovisionamiento de los países socios; yReducción de la diferencia en un tercio: Una reducción de un tercio en el % de ayuda al sector público que no usa los sistemas de aprovisionamiento de los países socios.

6 Evitar PIU paralelas Reducir en dos tercios el número de unidades de ejecución de proyectos (PIU) paralelas.

7 La ayuda es más predecible

Reducir a la mitad la diferencia: reducir a la mitad el porcentaje de ayuda no desembolsada dentro del ejercicio fiscal para el que se había adoptado.

8 Ayuda desligada Progresos continuos a lo largo del tiempo.

9 Uso de disposiciones o procedimientos comunes

El 66% de los flujos de ayuda se suministrarán en el contexto de enfoques basados en programas.

10ª Misiones en el campo El 40% de las misiones de campo de donantes será común.

10b Trabajos analíticos sobre países El 66% de los trabajos analíticos sobre países será común.

11 Marcos orientados a los resultados

Reducir el déficit en un tercio: Reducir el porcentaje de países sin marcos de desempeño transparentes y supervisables en un tercio.

12 Responsabilidad mutua Todos los países socios habrán instaurado revisiones de evaluación mutua.

2.2 El Plan de Acción de Accra

En el Foro de Alto Nivel realizado en el año 2008 en Accra – Ghana, se llego a la conclusión sobre la base de datos empíricos de que se está progresando, pero no lo


suficiente. La evaluación sobre los avances en la implementación de los compromisos asumidos en la Declaración de París indica que esta generó un ímpetu importante para cambiar la forma en que los países en desarrollo y los donantes colaboran para solucionar problemas concretos.

De acuerdo con la encuesta de seguimiento de 2008, una gran cantidad de países en desarrollo ha mejorado su gestión de los fondos públicos. Los donantes, a su vez, están haciendo más eficiente su coordinación a nivel nacional.

La conclusión fue que “Aun así, el ritmo de progreso es demasiado lento. Sin mayores reformas y una acción más rápida, no cumpliremos con nuestros compromisos y metas para 2010 en relación con la mejora de la calidad de la ayuda”.

Entre los principales desafíos se plantearon:

• El fortalecimiento de la apropiación del país respecto del desarrollo.

• Ampliaremos el diálogo sobre políticas para el desarrollo a nivel nacional

• Fortalecerán los países en desarrollo su capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo

• Fortaleceremos y utilizaremos los sistemas de los países en desarrollo tanto como sea posible

• La construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo.

• Reduciremos la costosa fragmentación de la ayuda• Intensificaremos la optimización de los recursos de la ayuda • Aceptaremos con agrado a todos los actores involucrados en el

desarrollo y trabajaremos con todos ellos • Profundizaremos nuestra colaboración con las organizaciones de la

sociedad civil • Adaptaremos políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil

• El logro de resultados en términos de desarrollo y su rendición de cuentas

• Nos concentraremos en lograr resultados • Aumentaremos el nivel de transparencia y rendición de cuentas ante

nuestro público en relación con los resultados • Seguiremos cambiando el carácter de la condicionalidad para respaldar

la apropiación del país • Aumentaremos la previsibilidad a mediano plazo de los flujos de ayuda

En Accra se acordó que las reformas necesitarán un respaldo político de alto nivel sostenido, “presión de los pares” y una acción coordinada a nivel mundial, regional y nacional. Los compromisos asumidos tendrán que adaptarse a las distintas


circunstancias de cada país, incluidas las de países de ingreso mediano, pequeños Estados y países en situación de fragilidad. Se acordó que, para 2010, cada uno de los participantes del Foro deberá cumplir los compromisos asumidos respecto de la eficacia de la ayuda en París y en Accra, y superarlos siempre que sea posible. Los desafíos como el cambio climático y el aumento del precio de los alimentos y los combustibles destacan la importancia de aplicar los principios de la eficacia de la ayuda.

En respuesta a la crisis de los alimentos, se formularía y pondría en marcha una asociación mundial sobre agricultura y alimentos de manera rápida, flexible y eficiente.

Finalmente se solicitó al Grupo de trabajo sobre la eficacia de la ayuda que continúe con el seguimiento del progreso respecto de la implementación de la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra, y que presente el informe correspondiente en el cuarto Foro de alto nivel sobre eficacia de la ayuda, en 2011.

2.3 La Cooperación Internacional en Guatemala - Un Complemento al Esfuerzo Nacional para el Desarrollo3

La Cooperación Internacional es un mecanismo de apoyo técnico, financiero y político proporcionado por los países cooperantes y organismos multilaterales especializados, para que Guatemala alcance un desarrollo sostenido y sustentable en los escenarios económico, social, financiero, comercial, administrativo y del medio ambiente, dentro de una democracia participativa. La Cooperación Internacional se lleva a cabo por medio de instituciones bilaterales o pertenecientes a los países más avanzados, con organismos multilaterales (como la Organización de las Naciones Unidas y el Banco Mundial), con organizaciones no gubernamentales y empresas privadas, así como con el apoyo de gobiernos de países menos avanzados. La cooperación debe ser congruente con las políticas del gobierno, las relaciones internacionales y la política financiera y fiscal.

Guatemala tiene 45 fuentes de cooperantes, de las cuales 33 son bilaterales y 12 son multilaterales. Entre los principales cooperantes multilaterales4 pueden mencionarse el BCIE, BID o el BIRF. Dentro de los principales cooperantes bilaterales5 destacan: Estados Unidos, España, Taiwán, Alemania y Japón.

2.4 Las Modalidades de la Cooperación Internacional

SEGEPLAN, en consulta con los organismos públicos, formula e implementa las políticas y programas de gestión de la Cooperación Internacional. Los proyectos de interés común, como el Programa de Paz se articulan desde dicha institución, donde se preparan las negociaciones con los organismos bilaterales y multilaterales, en

3 Fuente: SEGEPLAN4 Estos tres cooperantes reúnen el 86.65% del total de las fuentes multilaterales. Fuente: Segeplan, 2,011. 5 Representan el 86.46% de lo desembolsado por las fuentes bilaterales durante el trienio 2,008-2,010. Fuente: Segeplan, 2,011. Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 10

coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Banco de Guatemala y las Unidades Ejecutoras de los proyectos.

La historia de Guatemala tiene diferentes momentos en que identifica los esfuerzos de Cooperación Internacional. Citemos por referencia dos:

La creación de la Comisión Internacional de Verificación y Seguimiento en 1987, y

La firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en 1996.

Dentro del proceso de paz en Guatemala, se instaló una Comisión Internacional de verificación y seguimiento6, a través de un acta en la que participan Los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia, México, Panamá y Venezuela; Argentina, Brasil, Perú y Uruguay, países miembros de los Grupos de Contadora y Apoyo, los Cancilleres de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, así como el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), y el Representante Personal del Secretario General de las Naciones Unidas (ONU).

En la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se reconoce el apoyo de las Naciones Unidas, el acompañamiento del Grupo de Países Amigos del Proceso de Paz de Guatemala integrado por la República de Colombia, el Reino de España, los Estados Unidos de América, los Estados Unidos Mexicanos, El Reino de Noruega y la República de Venezuela7.

2.5 Esquema de la Coordinación de la Cooperación Internacional8

Existen tres niveles de coordinación:

A. Consejo de Cooperación Internacional (CCI)

El Consejo de Cooperación Internacional –CCI- es un instrumento político y ejecutivo de coordinación y toma de decisiones, el cual está integrado por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINEX). Su objetivo general es, “hacer efectiva la apropiación, alineación, armonización, responsabilidad y resultados compartidos de los esfuerzos de la cooperación internacional” de acuerdo a la Declaración de Paris9.

La función estratégica principal del CCI está dirigida a dar respuesta a la demanda de cooperación del Plan de Gobierno en siete áreas prioritarias:

1. Cohesión Social, Educación, Salud y Nutrición.2. Desarrollo Rural e Infraestructura

6 Fuente: ACTA DE INSTALACIÓN DE LA COMISIÓN INTERNACIONAL DE VERIFICACIÓN Y SEGUIMIENTO, Caracas, Venezuela, 22 de agosto de 1987.

7 Fuente: Acuerdo de Paz Firme y Duradera, Guatemala, 29 de diciembre de 1996.8 Fuente: MEMORIA PRESIDENCIA PRO-TÉMPORE DE ESPAÑA GRUPO DE DONANTES DENOMINADO G-13, Octubre

2007- Mayo 2,008. Guatemala, C.A. En su taller técnico del 29 de mayo del 2,008. 9 Fuente: Declaración Antigua I.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 11

3. Seguridad y Justicia4. Energía, Medio Ambiente, Recursos Hídricos e Interculturalidad5. Reforma Fiscal6. Desarrollo Democrático y Transparencia7. Género

Fuente: Arrecis, Walda, Establecimiento de mecanismo de seguimiento y evaluación de las mesas sectoriales

B. Mesa de Coordinación de la Cooperación Internacional

Es un mecanismo de participación, reflexión y debate entre el Gobierno, a través del CCI y el Grupo de Coordinación de la Cooperación (GCC). Promueve la eficacia de la ayuda internacional, con el propósito de avanzar en la consecución del desarrollo de la sociedad guatemalteca y alcanzar los ODM; así como dar cumplimiento a la Declaración de Paris y al Plan de Acción de Accra. Su objetivo es establecer un marco de coordinación de la cooperación internacional, para hacer efectiva la apropiación, alineación, armonización, responsabilidad y resultados compartidos, como un complemento a los esfuerzos nacionales para el desarrollo de Guatemala.

C. Acompañamiento de las mesas sectoriales

Después de las reuniones de Antigua I y II, la Segeplan ha realizado un acompañamiento a las mesas sectoriales en cumplimiento de su papel como miembro del CCI y de la Mesa de Coordinación de la CI. El acompañamiento ha comprendido la participación observante en el desarrollo de las actividades de cada una de las mesas y en la emisión de directrices que apoyen el trabajo técnico de las mismas. Al más alto nivel, y en conjunto con la Mesa de Coordinación de la CI, la Segeplan ha desarrollado actividades para establecer el grado de avance y

Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033

Composición del CCIConsejo de Cooperación Internacional

Nivel PolíticoSecretaria de SEGEPLAN

Ministro de Relaciones ExterioresMinistro de Finanzas Públicas

Presidencia de la RepúblicaPresidente

Nível TécnicoSubsecretários (as)/Vice Ministros (as)

y/o Directores(as) de las tres instituciones

Red Interinstitucional de Cooperación InternacionalMinisterios, Secretarias, Entidades Autónomas y

Descentralizadas, Consejos de Desarrollo, Municipalidades, ONG y otras entidades receptoras de Cooperación

Internacional

Secretaría del Consejo: SEGEPLAN

12

cumplimiento de las agendas de trabajo, así como capacitaciones y talleres enfocados en mantener un nivel homogéneo de información y participación de los diferentes miembros de las mesas sectoriales.

2.6 Coordinación sectorial en la práctica

Bajo el liderazgo de entidades gubernamentales se establecen mesas sectoriales. Los jefes de mesas coordinan con los sectores y Cooperantes, tienen la responsabilidad de liderar los esfuerzos de armonización y alineación sectorial. El coordinador de la mesa da seguimiento a las acciones establecidas en la mesa sectorial.

2.6.1 Actores de las Mesas Sectoriales

Participan en la mesa de Coordinación de la CI, el Consejo de Cooperación Internacional y el G-13, además de otros cooperantes bilaterales y multilaterales invitados por el Gobierno.

2.6.2 Mesas Sectoriales organizadas: Salud, Educación, Seguridad y Justicia10

Tareas: Coordinación del apoyo, SWAPS, discusión de estrategias, rendición de cuentas, coordinación de estudios etc.

En el marco de la Declaración de París, se realizan en Guatemala en el 2008, dos reuniones de Alto Nivel entre el Gobierno y el G-13, emitiéndose las Declaraciones de Antigua I y II, donde se establecen compromisos para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

2.7 Declaración de Antigua I - Reunión de Alto Nivel: Gobierno de Guatemala y G-13, Mayo 2008

Se analizó la situación de los programas y proyectos de cooperación que están siendo poyados por el G-13 en relación a los 4 ejes del Plan inicial de Gobierno de 100 días:

Solidaridad, Productividad, Seguridad y Regionalidad

El Gobierno de Guatemala se comprometió a institucionalizar, bajo la rectoría del Gobierno, las Mesas Sectoriales de Salud, Educación, Justicia-Seguridad y la Mesa de Coordinación de la Cooperación Internacional. Se comprometió también a concluir los Planes Sectoriales y los Planes de Apropiación, Alineación y Armonización.

La Comunidad Internacional se comprometió a promover que las asignaciones de recursos o financiación para cada uno de los sectores se alineen con las prioridades

10 Se amplían en Declaración Antigua II.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 13

del Gobierno y se usen los procedimientos nacionales, mejorando su previsibilidad y a difundir y socializar las acciones de cooperación en el país.

2.8 Declaración de Antigua II - Reunión de Alto Nivel: Gobierno de Guatemala y G-13, Noviembre 2008

Los donantes se comprometieron a fortalecer la alineación de sus esfuerzos a las prioridades del país, contempladas en el Plan de Gobierno.

El Gobierno de Guatemala se comprometió a operativizar las políticas públicas priorizadas, a través de los planes operativos sectoriales.

Se acordó, dada la importancia de la Seguridad Alimentaria en Guatemala, la necesidad de promoverla como un pilar de desarrollo prioritario. Además se ampliaron las prioridades compartidas con la instalación de las Mesas Sectoriales de Desarrollo Rural y la de Medio Ambiente y Agua.

Mesas Sectoriales:

Educación: Instalada 3 de marzo 2009Ambiente y Agua: Instalada 17 de junio 2009Seguridad y Justicia: Instalada Julio 2009Desarrollo Rural: Conformada sin mayores avances.Seguridad Alimentaria: Instalación Pendiente

2.9 La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en Guatemala11

Este tipo de cooperación se conoce también como Cooperación Sur-sur y puede tener carácter bilateral o multilateral. Permite la adquisición y transferencias de conocimientos y tecnologías en consonancia con la estructura socioeconómica de los países cooperantes.

Puede ser al amparo de un convenio formal de gobierno a gobierno, operada a través de comisiones mixtas o bien, la ejecución de actividades que se alcanzan en forma espontánea, sin que exista un convenio formal entre ellos.

El proceso de CTPD en Guatemala se inicio en 1973 con la firma del Plan de Acción de Buenos Aires. Se han firmado Acuerdos y Convenios Bilaterales de Cooperación Técnica con diferentes países. Se desarrollaron algunas acciones de cooperación en muchos casos aisladas. Con el transcurso de los años se han ido concretando y consolidando a través de la presentación de documentos de demanda, que responden a políticas y necesidades definidas.

2.9.1 Costos y Responsabilidades

La participación en los programas de CTPD se basa en el reparto de los costos y de las responsabilidades. En términos generales, el país que otorga

11 Fuente: SEGEPLAN.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 14

la cooperación se hace responsable de pagar el pasaje y salario del experto mientras los gastos de alimentación y alojamiento corren a cargo del beneficiario.

Si se trata de una pasantía, los pasajes son cubiertos por el país solicitante de la cooperación, y los viáticos, hotel y otros, a cargo del país cooperante. El principal otorgante de CTPD hacia Guatemala es México, que desde el año 1992 ha contribuido con varios cientos de actividades de cooperación anualmente. Le siguen Argentina, Chile, Cuba, Colombia y Brasil12.

3. OBJETIVOS

Crear condiciones para el seguimiento a la Línea Base conforme a los principios de Apropiación, Alineamiento, Armonización, Gestión de Calidad y Responsabilidad Mutua (AAA) emanados de la Declaración de París, a través de indicadores cuantitativos que permitan mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

3.1 Objetivo específico.

3.1.1 Preparar y realizar la encuesta sobre efectividad del desarrollo de la OECD – Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico- en Guatemala, utilizando los mismos métodos aplicados en el resto del mundo (encuestas de la OECD y análisis del Banco Mundial), para establecer el grado de avance del país en relación a la Declaración de París durante los años 2,009 y 2,1010.

3.1.2 Comparar los resultados obtenidos para los años 2,009 y 2,010 con la Línea de Base en que se encontraba el país en el 2,008 en el proceso de Apropiación, Alineación, Armonización (AAA), Gestión por Resultados y Responsabilidad Mutua, principios y compromisos emanados de la Declaración de París.

Los resultados para los años 2,009 y 2,1010 deberán permitir recopilar datos cuantitativos y cualitativos derivados de la revisión de la información obtenida en la encuesta de la OECD, informes realizados por cooperantes y la información derivada de la entrevista a actores clave dentro de la Cooperación Internacional.

Al mismo tiempo, la Línea de Base se constituye en un insumo para medir los cambios materializados con el acompañamiento de la Cooperación Internacional para los años 2,009 y 2,010. La Línea de Base de 2,008 y su comparación con los resultados de los años subsiguientes permitirán contar con indicadores cuantitativos, iniciales, que permitan estimar con mejor precisión el esfuerzo que deben realizar Gobierno y Cooperación Internacional, para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

12 Fuente: Informe sobre Cooperación Internacional - Clarissa González.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 15

4. METODOLOGÍA DE TRABAJO

Para el desarrollo del trabajo se llevaron a cabo talleres con actores involucrados así como obtención de resultados para los años 2,009 y 2,010 y su comparación con los indicadores de la Línea de Base de 2,008. A continuación se detalla la metodología.

4.1 Talleres con actores involucrados:

Se realizaron dos talleres con el Gobierno y la Cooperación Internacional:

4.1.1 El primero, denominado “Taller de Lanzamiento de la Encuesta”, con el objetivo de comprometer al Gobierno y a los Cooperantes con el proceso e involucrar a los actores, para que se trabaje en el marco de un proceso participativo, con la definición general de roles y responsabilidades.

4.1.2 El Segundo, llamado “Taller Técnico”, orientado a explicar a representantes de instituciones del Estado y a funcionarios de la Embajadas de países amigos y de agencias de Cooperación Internacional multilateral y bilateral, sobre la metodología específica de la encuesta, el cronograma de trabajo y los resultados esperados.

4.2 Lanzamiento de la Encuesta:

Se lanzó la Encuesta sobre seguimiento de la Declaración de París, de acuerdo a los criterios y utilizando la metodología del Comité de Ayuda al Desarrollo (DAC por sus siglas en inglés) de la OECD, la cual fue distribuida a Gobierno y a la Cooperación Internacional, para su llenado y posterior sistematización. En este marco, se distribuyeron roles y responsabilidades:

SEGEPLAN, como Coordinador Nacional del Proceso y responsable de la sistematización y control de calidad de los datos del Gobierno y de los cooperantes no miembros del G13.

Las Embajadas de Canadá y Noruega, en su carácter de Presidente pro Tempore del G1313, como el Punto Focal Donante, responsable de la sistematización y control de calidad de los datos de los cooperantes miembros del G13.

Además, se constituyó un “Task Force”, conformado por autoridades y funcionarios de SEGEPLAN, funcionarios de la Embajada de Canadá y Noruega, la Secretaria Permanente del GCC (para el G13), bajo el asesoramiento y orientación de los expertos nacionales.

4.3 Obtención de resultados para los años 2,009 y 2,01013 Grupo de los mayores cooperantes internacionales de Guatemala, entre los cuales están: Canadá, Alemania, Japón, Países Bajos,

Noruega, España, Suecia, Estados Unidos, Italia, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Comisión Europea (CE), Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).


La consultoría se desarrolló en coordinación con la Dirección de Cooperación Internacional de SEGEPLAN y la Secretaría de Coordinación del Grupo de Cooperantes G-13.

La parte fundamental lo constituye la información derivada de las encuestas de la OECD para los años 2,009 y 2,010, en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

Talleres de trabajo con representantes de la Cooperación Internacional y representantes institucionales, sobre el llenado de las encuestas OECD.

Sistematización de la información. Integración de indicadores de base de la OECD para el cumplimiento de la

declaración de París. Integración de indicadores para medición de efectos e impactos de la

cooperación.

4.4 Comparación de los resultados obtenidos para 2,009 y 2,010

Los resultados obtenidos para los años 2,009 y 2,010 como producto de las encuestas de la OECD, sistematizados e integrados, fueron comparados con los indicadores de la Línea de Base de 2,008.

Con base en esta comparación se establecieron los avances, puntos neutros o retrocesos que hubo en cada uno de los indicadores durante el periodo de estudio.

Se elaboraron los informes final y ejecutivo de los resultados de la aplicación de las encuestas OECD 2,009 y 2,010 en Guatemala y la relación con la Línea de Base 2,008.

Para lograr el objetivo principal, el estudio contó con los siguientes componentes:

1. Planificación de las mediciones 2,009 y 2,010 y su comparación con la Línea de Base 2,008, que incluye el diseño de las mediciones y su comparación con la Línea de Base, fundamentalmente en los indicadores de la OECD para la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional.

2. Ejecución de la planificación, que se refiere al trabajo de coordinación con cooperantes e instituciones nacionales para recolectar la información con la que se construyeron las mediciones 2,009 y 2,010 y su comparación con la Línea de Base 2,008. Como producto específico de este componente se obtuvieron los instrumentos llenos (Encuesta OECD, Informe País y aspectos cualitativos), así como la recolección de información complementaria en entrevistas clave y análisis de documentos existentes en el país;

3. Interpretación de la información que incluye la sistematización de la información recolectada, su análisis e interpretación. El producto específico de este componente fue la tabulación de información


cualitativa y cuantitativa para construir las mediciones 2,009 y 2,010 y su comparación con la Línea de Base 2,008.

4. Elaboración de reportes que tuvo como producto específico el documento de los resultados de la aplicación de las encuestas OECD 2,009 y 2,010 en Guatemala y la relación con la línea de base2,008 de la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional, para indicadores de proceso, efecto e impacto.

5. NIVEL DE CUMPLIMIENTO DE LOS RESULTADOS Y DESCRIPCIÓN DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS PARA LLEGAR A LOS RESULTADOS.

5.1 Diseño de las mediciones 2,009 y 2,010: con base en la información recolectada en la encuesta y los indicadores, previamente establecidos, se diseño la estructura de las mediciones 2,009 y 2,010, donde se hizo énfasis en el concepto, niveles de los indicadores y el diseño de cuadros básicos de salida. Las actividades para realizar este diseño fueron las siguientes:

Verificación de indicadores a ser incluidos. Diseño de cuadros de salida en función de la información disponible. Discusión de resultados de la encuesta OECD y datos para la

alimentación de las mediciones 2,009 y 2,010.

5.2 Diseño de instrumentos: que correspondió a todos los instrumentos de la encuesta de la OECD que fueron validados por el grupo consultor y presentados en los talleres de lanzamiento y de desarrollo técnico, siendo los siguientes:

Encuesta OECD contextualizada para uso de resultados de las mediciones 2,009 y 2,010.

Guía de entrevista a Cooperantes Cuadros de información básica para presentación de información por

parte de SEGEPLAN, tanto para comparación de datos de la encuesta para las mediciones 2,009 y 2,010 y para la Línea de Base 2,008.

Estructura básica Hoja de País, para ser llenada por SEGEPLAN.

5.3 Taller de Lanzamiento: cuyo propósito fue el de dar a conocer a los jefes de cooperación sobre la consultoría conjunta y los objetivos de la misma. Este taller se realizó el día 16 de febrero de 2011.

5.4 Taller de nivel técnico y seguimiento al llenado de encuesta: en donde se hizo un proceso de capacitación y desarrollo de ejercicios prácticos con los responsables del apoyo técnico para el llenado de la encuesta OECD. Este taller se realizó el día 16 de febrero de 2011. Adicionalmente se hizo seguimiento al llenado de la encuesta, de acuerdo con las dudas de cada cooperante.

5.5 Recolección de información básica: que correspondió a los procesos de entrevista y análisis documental que se llevaron a cabo, así como las reuniones


de coordinación con SEGEPLAN, para la obtención de la base de datos de la cooperación internacional así como del sector gubernamental.

5.6 Fase de integración de la información: en esta fase se desarrollaron y generaron cuadros preliminares que fueron discutidos con Segeplan, para afinar los resultados y búsqueda de información complementaria más allá de las encuestas llenas y las bases de datos. Con esta información se elaboró el documento de los resultados de la aplicación de las encuestas OECD 2,009 y 2,010 en Guatemala y su relación con la Línea de Base 2,008 de la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional, para indicadores de proceso, efecto e impacto.

6. DESCRIPCIÓN DE LOS PRODUCTOS REALIZADOS

6.1 La encuesta de la OECD en Guatemala:

Con una población de 13, 677,815 habitantes, Guatemala reflejó en el año 2,008 un INB14 per cápita de 2.670 dólares de los Estados Unidos. En el año 2,009 la población fue de 14, 017,057 personas y el INB per cápita de US$ 2.650 dólares, mientras que en el 2,010 la población alcanzó los 14, 361,666 habitantes y el INB per cápita fue de US$ 2,680 dólares.

Signataria de la Declaración de Paris sobre la Eficacia de la Ayuda, Guatemala efectúo la primera evaluación correspondiente al año 2,008. Nuevamente, en el 2,011 se procedió a evaluar los años de 2,009 y de 2,010.

En seguimiento a la realización del monitoreo de la Declaración de París se trasladó la aplicación de la encuesta OECD en Guatemala a 17 cooperantes, dentro de los cuales las fuentes multilaterales que proporcionaron información fueron: Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Unión Europea y el Sistema de Naciones Unidas (UN), mediante la información brindada por el Programa De Naciones Unidas (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/ SIDA (ONU SIDA), Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU MUJERES), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Organización Panamericana de la Salud (OPS)15.

Por parte de la cooperación bilateral, la encuesta fue llenada por Alemania, Canadá, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Japón, Noruega16, Holanda y Suecia. Dentro de los módulos optativos que presentó la OECD, Guatemala impulsó el llenado del módulo facultativo de género. La información de este módulo no se tabuló, ya que no todos los cooperantes presentaron los datos, sin embargo, nos

14 El INB per cápita (anteriormente PIB per cápita) es el ingreso nacional bruto convertido a dólares de los Estados Unidos mediante el método Atlas del Banco Mundial, dividido por la población a mitad de año. Fuente: http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GNP.PCAP.CD.

15 Solo llenó la encuesta para el año 2,010. 16 En el caso de Noruega, solamente se consigno información para el año 2009.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 19

http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GNP.PCAP.CD

parece necesario y relevante mencionar que España, Estados Unidos, Italia17, Japón y Holanda proporcionaron información al respecto.

Guatemala, recibió en 2,008 un monto de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de US$ 352.9 millones, destinados a todos los programas de cooperación. En 2,009 la AOD disminuyó a US$ 271.5 millones de dólares y en 2,010 aumentó a US$ 348.2 millones de dólares, aunque no alcanzó el nivel observado en 2,008, a pesar de que en mayo de 2,010 ocurrió la erupción del volcán Pacaya y el paso de la tormenta tropical Agatha y las lluvias posteriores de mayo a septiembre, cuyas pérdidas y daños18 alcanzaron un valor aproximado de US$ 1,552,6 millones de dólares, equivalentes a 4.1% del producto interno bruto del país.

Por otra parte, la AOD desembolsada al Gobierno fue de US$ 185.5 millones de dólares en 2,008, lo que representó un 52.6% en relación con el total desembolsado para el país en ese mismo año19. Esta misma relación fue de 37.2% en 2,009 y de 46.4% en 2,010, ya que los desembolsos al Gobierno fueron de 100.9 y 161.5 millones de dólares respectivamente (Ver cuadro No. 1). Es muy importante mencionar que en este caso se asignan los desembolsos al Gobierno, sin tomar en cuenta lo que realmente se ingresa al presupuesto nacional, ya que este dato se refleja en otro indicador.

Las cifras anteriores reflejan que la AOD se ha reducido y por lo tanto, que las donaciones disminuyen paulatinamente, provocando que el país adquiera financiamiento por la vía del endeudamiento. Los desembolsos de cooperación reembolsable durante el 2,008 fueron de US$ 521.1 millones. La cifra aumentó en el 2,009 a US$ 990.7 millones y finalmente en el 2,010 tuvo descenso de US$ 11.5 millones.

Cuadro No.1Desembolsos totales a nivel nacional y hacia el Gobierno como beneficiario

Años 2,008, 2,009 y 2,010

No. Renglón Total 2,008US$

Total 2,009US$

Total 2,010US$

1 Desembolso total a nivel nacional para todos los programas de la cooperación

352,997,801 271,570,003 348,260,082

2 Desembolso destinado al sector Gobierno

185,507,178 100,949,647 161,546,315

3 Relación desembolso destinado al sector Gobierno/Desembolso total

52.6% 37.2% 46.4%

Con respecto a la AOD, las diferencias para el primer año son de US$ 168.2 millones. En los años de 2,009 y 2,010 las cifras se elevan, hasta registrar US$ 719.2 millones y US$ 631.0 millones, respectivamente. La AOD representa, en

17 Solamente proporcionó información que AOD no oficial. 18 Evaluación Conjunta Gobierno de Guatemala y Misión interagencial, Evaluación de daños y pérdidas

sectoriales, octubre 2,010.19 Este indicador relaciona la totalidad de la AOD que los cooperantes realizan en el país, con los montos

que son destinados para el Gobierno.Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 20

comparación con la cooperación reembolsable, un 67.72% en el 2,008 y en los dos años siguientes, el 27.40% y 35.56% (ver cuadro No. 2).

Cuadro No.2Desembolsos totales de AOD y cooperación reembolsable

Años 2,008, 2,009 y 2,010En millones de US$

Años AOD Cooperación Reembolsable

2,008 352.9 521.12,009 271.5 990.72,010 348.2 979.2

La mayor parte de la deuda externa contraída por el país, corresponde a financiamiento contratado con organismos multilaterales para garantizar el soporte financiero a las políticas de desarrollo y mantener un marco de estabilidad y sostenibilidad de los indicadores macroeconómicos.

Las condiciones de los préstamos, muchas veces asimétricas y con escasas alternativas de condiciones blandas y concesionales, han conllevado a una utilización sustantiva de los recursos adquiridos para el pago de servicio de la deuda. Esto reduce la inversión y la capacidad de respuesta del Estado ante las situaciones de vulnerabilidad, tanto de carácter climático como de seguridad alimentaria y de pobreza.

6.1.1 Ayuda Oficial al Desarrollo (contexto)

La ayuda oficial al desarrollo se define como las corrientes dirigidas a países que figuran en la Parte I de la Lista del CAD (disponible en www.oecd.org/dac/htm/daclist.htm) y a instituciones multilaterales con destino a receptores de la ayuda de la Parte I y que:

i. son proporcionadas por organismos oficiales, incluidos gobiernos estatales y locales o por sus organismos ejecutivos; y

ii. cada una de cuyas transacciones:

a) se administra con el principal objetivo de promover el desarrollo y el bienestar económicos de los países en desarrollo; y

b) es de carácter concesional y lleva un elemento de donación de al menos el 25% (calculado a un tipo de descuento del 10%20)

Para el caso de Guatemala, se considera la ayuda bilateral que no está relacionada con ayuda militar, y en el caso de los multilaterales se toma en cuenta solamente la

20 Este cálculo es para determinar si el préstamo es o no concesional. Si el préstamo se ajusta a los criterios de la AOD, se declara como AOD todo el importe. El elemento de donación no se utiliza para descontar el valor nominal de un préstamo en la información del CAD. Como se señala en el apartado 13, la información tiene una base de efectivo (nominal), con la única excepción señalada cuando se usa el valor neto actual.


http://www.oecd.org/dac/htm/daclist.htm

asistencia técnica (donación) y la parte concesional de la operación blend del BID de apoyo presupuestario (39 millones) para el año 2,008.

En el caso específico de la encuesta de la OECD, participaron el Gobierno y los cooperantes bilaterales y multilaterales que brindan ayuda oficial (pública) al desarrollo. No llenaron la encuesta las organizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas.

Se registró la ayuda oficial (pública) al desarrollo:– Ayuda proporcionada por cooperantes al sector público – Ayuda para el desarrollo y concesional (préstamos).– Ayuda desembolsada en el país.

No se registraron:– Flujos privados (organizaciones de la sociedad civil, fundaciones, ONG,

etc.)– Condonación y reprogramación de la deuda. – Asistencia humanitaria.– Programas regionales

Finalmente se realizó el filtro de los recursos susceptibles a ser doblemente contabilizados (recursos desembolsados por cooperantes y terciarizados o ejecutados a través de otros cooperantes, p.e. vía Naciones Unidas)

6.1.2 La calificación por niveles de responsabilidad en Guatemala

DIMENSION 2010 PROBLEMAS MEDIDAS PRIORITARIAS

Apropiación Moderada

El Plan Nacional de Gobierno es un paraguas muy grande que no permite la focalización de las actividades de los cooperantes.

Trabajar en la operatividad del Plan de Gobierno, a través del Sistema Nacional de Planificación por medio de los planes municipales, departamentales y regionales en la integración al proyecto de presupuesto 2012. Apoyar la reforma de la Ley de Servicio Civil.

Alineación Moderada

La previsibilidad de los recursos es baja, las fuentes de información sobre desembolsos de los cooperantes son débiles y poco confiables.

Iniciar un proceso de apoyo conjunto, entre cooperantes y gobierno en la promoción y utilización de los planes municipales, departamentales y regionales, el uso del marco referencial de las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los enfoques de racionalidad sustentable contenidos en las propuestas de Ordenamiento Territorial, Gestión Integrada de Riesgo y Gestión Integrada de Recursos Hídricos.Establecer acuerdos con los cooperantes para el uso periódico y adecuado del DAD (Sistema de datos de la Ayuda al Desarrollo), para que funcione como una fuente de información confiable y objetiva en materia de aportaciones de donantes para contribuir al desarrollo en Guatemala. Se estima que solamente el 50% de los cooperantes ingresan información. La utilización de la cuenta única para tener un mejor panorama de la cooperación que ingresa en Guatemala.


DIMENSION 2010 PROBLEMAS MEDIDAS PRIORITARIAS

Armonización Baja

El uso de los PBA avanza de manera lenta y no existen condiciones para avanzar con mayor rapidez.

Consolidar las mesas de trabajo como instrumento de articulación de esfuerzos y apoyo coordinado. Hacer énfasis en planificación sectorial y en el acompañamiento de las mesas sectoriales.

Gestión por Resultados BajaNo existe en Guatemala un sistema de seguimiento y evaluación

Crear un sistema de seguimiento y monitoreo de resultados así como de indicadores para colocar objetivos en las expectativas del país respecto a la aplicación de los principios de la Declaración de Paris.

Responsabilidad Mutua Baja No existen mecanismos de rendición mutua de cuentas

Operativizar los compromisos de las declaraciones de Antigua 1 y 2 relacionadas con la responsabilidad mutua.Llegar acuerdos con el grupo de cooperantes sobre el papel a desarrollar con la cooperación descentralizada, con la finalidad de realizar procesos de gestión que tengan relación con los planes municipales, departamentales y regionales y se evite la duplicación de esfuerzos.

6.1.3 APROPIACIÓN

Indicador 1 - ¿Los países poseen estrategias de desarrollo operativas?

La Declaración de París propone una serie de dimensiones para entender la apropiación. Una de estas es contar con una estrategia nacional de desarrollo operativa. El Informe sobre eficacia de la Ayuda IEA del Banco Mundial en el contexto del Marco Integral de Desarrollo, plantea un primer acercamiento a la apropiación nacional. Por lo tanto, una estrategia nacional operativa, implica una visón holística (de largo plazo), la cual dirige los gastos públicos del país, se traduce en programas operativos, priorizados y orientados a resultados. Para esta medición se valoran las estrategias de los países en una escala de E hasta A, siendo E la ausencia de una estrategia de desarrollo y A una estrategia completamente desarrollada y totalmente operativa. La DP, establece como meta al 2,010 que por lo menos el 75% de los países tengan una estrategia entre A o B.

En enero de 2008 asumió en Guatemala el gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), cuyas políticas del plan de gobierno eran el esfuerzo de seis años de trabajo de representantes de todos los sectores de la sociedad, en el marco de mesas de diálogo y acuerdos municipales, departamentales, regionales y nacionales. La temporalidad de estas políticas se definía entre 2008 y 2032.

Esta visión de política consideraba que el Estado jugaba un rol protagónico, como rector del desarrollo integral sostenible y sustentable. Este concepto incluía aspectos culturales, económicos, sociales, ambientales y políticos, con equidad y con el objetivo de promover el crecimiento económico. Además establecía ejes transversales que guiaban el trabajo del Gobierno en todas las áreas, los cuales eran incorporados en todos los sectores y componentes.


Esta estrategia, al ser un programa de gobierno, incluía a todos los sectores en una especie de paraguas del desarrollo y por su visión y temporalidad se podía decir que se constituía en una estrategia de largo plazo, en el cual sin mucha dificultad se podían ver reflejadas todas las iniciativas de la Cooperación Internacional. Tomando en cuenta la existencia del Plan de Gobierno y algunas estrategias sectoriales y utilizando los criterios del AER, se pudo afirmar que en temas de apropiación, Guatemala alcanzaba en 2,008 y 2,009 un nivel igual a C.

Posteriormente, en Guatemala se ha tomado el Sistema Nacional de Planificación (SNP) como un marco de referencia el cual acoge el objetivo que se inscribe en el Plan de Gobierno 2,008-2012 y principalmente en los programas de Solidaridad y Productividad, cuyos efectos fortalecerán los programas de Gobernabilidad y Regionalidad. Además, se articula con las ocho políticas consideradas como estratégicas por el gobierno, relacionadas a superar las grandes desigualdades, falta de oportunidad, acceso a servicios y demás carencias que mantienen sumidos en la pobreza y desigualdad a grandes sectores de la sociedad guatemalteca.

La integralidad que tiene propuesto el Sistema es la articulación en el territorio de las políticas y procesos sociales, económicos, municipales y de desarrollo democrático aplicadas en todas las entidades del sector público del Estado. La visión es trabajar, abarcando desde de lo micro a lo macro (municipal, departamental, regional y nacional), relacionando directamente las iniciativas del Gobierno para la reducción de la pobreza y la cohesión social, así como en el cumplimiento de las metas del milenio. Se hace especial énfasis en la equidad de género, inversión en la infancia, la niñez y personas de la tercera edad; la interculturalidad; la ética y moral; la participación ciudadana; el respeto a los derechos humanos; la gestión de riesgo y la conservación del medio ambiente para contribuir con la sostenibilidad de los recursos naturales, en particular del agua.

El término “territorializar” se emplea para denominar un abordaje del diseño e implementación de la política pública, global y sectorial, la planificación y de la inversión pública desde y para los territorios y su ciudadanía, en donde la planificación e inversión sectorial, la municipal y la de los Consejos de Desarrollo responden a la misma visión del desarrollo. Las prioridades son establecidas en un diálogo entre la ciudadanía y las autoridades sectoriales, en el nivel central y territorial.

Además, se presenta bajo la necesidad de construcción de alianzas, fundamentalmente con instituciones socias del Estado en el proceso técnico de planificación del desarrollo: Ministerio de Finanzas Públicas –MINFIN-, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia –SCEP- y otros Ministerios y Secretarías claves (tales como Educación, Salud y otros vinculados a la Agenda Social).

Actualmente, entre los principales avances se puede mencionar la elaboración y publicación en la página Web de SEGEPLAN, de 287 planes estratégicos de desarrollo municipal (PDM), 16 planes estratégicos de desarrollo departamental (PDD) y en el ámbito regional lo correspondiente a la Región Central, la Franja


Transversal del Norte, el Litoral del Pacífico y Petén, proceso en el que se involucraron más de 18 mil personas. En el marco del SNP, la SEGEPLAN ha manifestado su apoyo al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales permitiendo avances en las gestiones municipales. También se constituyen como herramientas de monitoreo y evaluación de avances en los planes estratégicos y políticas públicas que tiene cada gobierno local.

Como fruto de todo el esfuerzo, además de los planes estratégicos de desarrollo existe un amplio legado de productos, herramientas metodológicas, siendo algunas: metodología de Ordenamiento Territorial (OT), el Sistema Nacional de Información Territorial (SINIT), indicadores territoriales de los ODM, mapeos participativos, fichas de proyectos, diagnóstico institucional y clearhinghouse de planificación participativa.

Otra herramienta de vital importancia en la estrategia nacional de desarrollo, se refiere al cumplimiento de los ODM. En el año 2,010, el país presentó el “Tercer Informe de Avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”, ofreciendo una visión integrada del camino recorrido por el país desde 1990 a 2,010, en la búsqueda de alcanzar estándares mínimos de desarrollo humano. Es un instrumento que contiene elementos para construir una plataforma de avance sobre la tendencia hacia el logro de metas y la evolución de indicadores de cada uno de los ODM. Además, dota de herramientas que permiten focalizar la inversión a través de una lógica territorial.

También se encuentra el Atlas Nacional de Riesgo, basado en las percepciones de riesgo obtenidas en los procesos de planificación municipal. Constituye una síntesis de la realidad encontrada en el país sobre las condiciones asociadas a la vulnerabilidad y las amenazas, teniendo las autoridades locales, una serie de criterios de intervención segura. Asimismo, el proceso de planificación participativa permitió, luego de Agatha y Pacaya, elaborar rápidamente un diagnóstico de pérdidas en los territorios y diseñar las grandes líneas de acción que conforman el “Plan de Reconstrucción con Transformación”.

Otro aspecto muy importante es que en los municipios se empiezan a organizar comisiones de seguimiento para vigilar y procurar las gestiones necesarias para implementar el plan. También las comisiones interinstitucionales están reuniéndose para dar seguimiento a los planes estratégicos regionales.

Sin embargo, este es sólo el primer paso, ha sido el punto de partida de un proceso que debe ser permanente, participativo y perfectible. Se busca que la planificación e inversión sectorial, municipal, de los Consejos de Desarrollo y el apoyo de la cooperación internacional, respondan a la misma visión que fue plasmada en el trabajo que dio como resultado este plan, que busca mejorar la calidad de vida de la población.

Por lo anterior y ante la carencia del Aid Effectiveness Review (AER) del Banco Mundial para Guatemala, instrumento utilizado por la encuesta del DAC/OECD para medir los avances relacionados con las estrategias de desarrollo, se puede


afirmar que en temas de apropiación y utilizando los criterios del AER, en el año 2,010 Guatemala ha alcanzado un nivel igual a B.

6.1.4 ALINEACION

Para alcanzar una mayor eficacia, la ayuda debe estar alineada con las prioridades nacionales, establecidas en sus estrategias y planes de desarrollo, pero además la alineación implica el uso de los sistemas nacionales de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP). Los indicadores 2 a 8 de la encuesta, reflejan diferentes dimensiones de la alineación.

Indicador 2a- ¿Cuál es el grado de fiabilidad de los sistemas nacionales de GFP?

Si los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países son fiables, el incentivo para los cooperantes para utilizarlos en la entrega y gestión de la ayuda es alto. Este indicador mide el grado en que los países tienen sistemas de GFP, en línea con estándares y buenas prácticas ampliamente reconocidas o están realizando reformas en esa dirección.

En Guatemala, no se ha desarrollado el Country Policy and InstitutionalAssessment (CPIA21) del Banco Mundial, que es la metodología que la encuesta del DAC/OECD utiliza para medir los niveles de fiabilidad de los sistemas de GFP en los países. Sin embargo, en el caso específico de Guatemala se desarrolló el análisis del sistema de GFP en el país, utilizando la metodología del PublicExpenditure and FinancialAccountability (PEFA22), a cargo de los equipos técnicos del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisión Europea, en coordinación con el Secretariado del PEFA.

El análisis del sistema de GFP utilizando dicha metodología, emplea las dimensiones fundamentales que se describen a continuación (Banco Mundial, 2005):

i. Credibilidad del presupuesto: el presupuesto es realista y se aplica según lo previsto.

ii. Universalidad y transparencia: el presupuesto y la supervisión del riesgo fiscal tienen alcance universal y el público tiene acceso a información fiscal y presupuestaria.

iii. Presupuestación basada en políticas: el presupuesto se prepara teniendo debidamente en cuenta la política pública.

21 El CPIA está formado por 16 indicadores que cubren 4 segmentos: manejo económico, políticas estructurales, políticas para la inclusión social y manejo del sector público y de las instituciones. A cada criterio se le da una marcación de acuerdo a una escala de uno a seis. Las marcaciones que se llevaron a cabo desde 1997, son preparadas anualmente en los países por equipos nacionales del Banco y luego sujetas al proceso de revisión interna.

22 El PEFA fue creado en 2001 por siete organismos. Actualmente, trabaja en colaboración con 25 miembros del Joint Venture sobre la GFP del DAC/OECD. Es un marco de referencia para la medición del desempeño en materia de la GFP y cuenta con 31 indicadores de alto nivel, que abarcan todo el ciclo de administración presupuestaria y todas las cuestiones de la GFP.


iv. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria: el presupuesto se aplica en forma ordenada y previsible, y existen mecanismos de control y custodia de la utilización de los fondos públicos.

v. Contabilidad, registro e información: se elaboran, mantienen y dan a conocer registros e información adecuados, para perseguir objetivos de control, gestión e información sobre la toma de decisiones.

vi. Escrutinio y auditoría externos: se aplican mecanismos de escrutinio de las finanzas públicas y el poder ejecutivo lleva a cabo el seguimiento correspondiente.

Estas seis dimensiones fundamentales son medidas utilizando un conjunto de 28 indicadores de alto nivel, los cuales están estructurados en tres categorías:

a. Desviaciones del sistema de GFP: captan los resultados inmediatos del sistema en relación con el gasto y el ingreso real, comparándolos con el presupuesto original aprobado y con el nivel y la variación de los atrasos de gastos.

b. Características clave de todas las etapas del sistema de GFP: captan la universalidad y transparencia del sistema de GFP en la totalidad del ciclo presupuestario.

c. Ciclo presupuestario: estos indicadores captan el desempeño de los sistemas, procesos e instituciones clave dentro del ciclo presupuestario del gobierno central.

Además de los indicadores de desempeño en materia de GFP del país, este marco de referencia incluye también tres indicadores relativos a:

d. Prácticas de donantes: captan los elementos de esas prácticas que influyen sobre el desempeño del sistema nacional de GFP.

En la medición de la fiabilidad del sistema de GFP en Guatemala se incluyeron únicamente los 28 indicadores seleccionados para el sistema GFP, no así los tres utilizados para las prácticas de los donantes, pues éstos están contenidos en la encuesta de la OECD sobre Apropiación, Alineación y Armonización.

La calificación de los indicadores de la GFP para Guatemala utilizando la metodología PEFA fue de 4.10 sobre siete, la cual equivale a 3.52 sobre seis, la cual es comparable con los indicadores de la GFP para otros países utilizando la metodología CPIA.

Indicador 2b - ¿Cuál es el grado de fiabilidad de los sistemas de aprovisionamiento?

La fiabilidad de los sistemas nacionales de adquisición de bienes y servicios, es otro aspecto importante para garantizar un marco adecuado para la alineación de las intervenciones de la cooperación internacional en el país. El DAC/OECD ha creado


un Joint Venture para adquisiciones y ha diseñado una metodología basada en evidencia y buenas prácticas para que los países evalúen sus sistemas nacionales de adquisiciones. Guatemala no forma parte del plan piloto de esta evaluación.

Sin embargo, es importante mencionar que en Guatemala se ha venido desarrollando, durante los últimos años, el Sistema de Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala GUATECOMPRAS23, el cual, actualmente tiene la finalidad de proporcionar información sobre la publicación de los diferentes procesos de compras, así como brindar acceso en línea a información particular de cada proceso24. Además, se ha desarrollo el módulo de GUATECOMPRAS EXPRESS, que permitiría la compra electrónica de bienes y servicios bajo el régimen de cotización.

Una vez más, tomando en cuenta algunas de las observaciones del PEFA, el uso de los sistemas de adquisiciones y contrataciones del Estado fue limitado para una parte importante del gasto público, debido a debilidades del marco normativo que lo hacían permisivo y poco claro en los procesos de contratación, así como poco imparcial en la solución de disputas.

Indicador 3 - Alineación de la ayuda con las prioridades nacionales

La información completa y transparente sobre los flujos de ayuda y el modo en que se emplean, es una manera de asegurarse que la ayuda de la cooperación está alineada con las prioridades nacionales.

El indicador 3 de la Declaración de París mide el volumen total de la ayuda --no sólo el apoyo presupuestario--, registrado en los presupuestos anuales de los países, a modo de porcentaje de los desembolsos de los donantes.

La referencia de base indica que en 2,008 se registró un 45% de la ayuda en el presupuesto nacional, lo que sitúa a Guatemala ligeramente por debajo de la media25 entre los países encuestados. La encuesta realizada para el año 2,009 tiene una referencia de 60% en este indicador, lo cual denota un avance significativo con respecto a la línea de base de 2,008. Sin embargo, en la encuesta del año 2,010 este indicador descendió con respecto a la línea de base, llegando a un 35% de la ayuda reflejada en los presupuestos.

La Declaración de París establece como meta reducir a la mitad el porcentaje de ayuda no registrada en el presupuesto, por lo que en el año 2,009 tuvo una tendencia positiva y en el año 2,010 hubo un claro retroceso, por lo que debería desarrollarse un esfuerzo grande para mejorar este indicador.

23 www.guatecompras.gt24 Bases de licitación, consultas, aclaraciones y enmiendas a las bases de licitación, actas de apertura de ofertas, informes de

evaluación y actas de adjudicación de contratos, inconformidades y respuestas a inconformidades25 La media para este indicador fue de 48% en la encuesta 2,008 y 42% en la encuesta de 2006Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033 28

Cuadro No 3 ¿son completas y realistas las estimaciones presupuestarias del Gobierno?

COOPERANTE

Estimaciones presupuestarias del Gobierno para el flujo de ayuda (en

millones de dólares) Qg1

Ayuda entregada por los donantes al sector gubernamental (en millones de

dólares) Qd3Proporción de referencia (%)

(A) (B) C = (A / B) en porcentaje

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $100,262 $3,330,480 $0 $10,336,723 $3,330,480 $0 1% 100% 0%Alemania $2,194,229 $1,894,632 $1,418,334 $9,937,728 $8,156,279 $10,381,471 22% 23% 14%Italia (Bilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Italia (Multilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Japón $7,722,698 $22,575,93

6$21,300,00

0$8,714,327 $20,752,433 $44,486,433 89% 109% 48%

Los Países Bajos $7,295,386 $1,480,040 $1,923,491 $9,908,097 $1,603,916 $3,093,657 74% 92% 62%Noruega $568,910 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Suecia $526,290 $765,447 $1,155,771 $2,683,038 $794,510 $1,183,370 20% 96% 98%USAID $179,569 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%BID $39,696,29

4$2,342,659 $4,294,882 $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 98% 77% 80%

Banco Mundial $179,689 $469,677 $239,395 $0 $534,620 $1,288,685 0% 88% 19%Delegación de la Comisión Europea en Guatemala

$17,235,898

$16,415,056

$10,341,370

$27,426,566 $16,908,468 $21,100,919 63% 97% 49%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Dinamarca $0 $186,006 $264,979 $140,567 $286,005 $264,979 0% 65% 100%España $5,807,413 $11,132,71

9$14,906,40

2$6,500,000 $15,262,240 $8,414,949 89% 73% 177%

Sistema de Naciones Unidas $1,948,140 $0 $0 $60,555,924 $26,563,689 $61,751,064 3% 0% 0%Suiza $0 $0 $0 $4,012,000 $0 $0 0% 0% 0%KOICA $0 $78,554 $0 $3,889,825 $3,716,000 $4,215,000 0% 2% 0%

TOTALES $83,454,778

$60,671,205

$55,844,623

$184,617,288

$100,949,647

$161,546,315

45% 60% 35%

Indicador 4 – Apoyo coordinado para reforzar las capacidades

Las restricciones en las capacidades de los países constituyen los desafíos principales para mejorar la captura, la coordinación y el uso de la ayuda. La Declaración de Paris insta a los cooperantes a brindar asistencia técnica coordinada con la estrategia del país, teniendo el objetivo de mejorar sus capacidades como respuesta directa a sus necesidades.

La idea es que exista coordinación entre cooperantes y no solamente coordinación con el Gobierno en el momento de aportar con asistencia técnica. La meta al 2,010 especifica que el 50% de la cooperación técnica debe ser brindada de esta forma. Los planes sectoriales son un espacio propicio para coordinar esta asistencia técnica. Si además están acompañados de procesos formales de coordinación (mesas, grupos de trabajo, etc.) pueden ser aún más eficientes.

En Guatemala, en la encuesta del año 2,008, el 58% de los recursos destinados a asistencia técnica fueron coordinados entre cooperantes, ligeramente por debajo de la media26, pero en el año 2,009 el 70% de la asistencia técnica fue coordinada, al igual que el año 2,010, que también refleja un 68% de la asistencia coordinada. Este indicador es favorable, ya que cuenta con una tendencia por arriba de la meta de la Declaración de Paris y se ha mantenido en los últimos años. Los esfuerzos de los cooperantes y del Gobierno deben estar orientados a mantener estos porcentajes.

26 La media para este indicador en la encuesta de 2,008 fue de 60% y en la encuesta 2006 fue de 48%

Cuadro No 4 - ¿En qué medida está la cooperación técnica alineada y coordinada con las prioridades nacionales?

COOPERANTE

Asistencia técnica coordinada (en millones de dólares) Qd6

Total asistencia técnica (en millones de dólares) Qd5 Proporción de referencia (%)

(A) (B) C = (A / B) en porcentaje2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $200,000 $3,330,480 $0 $361,235 $3,330,480 $0 55% 100% 0%Alemania $6,231,493 $3,237,604 $2,251,075 $8,381,802 $7,098,851 $7,660,605 74% 46% 29%Italia (Bilateral) $627,720 $0 $0 $1,274,703 $0 $0 49% 0% 0%Italia (Multilateral) $627,720 $0 $0 $2,279,260 $0 $0 28% 0% 0%Japón $5,095,866 $9,490,075 $8,187,147 $5,095,866 $9,490,075 $8,187,147 100% 100% 100%Los Países Bajos $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Noruega $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Suecia $0 $0 $0 $348,643 $0 $0 0% 0% 0%USAID $0 $0 $0 $34,600,000 $0 $0 0% 0% 0%BID $1,512,493 $3,041,007 $5,365,788 $1,512,493 $3,041,007 $5,365,788 100% 100% 100%Banco Mundial $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Delegación de la Comisión Europea en Guatemala

$0 $0 $0 $2,630,895 $3,953,041 $5,207,396 0% 0% 0%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%Dinamarca $0 $0 $0 $0 $131,547 $78,788 0% 0% 0%España $1,973,161 $4,536,445 $2,524,485 $3,448,268 $4,677,201 $2,603,345 57% 97% 97%Sistema de Naciones Unidas $71,426,78

8$27,272,25

6$34,365,14

1$92,944,431 $41,094,13

0$48,699,84

577% 66% 71%

Suiza $516,750 $0 $0 $516,750 $0 $0 100% 0% 0%KOICA $853,840 $732,000 $501,000 $853,840 $732,000 $501,000 100% 100% 100%TOTALES $89,065,83

1$51,639,86

7$53,194,63

6$154,248,18

5$73,548,33

2$78,303,91

458% 70% 68%

Indicador 5 – Utilización de los sistemas nacionales

La Declaración de París insta a los cooperantes a incrementar el nivel de ayuda para el Gobierno brindada a través de los sistemas de gestión de las finanzas públicas nacionales y de adquisiciones27.

El indicador 5a mide el grado de utilización real de estos sistemas de GFP, desagregados en tres componentes: ejecución del presupuesto, informes financieros y auditorias.

En el caso de Guatemala, para el año 2,008, la proporción de la ayuda canalizada a través de los sistemas de GPF nacionales llegó al 22%. En la encuesta del año 2,009 este porcentaje indica que 37% de los recursos de la AOD utilizó los sistemas nacionales, mientras que en el año 2,010 fue el 26%. Aún cuando para el año 2,009 hubo un aumento significativo, se observa que se requieren esfuerzos para mantener este indicador por arriba de la meta establecida en la DP, que señala que del total de la ayuda al sector gubernamental, por lo menos un tercio debería utilizarla, es decir el 33%.

El indicador 5b mide el uso de los sistemas de aprovisionamiento. En el año 2,008 solamente el 13% de los fondos utilizaron sistemas nacionales, mientras que para el año 2,009 este indicador fue de 53% y para el año 2,010 de 31%. Se observa de nuevo un incremento significativo en el 2,009 pero un descenso en el año siguiente, aunque de todas maneras el indicador en ese año fue superior al de la línea de base del 2,008, lo cual es meritorio. Aunque en la DP no existe un objetivo oficial para este indicador, es necesario profundizar el diálogo entre el Gobierno y los cooperantes sobre los retos del sistema nacional de adquisiciones y su mayor uso por parte de la comunidad donante. Un uso mayor de los enfoques basados en programas y una mayor operatividad en las estrategias también son fundamentales para avanzar en este indicador.

27 La calidad se mide a través de los indicadores 2a y 2b.

Cuadro No 5 – ¿Qué cantidad de ayuda al sector gubernamental utilizó los sistemas nacionales?

COOPERANTE

GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS

Ayuda entregada por el cooperante al sector gubernamental (en millones de dólares) Qd3

Ejecución del presupuesto (en millones de dólares) Qd7

Informes financieros (en millones de dólares) Qd8 Auditoria (en millones de dólares) Qd9 Proporción de

referencia (%)

(A) (B) (C) (D) (B,C,D)/A

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $10,336,723 $3,330,480 $0 $7,000,000 $3,330,480 $0 $7,000,000 $3,330,480 $0 $7,000,000 $3,330,480 $0 68% 100%

0%

Alemania $9,937,728 $8,156,279 $10,381,471 $0 $1,093,837 $2,800,098 $1,389,906 $1,093,837 $2,800,098 $0 $1,093,837 $2,800,098 5% 13% 27%

Italia (Bilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Italia (Multilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Japón $8,714,327 $20,752,433 $44,486,433 $0 $11,262,358 $24,870,474 $0 $11,262,358 $24,870,474 $0 $11,262,358 $24,870,474 0% 54% 56%

Los Países Bajos $9,908,097 $1,603,916 $3,093,657 $7,924,529 $1,603,916 $1,588,887 $0 $0 $0 $0 $0 $0 27% 33% 17%

Noruega $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Suecia $2,683,038 $794,510 $1,183,370 $500,227 $794,510 $1,183,370 $0 $0 $0 $500,227 $0 $0 12% 33% 33%

USAID $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

BID $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 $0 $0 $0 $0 $0 $0 33% 33% 33%

Banco Mundial $0 $534,620 $1,288,685 $0 $1,106,170 $1,288,685 $0 $0 $0 $0 $1,106,170 $1,288,685 0% 138%

67%

Delegación de la Comisión Europea en Guatemala $27,426,566 $16,908,468 $21,100,919 $24,795,671 $12,955,428 $15,893,523 $0 $12,527,700 $0 $0 $12,527,700 $0 30% 75% 25%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Dinamarca $140,567 $286,005 $264,979 $140,567 $0 $0 $140,567 $0 $0 $0 $0 $0 67% 0% 0%

España $6,500,000 $15,262,240 $8,414,949 $6,500,000 $15,121,484 $8,414,949 $0 $0 $0 $0 $0 $0 33% 33% 33%

Sistema de Naciones Unidas $60,555,924 $26,563,689 $61,751,064 $1,727,279 $102,253 $2,941,755 $5,982,729 $0 $171,722 $0 $0 $171,722 4% 0% 2%

Suiza $4,012,000 $0 $0 $4,012,000 $0 $0 $4,012,000 $0 $0 $4,012,000 $0 $0 100%

0% 0%

KOICA $3,889,825 $3,716,000 $4,215,000 $0 $0 $0 $0 $2,984,000 $3,714,000 $0 $0 $0 0% 27% 29%

TOTALES $184,617,288 $100,949,647 $161,546,315 $93,112,766 $50,411,443 $64,347,529 $18,525,202 $31,198,375 $31,556,294 $11,512,227 $29,320,545 $29,130,979 22% 37% 26%

Cuadro No 5 – ¿Qué cantidad de ayuda al sector gubernamental utilizó los sistemas nacionales?(Continuación)

COOPERANTE

GESTION DE LAS FINANZAS PUBLICAS APROVISIONAMIENTO

Ayuda entregada por el cooperante al sector gubernamental (en millones de dólares) Qd3 Sistemas de aprovisionamiento (en millones de dólares) Qd11 Proporción de referencia (%)

(A) (E) (E/A)

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $10,336,723 $3,330,480 $0 $7,000,000 $3,330,480 $0 68% 100% 0%

Alemania $9,937,728 $8,156,279 $10,381,471 $2,914,602 $1,093,837 $2,800,098 29% 13% 27%

Italia (Bilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Italia (Multilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Japón $8,714,327 $20,752,433 $44,486,433 $0 $11,262,358 $24,870,474 0% 54% 56%

Los Países Bajos $9,908,097 $1,603,916 $3,093,657 $9,908,097 $1,603,916 $1,588,887 100% 100% 51%

Noruega $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Suecia $2,683,038 $794,510 $1,183,370 $500,227 $794,510 $1,183,370 19% 100% 100%

USAID $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

BID $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 $0 $3,041,007 $5,365,788 0% 100% 100%

Banco Mundial $0 $534,620 $1,288,685 $889,890 $1,106,170 $1,288,685 0% 207% 100%

Delegación de la Comisión Europea en Guatemala $27,426,566 $16,908,468 $21,100,919 $0 $12,527,700 $0 0% 74% 0%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Dinamarca $140,567 $286,005 $264,979 $140,567 $0 $0 100% 0% 0%

España $6,500,000 $15,262,240 $8,414,949 $0 $15,121,484 $8,414,949 0% 99% 100%

Sistema de Naciones Unidas $60,555,924 $26,563,689 $61,751,064 $3,163,424 $0 $171,222 5% 0% 0%

Suiza $4,012,000 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

KOICA $3,889,825 $3,716,000 $4,215,000 $0 $3,716,000 $4,215,000 0% 100% 100%

TOTALES $184,617,288 $100,949,647 $161,546,315 $24,516,807 $53,597,462 $49,898,473 13% 53% 31%


Indicador 6 – Evitar las estructuras de ejecución paralelas

La Declaración de Paris insta a los cooperantes a evitar, en la medida de lo posible, la creación de estructuras de ejecución paralelas (PIU por sus siglas en inglés), las cuales podrían socavar las capacidades propias de las instituciones de los países, distorsionar los salarios y en líneas generales dificultar la rendición de cuentas a nivel nacional. El indicador 6 mide el número de estas dependencias paralelas que, como reflejo de la creciente mejora de las capacidades nacionales, debería reducirse en dos tercios en 2,010.

Considerando que para el 2,008 existían en el país 102 unidades de ejecución paralelas, (muy por encima de la media28) reportadas por los cooperantes que completaron esta encuesta, en el año 2,009 este número se redujo significativamente a 18 y en el año 2,010 se llegó a tener 12 unidades paralelas, lo que representa el 12% de las unidades cuantificadas en el 2,008.

Cuadro No 6 - ¿Cuántas PIU son paralelas a las estructuras nacionales?

COOPERANTE# DE PIUs Qd12

2008 2009 2010Canadá 1 0 0Alemania 0 0 0Italia (Bilateral) 8 0 0Italia (Multilateral) 0 0 0Japón 0 0 0Los Países Bajos 0 0 0Noruega 0 0 0Suecia 0 0 0USAID 50 0 0BID 7 0 0Banco Mundial 0 0 0Delegación de la Comisión Europea en Guatemala

7 0 0

Organización de Estados Americanos 0 0 0Dinamarca 0 0 0España 0 0 0Sistema de Naciones Unidas 29 18 12Suiza 0 0 0KOICA 0 0 0TOTALES 102 18 12

Indicador 7 – Suministro mas predecible de ayuda

La Declaración de París insta a los donantes a proporcionar compromisos indicativos confiables dentro de un marco plurianual y a desembolsar la ayuda de manera oportuna y predecible. Eso con el objetivo de que los países puedan

28 En la encuesta de 2,008, la media era de 48 PIU y en la de 2006 era de 55 PIU

optimizar la asignación de sus recursos de ayuda y planificar estos flujos a mediano y largo plazo.

El indicador 7 valora la predictibilidad de la ayuda para el sector gubernamental en un año natural, medido a través de la proporción de los desembolsos programados (de acuerdo de los reportes de los donantes), registrados como tales en las cuentas del Gobierno.

Esta predictibilidad puede medirse desde dos ángulos diferentes de la combinación de capacidades entre el Gobierno y los donantes. Primero para desembolsar ayuda con arreglo a lo programado y segundo para registrar oportunamente los desembolsos de los donantes para el sector gubernamental. El objetivo planteado para el 2,010 estaba en reducir a la mitad esta brecha en ambos ángulos.

Para el año 2,008, con gran variabilidad en las diferencias entre lo programado y lo desembolsado, los donantes desembolsaron 185.4 millones de dólares de 214.1 millones de dólares programados. Sin embargo, solamente 83.4 millones de dólares (39%) llegaron a registrarse en las cuentas nacionales, lo que indica la existencia de muchas debilidades en la comunicación entre el Gobierno y los cooperantes.

Este mismo indicador para el año 2,009 muestra en término absolutos un desembolso de 100.9 millones de dólares con relación a 139.0 millones de dólares programados y, aunque este dato solamente es de referencia, el monto que llegó a registrarse en las cuentas nacionales fue de 60.6 millones de dólares, para un 44%, lo cual marcó un incremento con respecto al año 2,008.

Este indicador para el año 2,010 muestra en término absolutos un desembolso de 161.5 millones de dólares, con relación a 191.7 millones de dólares programados y, aunque este dato solamente es de referencia, el monto que llegó a registrarse en las cuentas nacionales fue de 55.8 millones de dólares, para un 29%. Esto marcó mucha diferencia que se sitúa por debajo de la línea base del 2,008 y por lo tanto requiere un esfuerzo especial para mejorar la predictibilidad.

Por parte de la Cooperación Internacional aun persisten retrasos significativos y dificultades para notificar oportunamente los desembolsos. Por el lado del Gobierno, los registros de los desembolsos no se encuentran actualizados y no son regulares, y existen diferencias grandes entre los sistemas de información o bases de datos de los ministerios cabeza de sector y los sectoriales. Sin embargo, se está trabajando en la implementación de un sistema de información en SEGEPLAN, que estaría articulado con los indicadores de la encuesta OECD, de tal suerte que la actualización en el sistema pudiera proporcionar anualmente los avances por cada indicador, sin necesidad de una aplicación específica de la encuesta.


Cuadro No 7 – ¿Se realizaron los desembolsos conforme a lo programado y fueron registrados por el Gobierno?

COOPERANTE

Desembolsos registrados por el Gobierno (en millones de dólares) Qg2

Ayuda programada por los cooperantes para su desembolso (en millones de dólares) Qd13

Ayuda realmente desembolsada por los cooperantes (en millones de dólares) (solo

para referencia) Qd3Proporción de referencia %

(A) (B) C = (A / B)

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $100,262 $3,330,480 $0 $5,000,000 $3,330,480 $0 $10,336,723 $3,330,480 $0 2% 100% 0%

Alemania $2,194,229 $1,894,632 $1,418,334 $14,633,934 $11,323,573 $11,144,974 $9,937,728 $8,156,279 $10,381,471 15% 17% 13%

Italia (Bilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Italia (Multilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Japón $7,722,698 $22,575,936 $21,300,000 $11,675,149 $20,752,433 $44,486,433 $8,714,327 $20,752,433 $44,486,433 66% 109% 48%

Los Países Bajos $7,295,386 $1,480,040 $1,923,491 $9,908,097 $6,813,560 $4,682,544 $9,908,097 $1,603,916 $3,093,657 74% 22% 41%

Noruega $568,910 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Suecia $526,290 $765,447 $1,155,771 $2,319,236 $952,640 $1,183,370 $2,683,038 $794,510 $1,183,370 23% 80% 98%

USAID $179,569 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

BID $39,696,294 $2,342,659 $4,294,882 $40,512,493 $0 $0 $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 98% 0% 0%

Banco Mundial $179,689 $469,677 $239,395 $976,000 $1,300,000 $1,500,000 $0 $534,620 $1,288,685 18% 36% 16%

Delegación de la Comisión Europea en Guatemala

$17,235,898 $16,415,056 $10,341,370 $28,898,044 $16,352,568 $44,548,986 $27,426,566 $16,908,468 $21,100,919 60% 100% 23%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 0% 0% 0%

Dinamarca $0 $186,006 $264,979 $4,018,028 $305,000 $310,502 $140,567 $286,005 $264,979 0% 61% 85%

España $5,807,413 $11,132,719 $14,906,402 $6,500,000 $15,121,484 $8,414,949 $6,500,000 $15,262,240 $8,414,949 89% 74% 177%

Sistema de Naciones Unidas $1,948,140 $0 $0 $81,928,926 $59,213,009 $71,307,280 $60,555,924 $26,563,689 $61,751,064 2% 0% 0%

Suiza $0 $0 $0 $4,045,000 $0 $0 $4,012,000 $0 $0 0% 0% 0%

KOICA $0 $78,554 $0 $3,632,608 $3,716,000 $4,215,000 $3,889,825 $3,716,000 $4,215,000 0% 2% 0%

TOTALES $83,454,778 $60,671,205 $55,844,623 $214,047,515

$139,180,746

$191,794,038

$184,617,288

$100,949,647

$161,546,315

39% 44% 29%

Indicador 8 – Ayuda no condicionada

La ayuda no condicionada se constituye en un aspecto muy importante, ya que responde a las prioridades nacionales y reduce los costos de transacción. Considerando los datos y reportes sobre ayuda desligada del CAD, la proporción de ayuda no condicionada en Guatemala alcanza al 75%. Por lo tanto, se debe trabajar en ese 25% restante. Gobierno y cooperantes deben crear incentivos adicionales para desvincular la ayuda. Este indicador permanece invariable para los años 2,009 y 2,010, ya que no hay estudios recientes sobre el mismo.

6.1.5 ARMONIZACION

El proceso de armonización en Guatemala puede avanzar hacia el uso de los planes de desarrollo municipal, departamental y regional, además de las tendencias y evolución de los indicadores sobre los ODM. La planificación municipal para el desarrollo, utiliza la territorialidad como unidad de referencia y análisis orientado a responder a las necesidades reales e intereses de toda la población relacionada con su estado ambiental y base natural específica. La metodología incorpora un enfoque multicultural, participativo, dialógico y de consenso, buscando insistentemente la equidad de género, de edad y de representación territorial.

La metodología se desarrolló teniendo como marco referencial las metas establecidas en los ODM y los enfoques de racionalidad sustentable contenidos en las propuestas de Ordenamiento Territorial, Gestión Integrada de Riesgo y Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Un insumo importante fue la socialización y ponderación de los antecedentes de planificación en el municipio. La importancia radica en que los cooperantes puedan recurrir a estos dos instrumentos como metodologías y herramientas que permitan focalizar los programas de cooperación internacional.

Indicador 9 – Utilizar disposiciones o acuerdos comunes

La ayuda es más eficaz con el establecimiento de mecanismos adecuados de coordinación de cooperantes, con bases sólidas en objetivos comunes y dentro de un marco que concilie los intereses de los actores de la mejor forma posible. Para esto, los enfoques basados en programas (PBA por sus siglas en ingles) son un modo muy efectivo.

El indicador 9 de la Declaración de París mide la proporción de la ayuda oficial al desarrollo canalizada a través de los PBA, debiendo integrar los siguientes cuatro criterios: el liderazgo del país, un único programa completo y marco presupuestario, un proceso formal para la armonización y coordinación de cooperantes y la utilización de sistemas nacionales.

La referencia de base indica que solamente un 36% de la ayuda oficial al desarrollo desembolsada durante el 2,008 en Guatemala (no solo al sector gubernamental) utilizaba PBA. Esta referencia estuvo altamente influenciada por el apoyo presupuestario del BID en ese año; sin embargo, en al año 2,009 se observó un descenso del indicador, ya que solamente el 24% de la AOD utilizó PBA, mientras que para el año 2,010 este indicador fue del 7%. Este significativo retroceso en el indicador requiere una urgente atención, pues demuestra que muy pocos proyectos están basados en PBA, por lo tanto, se torna imprescindible que los cooperantes puedan utilizar los planes de desarrollo y el informe de avances de los ODM.

Cuadro No 8 – ¿Cuánta ayuda se basa en programas?

COOPERANTE

ENFOQUES PROGRAMATICOS PBA

Apoyo presupuestario (en millones de dólares) Qd14 Otros enfoques PBA (en millones de dólares) Qd15 Total (en millones de dólares)

(A) (B) (C=A+B)

2008 2009 2010 2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $7,000,000 $3,330,480 $0 $0 $0 $0 $7,000,000 $3,330,480 $0

Alemania $862,100 $0 $0 $0 $450,736 $0 $862,100 $450,736 $0

Italia (Bilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Italia (Multilateral) $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Japón $8,157,149 $0 $0 $3,290,959 $0 $0 $11,448,108 $0 $0

Los Países Bajos $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Noruega $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Suecia $0 $592,515 $1,183,370 $0 $201,995 $0 $0 $794,510 $1,183,370

USAID $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

BID $39,000,000 $0 $0 $0 $0 $0 $39,000,000 $0 $0

Banco Mundial $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Delegación de la Comisión Europea en Guatemala $0 $12,527,700 $0 $0 $0 $0 $0 $12,527,700 $0

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

Dinamarca $0 $0 $0 $1,192,701 $0 $0 $1,192,701 $0 $0

España $0 $4,550,400 $4,222,080 $0 $0 $0 $0 $4,550,400 $4,222,080

Sistema de Naciones Unidas $6,158,025 $0 $800,000 $0 $0 $851,777 $6,158,025 $0 $1,651,777

Suiza $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0

KOICA $0 $0 $0 $0 $2,984,000 $3,714,000 $0 $2,984,000 $3,714,000

TOTALES $61,177,274 $21,001,095 $6,205,450 $4,483,660 $3,636,731 $4,565,777 $65,660,934 $24,637,826 $10,771,227

Cuadro No 8 – ¿Cuánta ayuda se basa en programas? (Continuación)

COOPERANTE

Total desembolsado (en millones de dólares) Qd3 Proporción de referencia %

(D) (E = C/D)

2008 2009 2010 2008 2009 2010

Canadá $10,336,723 $3,330,480 $0 68% 100% 0%

Alemania $9,937,728 $8,156,279 $10,381,471 9% 6% 0%

Italia (Bilateral) $0 $0 $0 0% 0% 0%

Italia (Multilateral) $0 $0 $0 0% 0% 0%

Japón $8,714,327 $20,752,433 $44,486,433 131% 0% 0%

Los Países Bajos $9,908,097 $1,603,916 $3,093,657 0% 0% 0%

Noruega $0 $0 $0 0% 0% 0%

Suecia $2,683,038 $794,510 $1,183,370 0% 100% 100%

USAID $0 $0 $0 0% 0% 0%

BID $40,512,493 $3,041,007 $5,365,788 96% 0% 0%

Banco Mundial $0 $534,620 $1,288,685 0% 0% 0%

Delegación de la Comisión Europea en Guatemala $27,426,566 $16,908,468 $21,100,919 0% 74% 0%

Organización de Estados Americanos $0 $0 $0 0% 0% 0%

Dinamarca $140,567 $286,005 $264,979 848% 0% 0%

España $6,500,000 $15,262,240 $8,414,949 0% 30% 50%

Sistema de Naciones Unidas $60,555,924 $26,563,689 $61,751,064 10% 0% 3%

Suiza $4,012,000 $0 $0 0% 0% 0%

KOICA $3,889,825 $3,716,000 $4,215,000 0% 80% 88%

TOTALES $184,617,288 $100,949,647 $161,546,315 36% 24% 7%


Indicador 10 – Misiones conjuntas y análisis comunes

Los indicadores 10a y 10b miden la racionalización de los esfuerzos de los cooperantes mediante la coordinación de misiones y los estudios analíticos realizados de manera conjunta. Ambos pueden reducir los costos transaccionales provenientes de la carga administrativa, hacer más ligera y productiva la agenda del gobierno y evitar las duplicaciones en las intervenciones de los cooperantes.

En el año 2,008, se llevaron a cabo 223 misiones de cooperantes en Guatemala, de las cuales solamente el 35% (78 misiones) fueron coordinadas, todavía lejos del objetivo de 40% de misiones conjuntas planteado en la Declaración de París. Este mismo indicador para el año 2,009 expresa que se llevaron a cabo 101 misiones de cooperantes, de las cuales 52 fueron coordinadas, para un 51%; en tanto que para el año 2,010 el número de misiones fue de 88 y fueron coordinadas 61, para 69% de las misiones coordinadas, lo cual es altamente positivo.

Durante el año 2,008 se realizaron 75 trabajos analíticos en Guatemala, de los cuales el 61% (46 trabajos) fueron coordinados entre cooperantes. El objetivo planteado en la Declaración de París establece que el 66% de los trabajos deben ser coordinados, lo que sitúa a Guatemala muy cerca del cumplimiento de este indicador en el año 2,008. En la encuesta del año 2,009 se contabilizó un total de 14 trabajos analíticos y 8 de ellos fueron coordinados, lo que se traduce en un 57%; mientras que para el año 2,010 se realizaron 45 trabajos analíticos y 13 fueron coordinados, para un 29%. Este indicador requiere especial atención, ya que ha venido disminuyendo en los dos años analizados.

Cuadro No 9 – indicador 10a ¿Cuantas misiones de donantes están coordinadas?

COOPERANTE

Misiones de donantes coordinadas Qd17 Total misiones de donantes Qd16 Proporción de referencia %


Canadá 0 0 0 5 0 0 0% 0% 0%Alemania 10 5 6 17 12 14 59% 42% 43%Italia (Bilateral) 0 0 0 7 0 0 0% 0% 0%Italia (Multilateral) 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Japón 1 0 0 19 6 3 5% 0% 0%Los Países Bajos 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Noruega 0 0 0 0 13 0 0% 0% 0%Suecia 5 0 0 11 0 0 45% 0% 0%USAID 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%BID 42 45 44 42 45 44 100% 100% 100%Banco Mundial 3 0 0 61 7 3 5% 0% 0%Delegación de la Comisión Europea en Guatemala 0 0 0 4 6 13 0% 0% 0%

Organización de Estados Americanos 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Dinamarca 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%España 0 0 4 8 8 4 0% 0% 100%Sistema de Naciones Unidas 17 2 16 39 4 21 44% 50% 76%Suiza 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%KOICA 0 0 0 10 0 0 0% 0% 0%

TOTALES 78 52 70 223 101 102 35% 51% 69%

Cuadro No 10 – indicador 10b ¿en qué medida está coordinado el análisis nacional?

COOPERANTE

Trabajos analíticos coordinados Qd19 Total trabajos analíticos Qd18 Proporción de referencia %


Canadá 1 0 0 1 0 3 100% 0% 0%Alemania 0 1 7 3 3 16 0% 33% 44%Italia (Bilateral) 0 0 0 5 0 0 0% 0% 0%Italia (Multilateral) 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Japón 5 0 0 5 0 1 100% 0% 0%Los Países Bajos 1 0 1 1 0 1 100% 0% 100%Noruega 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Suecia 2 0 0 4 0 2 50% 0% 0%USAID 2 0 0 3 0 0 67% 0% 0%BID 19 1 1 19 1 1 100% 100% 100%Banco Mundial 2 0 1 4 1 3 50% 0% 33%Delegación de la Comisión Europea en Guatemala 1 1 2 3 1 17 33% 100% 12%

Organización de Estados Americanos 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Dinamarca 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%España 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%Sistema de Naciones Unidas 13 5 1 27 8 1 48% 63% 100%Suiza 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%KOICA 0 0 0 0 0 0 0% 0% 0%

TOTALES 46 8 13 75 14 45 61% 57% 29%

6.1.6 GESTION ORIENTADA A RESULTADOS

Indicador 11 – ¿Los países poseen marcos de evaluación centrados en los resultados?

La Declaración de París invita a los países y a los cooperantes a trabajar juntos para gestionar los recursos en base a los resultados deseados y emplear la información para mejorar los procesos de toma de decisiones. El indicador 11 hace referencia a un componente de este esfuerzo: el establecimiento de sistemas de información basados en resultados y de evaluaciones por el país. Al igual que el indicador 1, este se mide con datos del Informe sobre Eficacia de la Ayuda del banco Mundial.

El Gobierno está desarrollando un nuevo Sistema Nacional de Planificación, el cual incluirá el diseño e implementación de un sistema de seguimiento y monitoreo de políticas públicas, conformado por subsistemas de información y de generación de indicadores.

Por su parte, la cooperación internacional cuenta con sus propios sistemas de evaluación, en el que pocos cuentan con la participación del Gobierno; sin embargo, no existe un mecanismo coordinado de mutua aceptación en Guatemala.

Sigue siendo una tarea pendiente el fortalecer los espacios de coordinación entre SEGEPLAN y los diferentes ministerios sectoriales, con el objetivo principal de desarrollar un sistema de gestión por resultados, con el apoyo del Instituto Nacional de Estadística

6.1.7 RESPONSABILIDAD MUTUA

Indicador 12 – ¿Los países poseen evaluaciones de los sistemas de rendición mutua de cuentas?

La eficacia de la ayuda es notoria cuando los cooperantes y los gobiernos nacionales son capaces de rendir cuentas a sus respectivos públicos, sobre el uso de los recursos y el alcance de los resultados de desarrollo. La Declaración de Paris solicita a los donantes y a los países socios que respondan unos ante otros por el uso de los recursos, mejorando paralelamente el apoyo público a las políticas y prioridades nacionales. Concretamente, insta a crear mecanismos basados en el país que puedan facilitar la evaluación conjunta de la aplicación de los compromisos sobre la eficacia de la ayuda.

Actualmente no existe un mecanismo conjunto para valorar y difundir los avances en la agenda de París y la eficacia en la ayuda al desarrollo. Lo ideal sería contar con un Plan Nacional de Apropiación, Armonización y Alineación que permitan monitorear los compromisos asumidos en el país y medir los avances y resultados.

En el caso de Guatemala, contar con tres productos concretos como es la Línea de Base como punto de partida y las dos mediciones posteriores de los años 2,009 y 2,010, constituyen un elemento primordial para analizar las tendencias, así como los indicadores que deben reforzarse y monitorearse para alcanzar y mantener las metas establecidas en la Declaración de París.

La encuesta de la OECD refleja números importantes pero bastante fríos, por lo que es importante complementarla con información cualitativa de los años 2,009 y

2,010. La denominada Hoja País (Anexo 1), incluye información importante sobre el relacionamiento entre el Gobierno y los Cooperantes, sobre los indicadores y su calificación, las características y especificidades de Guatemala y es presentada como anexo a este informe, en un formato de respuesta a preguntas concretas pero no cerradas, para que pueda ser más específica a la hora de relacionarse con cada uno de los indicadores de la Declaración de París.

7. CONCLUSIONES.

La implementación de los compromisos asumidos en la Declaración de París es un reto para Guatemala, el cual implica mayores niveles de coordinación, voluntad política de los cooperantes, y apropiación y liderazgo del Gobierno.

Además, es necesario trabajar de manera conjunta en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones estatales y la disposición de información confiable y oportuna sobre las intervenciones de los cooperantes, para lo cual resulta meritorio contar con tres años de realización de la encuesta de la OECD a fin de tener un mejor panorama para la toma de decisiones.

Los principales retos, pueden resumirse de la siguiente forma:

1. La cooperación a nivel nacional ha ido disminuyendo en términos absolutos y su relación con el PIB, del año 2,008, para un total de US$352,9 (0.95% del PIB), en el 2,009, para un total de US$271,5 (0.72% del PIB), recuperándose levemente en el 2,010, para un total de US$348,2 (0.90% del PIB), a lo cual deben agregarse los impactos en pérdidas y daños post erupción volcán Pacaya, tormenta Agatha y lluvias posteriores de mayo a septiembre 2,010, dejando así un espacio por llenar en la ayuda oficial para el desarrollo. Mientras que la cooperación para el sector gobierno tiene un comportamiento de US$185.5 (0.50% del PIB), en el 2,009, para un total de US$100,9 (0.27% del PIB), recuperándose levemente en el 2,010, para un total de US$161,5 (0.42% del PIB)

2. Si bien es cierto que algunos indicadores tienen avances significativos como el indicador 4 (Refuerzo coordinado de capacidades), el indicador 6 (Dependencia de ejecución de proyectos paralelas) y el indicador 10b (Misiones coordinadas), hay otros indicadores que no solamente están lejos de la meta, sino que además muestran un retroceso con respecto a la línea base, como el indicador 3 (Ayuda reflejada en los presupuestos) que alcanza un 35% y la línea base era 45%, mientras que la meta de la OECD es 85% reflejado en el presupuesto; al igual que el indicador 7 (predictibilidad en el año), que en el 2,010 fue del 29%, muy por debajo de la línea base de 39% y la meta de la OECD que es reducir a la mitad de la diferencia, que equivaldría al 70%.

3. También es notorio el retroceso en el indicador 9 (Usos de enfoques programáticos) que la línea base era de 36% y en el 2,010 fue del 7%, en tanto que la meta de la OECD es de 66%. Es de hacer notar que en la línea base este indicador fue influenciado por un fuerte desembolso del BID para apoyo presupuestario, lo cual no sucedió en los años subsiguientes. En este sentido es importante que los cooperantes y gobierno puedan propiciar procesos de diálogo, intercambio de


información e implementar proyectos basados en los planes de desarrollo y el informe de los ODM. En este sentido, la AOD puede focalizarse y alinearse a las prioridades del gobierno mediante un enfoque territorial.

4. Los indicadores 5a (Uso de sistemas nacionales del país) con el 26% y 5b (Uso de sistemas de aprovisionamiento del país) con el 31%, también constituyen retos importantes por superar.

El cuadro No. 11 que se presenta a continuación constituye el punto para el diálogo y presenta de manera sintética la comparación de la Línea de Base del año 2,008, con respecto a los cambios para los años 2,009 y 2,010, lo cual puede servir de base para el diseño del Plan Nacional de Apropiación, Armonización y Alineación, que permita monitorear los compromisos asumidos por el país y medir los avances y resultados.

Cuadro No.11Resumen de los indicadores por año de aplicación de encuesta OECD

Fuente: encuestas OECD 2,008, 2,009 y 2,010.

8. RECOMENDACIONES

8.1 Elaboración del Plan Nacional de Apropiación, Armonización y Alineamiento de la Cooperación Internacional

Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala MINFIN-DTP–AGEP-SCI-PP1-2010-033

INDICADORESAños de aplicación encuesta

2,008 2,009 2,010

1 Apropiación – Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) operacional C C B

2ª Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (PFM) 3.52 3.52 3.52

2b Calidad de los sistemas de aprovisionamiento N/A N/A N/A3 Ayuda reflejada en los presupuestos 45% 60% 35%4 Refuerzo coordinado de capacidades 58% 70% 68%

5ª Uso de sistemas nacionales de PFM del país (flujos de ayuda) 22% 37% 26%

5b Uso de sistemas de aprovisionamiento del país (flujos de ayuda) 13% 53% 31%

6 Dependencias de ejecución de proyectos (PIU) paralelas 102 18 12

7 Predictibilidad en el año 39% 44% 29%8 Ayuda no condicionada 75% 75% 75%9 Uso de enfoques programáticos (PBA) 36% 24% 7%

10ª Misiones coordinadas 35% 51% 69%10b Trabajo analítico coordinado sobre el país 61% 57% 29%11 Marco sólido de evaluación de resultados N/A N/A N/A12 Responsabilidad mutua NO NO NO

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Es importante trabajar en un Plan Nacional de Apropiación, Armonización y Alineamiento, que contribuya a mejorar la coordinación con la Cooperación Internacional e incrementar el alineamiento de los cooperantes a las políticas del país, así como mejorar y fortalecer las instancias de coordinación al interior del Gobierno. Con ello se estaría dando cumplimiento a las Declaraciones de Antigua I y II, donde el Gobierno y el G-13 establecieron compromisos para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

La metodología propuesta para elaborar el Plan Nacional de Apropiación, Armonización y Alineamiento se basa en el sistema del marco lógico, el cual incluye cinco etapas básicas: las primeras dos, el análisis de involucrados y el análisis de problemas, se utilizan para caracterizar la situación existente; las siguientes dos, el análisis de objetivos y el análisis opciones, permiten caracterizar la situación futura; y la quinta constituye la matriz del marco lógico, mediante la cual se identifican los programas y proyectos que conformarán el plan para incrementar la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional en Guatemala. En términos generales estos análisis y la matriz del marco lógico cuentan con las características siguientes:

a. El análisis de involucrados sirve para identificar a los grupos y organizaciones que están directa o indirectamente involucrados en los problemas de Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional que se intentan resolver en Guatemala, para tomar en consideración sus intereses, sus recursos y mandatos así como los problemas que perciben.

b. El análisis de problemas permite elaborar un esquema que muestra la relación causa-efecto entre los principales problemas identificados en el análisis de involucrados. Los problemas deben comprenderse como las brechas entre lo que los involucrados esperarían que sucediera y lo que realmente está sucediendo. Los problemas no tienen por sí mismos la connotación de algo malo, sino por el contrario, deben verse como ideales que vale la pena alcanzar para mejorar la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional.

c. El análisis de objetivos es un instrumento mediante el cual los problemas se redactan en forma de condición positiva, convirtiéndolos en objetivos deseables y factibles eslabonados en relaciones medio-fin. Además permite visualizar el panorama que presentaría la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional después de solucionar los problemas percibidos por los involucrados.

d. El análisis de opciones permitirá identificar soluciones alternativas para las condiciones positivas del árbol de objetivos, las que luego serán evaluadas en función de su viabilidad para seleccionar una opción o una combinación de ellas, las cuales se convertirán en el plan para mejorar la Apropiación, Armonización y Alineación de la Cooperación Internacional, para el cual se elabora su respectivo marco lógico.


e. La matriz del marco lógico provee un orden racional que vincula los objetivos y las actividades al propósito general del plan y a los fines de desarrollo. Consta de cuatro filas y cuatro columnas, como las que se muestran en el gráfico 2 y cuyo contenido se describe a continuación:

Gráfico 2: Elementos básicos de la matriz del marco lógicoResumen Narrativo

(Lógica Vertical Interna)

IndicadoresVerificables Objetivamente

(Lógica horizontal)

Medios de Verificación(Lógica horizontal)

Riesgos o Supuestos(Lógica Vertical Externa)

Fin (Impactos)

Medidas para verificar el logro del fin del plan

Fuentes de información para verificar situación de indicadores de nivel de fin del plan

Factores externos de importancia para la sostenibilidad del plan en el tiempo

Propósito (Efectos)

Medidas para verificar el logro del propósito

Fuentes de información para verificar situación de indicadores de nivel de propósito

Factores externos de importancia necesarios para lograr el fin del plan

Componentes(Productos o Resultados)

Medidas para verificar el logro de los componentes, productos o resultados

Fuentes de información para verificar situación de indicadores de nivel de componentes, productos o resultados

Factores externos de importancia necesarios para alcanzar el propósito del plan

Actividades(Procesos)

Un resumen del presupuesto y programa del plan (Insumos)

Factores externos de importancia necesarios para lograr los componentes, productos o resultados del plan

1. Resumen narrativo. Constituye la lógica vertical interna del plan y se coloca en la primera columna con los elementos siguientes:

El fin, que constituye el para qué se lleva a cabo el plan. Es el objetivo más amplio, que especifica los impactos esperados en el largo plazo. Provee la razón de ser del plan, aunque éste no pueda alcanzarlo por sí mismo sino únicamente contribuir significativamente a su logro.

El propósito, que es el por qué se lleva a cabo el plan. Describe los efectos o impactos directos que se esperan de él en el mediano plazo, como resultado de la utilización de sus componentes. Es el encuentro entre oferta y demanda e implica cambios de actitud en los beneficiarios.

Los componentes, productos o resultados que indican qué debe producir el plan. Son los bienes y servicios que se espera obtener mediante la realización de actividades y la buena administración de los insumos. Es todo aquello que el plan garantiza como consecuencia de sus actividades y constituye los términos de referencia de su ejecución.

Las actividades, que indican cómo se producirán los componentes del plan, definiendo las acciones o tareas necesarias para ello. Estas se expresan como procesos e indican la estructura básica y la estrategia del plan.


Implican el uso de recursos y se colocan para cada componente en orden cronológico.

ii. Indicadores de éxito verificables objetivamente (IVO). Son los elementos que permiten verificar el logro de los resultados y de los objetivos planteados para la estrategia y sus componentes y sirven de base para su seguimiento, monitoreo y evaluación. Se especifican por lo menos en términos de cantidad (cuánto), calidad (cómo) y tiempo (para cuándo).

iii. Fuentes o medios de verificación. Son los medios que permiten obtener la información necesaria sobre los indicadores, para verificar si los resultados esperados se están logrando. Por tal razón todo indicador cuenta con por lo menos una fuente de verificación y ésta a su vez contiene los datos esenciales para determinar de qué manera se obtendrá la evidencia: qué información obtener, dónde obtenerla, de qué forma y quién debería obtenerla.

iv. Riesgos o supuestos. Constituyen la lógica vertical externa de la estrategia y se colocan en la cuarta columna. Los supuestos son factores externos, como situaciones, acontecimientos o decisiones que afectan a la estrategia y que están fuera de su control directo. La importancia de identificar estos factores durante el diseño de la estrategia, es prever todos los riesgos y probabilidades para su éxito, a fin de determinar las áreas que necesitan más información o investigaciones adicionales.

8.2 Monitoreo y evaluación del plan de Apropiación, Armonización y Alineamiento de la Cooperación Internacional

El siguiente paso lo constituye la construcción de los instrumentos de monitoreo y evaluación, según los indicadores establecidos para el plan, a fin de llegar a definir los momentos de recolección y sistematización de la información. Cada uno de los instrumentos deberá contar con el respectivo protocolo, que permita definir las formas de recolección y las personas responsables de dicha información.

8.3 Impacto en la Apropiación, Armonización y Alineamiento de la Cooperación Internacional

El impacto del plan se evaluará comparando las mediciones de los años subsiguientes con los de la Línea de Base de 2,008, a fin de establecer los avances, puntos neutros o retrocesos en cada uno de los indicadores de la Declaración de París. Con ello se podrá estimar con mejor precisión el esfuerzo que deben realizar el Gobierno y la Cooperación Internacional para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo.

Para poder efectuar una evaluación correcta de estos avances en los indicadores, a partir de la Línea de Base, será necesario ser cuidadosos en la aplicación de las mismas fuentes de comparación o establecer los mecanismos de garantizar que fuentes alternas permitan llegar a las mismas conclusiones. Un ejemplo puede ser la aplicación de la encuesta de la OECD en forma periódica y la revisión de datos


básicos utilizados para la definición de indicadores, tal como se hizo en el presente estudio.

9. RECONOCIMIENTOS

Los Consultores, agradecen el apoyo técnico y logístico del Equipo de la Subsecretaría de Cooperación Internacional de SEGEPLAN, la Agencia Canadiense de Cooperación Internacional y el apoyo permanente del equipo de AGEP en Guatemala.

El contenido de este informe es responsabilidad exclusiva de los consultores Osmar Velasco López y Miguel Ángel Zea y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.


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