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Dirección General de Auditoría Interna

San José, 12 de julio de 2012INF-DGAI-014-2012

Licenciada Mayra Calvo Cascante, Directora Ejecutiva Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Asunto: Servicios de Auditoría: Informe de Control Interno.

Estimada Mayra:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-014-2012 sobre la gestión de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en el cual se presentan algunos aspectos de control interno que requieren ser revisados y fortalecidos conforme con las recomendaciones que se formulan, como parte de la mejora continua que lleva a cabo esa Dirección.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones o si discrepa de ellas, debe elevar la objeción y soluciones alternas al señor Ministro en el plazo establecido.

Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en el Ministerio de Hacienda, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo antes señalado, así como en un tiempo razonable el plan de acción que se defina para su implantación efectiva.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

ce: señor Edgar Ayales, MinistroEstudio N°026 -2011

Dirección: Avenida 2°, calle 1 y 3 San José • Tel 2284-5242 • www.hacienda.go.cr


I INFORME SOBRE LA GESTION DE LASECRETARIA TECNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

INF-DGAI-014-2012

Julio, 2012



INFORME SOBRE LA GESTIÓN DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................................................................................4

1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................................1

1.1 Origen.................................................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo..............................................................................................................................................................................1

1.3 Alcance...............................................................................................................................................................................1

1.4 Normativa relacionada.....................................................................................................................................................1

1.5 Comunicación de resultados.............................................................................................................................................2

1.6 Aspectos generales.............................................................................................................................................................2

2. RESULTADOS..................................................................................................................................................................3

2.1 Sobre el cumplimiento de requisitos al ingresar la documentación.........................................32.2. Sobre la necesidad de establecer plazos para los trámites que se realizan...............................42.3. Necesidad de formalizar y comunicar los procedimientos.......................................................52.4. Necesidad de mejorar el archivo de documentos.....................................................................62.5. Sobre la necesidad de realizar un estudio de las cargas de trabajo (asignación de tareas).......72.6. Sobre la valoración de riesgos..................................................................................................82.7. Sobre las observaciones e indicaciones emitidas por STAP en materia de presupuesto..........9

3. CONCLUSIONES...........................................................................................................................................................10

4. RECOMENDACIONES.................................................................................................................................................11



INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es producto del estudio sobre la evaluación de los controles establecidos para la gestión de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), realizado de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2011 y ampliación en el 2012, con el fin de fortalecer los controles y coadyuvar al cumplimiento de sus objetivos.

Para efectos de este estudio, se obtuvo información sobre los controles vigentes en el año 2011, así como de los mecanismos establecidos para velar por el cumplimiento de las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria en materia de empleo y presupuesto, determinándose que esa Secretaría cuenta con una serie de procedimientos y controles que vienen a asegurar razonablemente una adecuada gestión en esas materias, no obstante, también existen algunas oportunidades de mejora, según se cita a continuación:

Se determinó que en la Recepción y Secretaría de la STAP, no se revisan una serie de requisitos mínimos que debe cumplir la documentación que ingresa para los diversos trámites, en este sentido sería conveniente la implementación de requisitos básicos de admisión y de un formulario de revisión de ingreso, a efecto que conste dicha revisión y en caso de que no se cumpla los requisitos mínimos proceder a su devolución en forma oportuna para que las diversas instituciones subsanen la situación.

En la realización de estudios y trámite de la documentación que se gestiona en la STAP, se tiene un lineamiento o acuerdo entre los funcionarios para utilizar un plazo máximo de un mes en la mayoría de los trámites y dos meses en trámites especiales, pero no se han establecido dichos plazos en los procedimientos por escrito o lineamientos.

Los comités que han venido elaborando procedimientos, deben concluir los procedimientos faltantes y someterlos a revisión de los expertos y aprobación por parte de la Dirección Ejecutiva para que sean comunicados a los funcionarios, para que se tenga claro que cuales son las tareas que se deben hacer y la forma como se hace, así como el grado de participación y responsabilidad que les asiste.

Los expedientes se encuentran ordenados por institución; sin embargo no se encuentra agrupada por proceso o subproceso, situación que debe ser revisada y ajustada a fin de facilitar la localización de documentos contenidos en los expedientes de las diversas instituciones.

La STAP tiene en su ámbito de acción, la ejecución de una serie de funciones de índole técnica y compleja, las cuales muestran un ritmo creciente según nuevas normativas, situación que se ve agravada por la presencia de “picos de trabajo” en distintas épocas del año, que vienen a causar serios trastornos en la operativa de la STAP, no obstante, no se dispone de información íntegra y precisa sobre planes, labores, procesos y funciones que tiene que atender la STAP en relación con los recursos humanos disponibles, por lo cual se considera necesario realizar un estudio de cargas de trabajo, que demuestre las necesidades reales de funcionarios para cumplir en forma eficiente y eficaz con sus competencias.

Los comités que han venido laborando en la identificación y valoración de riesgos han omitido en los procedimientos escritos, la consideración de algunos riesgos importantes que es necesario sean mitigados en los planes de mejora correspondientes, además, las acciones que se han planteado en los planes de mejora con se han llevado a cabo conforme lo previsto.

La STAP envía a las instituciones oficios informando sobre el incumplimiento de algunas directrices o de la normativa vigente, para que sean corregidas y se les pueda aprobar la respectiva solicitud, pero las instituciones envían los presupuestos de gastos a la Contraloría General de la República a pesar de no cumplir con la normativa, y esta se los aprueba con base en el artículo 184 de la Constitución, en detrimento de la eficacia de dichas disposiciones, por lo que se debe buscar la forma de coordinación o comunicación para evitar este tipo de incumplimiento por parte de las instituciones.

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INFORME SOBRE LA GESTIÓN DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2011 de la Dirección General de Auditoría Interna y su continuación en el 2012, como una auditoría operativa.

1.2 Objetivo

Evaluar la gestión de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria a fin de fortalecer los controles y coadyuvar al cumplimiento de sus objetivos.

1.3 Alcance

Comprende la revisión de la validez y suficiencia de los procedimientos elaborados por la STAP para los procesos de presupuesto, evaluación, empleo, salarios y recepción de documentación, así como la revisión de algunos controles relacionados con la materia empleo, los riesgos identificados por la STAP que pueden afectar su gestión en este tema y la evaluación de la validez y suficiencia de las medidas de mitigación definidas para administrar dichos riesgos, para el periodo 2011. Comprende también la evaluación de la gestión por medio de la revisión de algunos trámites presentados por algunas instituciones reguladas por la Autoridad Presupuestaria, para dicho periodo.

El desarrollo del estudio se realizó con sujeción a las normas para el ejercicio de auditoría en el Sector Público, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

1.4 Normativa relacionada

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.

“Artículo 10. —Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. — Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 36. —Informes dirigidos a los titulares subordinados.// “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular

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subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5 Comunicación de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe, fueron comunicados a la Licda. Mayra Calvo Cascante, Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, y la Licda Ana Miriam Araya Coordinadora Unidad de Análisis y Seguimiento Fiscal, en reunión celebrada el día 4 de julio de 2012. Las observaciones realizadas por los participantes en lo procedente, fueron consideradas en este informe.

1.6 Aspectos generales

De conformidad con el artículo 22 de la Ley N° 8131, la Autoridad Presupuestaria estará integrada por:

- El Ministro de Hacienda o su Viceministro, quien la presidirá- El Ministro de Planificación y Política Económica o un representante- Un Ministro designado por el Presidente de la República o su Viceministro

De acuerdo con el artículo 19 del Decreto 329881, la Autoridad Presupuestaria contará con una Secretaría Técnica, que actuará como órgano ejecutivo, con el personal que sea necesario para el cumplimiento de sus labores y tendrá la estructura organizativa que defina el Poder Ejecutivo, mediante reglamento, a propuesta del Director Ejecutivo. El Director de la Secretaría Técnica es un funcionario de confianza, cuyo nombramiento lo hará el Ministro de Hacienda, pudiendo recaer en el Director General de Presupuesto Nacional. Las funciones la STAP se encuentran definidas en el artículo 20 de dicho decreto.

1 Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, publicado en la Gaceta N°74 del 18 de abril del 2006. INF-DGAI-014-2012 Página 2 de 12



La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, cuenta con una Unidad de Asuntos Jurídicos, una Unidad de Análisis y Seguimiento Fiscal y tres Unidades Sectoriales, A, B y C, las cuales son las encargadas de llevar a cabo el trabajo operativo de la STAP.

Para cumplir con sus funciones, la STAP ejecuta una serie de procesos, entre los cuales están los siguientes:

Proyecciones macroeconómicas Presupuesto Flujo de caja Títulos valores Conciliaciones bancarias Evaluación Salarios Administración SICCNET Directrices Recepción de documentos Empleo

2. RESULTADOS

2.1 Sobre el cumplimiento de requisitos al ingresar la documentación

Para la ejecución de los diferentes procesos a cargo de la STAP, se han establecido por medio de procedimientos y directrices, los distintos requisitos que deben cumplirse con la presentación de cada gestión ante esa Entidad, como por ejemplo los establecidos en el Decreto No. 37078-H “Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, en el cual, para el trámite de solicitudes de revaloraciones y/o ajustes técnicos, además de la justificación correspondiente, debe incluirse como documento anexo, el estudio técnico que respalde la propuesta.

Adicionalmente, estas gestiones deben ser suscritas por el Jerarca Ejecutivo y contar con el aval del Jerarca Supremo. De igual forma se establecen en dicho Decreto otros requisitos que deben ser observados en la presentación de gestiones correspondientes a cambios de nomenclatura, estructura organizacional, clases de referencia, implementaciones de nuevos manuales, propuestas de manual institucional, entre otros.

No obstante a que dichos requisitos, así como otros atinentes a otros procesos, se encuentran plenamente establecidos e identificados, se determinó que en la Recepción y Secretaría de la STAP, lugar en donde se recibe la documentación de las diversas instituciones bajo su ámbito, no se efectúa ningún tipo de revisión sobre el cumplimiento de algunos de los requisitos que se tienen establecidos para cada gestión y que pueden ser verificados en esa instancia, limitándose la funcionaria al registro del ingreso de la gestión, en una hoja de cálculo electrónica.

Posteriormente, se traslada la gestión al Coordinador de cada Sectorial, quién a su vez lo asigna a un Analista de acuerdo con la institución de que se trate.

El Analista recibe la documentación y atiende el asunto según la cantidad de trabajo que tenga en ese momento. Cuando la documentación es revisada por el Analista, puede darse el caso que no cumpla con algunos de los requisitos establecidos, debiendo procederse a la devolución de la gestión, en cuyo caso los usuarios deben completar la documentación e iniciar nuevamente el trámite. INF-DGAI-014-2012 Página 3 de 12



Esta condición, en nuestra opinión no estaría de conformidad con las mejores prácticas administrativas, pues presenta el inconveniente de que el incumplimiento de uno o más requisitos, es detectado por el Analista, en ocasiones muchos días después del ingreso de la gestión, lo que consecuentemente provoca un atraso y perjuicio a las instituciones que presentan solicitudes ante esa Secretaría y que tiene como fin atender necesidades propias de su gestión o requerimientos que han sido establecidas por la propia Autoridad Presupuestaria, pues en muchas ocasiones la devolución de la gestión no se da con la oportunidad debida.

Por lo anterior, se plantea la necesidad de valorar la conveniencia de que se disponga de listas de chequeo con los requisitos mínimos que deben cumplir los documentos que se reciben en la STAP y que el funcionario destacado en la Recepción o Secretaria, tenga como uno de sus deberes, la revisión del cumplimiento de requisitos mínimos que podrían considerarse de admisibilidad y dejar constancia en un formulario que se elabore al efecto, de tal forma que se garantice el adecuado ingreso de documentos o se proceda con la devolución en forma oportuna.

En la reunión de comunicación oral de resultado la Licda. Mayra Calvo Cascante, aclaró que los servicios que se prestan en la recepción es variada y se extiende a la documentación que ingresa a Presupuesto Nacional, situación que podría dificultar la realización de los procesos de verificación indicados por parte del funcionario a cargo de esa labor; no obstante considera viable la valoración de este tema a fin de establecer algunos requisitos básicos a ser verificados en esa área, o en su defecto por parte de los Coordinadores.

2.2. Sobre la necesidad de establecer plazos para los trámites que se realizan

En la revisión de 12 expedientes, en que constan todas las gestiones presentadas ante la STAP por igual número de instituciones, para la correspondiente aprobación de la Autoridad Presupuestaria (AP), se determinó que en algunos casos los procesos de revisión por parte de la Secretaría conllevan plazos que podrían considerarse muy extensos, tal como se verificó en la revisión de la muestra señalada, en que trámites presentados por la Refinadora Costarricense de Petróleo para la aprobación de un Estudio Integral de Puestos, la Junta de Protección Social para la aprobación de un Manual de Puestos y el Instituto Mixto de Ayuda Social para la aprobación de un Manual de Clases, demoraron un plazo aproximado de hasta 11 meses desde su ingreso hasta su traslado a la AP para aprobación.

Dicha condición podría tener su origen, además de los retrasos causados por el incumplimiento de requisitos, en la ausencia de plazos de ejecución para las distintas labores que tienen lugar en el desarrollo de los procesos que se realizan en el Secretaría Técnica, pues ni en los procedimientos ni por otro medio, se han establecido estos plazos, quedando dichos trámites sujetos a la disponibilidad de tiempo y recursos de la STAP.

Al respecto, según lo indicado por la funcionaria Yancy Víctor Arrieta, Coordinadora de la Sectorial B y funcionaria designada por la Directora para brindar la información del estudio, sólo se han fijado 2 plazos generales, uno de un mes calendario para el trámite de la mayoría de los documentos que ingresan a la STAP, y otro de dos meses para los Manuales de Puestos, siempre y cuando la información esté acorde con lo requerido en las Directrices y Procedimientos en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos.”

La falta de plazos en los procedimientos, directrices u otros medios para la ejecución de las diferentes tareas podría constituir una limitante en las labores de supervisión y control que deben ejercer los titulares subordinados, ya que no cuentan con parámetros, no sólo para comparar los tiempos reales empleados versus los establecidos, sino también para que las tareas se realicen en plazos legales o los tiempos programados, o en su defecto tomar las medidas correctivas que procedan en forma oportuna.

Las Normas generales de auditoría para el Sector Público, numeral 4.2 e. Documentación establecen que “Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las INF-DGAI-014-2012 Página 4 de 12



descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación, incorporar en los procedimientos que se encuentran en proceso de elaboración, los tiempos de realización de las tareas, de manera que la suma de ellos, se ajuste con los plazos internamente establecidos”.

2.3. Necesidad de formalizar y comunicar los procedimientos

La Ley General de Control Interno N°82922 en su artículo 15. —Actividades de control, establece que: “Respecto de las actividades de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: a) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente, las políticas, las normas y los procedimientos de control que garanticen el cumplimiento del sistema de control interno institucional y la prevención de todo aspecto que conlleve a desviar los objetivos y las metas trazados por la institución en el desempeño de sus funciones. //b) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente tanto las políticas como los procedimientos que definan claramente, entre otros asuntos, los siguientes: i. La autoridad y responsabilidad de los funcionarios encargados de autorizar y aprobar las operaciones de la institución. ii. La protección y conservación de todos los activos institucionales. iii. El diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y los hechos significativos que se realicen.”

Por su parte, la Norma 4.1 de las normas de control interno para el Sector Público, establece en el inciso e): “Documentación./ Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”

En la STAP, los comités encargados del SERVI y del control interno se dieron a la tarea de confeccionar los diagramas de flujos de los procedimientos y su respectiva prosa, para los procesos de Presupuesto, Evaluación, Salarios, Empleo y Recepción de documentos, los cuales están siendo revisados por un grupo de expertos de cada área previo a su traslado a la Dirección Ejecutiva para su respectiva aprobación y posterior comunicación a los funcionarios.

Además, sobre los procesos de Proyecciones Macroeconómicas, Flujo de Caja, Títulos Valores, Conciliaciones Bancarias, Administración del SICCNET, y Emisión de Directrices, sólo se ha efectuado la diagramación del flujo de cada uno de los procedimientos; sin que se hayan puesto por escrito.

La razón para que no se hayan concluido estos procedimientos, según lo indicado por la Licenciada Víctor Arrieta, es que no se pueden asignar los funcionarios necesarios para llevar a cabo dicha operación, debido a que no hay disponibilidad en razón de las excesivas cargas de trabajo.

Por otra parte, del análisis de la validez y suficiencia de los procedimientos elaborados por la STAP, se determinó que éstos omiten una serie de controles que se estiman necesarios para cumplir con el objetivo para el cual se emiten estos instrumentos, como por ejemplo, los relacionados con la descripción de tareas, el lugar donde se realizan y a los responsables de su ejecución.

En relación con lo anterior, se tiene específicamente lo siguiente:

i) Procedimiento de recepción de documentos : no indica la conveniencia de numerar el documento cuando ingresa a la recepción, asimismo no indica la utilización de las guías establecidas para cada proceso.

ii) Procedimiento de cambio de manuales institucionales : no indica cómo proceder por parte del funcionario cuando el documento presenta incumplimiento de algunos de los requisitos establecidos para su recepción.

2 Ley General del control Interno, N°8292 ´publicada en La Gaceta N°169 del 4 de setiembre de 2002. INF-DGAI-014-2012 Página 5 de 12



iii) Procedimiento de homologación del sistema : no prevé el registro en un control manual o automatizado del movimiento interno al que se encuentran sujetos los distintos trámites que atiende la STAP. Tampoco señala los plazos de resolución de cada situación.

iv) Procedimiento de revisión del nivel de empleo : no describe una tarea relacionada con la solicitud de información sobre nivel de empleo al área informática.

v) Procedimiento traslado horizontal de plazas : no indica la necesidad de señalar plazos de cumplimiento para los requerimientos que se formulan con la devolución de una gestión.

Adicionalmente, en todos los procedimientos se omite la obligación del registro en el sistema informático de las actas con que se concluye la labor de la STAP y su traslado a la AP. Asimismo no se hace referencia al control que debe cumplirse para la entrega de los resultados de las gestiones presentadas a los interesados, ni especifica dónde se archiva la documentación una vez concluido el trámite, ni quién es el responsable de esta labor.

Las condiciones indicadas van en detrimento de la suficiencia y validez que deben caracterizar los procedimientos, para cumplir con su objetivo de marco orientador de lo que se hace, cómo se hace, así como el grado de participación y responsabilidad de los funcionarios, por lo que es conveniente se realicen los esfuerzos requeridos para concluir con estas labores, de manera que todos los funcionarios puedan disponer de estas herramientas de trabajo.

2.4. Necesidad de mejorar el archivo de documentos

La norma 5.5 Archivo institucional, de las Normas de Control Interno para el Sector Público establecen que, “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En todo caso, deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al Sistema Nacional de Archivos. / Lo anterior incluye lo relativo a las políticas y procedimientos para la creación, organización, utilización, disponibilidad, acceso, confidencialidad, autenticidad, migración, respaldo periódico y conservación de los documentos.”

Por otra parte, el Artículo 83 del Reglamento de la Ley No. 7202 “Del Sistema Nacional de Archivos3 establece: “Los métodos de ordenación a utilizar pueden ser el alfabético, cronológico o numérico./ a. Alfabético: Sus elementos son los nombres de personas, cosas, acontecimientos y lugares. Se subdivide a la vez en la ordenación anosmática, que corresponde a los nombres de personas, la ordenación toponímica que corresponde a los nombres de lugares y la ordenación por asuntos y materias. / b. Cronológico: Los elementos que componen ese método de ordenación son el año, mes y día del documento. / c. Numérico: Consiste en la asignación de números a los documentos, para colocarlos en el espacio físico correspondiente en forma sucesiva.”

Al efectuar la revisión física de expedientes que lleva la STAP en sus Sectoriales, se evidencia que la documentación que ingresa o se emite, se hace por institución en forma cronológica únicamente, no está separada por proceso o tema, con lo cual de acuerdo con las necesidades de búsqueda que tengan los funcionarios o las diversas dependencias tales como Contraloría General de la República, Auditoría Interna y otras, se dificulta la búsqueda por temas o procesos que se tramitan en la STAP, dada la cantidad y complejidad de los temas tratados por esa dependencia y la forma como se conservan los documentos.

Se tiene que para cumplir con sus funciones la STAP tiene definidos 11 procesos, por lo que en nuestra opinión es conveniente se valore el sistema de archivo adoptado a la fecha, y subdividir los archivos de cada institución por proceso o tema, a efectos de facilitar y agilizar la búsqueda de documentos, según se trate.

3 Decreto Ejecutivo No. 24023-C de 30 de enero de 1995. INF-DGAI-014-2012 Página 6 de 12



2.5. Sobre la necesidad de realizar un estudio de las cargas de trabajo (asignación de tareas)

En la Ley N° 8131 Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos del 4 de setiembre de 2001 y en el Decreto 32988-H Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos del 31 de enero de 2006, se establecen las funciones que tiene a cargo la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

De acuerdo con lo anterior, la STAP tiene en su ámbito de acción la ejecución de una serie de funciones de índole técnico, tales como, diseñar y elaborar los proyectos de directrices, lineamientos y procedimientos de política presupuestaria, transferencias presupuestarias, política salarial, de empleo, inversión y endeudamiento que formula la Autoridad Presupuestaria para aprobación del Presidente de la República, así como velar por su cumplimiento.

De 11 funciones que tenía asignadas originalmente la Secretaría, estas se han venido incrementando a un total de 20, con decretos y directrices relacionados con la necesidad del Gobierno Central de controlar el gasto del Sector Público.

De acuerdo con lo anterior, se considera que la STAP no cuenta en la actualidad con el recurso suficiente para atender la demanda de trabajo que le supone la ejecución de sus funciones, lo cual tiende a agravarse por la asignación de nuevas funciones, tal como sucedió con las originadas en la Directriz Presidencial N° 13 y sus reformas4, mediante la cual le asignaron mayores tareas a la AP y por ende a la Secretaría Técnica, relacionadas con el seguimiento y monitoreo de plazas vacantes (presentación de información, cantidad de vacantes por trimestre y ahorro que se genera), por lo que la STAP debe elaborar un informe trimestral sobre el estado de estas plazas, y presentarlo al Órgano Colegiado; además en la normativa se le faculta a la AP conocer las solicitudes que presentan las distintas entidades para que se autorice el uso de plazas vacantes, cuando se consideran de insoslayable necesidad, aspecto al cual también debe darle seguimiento la STAP, según lo señaló la funcionaria Yancy Víctor Arrieta, Coordinadora del Sectorial B.

Para la ejecución de las labores que implican estas funciones, la STAP cuenta con 30 analistas distribuidos en 3 Sectoriales, que en conjunto atienen los trámites presentados por 106 instituciones del Sector Público en las diferentes materias de su competencia.

Se determinó que en el periodo 2011 ingresaron a las sectoriales 5.995 oficios relacionados con diversos procesos y gestiones, de los cuales se tramitaron internamente 2.969 quedando 3026 oficios pendientes o en proceso, lo que representa un 50.48 % del total de oficios ingresados. Por su parte al 15 de junio del 2012, ingresaron 3.214 oficios de los cuales 1392 han sido atendidos, lo que representa un 43% del total ingresado.

La condición anterior, se ve también afectada por la presencia de un mayor número de trámites que se efectúan en distintas épocas del año, como por ejemplo lo relacionado con el trámite de presupuesto, transferencias presupuestarias, relaciones de puestos de las instituciones, que vienen a causar serios trastornos en la operativa de la STAP, debido a la cantidad excesiva de gestiones que se presentan y deben ser atendidas, especialmente tratándose de presupuestos ordinarios y extraordinarios; lo que obliga a los funcionarios a orientar sus esfuerzos al trámite de dichos documentos, en perjuicio de otras labores que realizan, siendo necesario, según lo manifestado por la Licenciada Yancy Víctor, reorganizar el personal para poder hacer frente al incremento en las cargas de trabajo que se genera por estos procesos.

No obstante, no se dispone de información integrada y completa los procesos que se deben atender, actividades, procedimientos bajo su ámbito de acción, según objetivos, planes y programas, y su relación con el personal con

4 Directriz N°13 publicada en el Alcance Digital N°13-A a La Gaceta N°45 del 4 de marzo de 2011 INF-DGAI-014-2012 Página 7 de 12



que se cuenta, que permita identificar si la plantilla de personal con que cuenta la STAP es la ideal para atender en forma eficiente y eficaz sus funciones, o en su defecto determinar el requerimiento en tal sentido.

La condición señalada, podría tener consecuencias en el servicio que brinda la STAP a las instituciones bajo su ámbito de acción, un retraso en la ejecución de algunos de los trámites normales que debe ejecutar según sus competencias, por lo que en nuestra opinión se considera necesario la elaboración de un estudio de cargas de trabajo que permita asociar los elementos relacionados con procesos a cargo y personal disponible que permita dimensionar este problema y establecer las acciones de mejora que proceden a la brevedad posible.

2.6. Sobre la valoración de riesgos

El artículo N°14 “Valoración del riesgo” de la Ley General de Control Interno, establece en lo que interesa: “ En relación con la valoración del riesgo, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: / a) Identificar y analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y las metas institucionales, definidos tanto en los planes anuales operativos como en los planes de mediano y de largo plazos. / b) Analizar el efecto posible de los riesgos identificados, su importancia y la probabilidad de que ocurran, y decidir las acciones que se tomarán para administrarlos. / c) Adoptar las medidas necesarias para el funcionamiento adecuado del sistema de valoración del riesgo y para ubicarse por lo menos en un nivel de riesgo organizacional aceptable. / d) Establecer los mecanismos operativos que minimicen el riesgo en las acciones por ejecutar.”

Además, a nivel institucional en el 2006 mediante Directriz DMD-002-2006, publicada en Gaceta N° 158 del jueves 17 de agosto del 2006, el entonces Ministro de Hacienda, David Fuentes Montero, emitió la “Directriz sobre orientaciones para la operación del Sistema Específico de Valoración de Riesgo”.

En la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria desde el año 2007 se tiene constituido un comité para la implantación del SEVRI en esa institución, el cual ha venido analizando, evaluando y presentado los probables riesgos en los diversos procesos de la STAP. Asimismo, se han propuesto una serie de acciones a efectos de controlar los riesgos y evitar su materialización y se han elaborado cronogramas de implementación para llevar a cabo dichas acciones.

No obstante, en la revisión de la valoración de riesgo efectuado por el Comité establecido al efecto en la STAP, se encontró que no comprenden la totalidad de los riesgos que pueden visualizarse en los procedimientos establecidos y que tienen relación con: Una eventual falta de oportunidad en la tramitación de las gestiones debido a la ausencia de plazos de ejecución; el extravío de documentos ante la ausencia del deber de registro de estos, ejecución incorrecta de tareas por falta de una descripción adecuada de estas en los procedimientos, desfases en la ejecución de las labores o en la aplicación de los procedimientos por falta de claridad en el orden de su aplicación, incumplimientos legales al no considerarse en estos toda la normativa vigencia, entre otros.

Además, al realizarse una revisión sobre los avances que ha tenido la STAP en este campo, se determinó que en oficio N°624-07 del 21 de diciembre de 2007, se estableció el Plan de Trabajo General para implementación del SEVRI 2008, en donde se propone un plan de mejoras para mitigar los riesgos determinados por la Comisión. Con oficio EN 0279-08 del 10 de junio de 2008, se presenta un informe de avance del plan de mejora, según el cual no se habían llevado a cabo las acciones programadas.

En oficio N° DE 384-10 del 10 de setiembre de 2010, se presenta un nuevo informe sobre el avance de la implantación del SEVRI, según el cual permanecen sin ejecución la mayoría de las acciones de mitigación consideradas en el plan de mejora.




Lo anterior obedece, según indicó la Licenciada Yanci Victor Arrieta, a cargas excesivas de trabajo que no han permitido el desarrollo de las acciones o actividades incorporadas en los planes de mejora.

En relación con este tema, cabe resaltar que la STAP en cuanto al componente de Valoración de Riesgo alcanzó según la autoevaluación del sistema de control interno del período marzo 2010 a febrero de 2011 realizado por la Dirección de Planificación Institucional un 68.89%. Asimismo, respecto a las actividades relacionadas con la valoración de riesgos, se obtuvieron los siguientes resultados:

COMPONENTE PORCENTAJE ALCANZADOIdentificación de riesgos 65.19 %Análisis de riesgos 70.00 %Evaluación de riesgos 57.78 %Administración de riesgos 75.56%Documentación de riesgos 48.89 %Comunicación de riesgo 84.44 %

Lo anterior evidencia la necesidad de que la STAP realice los esfuerzos que correspondan para la ejecución de las acciones incorporadas en los planes de mejora establecidos , así como la actualización de dichos planes en razón de los resultados mostrados para la evaluación del periodo 2010-2011.

La situación en comentario, puede generar consecuencias en la gestión del STAP, pues al haberse determinado cuáles son los riesgos que se presentan y proponer planes de mejora, éstos deben ser concretados a la mayor brevedad posible a efecto de evitar que se materialicen los riesgos, en detrimento de las funciones básicas de la STAP y el cumplimiento de sus planes y objetivos.

2.7. Sobre las observaciones e indicaciones emitidas por STAP en materia de presupuesto

Como parte de los procesos de aprobación de los gastos previstos, las instituciones públicas remiten a la STAP y a la Contraloría General de la República, simultáneamente para aprobación los presupuestos ordinarios y extraordinarios correspondientes. Como parte de estos procesos, las instituciones señaladas revisan diversos aspectos, cada una con lo que le corresponde de conformidad con sus competencias.

Cuando la STAP concluye el proceso de verificación emite un oficio a la institución, indicando la conformidad de los presupuestos con las directrices emitidas o por el contrario solicitando los ajustes correspondientes.

Posteriormente la STAP durante la revisión de la ejecución presupuestaria, determina que la institución no acató las indicaciones formuladas en su oportunidad, sin embargo ve limitado su accionar por cuanto las instituciones aducen que sus presupuestos fueron aprobados por la Contraloría, según lo regulado en el artículo 184 de la Constitución Política de la República de Costa Rica.

Sobre lo anterior, la Licda. Víctor Arrieta indicó “A pesar de que en la mayoría de los casos las instituciones atienden las recomendaciones de la STAP y la AP, en ocasiones las instituciones en lo referente al gasto a pesar que la STAP y AP han hecho observaciones, reciben el visto bueno de la Contraloría General de la Republica la cual es la única institución que por ley puede autorizar los gastos, con lo que queda fuera del alcance de la STAP y la AP, la posibilidad de realizar un proceso administrativo.¨

Consecuencia de lo anterior, se tiene el incumplimiento de uno o más de los lineamientos y directrices generales o específicos que emite la Autoridad Presupuestaria, en materia de política presupuestaria, salarial, de empleo, de inversión y de endeudamiento, en detrimento de los objetivos pretendidos con la emisión de estos lineamientos, sin que se realicen acciones ante las autoridades competentes para que se establezcan responsabilidades mediante INF-DGAI-014-2012 Página 9 de 12



procesos administrativos por los incumplimientos, haciéndose necesario valorar las relaciones de coordinación con el Órgano Contralor, y el seguimiento al cumplimiento de dichas directrices o lineamientos por parte de la STAP.

3. CONCLUSIONES

La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria realiza una labor de gran importancia para el país, pues por su medio, además de fungir como órgano ejecutivo de la Autoridad Presupuestaria, tiene a su cargo la verificación del cumplimiento de los lineamientos y directrices, generales y específicos que emite la A.P. en materia de política presupuestaria, salarial, de empleo, de inversión y de endeudamiento de los órganos y entes comprendidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1º de la Ley Nº 8131 Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, conforme con la programación macroeconómica que es realizada en forma conjunta por el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

Según los resultados del estudio efectuado, se evidenció que la STAP realiza grandes esfuerzos para cumplir con las competencias que le han sido conferidas en la normativa vigente, sin embargo, existen oportunidades de mejora en cuanto a los siguientes aspectos:

La verificación del cumplimiento de algunos requisitos básicos de admisión de la documentación que se recibe en la Recepción y Secretaría y el uso de un formulario de verificación de requisitos en que conste dicha revisión y de no cumplirse con esos requisitos mínimos se proceda con la devolución en forma oportuna de la documentación para que las instituciones puedan subsanar las faltas.

El establecimiento de plazos en los procedimientos por escrito o lineamientos referidos a la atención de los diversos asuntos que se someten a su consideración, como parámetros que guían la acción y permitan cumplir plazos legales, así como la comparabilidad entre lo programado a realizar y lo real.

La elaboración de procedimientos formalizados y comunicados a los funcionarios, para que se tenga claro los procesos que se deben atender, que es lo que se hace y la forma como se hace, así como el grado de participación y responsabilidad que les asiste a los funcionarios.

La conservación y organización adecuada de los expedientes por procesos o temas, a fin de agilizar y facilitar la localización de documentos por parte de quienes lo requieran.

La identificación precisa los procesos, funciones, y labores que tiene que atender la STAP y su relación con los recursos humanos disponibles, por lo cual se considera necesario realizar un estudio de cargas de trabajo, que demuestre las necesidades reales de funcionarios para cumplir en forma eficiente y eficaz con sus competencias.

La identificación e incorporación de algunos riesgos importantes en los planes de mejora que han sido omitidos por el Comité que ha venido laborando en la identificación y valoración de los riesgos y que en el evento de materializarse podrían afectar la gestión de la STAP, así como también para que se cumplan los planes de mejora.

La comunicación y coordinación con la Contraloría General de la República a fin de lograr que las observaciones que emite la STAP a las instituciones con motivo de la revisión de los documentos presupuestarios, sean consideradas en todos los casos en los procesos de aprobación por parte del Órgano Contralor, o en su defecto se establezcan las acciones ante las instancias competentes para la rendición de cuentas por los incumplimientos ocurridos.

4. RECOMENDACIONES

A la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria:

4.1. Tomar las acciones que correspondan a efectos de que se proceda con lo siguiente: INF-DGAI-014-2012 Página 10 de 12



a) Valorar el establecimiento de procesos de verificación del cumplimiento de requisitos mínimos en la recepción de las solicitudes de trámites que realizan las diferentes instituciones ante la STAP, y el uso de un formulario de chequeo en donde quede constancia de los aspectos verificados en el ingreso de documentación, y en caso de los documentos que no cumplen con alguno de los requisitos mínimos proceder con la devolución inmediata, a efecto de mejorar el servicio que se presta a las instituciones. Ver apartado 2.1 de este informe.

b) Definir e incorporar en los procedimientos que ejecuta la STAP o en sus directrices, los plazos pertinentes para un adecuado control de los plazos que conlleva la ejecución de los distintos trámites, facilitando la valoración de la eficiencia y la eficacia en la gestión de la STAP. Ver apartado 2.2 de este informe.

c) Redoblar esfuerzos para que se concluya con la labor de elaboración, formalización y divulgación de los procedimientos de la STAP, para que en el menor plazo posible se cuente con procedimientos completos y debidamente oficializados y comunicados al personal para que se conozca en forma clara las labores que se deben efectuar y el grado de participación y responsabilidad. Ver apartado 2.3 de este informe

d) Valorar la conveniencia de mejorar la organización de los documentos contenidos en los expedientes de las instituciones, para que a su vez éstos se subdividan por proceso o tema, a efecto de localizar toda la documentación de cada trámite en el mismo apartado y facilitar su localización. Ver apartado 2.4 de este informe.

e) Realizar las gestiones pertinentes para que se efectúe un estudio de cargas de trabajo cuyo resultado le permita a la STAP una eventual redistribución de funciones o justificar la necesidad de incrementar el número de plazas asignadas a esta, a fin de disminuir los tiempos de duración de algunos trámites que le son solicitados, y la atención eficiente y eficaz de las funciones que le competen. Ver apartado 2.5 de este informe

f) Girar instrucciones al Comité de Valoración de Riesgos a efectos de que se analice e identifique algunos riesgos importantes que pueden afectar la gestión de la STAP y que no están siendo considerados en los planes de mejora. A su vez, para que se incrementen los esfuerzos para cumplir con las acciones para la mitigación de los riesgos consideradas en los planes de mejora. Ver apartado 2.6 de este informe

g) Realizar la coordinación correspondiente con la Contraloría General de la República a efectos de que dicho órgano tome en consideración las observaciones e indicaciones emitidas por la STAP en materia de presupuesto, dentro del proceso de aprobación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de las instituciones públicas, así como que se brinde el seguimiento adecuado a las observaciones efectuadas a las instituciones en esta materia, se cumpla con las directrices emitidas o en su defecto se rinda cuentas al respecto. Ver apartado 2.7. de este informe

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca y enviará copia a la Auditoría Interna.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente a la Directora Ejecutiva de la STAP, proceder en lo que corresponda, con la aplicación de la Ley 8292 y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H y sus modificaciones, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de diez días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para la efectiva implantación de lo recomendado.




Carlos Adrián Camacho Fallas Guillermo Badilla MartínezProfesional de Auditoría Interna 3 Coordinador Auditoría de Servicios Corporativos



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