ALCALDÍA MAYOR
Diagnóstico Sectorial
Enrique Peñalosa Londoño
Alcalde Mayor-Bogotá D.C
Nidia Rocío Vargas
Rosa Salcedo Camelo
Yolanda Castro Salcedo
Luis Fernando Montero Lancheros
Jefe de Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
José Agustín Hortúa Mora
Nohemí Elifelet Ojeda Salinas
Karol Nerieth León Prieto
Lista de tablas
Tabla de contenido
Lista de tablas 3 Lista de Figuras 3 Tabla de contenido 4 Introducción 5 1. Contexto 6 1.1. Problemática 1: La gestión del talento humano de las organizaciones públicas se asocia a un asunto exclusivamente administrativo y no al desarrollo de la ciudad y a la legitimidad del accionar público. 14 1.2. Problemática 2: Existencia de un marco fragmentado e inflexible para la gestión del talento humano. 17 1.3. Problemática 3: La estructura administrativa requerida por el Distrito para optimizar la prestación de bienes y servicios a la ciudadanía no es consistente con el crecimiento de las demandas de la ciudad 23 1.4. Problemática 4: El abordaje de enfoques de derechos humano, género, diferencial, territorial y ambiental aún es incipiente en la gestión de talento humano 25 1.5. Inversión en Gestión del Talento Humano en el Distrito Capital 30 Bibliografía 35
Introducción
El sector gestión pública tiene como misión “coordinar la gestión de los organismos y entidades distritales y promover el desarrollo institucional con calidad en el Distrito Capital y fortalecer la función administrativa distrital y el servicio al ciudadano”(Acuerdo 257 de 2006), para lo cual, uno de los grandes retos consiste en mejorar la capacidad de gestión y la eficiencia del Estado, de tal manera que pueda responder a las demandas de la sociedad y adaptarse rápidamente a las tendencias mundiales que promueven un desarrollo sostenible, el uso y apropiación de la tecnología y de la innovación y el relacionamiento con la ciudadanía que implica la participación efectiva y el ejercicio del control social a la gestión pública para la toma de decisiones.
En este sentido, es necesario tener presente que las organizaciones públicas están compuestas por personas y que son ellas quienes diseñan y ejecutan las políticas públicas para la construcción de una mejor ciudad, y por tanto la modernización institucional, más allá de meras reorganizaciones funcionales, debe posicionar la gestión integral del talento humano como el eje transversal y fundamental para afrontar los grandes retos que tiene Bogotá al ser la ciudad más grande y diversa del país y permitir que la entidades generen el valor público para que la prestación de bienes y servicios se realice de manera efectiva.
Bajo estas premisas, en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, desde 2016 se ha trabajado consistentemente en la modernización institucional en sectores clave para el desarrollo de la ciudad como: salud, movilidad, hábitat y seguridad; y paralelamente se han generado acciones tendientes a fortalecer las competencias del talento humano cuya labor permite la prestación de bienes y servicios a la ciudadanía por parte del sector público.
Sin embargo, pese a que Bogotá transita por buen camino sobre la gestión de su talento humano, las mejoras en este tema no siempre son inmediatas y requieren de acciones articuladas de largo plazo para producir efectos deseados, por tanto, el análisis sobre las problemáticas asociadas, que se presentan a continuación, lleva a entender que el éxito de la acción pública en esta materia dependerá en gran medida de la posibilidad de impactar de forma sistémica e integral a las personas que prestan sus servicios a la ciudad y que se logre promover la participación de la ciudadanía en la definición del tipo o perfil de colaborador que necesita Bogotá para acometer la labor de agenciar el desarrollo de la ciudad más importante del país y para movilizarse en pro de una gestión pública eficaz, transparente y un gobierno legítimo que se oriente al ciudadano.
1. Contexto
En materia de diagnóstico es muy importante mencionar que para la formulación de la Política Pública para la Gestión Integral del Talento Humano, se realizó un documento titulado “Documento de Diagnóstico e Identificación del Factores Estratégicos”, en donde se hace un estudio profundo sobre todas las problemáticas que aquejan el talento humano en el Distrito y que incluyó información primaria que se recogió en un proceso de agenda pública en donde participaron 481 personas de manera presencial en laboratorios de cocreación y 649 ciudadanos de manera virtual a través de la plataforma Bogotá Abierta, lo que permitió definir de manera participativa los problemas y posibles soluciones para la gestión del talento humano. Este estudio se encuentra disponible en el siguiente vínculo: https://www.serviciocivil.gov.co/portal/content/documentodiagnosticogith .
A partir de dicho diagnóstico, se sintetiza en el presente documento las principales problemáticas y desafíos para la gestión del talento humano.
A manera de contexto, se debe mencionar que los retos para el sector público del país en materia laboral son enormes, como lo evidencia la investigación realizada por el Grupo Multidisciplinario de Políticas Públicas (GMPP) de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, en donde se advierte que la fuerza laboral actual del Estado colombiano, en muchas de sus entidades, está envejecida, poco motivada y valorada negativamente por los ciudadanos. Un diagnóstico que obliga a pensar en la implementación de una política pública que facilite la gestión estratégica del talento humano, con el fin de tener trabajadores efectivos, calificados, orientados al servicio, motivados y satisfechos. Sanabria, P. (2015).
Según dicho estudio, el sector público colombiano es hoy es visto como uno de los grupos que más desconfianza genera entre la gente, después de los congresistas y uno de los grandes desafíos consiste en conformar una fuerza de trabajo que responda con calidad a las necesidades del Estado y de la sociedad, sino que tiene el reto de vincular a los mejores talentos, renovar su personal dado el envejecimiento de sus empleados, retener a funcionarios de alto desempeño y desarrollar estrategias que visibilicen y valoren de forma positiva a los servidores y a las entidades.
Así mismo, de acuerdo con un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE– (2014) referente a la Gestión de Recursos Humanos en Colombia, el país ha progresado sustancialmente en los últimos años en la institucionalización del servicio público y en el establecimiento de los pilares básicos sobre los cuales puedan basarse las reformas adicionales, mostrándose una clara voluntad política de contar con un sistema basado en el mérito en el servicio público de Colombia, buscando establecer en él una cultura de integridad y rendimiento a efectos de reducir la burocracia. Pero requiere, implementar reformas adicionales con el fin de potenciar la flexibilidad, la rendición de cuentas y la profesionalidad y formación en el servicio público.
A manera de recomendaciones, la OCDE señala que todo crecimiento futuro de la plantilla de personal del gobierno debe ser planeado y monitoreado de cerca, para garantizar que se controle el coste y que el crecimiento del empleo público aporte mayor profesionalidad y mejores resultados. Es necesario entonces mejorar la disponibilidad de información sobre cifras de plantillas de personal asociándola con los costos de producción de bienes y servicios públicos en relación con el PIB, actualmente no disponible.
Recientemente, el Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública (Fedesarrollo, 2017) señala que es necesario que el Estado colombiano, en cabeza del Gobierno Nacional, tome medidas que permitan mejorar la gestión del talento humano vinculado a la administración pública, propendiendo por la eficiencia y eficacia en la provisión de los bienes y servicios públicos, pero garantizando la solidez de las finanzas públicas en el mediano plazo.
En el análisis del empleo público en Colombia, la Comisión identifica las siguientes limitaciones:
· Serias dificultades para medir el tamaño y las características del empleo público y su costo, asociados a las limitaciones de la información disponible, tanto en términos de la cantidad de personas realmente vinculadas al sector público a través de diversas modalidades como la contratación por prestación de servicios y contratación directa, como en la fuente de su financiamiento, que comúnmente se asocia a rubros de inversión o transferencias para eludir las restricciones de gasto establecidas en la Ley 617 de 2000.
· Debilidades institucionales y funcionales de los distintos sistemas de la carrera administrativa pública, generadas tanto en virtud de la débil aplicación del principio de mérito que permite que un gran número de empleos sigan provistos mediante mecanismos transitorios como el encargo y los nombramientos provisionales, principalmente por el costo de los procesos de selección y por la ausencia de incentivos para los/las empleados/as de carrera por la falta de concursos de ascenso.
· Problemas asociados con la gestión del recurso humano y la rigidez legal de las relaciones laborales en el sector público, en especial en lo relacionado con decisiones de retiro de servidores/as por parte del empleador.
Conscientes de estas problemáticas, el Plan de Desarrollo Distrital – PDD actual Bogotá Mejor para todos en su apartado 4.7.2 Modernización Institucional, plantea dos elementos cruciales para la administración distrital en cuanto a la gestión del talento humano, el primer elemento está relacionado con la estructura de la administración pública distrital y el segundo con la construcción, dotación y mejoramiento de la infraestructura física de las entidades distritales (Alcaldía Mayor de Bogotá y Secretaría Distrital de Planeación, 2016, pág. 479).
De igual forma, en dicho plan de desarrollo, se determinaron acciones específicas relacionadas con la gestión del talento humano, que se traducen en metas ya sea de resultado o de producto, como por ejemplo las siguientes:
1. Incrementar en 4 puntos el índice de Desarrollo del Servicio Civil Distrital.
2. Incrementar en por lo menos el 10% de las personas con discapacidad vinculadas laboralmente como servidores públicos.
3. Alcanzar 57.000 Beneficiarios Con Programas, Estrategias y/o Actividades Específicas de Bienestar y/o Estímulos.
4. Beneficiar 23.000 Funcionarios de las Entidades del Distrito con Programas de capacitación y Formación de acuerdo con la Competencia Del DASCD. (SDP, 2018).
En cumplimiento de lo contemplado en el PDD, en el último período de gobierno (2016-2019) la estructura de la Administración Pública Distrital varió significativamente, destacándose la creación de dos nuevos sectores administrativos: “Seguridad, Convivencia y Justicia” y “Gestión Jurídica”, junto con sus dos respetivas Secretarías; la creación de la Empresa Metro y el Instituto de Protección y Bienestar Animal y la reorganización del sector salud.
Así mismo, en aras de fortalecer el talento humano en el Distrito, se trabajó arduamente en la formulación e implementación de la Política Pública para la Gestión Integral del Talento Humano – PPGITH del MIPG en el Distrito Capital, como una oportunidad para posicionar en la agenda pública distrital la gestión de talento humano como factor estratégico para generar valor público, contribuir al desarrollo de la ciudad y mejorar los niveles de confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado.
En el marco del plan de acción de la política, es importante señalar que dado que “como cualquier modelo, el ciclo de la política es una abstracción de la realidad, y hay que entenderlo como tal, no es que la política pública se comporte siempre en fases separadas y que tenga ese orden estricto de fases secuenciales. La realidad puede ser más compleja y muchas veces las fases no siguen el orden planteado o se sobreponen” (Molina, 2002, tomado de: Introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas desde la relación entre Estado y ciudadanía elaborado por el Instituto de Estudios del Ministerio Público), por tanto, paralelamente a la formulación el DASCD desde 2016, ha venido implementando acciones de política contempladas dentro del plan de acción de esta, frente a las que se destacan:
1. Sistema de Información del Empleo y la Administración Pública – SIDEAP: es una herramienta tecnológica que permite a las entidades distritales dar cumplimiento a los requerimientos normativos de captura y análisis de información de desarrollo institucional y empleo público, publicación de información y control social totalmente en línea, que sirve adicionalmente para la gestión del Talento Humano, el registro y seguimiento de las variables del empleo público, haciendo más transparente el empleo público y acercando más a la ciudadanía. Esta herramienta cuenta con la facilidad de ser un desarrollo propio, por lo cual se puede parametrizar o ajustar a las necesidades futuras de información. Hoy tenemos la versión 2.0 del sistema, con lo que hemos logrado la articulación y puesta en funcionamiento de los siguientes módulos:
· Desarrollo Organizacional: Permite visualizar los actos administrativos de las entidades asociados a su estructura, planta, manual de funciones, escala salarial, así como los conceptos emitidos por el DASCD asociados a estas temáticas.
· Hojas de Vida: Se hicieron ajustes en hoja de vida de acuerdo con los parámetros definidos inicialmente por el DAFP, así mismo, se agrega la obligatoriedad de subir todos los soportes el paso de imprimir de hoja de vida, la opción de seleccionar la entidad receptora y se implementó la opción de adjuntar certificado de discapacidad acorde con la normatividad vigente.
· Bienes y Rentas: Se hicieron ajustes en hoja de vida de acuerdo con los parámetros definidos inicialmente por el DAFP.
· Vinculaciones: Se realizaron ajustes al modelo de base de datos para separar la línea de tiempo de una vinculación en dos líneas (Línea del Tiempo TITULAR y línea del Tiempo DESEMPEÑA). Esto con el fin de disminuir la complejidad al momento de controlar los periodos de las vinculaciones y demás novedades administrativas. Esta funcionalidad se diseñó para que sea alimentada permanentemente y se mantenga el control de las vinculaciones en tiempo real, por parte de las áreas de talento humano.
· Situaciones Administrativas: Se realizaron mejoras en las funcionalidades actuales de “periodo de prueba en ascenso” y “comisión”, las cuales evitan errores de líneas de tiempo.
· Contratos: En este módulo las áreas de contratación de las entidades distritales hacen el cargue de la información sobre los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad, así como sus novedades. Es de aclarar que en el módulo de contratación se diseñó un cargue de información aprovechando la información reportada por las entidades a la Contraloría Distrital, por medio del SIVICOF el cual se realiza mensualmente en los primeros 7 días hábiles de cada mes, reduciendo carga laboral a las unidades de contratación.
· Reportes: Hoy el sistema permite a los diferentes usuarios institucionales de acuerdo con su perfil, consultar los siguientes reportes: Empleo Público y Contratos; Ley de Cuotas; Plan Anual de Vacantes; Datos de Contrato; Personas con Discapacidad y Estado Actual de Usuario.
· Directorio de servidores y Contratistas distritales: en el cual se presenta la información pública de las personas que prestan sus servicios al Distrito y que se encuentran debidamente registrados en SIDEAP, y que se puede consultar a través del Link: https://sideap.serviciocivil.gov.co/sideap/faces/directorioServidores.xhtml .
· Trabajadores Oficiales: Se realizó despliegue en el ambiente de producción con los módulos de trabajadores oficiales migrados a la versión 2.0 con la funcionalidad de controlar el histórico de las vinculaciones, plantas y escalas asociadas.
· Matriz de Madurez del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo: Se realizó el desarrollo de los módulos accidente laboral y enfermedad laboral, para el diligenciamiento de la matriz de madurez del SSST.
· PIC en línea: Herramienta informática mediante la cual se orienta metodológicamente a las entidades Distritales en la elaboración el Plan Institucional de Capacitación teniendo como resultado para las entidades el Documento del PIC, el medio de seguimiento a su ejecución a través del sistema, a la vez que al DASCD le permite obtener la información consolidada de la capacitación en el Distrito y con ello definir los lineamientos y directrices en esta materia para el Distrito Capital.
1. Tablero de Control del Empleo Público y la Contratación de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión: Es una herramienta publicada en la página web del DASCD, que permite consultar a cualquier ciudadano las cifras clave sobre el talento humano vinculado a la administración distrital, disponible en el siguiente link: https://www.serviciocivil.gov.co/portal/content/cifrasestadisticas-0
1. Modelo de Bienestar Distrital para la Felicidad Laboral: soportado en las teorías de psicología positiva, mediante el cual las Entidades Distritales pueden armonizar sus planes de acción en los cuatro componentes del modelo de bienestar, con un propósito definido.
1. Plataforma de Aprendizaje Organizacional – PAO: se contribuye a centralizar información normativa relevante para la planificación, en materia de estructura, planta y manuales de funciones, de las entidades distritales, ya que a través de ella se puede acceder a los Conceptos jurídicos emitidos por el DASCD y los actos administrativos de cada entidad u organismo distrital, históricos y vigentes, acerca de estructura organizacional, planta de personal, manual específico de funciones y competencias laborales y escala salarial.
1. Oferta Virtual de Capacitación: En PAO también se aloja la oferta virtual de capacitación del DASCD, la cual actualmente cuenta con cursos virtuales en:
Figura 1 Oferta Virtual de Capacitación del DASCD
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
1. Red de Especialistas del conocimiento – REC: es una estrategia alternativa de capacitación que permite capturar y transmitir el conocimiento de colaboradores vinculados al Distrito, que poseen habilidades activas pero no han sido difundidas. Con metodología microlearning, hoy se cuenta con un referente implementado en el DASCD de 15 micro cursos virtuales donde los formadores son los mismos colaboradores vinculados al Distrito.
1. Instrumento de evaluación y desempeño para provisionales y temporales: complementario con el Sistema de Evaluación del Desempeño para los empleados de carrera administrativa del Distrito, se diseñaron dos instrumentos de evaluación para empleados provisionales y temporales.
1. Fortalecimiento del proceso de selección de Gerentes Públicos: A partir de la implementación de una herramienta informática, se ha logrado efectuar la medición de las competencias comportamentales, personalidad y valores (SEVCOM) a más de 170 candidatos a gerentes públicos.
1. Estandarización del instrumento de medición del clima laboral para el Distrito: Mediante el cual se logró unificar la metodología de medición del medio ambiente físico y el actuar humano en el que se desarrolla el trabajo y ofrecer de forma gratuita a todas las entidades y organismos distritales este instrumento, que permite contar con una línea base de medición del clima laboral en el Distrito.
1. Índice de Desarrollo del Servicio Civil Distrital: En Bogotá de ha aplicado, con base en la metodología diseñada por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID, una medición cuyo objetivo es evidenciar cuáles han sido las mejoras en el funcionamiento de la gestión integral del talento humano a nivel distrital y cuáles dificultades o principales retos persisten.
1. Acompañamiento y asesoría para la creación y reestructuración de entidades como se resume en la siguiente infografía, con corte a noviembre 30 de 2019:
Figura 2 Infografía Modernización Institucional
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
1. Fomento del mérito: se ha posicionado el mérito como una prioridad en la agenda pública distrital, como la primordial vía de acceso para ingresar al servicio público.
1. Formulación y divulgación de guías técnicas como: Administración de personal en el Distrito Capital, Elaboración o Modificación del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales, Elaboración del Estudio Técnico para Rediseños Organizacionales y Guía para la Tipificación de Estructuras Organizacionales.
De otra parte, en el marco de referencia establecido por la Política de Gestión Estratégica de Talento Humano –PGETH- promovida por el Gobierno Nacional a través del Modelo Integrado de Planeación y Gestión –MIPG- se parte de considerar que el talento humano es el activo más importante con el que cuentan las entidades públicas y por lo tanto, constituye el gran factor crítico de éxito para el cumplimiento de las metas institucionales, señalando que la gestión de este talento, conduce a los siguientes resultados: servidores públicos con un mayor nivel de bienestar, desarrollo y compromiso; mayor productividad del Estado; incremento en los niveles de confianza del ciudadano en el Estado e Incremento en los índices de satisfacción de los Grupos de Interés con los servicios prestados por el Estado.
En tal sentido, el DASCD ha construido un lineamiento que constituye un referente para que las entidades y organismos distritales le apuesten al fortalecimiento de su gestión institucional, mediante el cumplimiento de estándares mínimos tanto normativos como técnicos y, al tiempo, avancen en la consolidación de un nivel de desarrollo organizacional que apalanca la innovación y las buenas prácticas al interior de sus entidades. Por consiguiente, exige el despliegue de acciones estratégicas encaminadas a enaltecer y reconocer la labor de quienes lo hacen posible, esto es, las personas vinculadas con la Administración Pública Distrital.
Todas estas acciones nos permiten afirmar que Bogotá transita en la dirección correcta en materia de gestión de talento humano, no obstante, las mejoras en este tema no siempre son inmediatas y requieren de acciones articuladas de largo plazo para producir efectos deseados, por tanto, el análisis sobre las problemáticas asociadas, que se presentan a continuación, lleva a entender que el éxito dependerá de la continuidad de las políticas y lineamientos para impactar de forma sistémica e integral a las personas que prestan sus servicios a la ciudad y que se logre promover la participación de la ciudadanía en la definición del tipo o perfil de colaborador que necesita Bogotá para brindar bienes y servicios de calidad a los habitantes de la ciudad, con eficiencia y eficacia.
0. Problemática 1: La gestión del talento humano de las organizaciones públicas se asocia a un asunto exclusivamente administrativo y no al desarrollo de la ciudad y a la legitimidad del accionar público.
La gestión del talento humano en la ciudad ha sido circunscrita a la esfera del accionar administrativo de las entidades y organismos distritales asociándola a un proceso de administración y control de los recursos institucionales, entre éstos el humano, y desconociendo la importancia del rol de los servidores o contratistas del Distrito Capital en la satisfacción de las necesidades y expectativas de la ciudadanía en perspectiva de sus derechos humanos y en pro del interés general.
Pese a que esta visión está tratando de modificarse y que incluso en el marco del Modelo Integrado de Planeación y Gestión – MIPG, el talento humano se erige como el corazón de la gestión pública, en la práctica aún es incipiente su materialización y se continúa viendo como un asunto operativo, sin dimensionar que en este asunto se invierten cerca de 4.1 billones en costos asociados a la gestión del talento humano.
Causas:
1. La gestión de personal a las organizaciones públicas ha estado asociada a la gestión administrativa de recursos y no a un asunto estratégico que incide directamente en la capacidad de las entidades para la producción de bienes y servicios públicos; razón por la cual, las actividades de las unidades de personal se restringen al desarrollo de prácticas operativas en su mayoría asociadas a la gestión de la nómina y situaciones administrativas y, no, a la gestión de una fuerza laboral que garantiza el cumplimiento del objeto misional de la entidad.
2. Falta la planeación estratégica de la fuerza laboral pública. La ausencia de una visión estratégica sobre el papel del talento humano en el cumplimiento de las metas organizacionales, asociada a la ausencia de información sobre las características del personal (perfiles, disponibilidad, competitividad) impide planear a largo plazo los requerimientos de personal de la entidad y las diversas estrategias de vinculación y retención.
3. El examen de las plataformas estratégicas de entidades y organismos distritales vigente es 2018, permite establecer que sólo una tercera parte de las mismas, vincula el logro de sus objetivos institucionales con su talento humano, aludiendo a atributos como: calificado, competente, idóneo, comprometido y experto como los elementos a destacar y, en menor proporción, a cualidades asociadas a la innovación, creatividad, confiabilidad y adaptabilidad, como elementos que contribuyen a la generación de soluciones oportunas y efectivas, para el bienestar de todos los ciudadanos (DASCD, 2018). Es decir, las entidades mismas dentro de sus procesos de planeación estratégica no contemplan el talento humano como el factor fundamental para el logro de su misión institucional.
4. Déficit de competencias de los servidores para gestionar la complejidad, la diversidad, el conflicto y el cambio social. Entender que los servidores públicos cumplen un doble rol en función de su papel como trabajador y como agente del cambio social, exige el desarrollo de un modelo de competencias que promueva la adopción de comportamientos éticos y el desarrollo de conductas que promueven el respeto por la diversidad y la diferencia social; que contribuya tanto a la comprensión de las complejidades sociales como a la superación de problemas que impactan la calidad de vida de la población y, que se constituyan en agentes del cambio social, bajo un enfoque de responsabilidad social por la labor desarrollada y no únicamente desde la visión burocrática del cumplimiento de la labor encomendada.
5. Entidades con baja apropiación en el rol de inducción y reinducción al igual de fortalecimiento de capacidades y generación de información basados en la memoria histórica de la entidad (servidores que salen de la entidad por algún motivo) y la innovación de nuevas prácticas en el desarrollo del deber ser del funcionario y la entidad.
Consecuencias:
1. Disminución de la reputación gubernamental derivados de una imagen social desfavorable sobre la gestión de las entidades y el talento humano vinculado a las mismas. Frente a este punto, es importante considerar que la Encuesta de Percepción Ciudadana de “Bogotá Cómo Vamos” para el año 2018, (realizada entre el 13 de septiembre y el 13 de octubre de 2018, con una población encuestada de 1.500 ponderada por estrato socioeconómico, genero, sector poblacional, rango de edad y ocupación) muestra que el 40% percibe que el nivel de corrupción en Bogotá ha aumentado en el último año, sin embargo bajo 11 puntos porcentuales con respecto a 2017, lo que demuestra una favorabilidad en la gestión, el 16% de los ciudadanos tiene una percepción buena de la gestión del Alcalde Mayor de Bogotá aumentando el 4% con respecto a la medición anterior y; el 24% de los encuestados tienen una imagen favorable del Concejo de Bogotá, aumentando 4 puntos con respecto al año anterior.
Figura 3. Encuesta de Percepción Ciudadana de “Bogotá Cómo Vamos”
Nivel de corrupción
Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana de “Bogotá Cómo Vamos”-2.018
Así mismo, los resultados arrojados por la Encuesta de Cultura Política del DANE (2017) en la que se muestra entre otros, que en Bogotá, el 47.1% de los encuestados consideran que el servicio que prestan las entidades públicas es regular y el 11% creen que es malo y, que se complementan con los datos de la 7ª Encuesta de Cultura Ciudadana para Bogotá de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) y Corpovisionarios (2018) que muestran que el 86% de las personas consideran que más de la mitad de los/las funcionarios/as públicos/as son corruptos/as y, la confianza en las instituciones públicas ha descendido en 1.16 puntos porcentuales en los últimos diez años en la ciudad, pasando de 3.76 en el 2008 a 2.6 en el 2018 y, que avizoran importantes retos por hacer transparente la gestión pública distrital y por promover el reconocimiento de la labor desempeñada por quienes prestan sus servicios en las organizaciones distritales.
Figura 4 Séptima (7ª) Encuesta de Cultura Ciudadana para Bogotá de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) y Corpovisionarios - 2018.
Probidad funcionarios públicos
Confianza en las Instituciones
Fuente: 7ª Encuesta de Cultura Ciudadana para Bogotá de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) y Corpovisionarios - 2018.
1. Debilidades estructurales para la rendición de cuentas y el control social ejercido sobre la gestión de las entidades públicas asociadas a su talento humano.
0. Problemática 2: Existencia de un marco fragmentado e inflexible para la gestión del talento humano.
La gestión del talento humano en el sector público distrital corresponde a una actuación minuciosamente reglada, lo que, si bien asegura la preeminencia del Estado Social de Derecho, en términos prácticos, impone restricciones a las autoridades públicas para garantizar que su fuerza laboral guarde coherencia con la estrategia o misionalidad organizacional.
Causas:
1. Reglamentación excesiva de los procesos, procedimientos y prácticas de la gestión de personal.
2. La Ley 617 de 2000 y demás normas de disciplina fiscal, limitan el crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, pese a la creciente descentralización de asuntos públicos y la radicación de competencias en autoridades locales, así como a las dinámicas de crecimiento poblacional y al incremento de demandas ciudadanas por la provisión de bienes y servicios públicos.
Esto genera restricciones para que las entidades adecuen su capacidad institucional y su fuerza laboral a los requerimientos o a sus estrategias organizacionales y que en algunos casos, acudan a la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios, aun tratándose de actividades recurrentes.
3. Ley 100 de 1993 establece restricciones del orden presupuestal asociadas a la autofinanciación del sistema que impone límites para el crecimiento de los gastos de funcionamiento de estas entidades dado que se deben financiar con los recursos generados con la venta de servicios. En Bogotá, D.C., delimita el ejercicio de funciones públicas correspondiente a los empleados del Sector Administrativo de la Salud, en especial, a los empleados de las cuatro (4) Subredes Integradas de Salud.
Consecuencias:
1. Se crean relaciones laborales diferenciales que afectan las condiciones de prestación de servicios de las entidades y organismos distritales y, derivan en condiciones y garantías de trabajo que pueden llegar a ser inequitativas.
Según cifras del DASCD, en Bogotá para septiembre 30 de 2019, el conjunto de organizaciones públicas distritales, contaban con un talento humano compuesto por 18.943 empleados públicos vinculados en empleos permanentes; 1.271 en empleos temporales; 3.879 trabajadores oficiales; 458 servidores de las unidades de apoyo normativo del Concejo Distrital de Bogotá, 632 docentes de la Universidad Distrital, 33.096 docentes de la Secretaría de Educación Distrital (este dato tiene fecha de corte de junio de 2018) y 52.615 contratistas por prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, para un total de 110.894 personas vinculadas al sector público distrital.
Figura 5 Colaboradores Vinculados a la Administración Distrital a septiembre de 2019
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por las entidades y organismos distritales al DASCD con corte a septiembre 30 de 2019, con excepción de los datos de docentes vinculados cuyo último reporte fue con corte a junio de 2018.
1. Riesgos de daño antijurídico por la configuración de contratos realidad. Frente a la contratación por prestación de servicios, es importante insistir en que se trata de un mecanismo legal al que recurren las entidades para cubrir sus necesidades de personal en función de las necesidades del servicio; sin embargo, tal como lo han reiterado los altos tribunales, no puede usarse para encubrir relaciones laborales, ni necesidades permanentes de la Administración Pública.
Lo anterior no implica, sin embargo, caer en la errónea concepción de que la totalidad de contratistas deban ser vinculados en empleos de planta de personal, sino que pasa por una discusión sobre las diversas formas jurídicas de contratación de talento humano a las que acude el Estado en su condición de empleador y que demanda acciones progresistas en términos de garantías mínimas en favor de esta población.
El análisis jurídico realizado por la Secretaría Jurídica Distrital[footnoteRef:1] parte de considerar sobre los contratos de prestación de servicios, que pese a ser contratos lícitos, tipificados en el régimen de contratación estatal, cuya celebración no solo es legítima, sino necesaria en muchas circunstancias, ocurre que en alguna situaciones prácticas, suponen un alto grado de incertidumbre sobre su procedencia y pasa por discusiones más profundas sobre el modelo de prestación de servicios públicos, rigideces presupuestales o de control de gasto público así como sobre el tamaño del Estado. [1: CIFUENTES & CIFUENTES SAS. Concepto rendido a la Secretaría Jurídica Distrital. Referencia: El Contrato Realidad, la prestación de servicios y los retos y riesgos de la estructura y proyección del servicio público. Bogotá D.C., septiembre de 2017.]
Al respecto, debe considerarse que los diferentes estudios realizados por organismos multilaterales, académicos o gremiales sobre el empleo público en Colombia, han venido insistiendo en que la proliferación de contratistas no sólo puede ir en detrimento de la consolidación de un sistema de carrera administrativa, del principio de mérito para el ingreso a la función pública, sino que además ha llevado al llamado reconocimiento de los contratos realidad por parte de la administración de justicia, con altos costos en demandas para muchas entidades; es decir, el reconocimiento de que en estos casos se encuentran presentes los elementos de los contratos laborales y, por ende, se debe aplicar el principio de primacía de la realidad que da paso a una relación laboral. (Fedesarrollo, 2017).
Según cifras de la Secretaría Jurídica Distrital[footnoteRef:2] con corte a 30 de noviembre de 2017, se encontraban activos 645 procesos judiciales incoados por personal vinculado o exvinculado mediante contratos por prestación de servicios que pretenden que la autoridad judicial reconozca la existencia de contratos realidad durante su vínculo con la administración distrital y, que de acuerdo con la estimación de sus pretensiones, puede implicar el compromiso de recursos por $46.124.932.633. [2: Informe Representación Judicial sobre Contrato Realidad basado en respuesta emitidas por entidades y organismos distritales a la Circular 045 de 2017 a través del SIPROJ. ]
Adicionalmente, según el mencionado informe, de los procesos fallados en los últimos años respecto a la existencia de contratos realidad en entidades y organismos distritales, de un total de 66 fallos, el 75.76% fueron desfavorables, implicando una erogación de recursos por $3.181.518.792.
1. Generación de limitaciones para la gestión estratégica del talento humano por algunas normas que regulan la prestación de bienes y servicios públicos, tal como sucede en el sector salud o la gestión local, debido a las limitaciones presupuestales que se imponen en virtud de las fuentes de financiación de sus gastos de personal.
1. Dada la configuración legal del sistema de carrera administrativa en Colombia, actualmente las organizaciones públicas cuentan con restricciones para gestionar su talento humano en aspectos tales como: 1) capacitación y bienestar de la totalidad de la fuerza laboral pública; 2) retiros por bajos desempeños de conformidad con los instrumentos de evaluación vigentes; 3) gestión de la compensación vinculada al desempeño; 4)En materia de movilidad vertical, si bien la Ley 1960 de 2019, por medio de la cual “se modifican la ley 909 de 2004, el decreto-ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones”, establece la posibilidad de realizar concursos de ascenso, el gran reto será que se puedan reglamentar y hacer realidad. Con relación a la movilidad horizontal, esta ley prevé que el Gobierno nacional desarrollará mecanismos de movilidad horizontal, que en ningún caso implicará cambio de empleo y que deberá tener en cuenta el marco de gasto de mediano plazo y las disponibilidades presupuestales.
1. Por regla constitucional, los empleos públicos de carrera administrativa se proveen mediante concurso público abierto de méritos; no obstante, la Ley 909 de 2004, en su artículo 24, establece que mientras se surte los procesos correspondientes y se produce la provisión definitiva del empleo se proveerá mediante la figura de encargo al servidor público de carrera o en su defecto, mediante nombramiento provisional.
Ahora bien, este mecanismo de tipo excepcional, entiéndase el nombramiento provisional, configurado normativamente para que su utilización se realice mientras se desarrollan los respectivos procesos de selección de los empleos de carrera administrativa, se ha venido convirtiendo en mecanismo de provisión de largo plazo producto de las demoras asociadas al desarrollo de concursos públicos abiertos de méritos.
Al respecto, si bien es cierto en los últimos años se han venido reduciendo los períodos de desarrollo de los concursos públicos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, y en promedio se están surtiendo en dieciocho (18) meses desde la expedición del Acuerdo de Convocatoria hasta la producción de listas de elegibles, también deben considerarse los casos que se han presentado demoras a raíz de decisiones judiciales.
Así por ejemplo, la decisión judicial que suspendió durante dos años y ya en la etapas de listas de elegibles la Convocatoria No. 328 de 2015 de la Secretaría Distrital de Hacienda, por presunta vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, norma que establece que la Convocatoria debe estar suscrita de forma concurrente y coordinada por el presidente de la Comisión junto con los jefes de las entidades que se benefician del concurso de méritos y, que en este caso, ha limitado la eficacia y oportunidad del concurso realizado.
Otro aspecto que resulta importante considerar acerca de las realización de concursos de mérito para la provisión de empleos de carrera administrativa atañe a las obligaciones económicas derivadas de sus realización, pues en virtud de la Ley 1033 de 2006, los procesos de selección se financian con la venta de derechos de participación cuyo recaudo y administración corresponde exclusivamente a la CNSC y, el faltante, con el presupuesto aportado por la entidad para la cual se realiza el concurso.
Al respecto, resulta importante señalar que la obligación normativa que materializa el principio de mérito debe venir acompañada de la voluntad política de las autoridades para garantizar su aplicación, porque además de cumplir con el reporte legal de vacantes a la Comisión, exige el aprovisionamiento de recursos financieros para solventar los gastos del proceso a cargo de las entidades que cuenta con las vacantes y que dependiendo de su disponibilidad, puede llegar a constituirse en otra barrera para adelantar el respectivo concurso.
1. Frente a gestión de la compensación en el Distrito Capital, vale la pena indicar que durante el presente período de gobierno se han llevado a cabo diversas medidas orientadas a realizar un análisis técnico y jurídico sobre el régimen salarial de los empleados públicos del Distrito Capital como respuesta a un escenario litigioso en el que se cuestionaba el reconocimiento y pago de algunos elementos salariales a empleados distritales.
El análisis sobre el estado del arte del régimen salarial de empleados públicos del Distrito Capital, permitió concluir que no existe una disposición unificada que cobije a los empleados públicos de Bogotá, D.C., sino que por el contrario, han venido siendo adoptados y reconocidos elementos salariales en proporciones y cuantías diferentes para cada entidad, condición que permite afirmar que coexisten más de veinte regímenes salariales diferentes en la Administración y órganos de control distritales y por consiguiente, una dispersión salarial que puede derivar en posibles inequidades.
Esta situación que refleja la ausencia de una política en materia salarial unificada a nivel distrital, aunado al cuestionamiento que en sede judicial se promovió a través de la Acción Popular 2017-00050, llevó a que la Administración Distrital en cabeza de su Alcalde Mayor, promoviera una iniciativa normativa ante el Gobierno Nacional orientada a que ese nivel de gobierno expida normas en materia salarial para empleados públicos distritales.
Lo anterior, en observancia de la cláusula de competencias de origen constitucional que prescribe la concurrencia tanto del Congreso Nacional y el Gobierno Nacional, como de las Corporaciones Públicas territoriales, Asambleas Departamentales o Concejos Municipales, así como de la máxima autoridad administrativa territorial, entiéndase Gobernador o Alcalde Municipal o Distrital en el perfeccionamiento del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial.
No obstante lo anterior, una vez obtenido concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP-, autoridad en la materia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –MHCP- adujo razones de inconveniencia fiscal para su perfeccionamiento, por considerar que genera riesgos para la estabilidad presupuestal de la nación y de otros entes territorial, en perspectiva de un escenario de demandas judiciales promovidos por empleados públicos de otros entes territoriales que en virtud del principio de igualdad solicitaran hacer extensivos los elementos salariales reconocidos a los empleados públicos de Bogotá, D.C. Al respecto, vale la pena señalar que la Administración Distrital atendió oportunamente[footnoteRef:3] los cuestionamientos de la citada cartera y, actualmente, cursa ante la Sala de Consulta y del Servicio Civil consulta elevada por el Departamento Administrativo de la Función Pública acerca de la procedencia de expedir un régimen salarial especial y único para los servidores públicos de Bogotá, D.C. [3: Radicado 2-2018-8487 del 16 de abril de 2018 de la Alcaldía Mayor de Bogotá.]
Ahora bien, como se señalara anteriormente en estos años la Administración Distrital ha enfrentado un escenario litigioso en relación con el régimen salarial de los empleados públicos distritales, en particular, a través de la Acción Popular 2017-00050 promovida contra Bogotá, Distrito Capital, el Concejo de Bogotá, la Personería de Bogotá y la Contraloría de Bogotá por presunta violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público y que pretendía que se ordenase suspender el reconocimiento y pago de elementos de salario y ajustar el régimen salarial de los empleados públicos del Distrito Capital; acción constitucional que se decidió favorablemente para las entidades distritales.
Al respecto, téngase que, mediante fallo de primera instancia del 30 de abril de 2018, el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones del demandante. Fallo que fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” al decidir la apelación realizada por el actor popular mediante Sentencia de Segunda Instancia del pasado 28 de marzo de 2019.
En tal sentido, ante la existencia de fallos judiciales que en principio resguardan los ingresos salariales de los empleados públicos distritales pero con el fin de conciliar las disposiciones constitucionales en materia de competencias concurrentes de las autoridades públicas para la determinación del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial, la Administración Distrital ha previsto continuar con el trámite de la iniciativa normativa impulsada ante el Gobierno Nacional orientada a la expedición de un Decreto Nacional por el cual se dictan normas en materia salarial para el Distrito Capital, para efectos de zanjar cualquier discusión sobre el ejercicio de competencias concurrentes en el perfeccionamiento del régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial.
Vale la pena señalar que este constituye un asunto trascendente para la gestión del talento humano en el Distrito Capital que requiere especial atención de las autoridades distritales para efectos de promover acciones de política salarial que promuevan la unificación del régimen salarial distrital, lo doten, si es del caso, de fortaleza legal para efectos de evitar cualquier cuestionamiento en sede judicial que en el futuro pueda llegar a comprometer los ingresos salariales de los empleados públicos distritales y que se orienten a atraer y retener al mejor talento humano al servicio de la ciudad. Vale la pena indicar que el análisis a profundidad del régimen salarial de los empleados públicos distritales puede ser consultado en el documento denominado: “Análisis del Régimen Salarial de la Administración Distrital” producido por el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital –DASCD (2017).
0. Problemática 3: La estructura administrativa requerida por el Distrito para optimizar la prestación de bienes y servicios a la ciudadanía no es consistente con el crecimiento de las demandas de la ciudad
En el último período de gobierno (2016-2019) la estructura de la Administración Pública Distrital ha variado significativamente, destacándose la creación de dos nuevos sectores administrativos “Seguridad, Convivencia y Justicia” y “Gestión Jurídica”, junto con sus dos respetivas Secretarías; la creación de la Empresa Metro y el Instituto de Protección y Bienestar Animal; la reorganización del sector salud; y la reestructuración de la Secretaría General, entre otros.
Es de precisar que de acuerdo con los documentos técnicos que soportaron la creación o reordenación de sectores administrativos y entidades públicas en el Distrito Capital, por ejemplo en el caso del Sector Seguridad, Convivencia y Justicia (Acurdo Distrital 637 de 2016) se buscó dotar a la estructura administrativa de la ciudad, de una entidad que liderara el diseño y la implementación de políticas públicas respecto de la seguridad, convivencia y acceso a la justicia en la ciudad, a partir de la acción coordinada y articulada con otras entidades de carácter nacional y local como son la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y otras entidades del Distrito con competencias en la materia para prevenir y dar respuestas oportunas a los problemas de inseguridad en la ciudad.
Por su parte, la reorganización del Sector Administrativo de Salud culminó con la expedición del Acuerdo Distrital 641 de 2016 que fusionó las veintidós (22) Empresas Sociales del Estado existentes en cuatro (4) Subredes Integradas de Servicios de Salud (Centro Oriente, Sur, Norte, Sur Occidente) y creó dos entidades sin ánimo de lucro mixtas: la Entidad Asesora de Gestión Administrativa y Técnica y, el Instituto Distrital de Ciencia, Biotecnología e Innovación en Salud. La creación del Sector Administrativo de Gestión Jurídica a través del Acuerdo Distrital 638 de 2016 tuvo por objeto formular, adoptar, ejecutar, liderar, dirigir, coordinar, orientar y evaluar las políticas de gerencia jurídica y de prevención del daño antijurídico para la defensa de los intereses del Distrito Capital a través de la orientación centralizada del ente rector de todos los asuntos jurídicos de la ciudad, la Secretaría Jurídica Distrital.
Igualmente, en este período se produjo la fusión por absorción de la Empresa Metrovivienda, creada por el Acuerdo 15 de 1998 en la Empresa de Renovación Urbana de Bogotá D.C. - ERU, constituida en virtud del Acuerdo 33 de 1999, ahora denominada como Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá D.C. (Acuerdo Distrital 643 de 2016) cuyo objeto principal es identificar, promover, gestionar, gerenciar y ejecutar proyectos integrales referidos a la política pública de desarrollo y renovación urbana de Bogotá D.C., y otros lugares distintos al domicilio de la Empresa.
Así mismo, el Concejo de Bogotá autorizó además al Alcalde Mayor de Bogotá a través del Acuerdo Distrital 642 de 2016  en representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras Entidades descentralizadas del Orden Distrital, en la constitución de la empresa METRO DE BOGOTÁ bajo la forma jurídica de sociedad por acciones del Orden Distrital, con la participación exclusiva de entidades públicas y cuyo objeto es realizar la planeación, estructuración, construcción, operación, explotación y mantenimiento de las líneas de metro que hacen parte del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, así como la adquisición, operación, explotación, mantenimiento, y administración del material rodante. También hace parte del objeto social de la entidad, liderar, promover, desarrollar y ejecutar proyectos urbanísticos, en especial de renovación urbana, así como la construcción y el mejoramiento del espacio público en las áreas de influencia de las líneas del metro, con criterio de sostenibilidad.
Adicionalmente, el Concejo de Bogotá revistió de facultades extraordinarias pro tempore al Alcalde Mayor de Bogotá por el término de seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia para crear el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal como un establecimiento público adscrito al sector ambiente, con autonomía administrativa, financiera, y presupuestal, el cual se materializó con la expedición del Decreto Distrital 546 de 2016 que creó el Instituto Distrital de Protección y bienestar Animal – IDPYBA – que tiene por objeto la elaboración, ejecución, implementación, coordinación, vigilancia, evaluación y seguimiento de planes y proyectos encaminados a la protección  y el bienestar de la fauna silvestre y doméstica que habita en el Distrito.
No obstante esas significativas reformas, es necesario hacer un análisis integral al respecto, ya que la ciudad sigue creciendo y por ende se presenta un aumento de demanda de servicios, sin embargo las Entidades Distritales, que tienen la responsabilidad de administrar la Ciudad, no han ido creciendo proporcionalmente a esta necesidad, y hoy algunas presentan un rezago en su rediseño y modernización y el Talento Humano no ha ido vinculándose técnicamente en la proporción que la ciudad lo requiere, si no que se ha generado una vinculación transitoria, rotativa.
Causas:
1. La Ley 617 de 2000 y demás normas de disciplina fiscal, limitan el crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, pese a la creciente descentralización de asuntos públicos y la radicación de competencias en autoridades locales, así como a las dinámicas de crecimiento poblacional y al incremento de demandas ciudadanas por la provisión de bienes y servicios públicos.
2. Existe la convicción generalizada de que los problemas de gestión de las entidades se resuelven con más personal, sin embargo, en múltiples ocasiones las mejoras institucionales están ligadas a un ejercicio de revisión y racionalización de procesos, procedimientos e infraestructura tecnológica, y no solo en más personal.
3. No hay una estandarización de procesos transversales que permita establecer con claridad la mejor forma de ejecutarlos y las necesidades óptimas de talento humano requeridas para desarrollarlos.
Consecuencias:
1. Se podrían presentar deficiencias para prestar de manera oportuna, eficaz y eficiente los servicios y bienes a la ciudadanía por parte de las entidades distritales.
2. Existe el riesgo que se generen duplicidades o cruce de competencias entre entidades distritales.
3. Se obstaculiza la materialización de los principios de concurrencia, subsidiariedad y comunicación fluida entre las entidades para el apalancamiento interno y la atención al ciudadano.
0. Problemática 4: El abordaje de enfoques de derechos humano, género, diferencial, territorial y ambiental aún es incipiente en la gestión de talento humano
El abordaje de los enfoques de derechos, género, diferenciales, poblacionales, ambiental y territorial es una muestra clara de lo que puede aplicarse en entidades distritales en los próximos años como gestión de la diversidad imprimiendo un sello especial de innovación. Lograr dar el salto de la inclusión a la equidad y de la equidad a la celebración de la diversidad y el reconocimiento de sus aportes positivos para el crecimiento de los entornos de trabajo, su productividad e innovación puede considerarse como un objetivo principal a alcanzar.
Esto implica que el esfuerzo por gestionar la diversidad no debe moverse hacia la homogeneización de las condiciones para todos quienes quieran acceder, permanecer y desarrollarse o desvincularse del empleo en el distrito. Por el contrario, se trata de un llamado a comprender la complejidad que atañe a la gestión integral de un talento humano con diferentes características y retos relacionados con su género, identidad y orientación sexual, pertenencia étnica, edad y etapa del transcurrir vital, ubicación territorial, entre otros.
Así mismo es un llamado para que todas las personas vinculadas a la administración distrital en su calidad de garantes de los derechos de la ciudadanía bogotana, estén en capacidad de entender y atender las diversas poblaciones de acuerdo con sus particularidades.
Causas:
1. No se han definido e implementado acciones articuladas para promover el abordaje de estos enfoques en las entidades distritales.
2. Falta mayor sensibilización y concientización por parte del talento humano que su labor es clave para la garantía de los derechos de los habitantes de Bogotá.
Consecuencias:
1. En materia de género, si bien se presenta una alta participación de la mujer, es necesario hacer énfasis en la escasa representación política que se tiene en el Concejo de la ciudad, así como las inequidades a las que se puede exponer una mujer vinculada por contrato de prestación de servicios.
El último reporte de Ley de cuotas reportado al DAFP con fecha de corte 8 de agosto de 2019 señala que de los 1.005 cargos directivos de las diferentes plantas del distrito, 954 se encontraban provistos y de esto 461 estaban siendo desempeñados por mujeres, lo que corresponde al 48.32% del total provistos, lo que evidencia que el distrito como ente territorial tiene más de 12 puntos porcentuales por encima de lo exigido en la Ley de Cuotas. Es importante resaltar que para esta medición no se toman en cuenta los cargos de periodo fijo ni los de elección popular. Se presenta a continuación un resumen de la participación de la mujer en el Distrito:
Figura 6 Reporte Cumplimiento de Ley de Cuotas en Bogotá (Corte 8 de agosto de 2019)
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
La participación de la mujer en cargos directivos del Distrito Capital es significativa en las entidades y organismos que conforman la Administración Distrital (Sector Central y Descentralizado) cuya nominación es responsabilidad directa del Alcalde Mayor de la ciudad, es variada en términos del tamaño organizacional (planta de personal y/o recursos presupuestales asignados) y diversificada en razón a los sectores administrativos existentes, destacándose el liderazgo en sectores estratégicos para la ciudad como la educación, la integración social, la movilidad, la cultura, las finanzas públicas y la salud, condición que advierte una fuerte participación de las mujeres en la definición y ejecución de las políticas del desarrollo de Bogotá.
Por su parte, frente a la contratación por prestación de servicios personales, según cifras del Sistema de Información Distrital del Empleo y la Administración Pública –SIDEAP, para el mes de septiembre de 2019, cuenta con 52.615 personas vinculadas a través de dicha modalidad, de los cuales el 58% pertenecen al género femenino, tal como se observa en la siguiente figura:
Figura 7 Participación de Contratistas por Prestación de Servicios Personales en el Distrito Capital, por género.
Fuente: Infografía construcción propia a partir de SIDEAP - septiembre 30 de 2019
Es preciso indicar que el número de mujeres vinculadas a través de una relación legal o reglamentaria (empleadas públicas) o laboral (trabajadoras oficiales) para el mismo período fue de 13.240 mujeres (sin incluir cifras de docentes vinculados a la SED), situación que en relación con aquellas vinculadas mediante contrato por prestación de servicios personales, implica que por cada mujer con relación laboral en el Distrito Capital, hay 2.3 mujeres contratistas.
Esta situación amerita especial atención como quiera que en virtud de la relación contractual que ostentan, se pueden generar inequidades en especial lo concerniente con la licencia de maternidad, que sí disfrutan quienes se encuentran vinculadas a través de una relación laboral y que en consecuencia, genera brechas entre mujeres vinculadas con el sector público distrital en razón a la figura jurídica que enmarca su vinculación.
2. En el enfoque de ciclo de vida, no se están desarrollando acciones suficientes para generar la adecuada transferencia de conocimiento dada la edad de buena parte de los de servidores vinculados a la administración distrital.
El mayor número de empleados públicos distritales se encuentra ubicado en el rango de edad superior a los 50 años, acorde al ordenamiento jurídico colombiano para acceder a la calidad de pensionado; para las mujeres (57 años) respecto de la de los hombres (62 años), situación que prevé escenarios importantes para la vinculación de población joven a la administración distrital.
3. Se presentan ambientes laborales que pueden promover la exclusión y discriminación. “Los individuos, además de ser discriminados al momento de la contratación y ser asignados a puestos subóptimos a su capacidad productiva, también perciben exclusión dentro de su entorno laboral a causa de su orientación sexual, lo que puede llevar a que sean menos eficientes.” (de la Hoz et al 2015).
Así mismo, acorde con la Línea Base de (citado por la Revista económica Supuestos versión mayo 2015), el (9,7%) de las personas de los sectores LGBTI, en los últimos tres años, ha sufrido alguna forma de discriminación, rechazo, maltrato o agresión en el ambiente laboral relacionado con su orientación sexual, identidad o expresión de género. Y según la encuesta la PPLGBT realizada por la Cámara de Comerciantes LGBTI y el Centro Nacional de Consultoría (citada en la Revista Portafolio en su versión a marzo de 2018) para medir la situación laboral de los gais, lesbianas, bisexuales y transexuales del país, el (70%) de las personas de los sectores LGBTI manifestaron sentirse incómodas cuando se ha revelado su identidad sexual en el entorno laboral y el (53%) de ellas han sido víctimas de actos de discriminación en su trabajo y no han denunciado por miedo a represalias.
En un ambiente laboral discriminatorio, los empleados faltan más al trabajo, se comprometen menos con sus responsabilidades asignadas y reportan en promedio sufrir más de enfermedades físicas y mentales que las personas que no son víctimas de discriminación (American Psychological Association, 2012). Citado por de la Hoz et al, 2015), es de esperarse que estas personas estén menos comprometidas con sus empleadores y no estén satisfechas con su trabajo. Por lo tanto, serán menos productivas de lo que son potencialmente dado que están en un entorno hostil, lo cual a su vez genera pérdidas tanto para la empresa como para el bienestar del mismo individuo.
En este mismo ambiente laboral discriminatorio, los mismos autores reconocen la existencia de un temor por parte de las y los trabajadores a reconocer su condición o identidad sexual, lo cual conlleva a un detrimento en su calidad de vida y a una atención insuficiente de su bienestar y el de su círculo más cercano (pareja, familia, etc.) por parte de la entidad en la que trabajen.
Con corte a 30 de septiembre de 2019, en el Distrito Capital, muchas personas no reportan su condición u orientación sexual, de los 18.943 empleos permanentes, tan solo 5 personas es decir el 0.03% se reportaron como transgénero, trabajadores oficiales el 0.03% es decir 2 personas de las 3.879, y del grueso de personal que está en los contratistas /prestación de servicios, de las 52.615 personas, el 0.02% es decir 13 personas se identificaron como intersexuales y 1.110 personas no suministraron la información.
Acorde con el último reporte remitido al DAFP en el distrito con corte a 30 de agosto se cuenta en las plantas de personal con 410 personas en condición de discapacidad, las cuales se encuentran distribuidas por niveles jerárquicos así:
Tabla 1 Servidores Públicos con Discapacidad Vinculados a 30 de agosto de 2019
Nivel Jerárquico
* Docentes de la Universidad distrital
Fuente: Se toma como base la Información que los mismos servidores registran en su hoja de vida al SIDEAP, en donde se pregunta si poseen alguna discapacidad y de qué tipo.
Lo que en términos generales significa que de las 30.063 plazas de trabajo que tiene el distrito el 1.364% están siendo desempeñadas por personas en condición de discapacidad, superando como ente territorial el 0.5% requerido para plantas de personal superiores a 3.000 cargos.
0. Inversión en Gestión del Talento Humano en el Distrito Capital
La inversión en Gestión de Talento Humano en Bogotá equivale a aproximadamente 4.1 billones, sin embargo existe un margen de acción para optimizar la asignación de estos recursos en procura de garantizar el desarrollo del potencial del Talento Humano de la administración distrital, como factor estratégico para generar valor en lo público y contribuir al desarrollo de la ciudad, creando confianza y legitimidad en su accionar. Es decir resulta necesario hacer un análisis de cómo se invierten estos recursos y cómo se pueden generar mecanismos que permitan optimizar esta inversión.
Según la información presupuestal de Bogotá, los gastos de personal proyectados para el conjunto de las entidades y organismos públicos distritales en la vigencia 2019, corresponden a los siguientes:
Tabla 2 Gastos de Personal del Sector Público Distrital según Disponibilidad Presupuestal 2019
GASTOS DE PERSONAL
1.712.435
653.156
483.734
358.789
17.710
37.272
35.820
32.951
31.955
2.334.167
Fuente: Cifras del Presupuesto General del Distrito Capital, incluye gastos de personal de las entidades de la Administración Central, los Establecimientos Públicos, el Ente Autónomo Universitario, los organismos de Control, las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito y las Empresas Sociales del Estado (Subredes Integradas de Servicios de Salud ESE).
Ahora bien, el talento humano que conforma el sector público distrital responde a diversas modalidades de vinculación, desde la relación eminentemente laboral de las personas trabajadoras oficiales, pasando por la relación legal y reglamentaria de las empleadas y empleados públicos, la modalidad de vinculación “sui generis”[footnoteRef:4] de quienes conforman las unidades de apoyo normativo del Concejo de Bogotá, D.C. y, el vínculo eminentemente contractual con las personas denominados contratistas por prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Frente a estos últimos, según las cifras reportadas por entidades y organismos distritales al SIDEAP, para agosto de 2019, en el sector público distrital se habían suscrito contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuyos montos agregados por sectores, se detallan en la siguiente tabla: [4: En cuanto a las características de las Unidades de Apoyo Normativo es importante señalar, que estas no son planta propia del Concejo o dependencias dentro de la estructura de dicha Corporación, son cargos asignados a cada concejal, dentro de los grados salariales que le permite la norma.]
Tabla 3 Gastos de Honorarios de Contratistas por Prestación de Servicios en el Distrito Capital para la Vigencia 2019
Sector
%Participación
$ 28.123
1,52%
$ 51.486
2,77%
$ 1.855.452
100,00%
Fuente: reporte entidades y organismos distritales a SIDEAP, en formato de reporte al Sistema de Vigilancia y Control Fiscal –SIVICOF- de la Contraloría de Bogotá.
Esto significa en términos agregados que para cubrir necesidades de personal, las entidades y organismos distritales comprometen anualmente recursos por el orden de los 4,1 billones de pesos, esto es, el 10,36% del presupuesto consolidado de la administración central, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y públicas, de los organismos de control y de las Empresas Sociales del Estado de Bogotá, que para la vigencia 2019, asciende a 40.458.058 millones de pesos colombianos.
De igual forma los gastos asociados al desarrollo integral del recurso humano que contribuyan al mejoramiento institucional a la realización de programas de estímulo, con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción y desarrollo de los empleados en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales, presentan la siguiente asignación presupuestal desde 2016 hasta 2019:
Figura 8 Presupuesto Capacitación, Bienestar y Salud Ocupacional de la Administración Central más establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, ente autónomo universitario y organismos de control (Cifras en millones de $)
Fuente: Elaboración propia a partir de lo consignado en los libros de presupuesto de las vigencias 2016, 2017, 2018 y 2019, disponibles en http://www.shd.gov.co/shd/proyectos-y-presupuestos?field_vigencia_value=2016&field_subtipo_de_documento_value=8
Causas:
1. A nivel distrital falta una articulación que permita orientar el gasto. Si bien se han dado algunas pautas desde el DASCD para orientar la asignación presupuestal, aún hace falta unificar criterios y agregar necesidades de las entidades que permitan generar economías de escala, optimizando así la utilización de los recursos.
2. No se cuenta con análisis de cómo la inversión en estos recursos mejoran la productividad de las entidades distritales para satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas.
3. No se tienen mediciones sobre el impacto que la inversión en capacitación y bienestar de los servidores tiene sobre el mejoramiento en el desempeño de los cargos.
Consecuencias:
1. No se optimiza el gasto ni se hace foco de inversión en aquellos factores críticos para mejorar el potencial del talento humano vinculado a la administración distrital.
2. Se presentan inequidades entre entidades que tienen el presupuesto necesario para atender adecuadamente la gestión de su talento humano y otras que carecen de recursos suficientes.
NIDIA ROCÍO VAGAS
Capítulos o artículos en libros
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