voz estado social y democratico de derecho

LA VOZ ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICODE DERECHO: MATERIALES PARA UN LXICOCONSTITUCIONAL ESPAOLJos Luis Cascajo CastroCatedrtico de Derecho ConstitucionalUniversidad de Salamanca

I. UN DOGMA DE LA CULTURA JURDICA1. Con razn, se ha escrito que una documentacin filolgica de

los diversos contenidos que, en el curso de varias generaciones deestudiosos, primero en Alemania y despus en el resto de Europa,recibe la expresin Estado de Derecho nos permitira asistir al es-fuerzo por acreditarse el uso legtimo de la frmula en su autnticosignificado, entre representantes de ideologas jurdicas y polticascontrastantes entre ellas.

Al Estado de Derecho se le ha ido consignando, por sedimentacin,una serie de ideales polticos que acompaan la historia del Estadomoderno y que requieren determinadas formas de organizacin jurdi-ca. En consecuencia, se va a exigir que el contenido poltico de la ley, ala que el Estado de Derecho atribuye una posicin de primaca en elsistema de fuentes, est sustancialmente informado por los idealesdemocrticos. Pero tambin constituye un postulado del Estado deDerecho el establecimiento de un sistema de justicia administrativa yconstitucional que permita un control judicial sin lagunas de la activi-dad jurdica de los poderes pblicos. Tanto el contenido poltico yvalorativo como la articulacin jurdica aparecen as como dos elemen-tos inescindibles de la prestigiosa frmula, en una evolutiva y complejarelacin. En rigor, el concepto de Estado de Derecho est muy lejos deser, sin embargo, una mera perfrasis formularia y sencilla que expresala conexin con el Derecho que requiere el Estado.

Se explica de este modo que en la ciencia jurdica actual se esta-blezca, con abundancia de versiones pero de forma comnmente acep-tada, la distincin entre Estado formal y Estado material de Derecho,que Garca Pelayo sintetiz magistralmente en los siguientes trminos:Revista del Centro de Esludios Constitucionales 9Ntn. 12. Mayo-agosto 1992

Jos Luis Cascajo Castro

El Estado formal de Derecho se refiere a la forma de realizacinde la accin del Estado y concretamente a la reduccin de cual-quiera de sus actos a la ley o a la Constitucin, para lo cualestablece unos determinados principios y mecanismos... que tie-nen su origen en la estructuracin de los postulados liberales porla tcnica jurdica (como, por ejemplo, el principio de la legali-dad, de la reserva legal, etc.); el Estado material de Derecho... nose refiere a la forma, sino al contenido de la relacin Estado-ciudadano, bajo la inspiracin de criterios materiales de justicia;no gira meramente en torno a la legalidad, sino que entiende questa ha de sustentarse en la legitimidad, en una idea del Derechoexpresin de los valores jurdico-polticos vigentes en una poca.Pero, en realidad, podra afirmarse que no se trata tanto de dosconceptos contradictorios, cuanto de dos dimensiones o de dosmomentos del Estado de Derecho: los componentes formales sonlos mecanismos para actualizar los valores jurdico-polticos queinspiran al Estado y que racionalizan la accin de ste, a la vezque los valores jurdicos necesitan ser actualizados a travs de losmencionados mecanismos.

Ambas expresiones del Estado de Derecho se entienden, general-mente, como compatibles e integradas entre s. La idea bsica de uncontrol de la accin del Estado, jurdicamente mensurable en cualquiersupuesto y sujeta tambin a un exigible criterio de proporcionalidadentre medios dispuestos y fines perseguidos, no impide al mismo tiem-po guiarse por criterios materiales de justicia e igualdad. Lo que nopuede pretenderse del Estado de Derecho es que se convierta, llevandohasta el lmite el grado de equivocidad propio de la expresin, encobertura jurdica de cualquier contenido de la accin estatal. Al ser unprincipio que viene condicionado por las diversas y sucesivas formas deentender la poltica y su relacin con el Derecho, necesariamente debemantenerse abierto. De esta forma permite tambin asumir, como dicesolvente doctrina, las influencias y confluencias de las cambiantesconcepciones del Estado y de la Constitucin, as como las distintasposibilidades de concretizacin. La imposibilidad de definir unitaria ydefinitivamente el concepto que nos ocupa, tarea, por cierto, a la que seha dedicado tanto vano e intil esfuerzo, viene dada por la patentepluridimensionalidad del Estado de Derecho. Esta ltima caractersti-ca es, precisamente, la que ha hecho posible su cristalizacin a travsde diversas formas, significados y dimensiones, atendiendo a circuns-tancias de tiempo, polticas e incluso de la propia cultura jurdica enque se inserta.

Existen, sin embargo, una serie de lugares comunes que constituyencaractersticas esenciales del Estado de Derecho. En este sentido, laexperiencia histrica ha confirmado que este tipo de Estado no puedesubsistir sin el principio elemental de la nocin de Derecho, que debeestar vinculado a una concepcin y prctica liberal de la Constitucin

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si no quiere entrar en crisis. Tambin se ha expresado de muchasmaneras la indispensable vinculacin entre Estado de Derecho y Demo-cracia, que configura al principio democrtico como un elemento pol-tico necesario de la forma de entender hoy el Estado de Derecho.Parece, adems, generalmente aceptado que todo ello sirve de garantaa determinados valores de la cultura jurdica actual, entre los quedestaca la dignidad de la persona humana, junto con la libertad, justi-cia e igualdad.

No hay duda tampoco de que otros elementos bsicos son la protec-cin de los derechos fundamentales y libertades pblicas, la separaciny equilibrio de los poderes tanto en sentido vertical como horizontal y,finalmente, la sujecin de toda la actuacin del Estado a la Constitu-cin, entendida como norma suprema.

2. Hace ya algn tiempo se advirti por parte de N. Luhmann queel pathos que rodea al Estado de Derecho amenazaba con disiparserpidamente, si se reduce dicho postulado a un fenmeno organizativode una serie de instancias segn las cuales aquellos que ocupan posi-ciones inferiores vienen obligados a la observancia de las premisas dedecisin, establecidas por sus superiores; lo que, sin duda, redundaraen la tesis de quien sostiene que la Historia jams ha desmentido laexperiencia reveladora de que las tcnicas constitucionales son tributariasde la obra que se proponen los gobernantes.

En este orden de ideas, no cabe olvidar la compleja dificultad queentraa un principio que, entendido como regla o norma, viene a darforma jurdica a un sistema de relaciones ya determinadas, pero queen cuanto decisin poltica fundamental entraa un costoso pro-yecto de emancipacin e igualdad confiado al porvenir. Ya que, comose ha dicho, es justo en el momento en que la norma se torna endecisin cuando se termina inevitablemente por confiarse a los quetienen mayor posibilidad de hacer valer sus propias determinaciones y,por lo tanto, los que representan un mayor obstculo para conseguirremover las desigualdades materiales o de hecho. Se explica de estemodo que la lucha por el Estado de Derecho se pueda entender comouna tarea siempre propuesta y nunca del todo conseguida. De muchasformas, la doctrina ha descrito ya este elemento dinmico y a la vezconflictivo del Estado social y democrtico de Derecho.

Sin embargo, no me parece acertada aquella concepcin del postu-lado en cuestin que exagera su desarrollo secuencial siguiendo elcriterio de una cierta superacin histrica, porque fomenta la pondera-cin de sus contradicciones y antinomias, a la vez que aisla encompartimentos ms o menos estancos los elementos de tan complejafrmula. Ms cabal es la tesis que sostiene la compatibilidad de losprincipios del Estado social de Derecho con las clsicas garantas jur-dico-formales propias del Estado liberal-democrtico; posicin que hacristalizado en el propio artculo 1." del texto vigente de la Constitucinespaola. En este sentido cabe entender el principio del Estado social y

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democrtico de Derecho como un principio constitutivo de la democra-cia constitucional espaola. El precepto en cuestin pertenece al con-junto de normas por cuyo cumplimiento se constituye la comunidadpoltica vigente. La mejor doctrina insiste, pues, en su comprensintotalizadora como principio de forma poltica, dentro de un ordenconstitucional democrtico.

3. La cultura jurdica espaola ha tenido poco que ver con lo quepodramos denominar la historia interna del Estado de Derecho, demarchamo estrictamente germano.

Sin embargo, conviene no pasar por alto la teora del Estado que,entre 1868 y 1872, expone don Francisco Giner de los Ros, dondeinsiste en su concepcin de Estado como la institucin y poder unitariode Derecho para toda la sociedad. Segn esta teora, el Estado es,pues, tanto Estado de cultura como Estado jurdico, peroabrazndose ambas determinaciones en la unidad de su principio.No es casualidad precisamente que Giner de los Ros, cumplido conoce-dor de la literatura germana del Derecho Poltico del pasado siglo, hayapodido ser considerado como un precursor destacado del concepto queestamos analizando.

Posteriormente, durante la Segunda Repblica, la atencin a estecapital problema no poda faltar en la doctrina espaola, tan bieninformada de las tendencias del constitucionalismo de entreguerras.Corran tiempos difciles, donde el trgico dilema que H. Heller habaplanteado entre el Estado de Derecho o la Dictadura estaba a punto deinclinarse hacia el segundo lado de la alternativa. No faltaron aporta-ciones al concepto del Estado de Derecho, con un esplndido manejode las mejores fuentes, que, sin embargo, los propios autores enalgn caso consideraron posteriormente derogadas, reconociendo lavaloracin equivocada del resultado de su propio anlisis. Ni que decirtiene que fue la guerra civil y su resultado lo que contribuy a estallamativa reconversin doctrinal.

En el franquismo, dada la ineliminable carga poltica del concepto,la doctrina al respecto se transformaba inevitablemente en literaturade combate. Para unos, al analizarlo desde la perspectiva de la filosofasocial, poltica y jurdica, se trataba de entenderlo, por contraste con larealidad existente, como objetivo y aspiracin. Para otros que, desde ladimensin tcnico-jurdica, insistan en una configuracin adecuadade la Administracin Pblica, importaba sobre todo el examen de lasdiversas tcnicas de control y lucha contra las inmunidades del poder.Tambin hubo autores que divulgaron las aportaciones de la doctrinacientfica sobre el tema y los significativos datos que suministraba elDerecho Constitucional vigente de las democracias occidentales al res-pecto.

En todo caso, es evidente que faltaban los supuestos polticos mselementales para que tuviera algn sentido la racionalizacin jurdicade la vida poltica democrtica, cuando sta no exista.

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Frente a tal situacin, la utilizacin de la idea del Estado de Dere-cho como concepto diferenciador comienza a cobrar relieve en el mo-mento de la llamada transicin poltica a la democracia. En este senti-do parecen significativos los discursos pronunciados en la solemneapertura de los Tribunales por el entonces seor Ministro de Justicia,don Landelino Lavilla, durante los aos 1976, 1977 y 1978. En ellos seapuntaba la articulacin sistemtica de los instrumentos jurdicos ne-cesarios para establecer una salida, con el designio de alcanzar losideales que impregnan el Estado de Derecho. Ya en el discurso de1976, titulado significativamente La Justicia en el Estado de Dere-cho, se daba cuenta del alto grado de consenso que acusa la adhesina los postulados del llamado Estado de Derecho. Se enumeraban lospresupuestos que deben darse en la citada forma de Estado, as comosu papel bsico ordenador de todo ordenamiento que aspire de verdada ser digno de tal nombre. Tanto el principio de la unidad jurisdiccio-nal como la reduccin a sus justos trminos de la competencia sancio-nadora de la Administracin eran exigencias advertidas como necesa-rias para la articulacin jurdica del ordenamiento que se pretenda. Enel de 1978, poco antes de ser aprobada la Constitucin, se insiste en laidea de que tanto las Libertades Pblicas como el Poder Judicial soncomponentes esenciales de una convivencia pacfica y estable, en laque la libertad y la justicia rigen el comportamiento de los hombres.

A partir de la constitucionalizacin en el artculo 1.1 del textovigente de la mgica frmula del Estado social y democrtico deDerecho, surge desordenada y desigual una doctrina abundanteen torno a este concepto que, en trminos generales, adolece de unescaso rigor y utilidad para la adecuada comprensin del mismo. Y elloes debido, en parte, al camino tomado por una doctrina errtica que seafana en adoptar definiciones estipulativas acerca de lo que deba en-tenderse por tan compleja e inasible frmula, en vez de investigar sucontenido normativo vinculante, deducible desde el propio texto pormedios racionales.

Se insiste en que el concepto de Estado democrtico de Derecho esuna sntesis de democracia y socialismo, significando prcticamente lomismo que la denominacin Estado Socialista de Derecho, es decir,fase superior superadora del Estado social (neocapitalista) de Dere-cho, lo cual puede entenderse como una respetable postura acadmi-ca. Menos comprensible resulta esta discutible ecuacin cuando, paralo que no pasa de ser un puro debate profesoral, se sita por decisinpropia entre la derecha reaccionaria y el izquierdismo crata. Lo queya no parece de recibo es que se pretenda convertir en un nico yseguro criterio de interpretacin autntica del artculo 1.1 de nuestraConstitucin. El voluntarismo doctrinal no se traduce, en este caso, enuna voluntad de la Constitucin por pasar de un modo de produccincapitalista a un sistema socioeconmico de carcter socialista. Sirvesolamente para ilustrar, como dato de nuestra pequea historia doctrinal,la posicin que mantuvo el ponente del Partido Socialista profesor

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Peces-Barba en el momento constituyente.La cuestin no estriba ya en denunciar por ensima vez el carcter

posiblemente contradictorio de una frmula que predica demasiado,como se ha dicho, y por lo tanto se presta a todo tipo de divagaciones.Una vez positivizada, lo que procede es desentraar su significacincomo idea conductora de todo el ordenamiento jurdico, donde desplie-ga una orientacin sistemtica. En esta direccin un sector de la doc-trina, aun reconociendo el sentido unitario de la citada frmula, haefectuado su desglose analtico, a fin de averiguar la concrecin nor-mativa y el desarrollo jurisprudencial que van recibiendo sus conteni-dos fundamentales.

En este sentido, la aportacin ms consistente y rigurosa es, en miopinin, la del profesor Garca Pelayo, que me limito a resumir. Co-mienza este autor determinando la posicin de la frmula dentro de lanormativa constitucional, que es la de un precepto que forma parte deun conjunto de normas cuya plusvala sobre los dems preceptos cons-titucionales se muestra en que su reforma es equiparable a una revisintotal de la Constitucin. Subraya tambin su pertenencia a este tipo denormas que la doctrina llama normas fundamentales del Estado, concarcter acuador, generador o troncal de otras normas de la Constitu-cin.

El citado profesor descompone la totalidad de la frmula en tresmomentos o componentes inseparables en interaccin recproca: a) elobjetivo social; b) la concepcin ascendente o democrtica del poder, yc) la sumisin de ambos trminos a la disciplina del Derecho.

Respecto de este ltimo elemento, se especifica el despliegue nor-mativo que ha recibido en el propio ordenamiento constitucional: suje-cin de los ciudadanos y los poderes pblicos al Derecho, principio delegalidad, sistema de derechos fundamentales y libertades pblicas,reserva de ley y establecimiento de una jurisdiccin constitucional.

De forma anloga se efecta la misma operacin con referencia alpostulado democrtico, que genera normas tales como las que hacenalusin al principio de la soberana nacional, pluralismo poltico, dere-cho de igualdad ante la ley, as como el de igual acceso a larepresentatividad y a los cargos pblicos, constitucionalizacin de lospartidos polticos, organizaciones sindicales y empresariales. Tambindeben incluirse en este grupo normativo aquellas que reconocen algu-nas formas de democracia directa y las que permiten la participacinde los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de ciertas insti-tuciones y organizaciones.

Con la misma precisin, el desaparecido constitucionalista caracte-riza al Estado social como un tipo de Estado de prestaciones, compro-metido en la prosecucin de la procura existencial, donde no cabecontradiccin posible entre la titularidad y el ejercicio de unos dere-chos pblicos subjetivos, que dan tambin lugar a participar en losbienes econmicos y culturales. Comprueba despus su despliegue yconcrecin a lo largo del texto constitucional, as como su reflejo en la14

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propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, lo que demuestra sucarcter vinculante y su importancia como punto de referenciainterpretativo.

El mayor valor, sin duda, de la aportacin de Garca Pelayo consisteen la fundamentacin de la tesis segn la cual ninguno de los trestrminos de la frmula en cuestin puede afirmarse sin interaccin conlos otros. De este modo, el Estado de Derecho no slo sirve para laconservacin de los derechos establecidos, sino que se dota de unamplio contenido democrtico y social. Mediante este enriquecimientosustantivo se pretende superar y salvar las objeciones que, tanto departe liberal como marxista, se haban ido manifestando. La vincula-cin del principio democrtico con el social y de Derecho implica ajuicio de Garca Pelayo lo siguiente:

La cancelacin de la oposicin entre la democracia formal y lademocracia social.

La cancelacin, tambin, del viejo antagonismo entre el libera-lismo y la democracia.

Que las decisiones de la mayora no estn sobre el Derecho, sinobajo el Derecho.

Que las decisiones tomadas por la mayora parlamentaria no soneo ipso justas ni constitucionales.

Finalmente, se compatibiliza el momento social con los otros doselementos componentes del concepto, entendiendo que las necesariastransformaciones sociales deben ser planteadas y satisfechas como underecho y no como un acto de benevolencia, a la vez que no tienen porqu entrar en colisin con las libertades fundamentales y las garantasque para la seguridad jurdica ofrece el Estado de Derecho.

II. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. A) En repetidas ocasiones, el Tribunal Constitucional se haocupado de la interpretacin de los elementos esenciales del Estado deDerecho.

De los postulados que suelen aparecer inseparablemente unidos a lacompleja frmula con que se inicia nuestra Constitucin se despren-den, a juicio del citado Tribunal, una serie de consecuencias aplicablesa los casos controvertidos.

La virtualidad de la jurisprudencia constitucional reside en quetrasciende el plano puramente cognoscitivo, ms propio de la doctrinacientfica, para extender su alcance al terreno concreto de la decisinjudicial, desvelando el amplio contenido normativo de tan capital prin-cipio.

Tempranamente, el TC advirti el doble carcter de los derechosfundamentales, como derechos subjetivos y tambin como elementos

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esenciales del ordenamiento jurdico configurado en un Estado de De-recho, que debe asumir la garanta de su vigencia.

El principio de legalidad estricta de la accin administrativa y elcontrol jurisdiccional de la misma tambin son postulados del citadotipo de Estado establecido en el artculo 1 de la Constitucin. Luego enrelacin con un caso concreto, el goce de los derechos fundamentalespor los condenados a pena de prisin, se proyecta este entendimiento ala configuracin del Juez de vigilancia penitenciaria, como medio efec-tivo de control del cumplimiento de los citados postulados.

A juicio del TC, el principio de independencia del Poder Judicialresulta ser una de las piezas esenciales del Estado de Derecho, que,aunque no exige, s posibilita que se transfieran al Consejo General delPoder Judicial las funciones que pueden servir ms al Gobierno paraintentar influir sobre los tribunales.

El principio de legalidad penal es tambin esencial para el tipo deEstado que nos ocupa, en cuanto concrecin de diversos aspectos delEstado de Derecho, en el mbito del derecho estatal sancionador, queno permite las sanciones encubiertas.

Adems, resulta ser inherente a la esencia del Estado de Derechosegn el TC el principio de imparcialidad de los funcionarios pbli-cos, proclamado en el artculo 103.3 de la Constitucin.

Segn una insistente y reiterada jurisprudencia, el obligado cum-plimiento de lo acordado por los Jueces y Tribunales en el ejercicio dela potestad jurisdiccional es una de las ms importantes garantas parael funcionamiento y desarrollo del Estado de Derecho. La ejecucin desentencias constituye, as, no slo parte integrante del derecho funda-mental a la tutela judicial efectiva, sino tambin un principio esencialde nuestro ordenamiento.

Para el TC, tambin es esencial el principio de seguridad jurdica(art. 9.3). Sobre todo si se atiende a la complicacin e importancia quesuscita la organizacin y el funcionamiento del Estado de las Autono-mas. Ello exigira acentuar el componente formal de norma bsica,como garanta de certidumbre jurdica en la articulacin de las com-petencias estatales y autonmicas. Resulta, pues, que del principio delEstado de Derecho se desprendera la exigencia de reducir laindeterminacin formal de las normas bsicas, una vez que se ha avan-zado notablemente en la delimitacin del orden distributivocompetencial.

A propsito de la univocidad de los preceptos legales y la deseablehomogeneidad en su interpretacin, se vuelve a subrayar la conexinentre el Estado de Derecho y la seguridad jurdica, sin olvidar suconsideracin ya expresada del principio de independencia judicial.Y con ocasin de un pronunciamiento en el que se declara lainconstitucionalidad del supuesto que permite al mismo juez instruir yjuzgar, el TC conecta el principio del Estado de Derecho con el derechoa un juicio con todas las garantas del artculo 24.2 de la Constitucin,entre las cuales debe incluirse, aunque no se cite en forma expresa, el

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derecho a un Juez imparcial, que constituye sin duda una garantafundamental de la Administracin de Justicia en un Estado de Dere-cho.

B) La jurisprudencia constitucional tambin ha reflejado algunosde los presupuestos de la idea de Estado que se ha constitucionalizadoen el artculo 1.1 de nuestra norma fundamental. De este modo, se dacomo implcito obiter dicta que el Estado social de Derecho debeatender con equidad a mltiples necesidades de carcter general. Seentiende, adems, que es un tipo de Estado organizado en un sistemade competencias donde cada rgano puede actuar libremente, sinextravasar la suya propia, y donde existen determinadas institucionesque se consideran como componentes esenciales de indispensable pre-servacin. El TC afirma, al acentuar el valor central de los derechosfundamentales y libertades pblicas en el mbito de las relacioneslaborales y de prestacin de servicios en la empresa, que las manifesta-ciones de feudalismo industrial repugnan al Estado social y democr-tico de Derecho.

En otro caso, el TC, al declarar la complementariedad entre losintereses de la lucha antiterrorista y la libertad de informacin, sostie-ne que una opinin pblica libremente constituida y operativa respectode las cuestiones ms importantes de la vida colectiva resulta ser unpresupuesto esencial del Estado democrtico.

La preeminencia que en un Estado democrtico de Derecho (art.1.1 CE) tiene la adecuada administracin de justicia... lleva implcita ladotacin a los rganos judiciales de los necesarios medios personales ymateriales, segn establece una decisin del TC ms cargada de bue-nas intenciones que de resultados prcticos.

C) Entre las finalidades u objetivos que persigue este tipo de Esta-do que estamos analizando se encuentra la igualdad real, la seguridadjurdica, la eficacia en la resolucin de los conflictos sociales y lasatisfaccin de las necesidades de la colectividad. La magnitud de lasmetas indicadas y la dificultad de conseguir su armnica realizacinson aspectos que se desprenden de su mero enunciado. La identifica-cin de los medios exigibles para la consecucin de tales fines sueleremitirse con acierto a los poderes del Estado con competencia propiaal respecto. En otro orden de cosas, se entiende tambin que determi-nadas finalidades legales tales como la proteccin a la pequea y me-diana empresa, en conexin con una consideracin global de la crisisdel empleo y de la forma de salir de ella, no son ajenas a las caracters-ticas del Estado social de Derecho.

De forma parecida, la accin y proteccin social resulta ser unatarea central en un Estado social, a la vista sobre todo de los principiosrectores de poltica social incluidos en el captulo III del ttulo I de laConstitucin.

El TC participa de la idea de que en un Estado social se transforma

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el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una funcinsocial con efectos delimitadores de su contenido y, junto con otrosfactores, determina una esencial revisin del instituto de la expropia-cin forzosa.

De todos modos, si uno compara el incremento de las expectativassurgidas al amparo de la clusula del Estado social con los resultadosde la aplicacin judicial de la misma, los logros no pasan de ser modes-tos. El TC no ha hecho sino algunas correcciones e indicaciones alproyectar el alcance normativo del citado principio.

D) El TC ha sido ms prolijo a la hora de indentificar las exigen-cias que se desprenden del principio troncal del Estado social y demo-crtico de Derecho.

Tempranamente se entendi que la clusula del Estado social, enconexin con lo dispuesto en el artculo 9.2 CE, impona actuacionespositivas que facilitaran el ejercicio eficaz de los derechos fundamenta-les. Parece tratarse de una declaracin de principios, de la que no cabededucir excesivas obligaciones concretas originadas por este compro-miso fundamental. En otras ocasiones se establece la necesidad quetiene el Estado de Derecho de dar efectividad a los valores que laConstitucin consagra, para lo cual puede ser exigible un tratamientolegislativo diferenciado de situaciones distintas. En mi opinin, estetipo de afirmaciones de marcado carcter obvio e inconcreto no pasande ser apelaciones retricas al socorrido concepto del Estado de Dere-cho.

Hay tambin casos en los que se establece una relacin entre la ideadel Estado social de Derecho y la consecuente regulacin jurdica delas oportunas garantas materiales que exige el ejercicio y disfrute deun derecho constitucional, como es el de asistencia de Letrado (art.24.2). Puede parecer una argumentacin que representa un cierto saltoen el vaco, pero efectuada prudentemente en forma negativa (el TCdice que no resulta ser una adecuada garanta material de este derechola que descansa en un munus honorificum de los profesionales de laabogaca) no carece de consecuencias jurdicas. La virtualidad del pro-nunciamiento no reside tanto en sealar la proyeccin que se despren-de de la clusula del Estado social sobre la configuracin de determina-dos derechos fundamentales de carcter procesal, cuanto en la mani-festacin de una pauta constitucional de poltica legislativa.

La frecuente interpretacin sistemtica que hace el TC de lo dis-puesto en el artculo 1.1 CE en relacin con la clusula de promocinde las condiciones que posibiliten una libertad e igualdad efectivas (art.9.2 CE) permite fundamentar la competencia de los poderes pblicosen la determinacin de los techos salariales mnimos, que den efectivi-dad al tambin mandato constitucional contenido en el artculo 35.1.

El reflejo de los principios y valores proclamados en el reiteradoartculo 1.1 CE en relacin con las preocupaciones propias del artculo24 CE, permite concebir el recurso de revisin como una exigencia que

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se deduce del valor superior de la justicia. Con un razonamientoanlogo sobre el principio del Estado de Derecho, al que se aade elargumento que proporciona el respeto a la dignidad humana, el TC sepronuncia obiter dicta a favor del reconocimiento constitucional de laidea de proporcionalidad de la pena. Se trata de una mencin al citadoprincipio, como posible fuente inspiradora de una cierta dosis humani-taria en materia penal, cuya verificacin se remite necesariamente a lacompetencia del legislador. Precisamente una reiterada jurisprudenciainsiste en la posibilidad de reformar el ordenamiento, como exigenciapropia del Estado social y democrtico de Derecho. No se puede invo-car como excusa o pretexto de inmovilismo el principio de seguridadjurdica, que cristalizara invariablemente las situaciones jurdicas sub-jetivas e incluso las meras expectativas de derechos.

Para el TC, la exigencia de motivacin de las Sentencias judiciales,se relaciona de una manera directa con el principio del Estado Demo-crtico de Derecho (art. 1 CE), y con una concepcin de la legitimidadde la funcin jurisdiccional, apoyada esencialmente en el carctervinculante que tiene para sta la Ley (art. 117.1 CE). En este sentidoes evidente que hay que dar razn del Derecho judicialmente interpre-tado y aplicado.

Tambin la libertad ideolgica parece ser una consecuencia obliga-da del alcance normativo del principio y valores instaurados en elprimero de nuestros preceptos constitucionales.

Suelen ser numerosos los argumentos que se basan en el criterio delas exigencias acordes con el principio del Estado social y democrticode Derecho. Pero, en mi opinin, adolecen de escasa densidad de razo-namiento en cuanto participan, generalmente, de una cierta filosofade la Constitucin que no se sabe muy bien en qu consiste y quetampoco se explcita.

E) Podemos distinguir tambin otro conjunto de sentencias queexpresan las posibilidades que entraa la socorrida frmula del artculo1.1 CE. Son aquellas que ponen de manifiesto el carcter informador yacuador del Estado de Derecho, reflejado en todas las direcciones delordenamiento jurdico. En este sentido parece fcil advertir su desplie-gue normativo en el propio mandato del artculo 9.2 CE, as como en elconjunto de los principios rectores de la poltica social y econmica delcaptulo III del ttulo I de nuestra norma fundamental. De la interpre-tacin conjunta de lo dispuesto en el principio del artculo 1.1 enrelacin con los mandatos del artculo 9.2 y del artculo 35 de nuestraConstitucin, deduce el TC la imposibilidad de privar al trabajadorsin razn suficiente para ello de las conquistas sociales ya conse-guidas. De forma parecida, el derecho de los ciudadanos a acceder afunciones y cargos pblicos refleja el componente democrtico del tipode Estado establecido en los prrafos 1 y 2 del artculo 1 de la Constitu-cin, que no incluye a los Colegios Profesionales ni reconoce a laspersonas jurdicas el derecho a participar en los asuntos pblicos.

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La lectura conjunta de las clusulas del Estado social y la de promo-cin de libertad e igualdad efectivas permite segn el TC que ellegislador encuentre pautas constitucionales orientadoras del gastopblico, frente al rgimen de conciertos con centros docentes.

En este aspecto de las posibilidades que encierra el principio funda-mental analizado, en su proyeccin sobre los dintintos sectores delordenamiento jurdico, cabe esperar un desarrollo ms comprometidode la jurisprudencia constitucional, en su funcin garantizadora delequilibrio institucional de los poderes del Estado.

F) Generalmente se est de acuerdo en que el Estado de Dere-cho es un concepto repleto de significados, algunos de los cuales hansido puestos de manifiesto en esta primera dcada de funcionamientodel TC.

Desde los primeros pronunciamientos se entendi que la idea san-cionada en el artculo 1.1 significaba, entre otras cosas, la necesidad delegitimar medios de defensa a los intereses de grupos socialmentedependientes, as como tambin la de proporcionar cauces institucionalesa los conflictos.

De forma anloga, el TC afirma que, dando por sentado que estetipo de Estado refleja la solidaridad e interrelacin social actual, laidea de inters directo particular, como requisito de legitimacin, que-da englobado en el concepto ms amplio de inters legtimo y personal,que puede o no ser directo.

Con cierto aliento doctrinal, el TC alude al complejo fenmeno de lainteraccin entre el Estado y la Sociedad y la interpenetracin de lopblico y lo privado, para sealar que es propio del Estado social deDerecho la existencia de entes de carcter social, no pblico, quecumplen fines de relevancia constitucional o de inters general. Reite-ra la jurisprudencia que la consecucin de los fines de inters generalno es absorbida por el Estado. En este sentido es incompatible, a juiciodel TC, con el Estado social y democrtico de Derecho la utilizacingeneralizada de la va que permite al Estado organizar su intervencinen los diversos sectores de la vida social, a travs de la regulacin deasociaciones privadas de carcter legal, a las que se confiere el ejerci-cio de funciones pblicas de carcter administrativo relativas a todo unsector.

Mayor alcance hay que dar a la interpretacin del TC segn la cualno puede sostenerse con carcter general que el titular de los dere-chos fundamentales no lo sea en la vida social, sino slo frente a lospoderes pblicos. Como parece de todo punto lgico y necesario, sereconoce el significado del Estado de Derecho, en su proyeccin almbito de las relaciones entre particulares, tal como lo entiende yevidencia la Ley 62/1978, de Proteccin de los Derechos Fundamenta-les, en sus vas penal y civil, no limitadas por razn del sujeto autor dela lesin.

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La voz Estado social y democrtico de Derecho*

G) Finalmente, una lectura atenta y ordenada de la jurisprudenciaconstitucional pone de manifiesto los frecuentes casos en que la argu-mentacin basada sobre el principio del Estado social y democrtico deDerecho remite a los valores a travs de los cuales ese Estado tomaforma y se realiza. Se entiende as establecida una recproca einescindible relacin entre el principio capital del Estado de Derecho ylos valores superiores del ordenamiento, positivizada en el artculo 1.1de nuestra Constitucin. En el orden interpretativo son numerosas lasconsecuencias vertidas sobre esta caracterstica esencial de nuestroordenamiento. En este sentido se afirma que los propios medios decomunicacin deben preservar el pluralismo; que se debe superar laidea de una igualdad meramente formal; que no se puede negar, sinfaltar al valor de la justicia, una respuesta judicial correcta y adecuadaal litigante; que el derecho fundamental de participacin poltica debeentenderse en conexin con el valor del pluralismo; que en el recursode revisin penal concurren dos valores jurdicos relativamenteantitticos, pero fundamentales, a saber, la justicia y la seguridadjurdica; que la libertad como valor superior implica el reconoci-miento de la autonoma del individuo para elegir entre las diversasopciones vitales que se le presenten, de acuerdo con sus propios intere-ses y preferencias; que sin la libertad ideolgica consagrada en elartculo 16.1 de la Constitucin, no seran posibles los valores superio-res de nuestro ordenamiento jurdico; y que resulta inherente al valorsuperior del pluralismo que las leyes puedan resultar acertadas yoportunas a unos como desacertadas e inoportunas a otros.

2. De lo expuesto hasta ahora se puede colegir que el TC, apoyn-dose en una idea no formulada del Estado de Derecho operante a vecesa modo de conviccin, utiliza el principio en cuestin como directrizconstitucional en la interpretacin de los casos concretos. Entendien-do, con razn, que se trata de una idea conductora de nuestroordenamiento jurdico, determina su despliegue y proyeccin sistem-tica, identificando sus elementos esenciales, presupuestos, finalidades,exigencias, posibilidades y significados, as como los valores a los quepretende dar efectiva respuesta.

El resultado me parece estimable en tanto que, por la propia formaprocesal en que se produce, nos aleja de la abusiva apelacin a laexpresin Estado de Derecho, como elemento machaconamente utili-zado en la retrica poltica. El TC, caso a caso y sin dejarse enredar poruna doctrina prolija y en ocasiones confusa y poco sedimentada alrespecto, ha sabido recoger los materiales tericos con que se ha idoconstruyendo el paradigma del Estado de Derecho, sometido hoy porcierto a una fuerte aceleracin histrica de cambios.

El TC participa hoy de la conocida concepcin secuencial del citadoparadigma, segn la cual el marco para una convivencia humana justay pacfica se presenta plasmado histricamente en el Estado de Dere-cho y, ms tarde, en el Estado Social de Derecho o el Estado social y

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democrtico de Derecho, segn la frmula de nuestra Constitucin(artculo 1.1). En mi opinin, esta afirmacin slo debe entenderse ensentido weberiano, es decir, en la medida en que la historia delEstado de Derecho no es sino una parte esencial de la propia teora delEstado de Derecho. Simplemente se ha explicitado que el constituyentetuvo presente la evolucin que va desde el Estado constitucional-repre-sentativo hasta el Estado social, pluralista y de partidos de nuestrosdas. Se explica as que el TC entienda que la concepcin tradicionaldel Estado de Derecho no agote la nocin de Estado social de Derecho.Siguiendo lo que parece ya un lugar comn de la jurisprudencia consti-tucional alemana, se pretende superar la teora liberal del Estado deDerecho, para hacerse eco de las concepciones institucional y axiolgicade los derechos fundamentales, que buscan arbitrar garantas materia-les ms consistentes para la tutela de los mismos. Son, sin embargo,notorias las dificultades para hacer exigibles procesalmente, es decir,en la forma y con la sujecin procedimental de un control judicial, losrequisitos que se derivan de una tal concepcin material del Estado deDerecho. En este campo, la jurisprudencia constitucional ha sido cons-ciente de sus propios lmites, sin pretender ocupar los espacios propiosdel mbito discrecional legislativo. Con una normal oscilacin, de al-cance ms terico que prctico, ha pretendido situarse en posicinarmnica entre una defensa cerrada del statu quo con la consiguientepetrificacin del ordenamiento y un desaforado activismo judicial enpro de la consecucin de una real y efectiva igualdad. Comparto, sinembargo, la crtica de quienes han sealado una ostensible complacen-cia del TC con algunas actuaciones legislativas poco respetuosas con elprincipio fundamental de la seguridad jurdica que no exige, cierta-mente, la petrificacin del ordenamiento pero s, creo, el respeto a lasgarantas enunciadas explcitamente como tales (voto particular delMagistrado F. Rubio Llrente a la STC 208/88, al que se adhiere elMagistrado A. Truyol Serra). Parece necesario distinguir entre la con-veniente bsqueda de la base slida que proporcionan las conviccionessociales de la mayora y el repliegue a las tendencias legislativas delpoder gubernamental.

Se desprende tambin de lo hasta ahora visto que el TC ha hechouso, a veces, de una concepcin global de la frmula Estado social ydemocrtico de Derecho y, en otras ocasiones, parece basarse en ladescomposicin analtica de sus elementos: Estado social, Estadodemocrtico y Estado de Derecho estrictamente considerado. Estole permite acentuar en unos casos la clusula social de tan complejoprincipio constitucional, en otros el postulado democrtico que dichafrmula encierra y a veces los principios clsicos en los que se desglosael Estado de Derecho, que recoge tambin el artculo 9.3 de nuestraConstitucin. Todo ello sin perder de vista las exigencias de una inter-pretacin armnica e integrada de tan magno principio. De esta forma,el TC ha contribuido a esclarecer la proyeccin normativa de las exi-gencias que se desprenden de este principio esencial y bsico del

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ordenamiento jurdico, presentando sin embargo en mi opinin uncierto dficit en su funcin de control dentro del sistema de quilibrioinstitucional de poderes. Por huir en exceso de una nociva concepcinde contrapoder poltico, ha perdido un cierto margen de maniobraimportante para el mantenimiento de su auctoritas y para el propioalcance en el ejercicio de sus funciones, sobre todo la de garantaobjetiva de nuestro sistema constitucional.

En mi opinin, la prctica de nuestro recurso de amparo no hasabido apartarse debidamente de las cuestiones de mera legalidad. Confrecuencia se ha convertido en instancia revisora de las infraccionesconstitucionales cometidas en la administracin de justicia. En escasasocasiones puede decirse que haya funcionado como un eficaz instru-mento de equilibrio de poderes, en el que, adems de satisfacer unalegtima pretensin del recurrente, se consiga moderar el juego de lospoderes y cargos pblicos, idealista pretensin que atribua hace yaveinte aos M. Cappelletti a la Jurisdiccin constitucional de las liber-tades.

Lo que s ha quedado suficientemente indicado es el carcter abier-to e informador que tiene este principio en la jurisprudencia del TC,que encuentra con mucha frecuencia su primer y ms prximo correlatoen el mandato constitucional expresado en el artculo 9.2 del textovigente. En conclusin, el TC parece haber hecho suya la lcida con-cepcin expresada por su primer Presidente en estos trminos: Lafrmula Estado social y democrtico de Derecho es la culminacin deun proceso histrico desplegado tanto en el terreno de la teora comode la praxis y con la que se trata de responder al papel que la sociedadde nuestro tiempo exige del Estado.

Como ya ocurriera en otras experiencias forneas, el principio delartculo 1.1 CE ha resultado ser, hasta la fecha, uno de los ms fecun-dos en la jurisprudencia del TC, dado que se remite y proyecta conmucha frecuencia tanto a los valores superiores del ordenamiento comoa otro buen nmero de principios que encuentran en aqul su primerpunto de partida, de obligada referencia constitucional.

III. FUENTES

1. M. Garca Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporneo, 1977, ElEstado Social y Democrtico de Derecho (indito) s.f.

2. A. Baratta, El Estado de Derecho. Historia del concepto y problemtica actual,en Sistema, 1977.

3. E. Stcin, voz Estado de Derecho, en Diccionario de Ciencia Poltica, dirigido porA. Grlitz, 1980.

4. J. J. Gmez Canotilho, Direito Constitucional, 1991.5. E. Benda, voz Rechtsstaat, en Wrterbuch Staat und Politik, 1991.

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