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Serie: El Gasto Social en Mxico

El Gasto Socialcomo Herramienta

RedistributivaVolumen3

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009, Avance-Anlisis, Investigacin y Estudios para el Desarrollo, A.C. / FundacinIDEA, A.C.

Coordinadores de proyectoLiliana Alvarado BaenaMariana Campos Villaseor

Equipo de trabajoRal Abreu Lastra, Rodrigo Alczar Silva, Carl os Eduardo Gaitn Lastras, Alfonsina PealozaHorta y Cecilia Rios Murrieta.

El contenido del presente documento es responsabilidad exclusiva de los autores y noreeja necesariamente la visin o puntos de vista de Fundacin ETHOS y Fundacin

IDEA.

Agradecemos los valiosos comentarios que realizaron al documento: Juan Francisco IslasAguirre, Mauricio Rodas Espinel, Jos Carlos Rodrguez Pueblita y Alberto Saracho Martnez.

Diseo y portadaCarlos F. Meja Robles

EdicinM. Cristina Ferrer DempsterEsteban Barraza Saldaa

D.R. Avance-Anlisis, Investigacin y Estudios para el Desarrollo, A.C.Enrique Rebsamen 08Col. Del Valle 000Mxico [email protected]

Fundacin IDEA, A.C.Av. Chapultepec 0 piso 5Col. Roma Norte 06700Mxico [email protected]

Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin o partes de ella pueden ser

reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier

forma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabadoo de otro tipo, sin el permiso previo de Avance-Anlisis, Investigacin y Estudios para elDesarrollo, A.C. y Fundacin IDEA, A.C.

Primera Edicin, noviembre de 009

Impreso en Mxico

ISBN: 978-607-955--

Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCoefciente de Concentracin

Earned Income Tax Credit

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

Efcacia RedistributivaFondo Monetario Internacionalndice de Desarrollo HumanoInstituto Mexicano del Seguro SocialImpuesto Sobre la RentaInstituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajado

del EstadoImpuesto al Valor AgregadoLey General de Desarrollo SocialMinisterio de Planifcacin de Chile

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmic

Organizacin Internacional del Trabajo

Ofcina Nacional de Desarrollo Humano

Presupuesto de Egresos de la FederacinPresupuesto de Gastos FiscalesPlan Nacional de DesarrolloPrograma de las Naciones Unidas para el DesarrolloProgramas de Apoyos Directos al CampoSecretara de Desarrollo SocialBase de Datos Socio-Econmicos de Amrica Latina y el CSecretara de Hacienda y Crdito PblicoServicio de Impuestos Internos de ChileSecretara de Salud

CEPAL

CC

EITC

ENIGH

ERFMI

IDH

IMSS

ISR

ISSSTE

IVA

LGDS

MIDEPLAN

OCDE

OIT

ONDH

PEF

PGF

PND

PNUD

PROCAMPO

SEDESOL

SEDLAC

SHCP

SII

SSA

Acrnimos

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ndiceResumen ejecutivoIntroduccin

1. Primera parte: El contexto de la desigualdad1.1. Qu es la desigualdad?1.2. La desigualdad normativa y en otros mbitos

1.3. La desigualdad en Mxico

2. Segunda parte: El papel del gasto social total enla redistribucin

2.1. Derechos humanos y gasto social2.2. Cmo se justica la intervencin

del Estado en la redistribucin?2.3. Herramientas redistributivas: gasto social directo,

impuestos y gastos scales2.4. Estrategias de intervencin del gasto social

3. Tercera parte: El impacto del gasto social sobre labrecha de desigualdad en Mxico

3.1. Anlisis de la incidencia del gasto social3.2. Gasto en servicios sociales y transerencias en eectivo3.3. Incidencia del gasto en educacin

3.4. Incidencia del gasto en salud3.5. Incidencia del gasto en pensiones3.6. Incidencia del gasto en transerencias en eectivo3.7. ndice de ecacia redistributiva3.8. Distribucin de benecios del gasto social3.9. La distribucin social de benecios en perspectiva

internacional

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4. Cuarta parte: Por qu se gasta como se gasta?4.1. Limitantes para la reasignacin: la legislacin, desigualdad

del poder poltico entre los ciudadanos y la rigidez en lacomposicin del gasto pblico.

Conclusiones y recomendaciones

AnexosAnexo 1. Revisin de la literatura de la evolucin de la desigualdad en MxicoAnexo 2. Coeciente de GiniAnexo 3. Los veinte municipios con mayor y menor IDH en MxicoAnexo 4. La incidencia del sistema tributario sobre la distribucin del ingresoAnexo 5. Metodologa para estimar el eecto redistributivo de las transerencias

socialesAnexo 6. Comparativo de las par ticipaciones relativas de las unciones de gasto

social, 1997-2009Anexo 7. Otros estudios sobre orientacin de la distribucin del gasto social

Bibliografa

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Resumen ejecutivo

Fundacin ETHOS, en colaboracin con Fundacin IDEA, presenta la serie El gastosocial en Mxico. Esta sucesin de tres volmenes surgi a partir de una preocupacincompartida sobre la eectividad del gasto social en nuestro pas, ya que representa unaproporcin notable del gasto pblico y es una herramienta estratgica para mejorarlas condiciones de vida de la poblacin. El objetivo central de la Serie es estudiar ladenicin, transparencia y distribucin del gasto social. Con ello se pretende mejorar elentendimiento sobre el tema, elevar el nivel del debate y ormular propuestas de polticapblica que aumenten el impacto de esta herramienta.

El primer volumen de la Serie se public en julio de 2008. En l se busc responder ques el gasto social a partir de tres dimensiones: quin lo gasta, para qu se gasta y cmose gasta. Con respecto a stas, se recomend explorar el potencial del nanciamientoprivado en el mbito social en nuestro pas, consensuar las reas de la poltica social ydar a conocer la cantidad total de recursos que la Federacin destina al nanciamientode sus propsitos sociales a travs del gasto directo y de los gastos scales.

El segundo volumen surgi a partir de las limitaciones que en materia de transparenciase encontraron durante el proceso de investigacin sobre el tema del gasto social y uepresentado en noviembre de 2008. Los principales obstculos se identicaron cuando

se intent analizar el gasto social tomando como reerencia el Presupuesto de Egresosde la Federacin (PEF) y el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF). En este sentido, serecomend mejorar los estndares de transparencia para el PEF y el PGF. Ello, debidoa que ambos documentos resultan esenciales para la toma de decisiones respecto delnanciamiento de los propsitos sociales que persigue el Estado. Adicionalmente, seseal la necesidad de que la inormacin relativa a los gastos directos y gastos scalescon nes sociales uera completa, relevante, oportuna y adecuada para el usuario.

El gasto social como herramienta redistributiva Resum

El tercer y ltimo volumen busca analizar el impacto del gasto social totaldesigualdad del ingreso. Existe un consenso en el mbito internacional de qcon un alto nivel de desigualdad resulta indeseable, no slo por razones ttambin por los eectos negativos que sta puede tener sobre el desarrollo ecosocial de los pases.

En este sentido, las herramientas con las que cuenta el Estado para mitigar la deson: el gasto social directo, impuestos y gastos scales. El anlisis de este vocentra principalmente en la primera. Ello, debido a que en los pases desaras como en los menos desarrollados, ha demostrado ser la principal herredistributiva.

En el caso de Mxico, se analiza la incidencia del gasto social a partir de las prtranserencias en especie y en eectivo del gobierno ederal. Es as como redistributivo se explora a detalle en los rubros de educacin, salud, pentranserencias en eectivo que se distribuyen a travs de los programas Oporty PROCAMPO.

En especico, del anlisis de este volumen se desprenden las siguientes concl

A pesar de que existen otras herramientas impuestos y gastos scales lapara incidir en la redistribucin del ingreso es el gasto social directo.

La inormacin correspondiente a la distribucin de los gastos scales, taninternacional como nacional, es limitada. Para el caso de Mxico, es necesariy hacer pblicos estudios ociales sobre la distribucin de benecios dgastos scales, en especial, los que impliquen una mayor prdida recaudatms controvertidos, o bien, tengan un n redistributivo.

El gasto social directo disminuye la desigualdad del ingreso medido a tcoeciente de Gini en aproximadamente 0.10 puntos. La mayor parte de est

se debe al eecto de las transerencias en especie que provee el Estado a loen orma de servicios educativos; la educacin bsica es responsable deecto redistributivo total. De ah la importancia de que los servicios ecuenten con la calidad necesaria para que las transerencias se traduzcactivo til para los individuos.

1.

2.

3.

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A pesar del eecto positivo, que en conjunto tiene el gasto social directo, lastranserencias sociales (en especie y en eectivo) presentan distintos resultados. Porejemplo, el gasto en primaria y los servicios de la Secretara de Salud (SSA) son losque tienen un mayor eecto en aminorar las brechas de desigualdad. Por otra parte,el gasto en educacin superior y pensiones del IMSS muestran un eecto casi nulo.Por su lado, las pensiones del ISSSTE tienen un eecto negativo.

En lo que respecta a los programas Oportunidades y al Seguro Popular, a pesarde que muestran un menor eecto redistributivo que la educacin primaria y losservicios de la SSA (debido a que ocupan una menor proporcin de recursos delPEF), son las transerencias con mayor ecacia redistributiva. Es decir, por cadapeso gastado en estos programas se obtiene una mayor redistribucin.

Se encontr que algunas de las principales limitantes para reasignar el gasto social

y, por ende, mejorar el eecto redistributivo son:

4.

5.

6.

El gasto social como herramienta redistributiva

- la legislacin,

- la desigualdad del poder poltico entre los ciudadanos, y

- la rigidez en la composicin del gasto pblico.

sealar explcitamente qu transerencias integran la estrategia redistributivadel gobierno para evaluar la capacidad redistributiva de las mismas, en ormasistemtica;

promover la generacin de inormacin desagregada y representativa a nivel localde los beneciarios de todos los programas de subsidios, as como de la operacin,calidad de los servicios sociales y del presupuesto que las unidades de los serviciospblicos realmente ejercen;

en el caso del sistema de salud del IMSS se considera necesario aumentar su nivelde progresividad; y

con base en el concepto de gasto social total propuesto en el primer volumen de estaSerie (suma del gasto social directo y gasto scal), se recomienda generar mayorinormacin y anlisis en Mxico sobre los gastos scales con unciones socialesque tienen nes redistributivos.

i)

De los hallazgos antes expuestos, se desprenden las siguientes recomendaciones:

ii)

iii)

iv)

Finalmente, se considera importante aminorar las brechas de desigualdad quen Mxico. Ello implica concentrar esuerzos para que los recursos destinadossocial cumplan de la mejor manera posible con su n redistributivo, mejoranbienestar de quienes ms lo necesitan.

Resum

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Introduccin

Uno de los objetivos ms importantes del gasto social es disminuir la desigualdad enel bienestar de la poblacin. Dada la eciencia que el gasto social demuestra en estatarea, en la actualidad, existe un mayor inters en el tema por parte de los Estados,organismos internacionales, polticos, acadmicos, medios de comunicacin y sociedadcivil. Lo anterior, por la conciencia que tienen dichos actores sobre el aumento en labrecha entre ricos y pobres y las consecuencias negativas que trae consigo la inequidaden el desarrollo de las sociedades.

En Mxico, el gasto social es el rea prioritaria del gasto pblico: representa ms dela mitad del gasto pblico ederal. En los ltimos 10 aos, ste creci 80% en trminosreales, mientras que el gasto pblico lo hizo en 54%.

Por su parte, la desigualdad se asocia con un mayor nmero de personas viviendo enpobreza, en especial, en pases en desarrollo. En dichos pases, las personas que vivenpor debajo del ingreso medio resultan aectadas en dos ocasiones: primero, por estar enla parte baja de la distribucin del ingreso mundial; segundo, por estar en la parte baja dela distribucin del ingreso nacional (Ray, 1998). En este sentido, controlar la desigualdadpuede ayudar a disminuir la pobreza con mayor velocidad (Bourguignon, 2004).

Estimacin propia del ingreso corriente total menos las transerencias del gobierno, elaborada conEncuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2006. (Ver Anexo 5).Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012.

1.

2.

El gasto social que el Estado destina a la poblacin en orma de servicios stranserencias en eectivo puede ser una herramienta til para disminuir los ela desigualdad en el bienestar de los individuos. Los servicios sociales (poreducacin o salud) son undamentales en un pas como Mxico, el cual presendices de desigualdad en el ingreso sin considerar las transerencias (Gini y en el desarrollo humano. Gracias a estos servicios, millones de personas oportunidad de desarrollar sus capacidades y acumular capital humano; uelemental para generar ingreso. Incluso, en la presente administracin (2006poltica social y, por ende el gasto que la nancia, tiene la misin explcita de pla igualdad de oportunidades.

El anlisis de incidencia del gasto social es un ejercicio riguroso que permite e

papel en disminuir la desigualdad. Organismos internacionales como el Bancola Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) e instituciones guber nacomo la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), elaboran este tipo dA travs del mismo se calcula cmo el coeciente de Gini del ingreso dismuncin de la cantidad de gasto y cmo ste se distribuye entre los hogaredistintos deciles de gasto.

En el presente volumen, se repasan algunos de los costos que la desigualdad idesarrollo de los pases y los niveles de desigualdad del ingreso y del desar rolloen Mxico. A continuacin, se repasa el papel del gasto social en la redistribucison las herramientas con las que cuenta el Estado para redistribuir recursos, ende manera especial en el gasto social.

Ms adelante, se analiza la distribucin de beneciarios de las transerencias seducacin, salud, seguridad social y transerencias en eectivo, ordenados por dgasto. A partir de estos resultados, es posible evaluar el grado de progresividadsocial y estimar qu transerencias son ms eectivas en redistribuir el ingreso

En el ltimo apartado, se describen las principales limitantes para reorienta

social y promover una distribucin del ingreso ms equitativa. Algunas de stcarcter institucional, ya sea ormal o inormal. Ambas representan un obstccamino hacia una mejor distribucin de benecios sociales.

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Finalmente, entre las recomendaciones que emanan de este documento est promover yproundizar la evaluacin del gasto social al desempear su papel redistributivo. Ello exigecontar con mayor inormacin sobre la operacin, calidad y cobertura de los serviciossociales; as como sistematizar el anlisis de incidencia que debe ir pereccionndose paraextraer inormacin til para los responsables de tomar las decisiones en la reasignacinde recursos pblicos. De igual manera, se insta a promover las polticas pblicas cuyon sea el de propiciar la acumulacin de riqueza entre los ms pobres, especialmenteaquellas destinadas a desarrollar el capital humano.

Este tercer y ltimo volumen de la Serie representa una invitacin a la sociedad civil,legisladores, acadmicos y uncionarios pblicos a refexionar sobre la ecacia y potencialde la intervencin del Estado, con especial nasis en el gasto social.

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El contexto de la desigualdad

1.1. Qu es la desigualdad?

En el contexto de las polticas pblicas, la desigualdad es una situacin en la cual unavariable de bienestar se distribuye de orma sesgada entre distintos gr upos poblacionales.No hay una sola orma de medir la desigualdad. Puede sta evaluarse en uncin delingreso, la riqueza, el consumo o el desarrollo humano, entre otras. Por lo general,cuando se habla de desigualdad se hace reerencia a la inequidad con la que se distribuyeel ingreso en una misma poblacin (Ray, 1998).

De acuerdo con Sen (1998), la desigualdad es un concepto multidimensional y algunasde sus caras pueden ser causa de atencin y, por ende, de intervencin pblica. Por suparte, Tanzi (1998) considera que, entre stas, guran: la pobreza extrema, la alta de

acceso a ciertos bienes y servicios sociales, la justicia, e incluso la concentracin delpoder poltico.

Las medidas de distribucin, como el coeciente de Gini (Cuadro 1.1.), son tilespara evaluar los resultados sobre el nivel de equidad entre grupos de poblacin. Ladesigualdad horizontal es aquella que mide las dierencias entre localidades, mientrasque la desigualdad vert ical lo hace al interior de las mismas.

El contexto de la

El indicador ms usado en estudios empricos sobre la distribucin de los ingrelos miembros de las sociedad es el coeciente de Gini (Medina, 2001). Este comide el grado de concentracin de la distribucin del ingreso entre grupos pobl(Gradn & Del Ro, 2001). A partir de este coeciente tambin se puede medir la ddel gasto. En este caso se le conoce como cuasi-Gini o coeciente de conc(CC). Para acilitar la lectura en este estudio llamaremos coeciente de Gini a de dispersin del ingreso y cuasi-Gini o CC a la del gasto. En par ticular, ambascuanticar lo alejada que una distribucin se encuentra de la distribucin per eigualitaria en la cual cada decil recibe la misma proporcin de ingreso o gasto

Ambos coecientes tienen ventajas, entre las que se encuentran:La propiedad de la relatividad, por la cual no se distorsiona el resultincrementos proporcionales en el ingreso o gasto (Ray, 1998); (Medina, 20

Inormacin resumida sobre la distribucin del ingreso o gasto en una sola

Fcil interpretacin, pues el resultado de la distribucin se encuentra ensiendo 0 la equidad total y 1 la desigualdad mxima.

La rmula utilizada para calcular el coeciente de Gini (Anexo 2) y cuasi-Ginestudio es:

En donde n representa el nmero de grupos (deciles, quintiles, etc.), xi la propporcentaje) de poblacin en el grupo i; Yi el ingreso o gasto acumulado en el g

El coeciente de Gini y el cuasi-Gini son medidas positivas: la medicin de sude concentracin o dispersin no es suciente para juzgar una distribucin de(Gradn & Del Ro, 2001). En el presente estudio, estos coecientes son una rrecuente para ilustrar la distribucin del ingreso de la poblacin as como la disde los benecios sociales que el Estado les hace llegar.

Cuadro 1.1. Cmo se mide la desigualdad?

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1.2. La desigualdad normativa y en otros mbitos

Una primera razn para equilibrar la desigualdad se asocia con el valor intrnseco que lasociedad le otorga a la igualdad entre sus miembros. Desde esta perspectiva, se asumeque la igualdad en s misma es un valor (Ray, 1998). De lo anterior, se desprende que ladesigualdad representa un problema: su permanencia impone un costo a la sociedad.

Existen diversas maniestaciones que conrman el valor que la sociedad le conere ala igualdad. Esto puede corroborarse a travs de lo que dictan las normas, las cualesmaniestan el deber ser de los entes que integran una sociedad. Por ejemplo, en laConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, la Constitucin)

existen varios preceptos que maniestan de orma explcita e implcita la importancia dela igualdad de las personas en distin tos mbitos de la vida nacional. Incluso, ya desde elArtculo 1 se estipula que todos los individuos gozan de las garantas de la Constitucin,del cual se desprende que todos los mexicanos son iguales ante la Ley.

Asimismo, se reconoce que la igualdad no es deseable en todas las circunstancias, yaque debe haber un balance entre la bsqueda de la igualdad y el reconocimiento delmrito. No hay una razn evidente para que un individuo que se esuerza ms que otrosno deba gozar de un mayor retorno que el resto. En este sentido, se considera queel trato desigual es permisible. En el mismo Artculo 1 de la Constitucin, se haceexplcita en qu situaciones se prohbe el trato desigual o discriminacin: origen tnicoo nacional, credo o condicin social, entre otras. Cabe resaltar que estas circunstanciasno se relacionan con el nivel de desempeo individual.

Hay una segunda razn por la que la desigualdad no es deseable y debe considerarsecomo un tema de poltica pblica central en la agenda de los pases: la desigualdad ensu carcter uncional (Ray, 1998). Desde esta perspectiva, se estudian las repercusioneso costos que la desigualdad impone en otros mbitos, como el desarrollo econmico ysocial de los pases. Esto se debe a que la dinmica de la desigualdad est ntimamente

relacionada con la dinmica del desarrollo, a pesar de que no hay conclusiones denitivassobre esta relacin (Fuentes, 2005).

La desigualdad se asocia con un mayor nmero de personas viviendo con unpor debajo del ingreso medio, lo cual, a su vez, est relacionado con mayor(OCDE, 2008). Por esta razn, se puede considerar que la desigualdad en len desarrollo es ms grave. Estos pases presentan un ingreso promedio menresulta suciente para el bienestar de sus ciudadanos. Si adems de esta limaade que este ingreso (bajo) se distribuye inequitativamente, entonces signun nmero alto de personas u hogares vive incluso con menos recursos ecode lo ya considerado insuciente (Ray, 1998). En este contexto, los hogaresingresos en pases en desarrollo por lo general resultan aectados por dos vas:en la parte baja de la distribucin del ingreso mundial y por estar en la parte distribucin del ingreso al interior de sus pases (Ray, 1998). Por ejemplo, en eMxico, el 69% de los hogares registraron un ingreso menor al ingreso promed

ascendi a 136,508 mil pesos en 2006.

Anteriormente se pensaba que la desigualdad del ingreso era un paso necesaproceso de desarrollo que resulta del crecimiento econmico y que sta diconorme el proceso de desarrollo evolucionara (Kuznets, 1955). A partir pronunciamiento, se produjo una extensa literatura que estudia esta relacin. Se que los estudios transversales (basados en una muestra de pases) no son apropihacer conclusiones en este mbito, debido a que el crecimiento econmico deactores estructurales especcos en cada pas (Bourguignon, 2004). As, las conde los estudios pueden estar sesgados hacia caractersticas de los pases que inmuestra especca de cada estudio (Ray, 1998), (Bourguignon, 2004).4

En oposicin a lo que Kuznets propuso, existe evidencia que contradice que la dedisminuye conorme aumenta el nivel de crecimiento econmico (Zeira & Gal(Deininger & Squire, 1997), (Tanzi, 1998). Estos estudios argumentan que el creconmico no siempre elimina las disparidades, sobre todo cuando la desigulos activos (riqueza) est distribuida en orma inequitativa desde un principiosugieren que la desigualdad del ingreso es un estado que tiende a perpetuarrelacin que guarda con la riqueza y el crecimiento econmico.

El contexto de la

Estimaciones propias con base en el ingreso corriente total reportado en la ENIGH 2006En el caso particular del estudio de Kuznets, se presume que la relacin encontrada entre los pasesdesarrollo medio y la alta desigualdad pudo ser resultado de que la muestra estuvo integrada por paseLatina, una regin que se distingue del resto por los altos niveles de desigualdad en el ingreso.

3.4.

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Una distribucin de la riqueza inicial inequitativa avorece que los individuos ubicadosen la parte baja de la misma enrenten restricciones para empezar a acumular riqueza(capital nanciero, sico y humano). El acceso desigual a la acumulacin de riqueza sedebe, en gran medida, a un enmeno: la alta de colateral para que los pobres accedanal crdito (Piketty, 1992), (Ray, 1998). Es decir, los individuos enrentan restriccionespara trascender sus lmites presupuestales para emprender negocios, comprar accioneso bienes races. Ello puede marcar la dierencia entre que los pobres puedan o noacumular capital humano (Zeira & Galor, 1993). Por esta razn, los que nacen en amiliassin riqueza acumulada tienen menor probabilidad de ascender en la escala social.

De acuerdo con Tanzi (1998), este proceso se agrava por las normas sociales (ormales einormales) que imperan con mayor uerza en los pases en desarrollo. Contratos de trabajo,

rentas, tradiciones sobre el matrimonio, costumbres sobre herencias, los apellidos y lasredes de contactos son algunas de estas normas mencionadas. En particular, infuyenen los criterios de decisin de las transacciones econmicas, evitando que se rijan porla dinmica de los mercados. En este sentido, ungen como una restriccin adicionalpara impedir que la desigualdad se desvanezca. Estas normas sociales tambin limitan lamovilidad social. De hecho, las amilias de bajos ingresos tienen mayor probabilidad depermanecer en ese estrato a lo largo de varias generaciones (OIT, 2008); (OCDE, 2008).Tanzi (1998) arma que la literatura econmica pone poca atencin a este actor, el cualsuele tener eectos mayores al estimado en general. De lo anterior se desprende que ladesigualdad de la riqueza hoy determina la desigualdad del ingreso del maana.

La desigualdad de la riqueza inicial que persiste a lo largo de generaciones se asocia conmenores tasas de crecimiento econmico. En un ejercicio hecho por Deninger y Squireen 1997, se estudi la relacin de la desigualdad inicial del ingreso y de la tenencia dela tierra con el subsecuente crecimiento econmico.5 En los resultados se encontrque la primera relacin es negativa pero no es signicativa, mientras que la segunda esnegativa y signicativa (Grca 1.1.), sobre todo en los pases en desarrollo. Esto quieredecir que entre mayor haya sido la desigualdad inicial de la tenencia de la tierra, menorue el subsecuente crecimiento econmico (Deininger & Squire, 1997). De los 15 pases

en desarrollo que mostraron un coeciente de Gini de la tierra arriba de 0.70, slo doscrecieron ms de 2.5% entre 1960 y 1992.

El gasto social como herramienta redistributivaEl contexto de la

Grfca 1.1. Pases con mayor igualdad en la distribucin inicial de latienden a crecer con mayor rapidez

Fuente: Deininger & Squire, 1997

El estudio se elabor con datos que cumplen con los siguientes criterios tiles para evitar sesgos en los resultados:representatividad a nivel nacional y la inclusin de todos los ingresos de toda la poblacin. Esta inormacin se obtuvode encuestas de datos primarios estadsticas ociales y documentos de investigacin. Para la tenencia de la tierra seutilizaron datos desde 1960 para 73 pases. Para el caso del ingreso se obtuvieron datos de slo 58 pases.

Crecimiento promedio anual del PIB1950-90 (porcentaje)

Crecimiento mayor a 2.5%

Distribucin inicial de la tenencia de la tierra Coeficiente de Gtenencia de la tie

Mayor igualda

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Una razn que explicara la relacin negativa entre desigualdad de la riqueza y elcrecimiento econmico, es que la primera desincentiva la inversin y ello repercute enel segundo. Este razonamiento se explica con distintos argumentos en diversos estudiosque se comentan a continuacin.

De especial inters es el estudio de Alessina y Perotti (1993) en donde se detecta que ladesigualdad del ingreso alimenta el descontento social, incrementando la inestabilidadpoltica. Esta ltima crea una mayor incertidumbre sobre los retornos a la inversin,desincentivando as la misma.6

Por su parte, la riqueza acumulada en combinacin con la tasa de inters infuye enquin puede invertir en capital humano. Los pases con alta desigualdad de la riqueza yaltas tasas de inters, o donde el acceso al crdito est condicionado por un colateral, no

avorecen que un mayor nmero de personas invierta en capital humano, por lo que sepromueve una baja productividad y un bajo crecimiento (Galor & Zeira, 1993), (Deininger& Squire, 1997).

De igual manera, la desigualdad tiende a impedir polticas en avor del crecimientoeconmico, lo que atrasa el desarrollo de mercados ms ecientes. En general, laadopcin de estas polticas implica hacer reormas econmicas que rompan coninstituciones (Tanzi, 1998) y ejercer una redistribucin de recursos en los distintosniveles socioeconmicos. Aqullos que tienen una posicin privilegiada en la distribucinde recursos inicial pueden carecer de incentivos para perder recursos o el poder relativocon respecto a los dems a causa de las nuevas polticas adoptadas (OIT, 2008).

Existe cierto acuerdo entre los economistas de que un mayor crecimiento econmico esundamental para reducir la pobreza, siempre y cuando la distribucin del ingreso quedems o menos constante (Bourguignon, 2004). Incluso, de reducirse la desigualdad, lacantidad de personas en pobreza puede disminuir ms rpido (Grca 1.2.). En particular,esto aplica para pases de ingreso medio y alta desigualdad, como es el caso de Mxico.

Alessina y Perotti probaron esta relacin con base en una muestra de 70 pases en un periodo comprendido entre 1960y 1985. La inestabilidad sociopoltica se midi con base en la propensin a cambios de gobierno as como indicadoresde descontento social y violencia poltica.

El gasto social como herramienta redistributiva El contexto de la

Grfca 1.2. Cambio en la pobreza de un pas de ingreso medio, alta desigun crecimiento anual del ingreso per cpita de 3%

Cuando la pobreza y la desigualdad se reducen al mismo tiempo, entonces lade pobres puede disminuir ms rpido. Pero si se reduce la pobreza sin varla desigualdad, puede tardar hasta tres veces ms tiempo lograr la misma rque si se realiza bajando la desigualdad de muy alta a media alta (Grcaimportante aclarar que el impacto de este cambio depender del nivel inicial dy la desigualdad (Bourguignon, 2004).

1.3. La desigualdad en Mxico

Entre los actores que el Banco Mundial consider que hacen deseable dis

desigualdad en Mxico (en la Revisin sobre el Gasto Pblico de 2003PERsiglas en ingls) estn:

i) un alto nivel y su persistencia en el tiempo yii) la dicultad que impone a la movilidad social (alivio de

pobreza).

Fuente: Bourguignon, 2004, Pg. 8.

Hoy Sin cambio enla desigualdad

Sin camla desig

Reduccin en la desigualdad:de muy alta a media alta

(Gini de 0.55 a 0.45)

Despus de 10 aos

Despus de 10 aos Despus de

Proporcind

e

la

poblacine

np

obreza

0.25

0.2

0.15

0.1

0.05

0

6.

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6

Mxico se ubica en la regin del mundo con mayor desigualdad del ingreso: AmricaLatina (Corbacho & Schwartz, 2002), (Lustig N., 2008). Esta rea geogrca tiene lamayor proporcin de pases con desigualdad alta medida con base en el coeciente deGini (Grca 1.3).


Grfca 1.3. La desigualdad del ingreso en el mundo(Coefciente de Gini)

Fuente: Elaboracin propia con datos de World Income Inequality Database, 2007. (UNU-WIDER).

En 2003, nuestro pas present la dcimo tercera distribucin del ingreso ms desigual

de una muestra de 111 pases (Banco Mundial, 2004 a). Al interior de la regin, presentauna desigualdad similar al promedio de la zona (Grca 1.4).7 De acuerdo con la Basede Datos Socio-Econmicos de Amrica Latina y el Caribe (SEDLAC, por sus siglasen ingls), la desigualdad de Mxico medida con base en el coeciente de Gini ue de0.51 en 2005. Dicho resultado se considera alto (Bourguignon, 2004) dentro del rangoobservado de resultados de otros pases, el cual va desde 0.22 a 0.62.

Grfca 1.4. La desigualdad en Amrica Latina, 1990-2005

Fuente: Elaboracin propia con datos de la SEDLAC.

Para analizar la evolucin de la desigualdad es necesario hacer un anlisis londe los hogares en los dierentes deciles del ingreso (Ray, 1998). A pesar de n

con un anlisis de esta magnitud, varios autores estimaron la desigualdad d y obtuvieron resultados siempre mayores a 0.45 (Anexo 1). En aos recperspectiva internacional la desigualdad del ingreso muestra resultados simila2005 (coeciente de Gini= 0.51), con variaciones en un rango de 0.508 a 0.5268

1.5).

7. Esta muestra incluye los tres pases ms poblados de la regin: Brasil, Mxico y Argentina.

Sin embargo, estos datos no ar rojan conclusiones sobre la evolucin de la desigualdad del ingreso. Lo anta que ueron calculados con base en la ENIGH, la cual no encuesta a las mismas personas en distintos mtiempo.

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.40 0.45 0.50 0.55 0.60

CoeficienteGinidurante2005

Coeficiente Gini durante 1990

Venezuela

Costa Rica

Argentina

ColombiaHonduras

Amrica

Latina

Mxico

Per

Nicaragua

Chile

Brasil

Econom

as

desarro

lla

das

Europa

Centra

l&

Orienta

l

Me

dioOrientey

frica

de

lNorte

Asia

&Pac

fico

Am

rica

Latinay

elCari

be

frica

de

lSur

Mxico

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

8.

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8

Grfca 1.5. Distribucin del ingreso de Mxico, 1989-2005(Coefciente de Gini)

Fuente: Elaboracin propia con datos de la SEDLAC.

La desigualdad del ingreso (alta y persistente) que se observa en Mxico y AmricaLatina se debe, en gran parte, a las dierencias en el capital inicial de los individuos: capitalhumano y riqueza (Szkely M., 1998). En el caso de Mxico, el ingreso provenientede la riqueza9 se distribuye de orma ms inequitativa (coeciente de Gini = 0.88) encomparacin con el ingreso corriente total (coeciente de Gini = 0.478), de acuerdocon datos de 2006.10 En el caso del primero, 87% de la poblacin se ubic por debajodel ingreso medio, mientras que en el segundo se encontr que una menor proporcin

estuvo debajo del ingreso medio, 71%. Como ya se analiz, si la riqueza est restringidapara unos pocos, en general, se promueve un bajo crecimiento econmico y persistenciade la desigualdad.

La desigualdad del ingreso (alta y persistente) que se observa en Mxico y Amrica Latina se debe, en gran parte,a las dierencias en el capital inicial de los individuos: capital humano y riqueza (Szkely M., 1998). En el caso deMxico, el ingreso proveniente de la riqueza.El ingreso proveniente de acervos sicos y nancieros acumulados (riqueza) se obtuvo con base en las percepcionesnancieras y de capital de la ENIGH, 2006.

Grfca 1.6. Desigualdad del ingreso por riqueza, 2006(Percepciones fnancieras y de capital)

Por otra parte, a nivel local se mantienen dierencias marcadas en el ndice de DHumano (IDH) de los mexicanos. En este caso, el IDH es una medida til parala desigualdad en educacin, salud e ingreso que hay entre las poblaciones dedemarcaciones. Tambin, refeja la calidad de vida y productividad utura de estodemogrcos.11


Cada dimensin (salud, educacin e ingreso) que integra el IDH se mide comnmente en uncin de cuaestablecidas por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU): esperanza de vida al nacer, tasa de mescolar, tasa de alabetizaci y PIB per cpita en dlares ajustados por la Paridad de Poder de Compra (Pde inormacin a nivel municipal sobren estas variables en Mxico, para medir el IDH a este nivel se utvariables similares: Probabilidad de sobrevivir el primer ao de edad, tasa de asistencia escolar, tasa de alingreso promedio per cpita anual en dlares PPC. Para mayor detalle sobre los ajustes realizados al IDver (ONDH, 2005).

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENIGH 2006.

0.526

0.5460.542

0.536

0.529

0.510 0.5080.510

1989 1992 1996 1 998 2000 2002 2004 2005

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Distribucindel ingreso corrientetotal Distribucinde las percepcionesfinancierasy de ca

9.

10.

11.

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0

La Ocina Nacional de Desarrollo Humano (ONDH) de las Naciones Unidas midi elIDH al interior de los casi 2,500 municipios en Mxico. Durante el ejercicio se encontruna brecha signicativa entre el municipio ms desarrollado y el menos desarrollado.El municipio con el IDH ms alto (la delegacin Benito Jurez de la ciudad de Mxico),tiene un indicador de 0.951.12 En contraste, el municipio menos desarrollado (Cochoapael Grande en el estado de Guerrero) registra un 0.435. Incluso, si comparamos estosresultados con otros que el mismo estudio arroj para dierentes latitudes, se observaque en Mxico coexisten niveles de desarrollo humano similares al de los pases msdesarrollados y al de los menos desarrollados del mundo. En la Grca 1.7 se muestraque la delegacin Benito Jurez tiene un indicador mayor al del promedio de pasescon ingresos altos de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE). Por su parte, Cochoapa el Grande tiene un indicador menor al de ricaSubsahariana.

12. Uno representa el valor mximo de este ndice.

Grfca 1.7. Los municipios de Mxico en el contexto internacional del IDH, 2005

Fuente: Clculos de la ONDH 2008. IDH municipal 2000-2005. PNUD Mxico.

El estudio del IDH a nivel municipal en Mxico arroj resultados que documenorme importancia de la desigualdad al interior de las entidades ederativelemento central para comprender la desigualdad nacional. Al analizar los resuIDH municipal por Estado, se observa que al interior de las propias entidades edesigualdad (desigualdad vertical) considerable. El caso de Oaxaca es ilustratla entidad con una mayor dispersin entre el valor mximo y mnimo del IDH1.8). Esta entidad tiene un municipio con el tercer lugar en desarrollo humano yel tercer peor resultado en este mbito (Anexo 3). En orma similar, se obserdesigualdad vertical al interior de varias entidades ederativas es similar a la hobservada a nivel nacional entre municipios.

Grfca 1.8. IDH 2005, promedio, mximo y mnimo

El promedio est basado en la media aritmtica de los resultados de los municipios de cada estFuente: Clculos de la ONDH 2008. IDH municipal 2000-2005. PNUD Mxico.


0.35

0.45

0.55

0.65

0.75

0.85

0.95

BajaCalifornia

BajaCaliforniaSur

Tabasco

Aguascalientes

Colima

Coahuila

DistritoFederal

Morelos

Sinaloa

Tlaxcala

QuintanaRoo

Sonora

Campeche

Guanajuato

Zacatecas

Michoacn

Quertaro

Tamaulipas

Durango

SanLuisPotos

Mxico

Hidalgo

NuevoLen

Puebla

Yucatn

Chiapas

Nayarit

Jalisco

Veracruz

0.435

0.493

0.611

0.699

0.743

0.771

0.803

0.808

0.823

0.916

0.947

0.951

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1

Cochoapael Grande (Gro.)

fricaSubsahariana

AsiaMeridional

Estadosrabes

Mundial

AsiaOrientalyelPacfico

AmricaLatinayelCaribe

EuropaCentralyOrientalylaCEI

Coatepec(Ver. ) (promedionacional)

OCDE

OCDE(Pasesde ingresosaltos)

BenitoJurez(D.F.)

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En esta seccin se repas que la desigualdad del ingreso, sobre todo proveniente dela tenencia de activos, tiende a perpetuarse y a generar bajo crecimiento econmico.Esto sucede porque la desigualdad puede limitar la inversin, incluyendo la del capitalhumano. En este contexto, las polticas redistributivas que a su vez no aecten lainversin son una opcin que merece atencin y valoracin cuidadosa.

Por su parte, la poltica social y el gasto que nancia a la misma juega un papelimportante en la ormacin de capital humano y otras capacidades de quienes se ubicanen la parte baja de la distribucin, a travs de la provisin de servicios sociales. Estoes de especial importancia para quienes las condiciones derivadas de la desigualdadles impiden invertir en capital humano y su nica opcin son los servicios pblicos. Deesta manera, las transerencias sociales que llegan en tiempo y orma a los beneciarioscontribuyen a que estos individuos puedan desempear unciones productivas en lasociedad y usar el capital humano como un colateral para acceder al crdito, lo cualavorece la acumulacin de riqueza.


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El papel del gasto social totalen la redistribucin

Uno de los objetivos del gasto social es mitigar la desigualdad a travs de un aumento enel nivel de vida de la poblacin. De acuerdo con la CEPAL (2007) el eecto positivo puedeadoptar distintas ormas:

Impacto socialen la poblacin objetivo, lo que se expresa en la variacin de losindicadores sociales que representan los problemas que originaron la intervencin.Por ejemplo, cuando hay una reduccin en la tasa de incidencia de alguna enermedad(polio, sarampin, diabetes) como consecuencia de un programa gubernamental enmateria de salud, o bien apoyos alimentarios para evitar la desnutricin inantil, comopueden ser los desayunos escolares.Impacto econmico en el mediano y largo plazo, generado por los bienes y serviciostranseridos a los hogares, como puede ser el acceso a vivienda de inters social.Impacto redistributivo del ingreso en los hogares, al incrementar en el corto plazola distribucin monetaria. Un ejemplo de este impacto son las transerencias en

eectivo.

El tema central de este volumen est relacionado con el ltimo punto y consisteen exponer un panorama general sobre la ecacia del gasto social en su uncinredistributiva

El papel del gasto social total en la re

2.1. Derechos humanos y gasto social

Para adentrarse en el papel del gasto social como una herramienta redistribimportante entender la relacin que dicho gasto guarda con los derechos humespecco, el derecho a la alimentacin, a la salud, a la vivienda, al trabajo, a la e y a la igualdad,13 entre otros. Para rearmar los derechos humanos se reqmedios econmicos y estrategias que hagan eectivo y eciente el gasto socialBranco, 2008). De esta orma, la distribucin de este gasto es una herramientahacer valer los derechos de toda la poblacin y no slo de algunos, como pueden contextos de alta desigualdad.

El reconocimiento de estos derechos est plasmado en diversos tratados intern

de derechos humanos, lo que implica una aceptacin tcita como leconsuetudinaria internacional (Amnista Internacional, 2009).

Adicionalmente, los derechos humanos estn reconocidos dentro de la jurispnacional de muchos pases. En el caso de Mxico, stos se refejan en la Conas como en las leyes, programas y estrategias de polt ica social.

2.2. Cmo se justifca la intervencin del Estado redistribucin?

La teora clsica econmica sobre el bienestar se enoca en la eciencia de los mms que en consideraciones distributivas (Birdsall & James, 1990). No obque pudiera considerarse como una asignacin eciente en trminos de uncompetitivo, al mismo tiempo podra ser una distribucin inequitativa (Harun, Mohamed, 2008).14

De manera amplia, el principio de igualdad implica la igualdad real o sustancial, que se maniesta ejercicio eectivos de todos los derechos de todas las personas. La igualdad sustantiva implica entoncelas mismas oportunidades desde el principio y que [la persona] disponga de un entorno que le permitaigualdad de resultados (Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009).Esta asignacin se reere a un ptimo de Pareto, en donde existe un equilibrio en el que nadie pusituacin sin empeorar el bienestar de alguien ms. Este equilibrio (econmicamente eciente) no es injusticias e inequidades en la asignacin de recursos, actores, bienes y servicios, o en la propiedad de

13.

14.

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6

En principio, el mercado es quien debe distribuir las ventajas econmicas y el Estado quientiene que garantizar las leyes necesarias para que ste uncione en orma adecuada (comolos derechos de propiedad, respeto a los contratos, entre otros). Sin embargo, la accindel mercado por s misma puede no ser justa y generar as una serie de desigualdades(Veras, 2006). En este sentido, el Estado asume un papel en la redistribucin paraequilibrar el ingreso u oportunidades entre sus miembros (Birdsall & James, 1990).Esto lleva a que las unciones del Estado dentro de la economa busquen mayor equidadsocial y no se limiten slo a vigilar que el mercado uncione con eciencia.

Adems, de acuerdo con Harun, Rashid y Mohamed (2008), una sociedad con alto nivelde desigualdad da pie a que el Estado implemente polticas redistributivas a travs delgasto social. Lo deseable es que la inter vencin gubernamental mejore el bienestar socialoriginal. No obstante, es importante mencionar que, en algunos casos, el bienestar puede

reducirse tras la intervencin del Estado. En este sentido, la dierencia en los eectos quetiene la distribucin del gasto social de pas a pas, origina un debate sobre la ecienciade esta herramienta. En el caso de Mxico, el gasto social resulta til para mitigar elalto grado de desigualdad. Por ello, en nuestro pas ste es la principal herramientaredistributiva de las ltimas tres dcadas (Scott J., 2001).

2.3. Herramientas redistributivas: gasto social directo,impuestos y gastos fscales

Los Estados usan tres herramientas para hacer ms equitativa la distribucin de losingresos:

i) el gasto social directo (transerencias en eectivo15 y en especie),ii) los impuestos yiii) los gastos scales.

15. Otro trmino aplicable es subsidios monetarios. Estas deniciones se obtuvieron a partir de los trabajos de Calero Martnez & Costa Cuberta (2003) y de& Servn (2008).

Las intervenciones de los gobiernos a travs de estas tres herramientas, epodran tener un eecto positivo sobre el nivel de desigualdad.

Para entender el impacto de dichas herramientas en el ingreso de la poblnecesario, primero, denir los siguientes trminos: 16

Ingreso de mercado: ingreso antes de impuestos y antes de la aplicacitranserencias gubernamentales.

Ingreso neto inicial: el ingreso de mercado menos el pago de impuestos.

Ingreso disponible despus de gastos fscales: ingreso neto inicial tras la aplicgasto scal.

Ingreso disponible: el ingreso disponible despus de gastos scales tras la ade transerencias en eectivo.

Ingreso fnal: el ingreso disponible ms las transerencias en especie.

1.

2.

3.

4.

5.

Figura 2.1. El ingreso tras considerar el eecto de las transerencias, los imy el gasto fscal

Fuente: Elaboracin propia.

El gasto social como herramienta redistributiva El papel del gasto social total en la r

- + +

= = =

INGRESO DEMERCADO

INGRESO NETOINICIAL

INGRESO DISPONIBLEDESPUS DE GASTOS

FISCALESINGRESO D

Impuestos Gasto Fiscal Transferencia enefectivoTranfere

esp

INGRESO NETOINICIAL

INGRESINGRESO DISPONIBLEDESPUS DE GASTOSFISCALES

INGRESO DISPONIBLE

16.

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8

La gura anterior muestra una manera integral de analizar la redistribucin del gastosocial total a partir de las tres herramientas antes enunciadas. Sin embargo, en la prcticano es comn encontrar estudios que analicen simultneamente las tres herramientas. 17Cada autor aborda de orma particular el anlisis redistributivo de la intervencingubernamental.18

El anlisis realizado por la OCDE (2009) expone divergencias en el nivel de eectividadde algunas de las herramientas, lo que se desprende de las experiencias que tienenpases desarrollados rente a otros menos desarrollados. En la Grca 2.1 se muestraque la desigualdad antes de impuestos y transerencias en eectivo es similar en ambosgrupos de pases. En especial, Alemania, Grecia, Italia, Polonia, Portugal y el ReinoUnido tienen niveles de desigualdad parecidos al de algunos pases latinoamericanos(OCDE, 2009).19 No obstante, en los pases desarrollados el eecto positivo ex-postde la

accin gubernamental es sustancialmente mayor.


Los estudios ms relevantes sobre la redistribucin del gasto social total en Amrica Latina (como el de la CEPAL,2007, y Goi, Lpez & Servn, 2008) carecen de este tipo de anlisis.Algunos slo se centran en la inclusin de impuestos y transerencias en eectivo.En especco, el impacto de las transerencias en eectivo e impuestos puede analizarse de manera aislada o bien demanera conjunta

Debido a que el coeciente de Gini despus de impuestos (directos e indirectos) es muy similar al del i(Ver Tabla A4 del Anexo 4).

Grfca 2.1. Desigualdad del ingreso y redistribucin fscal(Coefcientes de Gini)

Fuente: (OCDE, 2009, Pg. 130)

De la grca anterior, se puede observar que el coeciente de Gini de los desarrollo despus de impuestos y transerencias en eectivo es muy similar al rantes de la intervencin de los gobiernos. Tambin, se tiene que el ndice ddesigualdad en los pases europeos de la OCDE arroja un promedio de 47.6 impuestos y transerencias [en eectivo], y cae a 28.2 despus, mientras que en latinoamericanos la repercusin de los impuestos y transerencias [en eectivoimperceptible en el ndice de Gini, que pasa de 51.6 a 49.6 (OCDE, 2009, Pg.

Al analizar el coeciente de Gini despus de las transerencias en eectivo e impmanera aislada, se observa que, en promedio, el impacto redistributivo de los ien Amrica Latina es menor al de los pases europeos (ver Grca 2.2). En ela incidencia del sistema tributario sobre la desigualdad del ingreso es relatneutral, lo que quiere decir que el sistema impositivo no tiene un eecto signica

la distribucin del ingreso (Goi, Lpez & Servn, 2008). 20 Por lo tanto, la credistributiva en los pases latinoamericanos est circunscrita principalmentesocial.

Grfca 2.2. Porcentaje en el que se reduce el coefciente de Gini tras la ade transerencias en eectivo o impuestos 1/

1

1/Se utilizaron encuestas de distintos aos que van de 1984-2003.Fuente: Dayton-Johnson, 2008

Promedio Amrica Latina

Promedio Europa

Tr an sfer en cias Impue stos

22%

2.80%

1%

14%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

17.

18.19. 20.

0

10

20

30

40

50

60

Argentin

a

Bras

il

Chile

Colomb

ia

Mxico

Peru

Autria

Blgic

a

Dinamarca

Finland

ia

Francia

Aleman

ia

Grecia

Irland

a

Itali

a

Luxembur

go

PasesBajos

Polonia

Portugal

Espa

a

Suecia

ReinoUnido

Desigualdad antes de impuestos y transferencias en efectivo

Desigualdad tras impuestos y transferencias en efectivo

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0

Debe aclararse que el anlisis de la OCDE (2009) slo considera el eecto de lastranserencias en eectivo e impuestos y excluye un elemento undamental como lo es elimpacto de las transerencias en especie. En algunos pases, stas ltimas representanun componente crucial en la uncin redistributiva (ver parte 3 de este volumen). Deeste modo, las dierencias antes expuestas entre pases desarrollados y en desarrollodeben analizarse con cautela, debido a la no inclusin de las transerencias en especiedentro de esta uncin. Por ejemplo, en el caso de Mxico, tan slo las transerenciasen especie de salud y educacin representaron el 62% del presupuesto social en 2008(ETHOS e IDEA, 2008).

A pesar de que la incidencia de los impuestos sobre la desigualdad es mayor en el casode los pases desarrollados, las transerencias en eectivo en dichos pases tienen un

mayor impacto en lo que respecta a su uncin redistributiva. Esto se debe a que, entrminos generales, el alcance redistributivo de los impuestos es limitado. Por una parte,el tipo de impuestos que podra coadyuvar a esta uncin nicamente recaen sobre loscontribuyentes ormales, por lo que entre ms amplia sea la base de contribuyentes,mayor podra ser el impacto o la incidencia de la poltica tributaria. Sin embargo, entremenor sea la base de contribuyentes, como en el caso de Mxico, estas medidas tienenmenor repercusin.

Por otra parte, para buscar un equilibrio entre equidad y eciencia en el sistema scal,habitualmente la poltica tributaria combina impuestos directos y proporcionales(por diseo generalmente progresivos, ya que se aplican tasas crecientes en uncindel nivel del ingreso), e indirectos (por diseo generalmente regresivos, al aplicarsetasas impositivas independientes del nivel del ingreso), los cuales amplan la brechade desigualdad (Ver Anexo 4). As pues, los impuestos estn limitados en su uncinredistributiva, tanto por el nmero contribuyentes a los que stos impactan, como por sumismo diseo.

Es importante mencionar que el estudio de la OCDE (2009) deja de lado el anlisisde los gastos scales con nes sociales. Como se seala en el primer volumen de esta

Serie, dichos gastos scales implican una prdida recaudatoria que el Estado asumecon el n de proveer bienestar social a los contribuyentes (algunos ejemplos en Mxicoincluyen la tasa cero del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en alimentos y medicinas, lasdeducciones de primas de seguros de gastos mdicos, honorarios mdicos y dentales),stos tambin representan una herramienta de redistribucin


undamental que, en la prctica, ha sido poco analizada. 21 En este sentiddeseable que exista mayor accesibilidad a la inormacin que se genera en erelacin a la incidencia de los gastos scales de manera que se cuente con un pcompleto sobre la distribucin del gasto social total.

Como primer paso para el anlisis de los gastos scales con nes socialenecesario contar con inormacin sobre el ingreso disponible despus de gasto(Figura 2.1). El estudio ms reciente de la SHCP (2009) sobre la Distribucinde impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personasun breve anlisis sobre la proporcin del gasto de las amilias en los bienes ysujetos a distintas tasas del IVA. En l, se concluye que las amilias en los dingreso ms alto gastan ms en los bienes y servicios exentos de impuestos.2

pie a reconsiderar si estos grupos deben ser los que ms se benecien del de exencin, as como la permanencia o eliminacin del mismo (Tabla 2.1). Edel agregado de bienes y servicios sujetos a la tasa cero, son los hogares de ingresos quienes resultan ms beneciados.

Para mayor inormacin sobre este tema se recomienda leer la seccin 2.3.2 del primer volumen de estLos contribuyentes exentos no tienen derecho al acreditamiento o devolucin del impuesto trasladproveedores de sus bienes y servicios; en cambio los contribuyentes sujetos a la tasa 0% tienen el derechde exigir al sco el monto del importe pagado en el proceso de produccin y que trasladaron a sus probienes y servicios.

21.22.

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El mencionado anlisis de la SHCP no se elabora de manera desagregada, estcada gasto scal incluido dentro de las distintas tasas de IVA. Por ejemplo, node manera especca quines se benecian de la tasa cero en alimentos y mede la exencin en los servicios de enseanza, entre otros. Tampoco se sabe quilos principales beneciarios de los gastos scales de otros impuestos (deduccImpuesto Sobre la Renta (ISR) por consumo en restaurantes o exencin en el Sobre Automviles Nuevos de acuerdo con su valor, entre otros), ni de los gastocon nes sociales.23 En particular, la ausencia de estudios de esta ndole impidesi un componente del gasto social total (gastos scales con nes sociales) cumcon un objetivo redistributivo.24

En el contexto internacional, es ms actible encontrar inormacin sobre la dis

del gasto social directo que sobre la distribucin del gasto scal. No obstante, esque en nuestro pas se elaboren estudios ociales sobre la distribucin de bde algunos gastos scales, en especial aquellos que impliquen una mayorrecaudatoria, sean ms controvertidos, o bien, tengan un n redistributivo.

Un estudio detallado que sirve como ejemplo de cmo se podra analizar la disen Mxico de los gastos scales con nes sociales es el elaborado por Eissa &(2008), donde se examina el Crdito al Impuesto sobre el Ingreso PercibidoIncome Tax Credit, EITC). De acuerdo con los autores, el EITC representa uprincipales gastos scales dirigido hacia las amilias de bajos ingresos en losUnidos, razn por la cual se justica su existencia dentro del presupuesto dscales de dicho pas.25

Todos aquellos contemplados en la pgina 58 del volumen 1 de esta Serie.Se considera que algunos de ellos podran tener otros objetivos.El EITC es un gasto scal con nes sociales (crdito scal r eembolsable) que se introdujo en 1975, cuyestn condicionados a dos variables principales: i) nivel de ingreso y ii) nmero de hijos. En lo que primer variable, el crdito representa un porcentaje jo del ingreso hasta un tope mximo, despus deporcentaje va disminuyendo. Asimismo, los benecios varan de acuerdo con el nmero de hijos (ninguo ms hijos)

Tabla 2.1. Composicin del gasto amiliar en bienes y servicios sujetos a las distintastasas del IVA

Por tipo de tasa (%)

Fuente: SHCP, 2009, Pg. 22.

23.24.25.

I 40.0 41.7 18.3

II 43.1 34.6 22.3

III 46.3 32.2 21.6

IV 48.1 30.1 21.8

V 51.4 26.6 22.1

VI 52.7 25.0 22.2

VII 55.8 22.0 22.1

VIII 59.4 19.2 21.4

IX 62.2 14.9 22.9

X 65.7 10.3 24.0

58.3 19.1 22.6

I 40.0 41.5 18.5

II 43.1 36.0 20.9

III 43.9 33.4 22.6

VI 48.0 30.2 21.9

V 48.1 30.2 21.7

VI 52.4 25.6 22.0

VII 53.5 24.1 22.4

VIII 57.8 21.0 21.2

IX 60.4 17.0 22.6

X 65.2 11.0 23.7

58.3 19.1 22.6

Promedio

Promedio

Deciles de ingresoTasa

General Tasa Cero Exentos de IVA

Ordenadoporingresospercpita

Hogares

Poblacin

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Cuadro 2.1. El EITC en Estados Unidos

Grfca 2.3. Porcentaje de los Benefcios Totales del EITC y Benefciarios pordecil de ingreso, 2004

En 2007, se estim que 22 millones de amilias se beneciaron del EITC conun costo total para el gobierno ederal de alrededor de 43 mil millones dedlares. Actualmente, dicho gasto scal es uno de los diez gastos scales mscuantiosos del sistema ederal de impuestos al ingreso (Ocina Estadounidensede Rendicin de Cuentas Gubernamentales, 2005).

Adicionalmente, el estudio de Eissa & Hoynes (2008) muestra que losbenecios del EITC se concentran en los primeros deciles de ingreso (verGrca 2.3), convirtiendo a ste en un gasto scal progresivo. Cerca del 35% delos benecios se concentran en el tercer decil. En el segundo y cuarto decil, se

ubican poco menos de un cuarto de los mismos, respectivamente. En el primerdecil (donde hay pocos beneciarios elegibles), se registra tan slo un 5%.

Fuente: Elissa & Hoynes, 2008, pg. 35.

2.4. Estrategias de intervencin del gasto social

El gasto social se utiliza para nanciar bienes y servicios sociales, los cualeservir para equilibrar el bienestar de la sociedad. Los planes y programas dsocial pueden adoptar algunas de las siguientes estrategias:

a) de corto/largo plazob) transerencias en eectivo/especie,c) transerencias ocalizadas/universales yd) progresividad/regresividad.

a) Estrategias de corto/largo plazo

Las estrategias de corto plazo buscan corregir en el menor tiempo posible una adversa. Por ejemplo, en el caso de un desastre natural (huracn, inundacin, telos gobiernos pueden apoyar a los damnicados a travs de acciones expedientregas de despensas y vveres, campaas para evitar brotes epidemiolgicos ode albergues temporales, entre otras. Ya que los resultados de este tipo de esson palpables con prontitud por los beneciarios, resultan atractivas polticam

Las estrategias de largo plazo, por su parte, pudieran ser menos atractivas eectos no se hacen evidentes con la misma rapidez. Adems, su implementacirequerir de reormas estructurales ms complejas que otorgan certidumbrecontinuidad, a pesar de las sucesiones polticas. Para algunas naciones, lasasociadas a estas estrategias estn relacionadas con la ormacin de capital htodos los benecios que se desprenden de ello.

b) Transerencias en eectivo/especie

Las transerencias en eectivo incluyen los montos que se destinan en orma dirbeneciarios de las pensiones, seguro de desempleo o programas de asistencentre otros. Por ejemplo, el programa Oportunidades en Mxico busca el descapacidades para la poblacin en pobreza extrema a travs de apoyos condicioneducacin, salud, nutricin e ingreso.

Algunos ejemplos de acciones de corr esponsabilidad incluyen: i) que los becarios de educacin bsica ey se certique su asistencia regular a la escuela, ii) que los beneciarios se registren en la unidad de scorresponda, iii) que todos los integrantes de la amilia asistan a sus citas programadas en los servicios d

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Decil de ingreso

Porcentanje

ene

ldecil

Beneficiarios EITC

Beneficios totales

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6


Los apoyos monetarios se entregan bimestralmente a las madres de amilia y se dividenen las siguientes categoras:

i) apoyo alimentario ($210 pesos por mes),ii) apoyo energtico ($55 pesos por mes),iii) apoyo vivir mejor ($120 pesos por mes),iv) apoyo adultos mayores de 70 aos ($295 pesos

por mes) y v) apoyo educativo (SEDESOL, 2009).27

Otro ejemplo es el programa de transerencias monetarias conocido como Chile Solidario,el cual surgi a partir del ao 2002 con el objeto de aliviar a las amilias en situacin deextrema pobreza en dicho pas. En la primera etapa del programa, el gobierno chilenoentrega un bono en eectivo a las mujeres jeas de hogar o a la pareja del jee de amilia.28Adems, las amilias reciben otros subsidios monetarios como: Subsidio nico Familiar,para todos los nios y nias menores de 18 aos; Pensin Asistencial de Vejez, paratodos los mayores de 65 aos; Pensin Asistencial de Invalidez, a quienes corresponda,y Subsidio de Agua Potable (MIDEPLAN, 2009).

Por su parte, las transerencias en especie se asocian de manera general a la provisinde servicios de salud pblica, educacin y vivienda. Por lo mismo, estas transerenciasincluyen a las prestaciones de seguridad y asistencia social. En particular, los serviciosa los que pueden acceder los hogares se relacionan con los cuidados inantiles, laatencin mdica, odontolgica y hospitalaria, entre otros. En este sentido, las razonesms importantes y que con mayor recuencia se emplean para justicar las ayudas enespecie son aquellas que parten de la idea de que la `sociedad desea que todos losindividuos consuman al menos un mnimo de cier tos bienes que se consideran bsicos onecesarios (Piedra & Jan, 2008)

c) Transerencias ocalizadas/universales

De acuerdo con la poblacin objetivo que atienden, las transerencias pueden serocalizadas o universales.

Ello se debe a que desde el punto de vista del diseo de las polticas soheterogeneidad de la pobreza tiene como consecuencia la necesidad de depolticas complejas y sistmicas: universales y, al mismo tiempo, selectivas y ohacia grupos especcos [ocalizadas]; es decir, las polticas y los programas tiun carcter dual [] (Arriagada & Mathivet, 2007, Pg. 7).

Mediante el gasto pblico social, tanto las intervenciones ocalizadas comode carcter ms universal buscan generar un eecto positivo, idealmente permanente, en las condiciones de vida de la poblacin (CEPAL, 2007, Pgembargo, existen opiniones encontradas acerca de cul es la manera ms eejercer el gasto social.

Por ejemplo, en algunos pases europeos, las polticas de gasto social son princide tipo universal o sin restriccin en el acceso, de manera que el Estado distrrecursos disponibles entre todos los ciudadanos (Vargas, 2000). Las directriceseducacin gratis o ms econmica para todos en instituciones educativas pbaltos estndares para desanimar la demanda por escuelas privadas; el cuidsalud debe ser accesible y las ayudas para todas las amilias con hijos, en vez dla comprobacin de ingresos. Todo lo anterior, para lograr menor pobreza desigualdad social (Hernndez, 2006).

Los deensores de las polticas universales tienen como reerencia la experiencidonde la pobreza se combate con xito en el marco de este tipo de polticas2000).29

Aun cuando stas resultan exitosas en ciertos pases, se reconoce que tambisus desventajas:

Fomento a la regresividad: Al no ser selectivas, podran beneciar a ciudamayores recursos sin que en realidad lo necesiten.

El apoyo educativo vara de acuerdo con el grado escolar y, a partir de secundaria, las mujeres reciben un montosuperior.Los montos de los bonos son alrededor de USD$ 18 mensuales durante los seis primeros meses, USD$ 14 mensualesentre el mes 7 y el ao, USD$ 9.5 mensuales entre los meses 13 y 18, y un monto equivalente al Subsidio nicoFamiliar (SUF) durante los ltimos 6 meses. Despus de 24 meses en el Programa Puente, las amilias reciben unBono de Egreso durante tres aos.

Cabe resaltar que estas polticas ueron menos comunes en los pases desarrollados a partir de la dcdebido a los cambios demogrcos, amplio desempleo y presiones presupuestales (Mkandawire, 2005)

27.

28.

29.

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50

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El impacto del gasto social sobrela brecha de desigualdad en Mxico

El gasto social que el Estado transere a la poblacin en orma de servicios socialesy transerencias en eectivo puede ser una herramienta til para disminuir los eectosde la desigualdad en el bienestar de los individuos, siempre y cuando ste se ejerzade orma eciente. Los servicios sociales (como educacin, salud u otros) puedendesempear un papel undamental en un pas como Mxico, el cual presenta un altondice de desigualdad en el ingreso (coeciente de Gini = 0.486) y del IDH (Grca 1.7).Gracias a estos servicios, millones de personas pueden aprovechar la oportunidad dedesarrollar capacidades y acumular capital humano, un activo elemental para generaringreso. Incluso, en la presente administracin, la poltica social y, por ende el gasto quela nancia, tiene la misin explcita de promover la igualdad de oportunidades.32

Los pases con mayor xito en equilibrar la desigualdad son los que ms han invertido

en el desarrollo del capital humano, sobre todo en el de los ms pobres (Ortiz, 2007).En este sentido, la composicin y la redistribucin del gasto pblico a partir de estasevidencias atraen la atencin de los analistas de poltica pblica.

De acuerdo con la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), se estima que a mayorgasto pblico en benecios sociales, menor desigualdad (medida a partir del ingreso).

El impacto del gasto social sobre la brecha de desigualdaEl gasto social como herramienta redistributiva

32. PND 2007-2012

Grfca 3.1. Relacin entre gasto social y desigualdad, 2005(Porcentajes)

Nota: Para Canad, Holanda, Inglaterra, Japn, Suiza y Turqua los datos del coeciente de Gini corresponden al ltimo aFuente: Los datos del coeciente de Gini se obtuvieron de las bases de la ONU. El gasto social proviene de las bases d

de la OCDE

En la Grca 3.1, los casos de Estados Unidos y Suecia son tiles para ejemesta relacin. De los pases desarrollados pertenecientes a la OCDE, Estadoses uno de los que menos gasta en transerencias sociales. Al mismo tiempo, edesarrollado con mayor nivel de desigualdad. Por su parte, Suecia es el pas

gasta en transerencias sociales y es el que menos desigualdad presenta. Ende Mxico, la misma grca muestra cmo el nivel de gasto como % del PIBde los ms bajos, mientras que el nivel de desigualdad es el ms alto entre lomiembros de la OCDE.

5 10 15 20 25 30

55

50

45

40

35

30

25

20

Gasto Social como % del PIB 2005

Coeficien

tedeGini2005(%)

Mxico

Corea

TurquiaEstados Unidos

CanadaNueva Zelanda

Polonia

InglaterraGrecia Italia

JapnIrlanda Suiza

EspaaAutralia

Republica EslovacaRepublica Checa

Islandia

Holanda

NoruegaLuxemburgo

HungriaAlemania

BlgicaAustria

Francia

Finlandia

Dinamarca Suecia

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3.1. Anlisis de la incidencia del gasto social

El anlisis de incidencia del gasto social es un ejercicio que permite evaluar el papel delgasto social en aminorar la brecha de desigualdad entr e la poblacin. Es una metodologarigurosa para estimar el eecto de las transerencias sociales (en especie y eectivo) enla distribucin del ingreso de la poblacin. En particular, se imputa el gasto social delgobierno al ingreso de los hogares (agrupados por deciles o quintiles), ver Figura 3.1(Van de Walle, 1995). Si la distribucin del ingreso despus de las transerencias (nal)es ms equitativa que la distribucin del ingreso previa a las transerencias (inicial),entonces se considera que el eecto redistributivo de las transerencias ue positivo. Eneste escenario, el coeciente de Gini del ingreso nal es menor al inicial. Si es ms

inequitativa se considera que la intervencin no tuvo un eecto redistributivo positivo,entonces el coeciente de Gini del ingreso nal es mayor al inicial.

Figura 3.1. Redistribucin del ingreso

Para hacer el anlisis es necesario contar con inormacin sobre el ingreso y gasto de

la poblacin desagregada a nivel hogar as como del uso/recepcin de transerenciassociales.

El primer paso del anlisis es calcular el coeciente de Gini del ingreso.33 Panecesario denir qu tipo de ingreso se usar para medir el eecto de las transgubernamentales ya que, en general, las encuestas a nivel hogar contienen mtipo de ingreso. Asimismo, se suele escoger el ingreso reportado que mejor reel ingreso de mercado; aqul que proviene de los actores de produccin (GoiServn, 2008). Esta denicin es til para ejemplicar cul es la distribucin deinicial; aqulla sin intervencin gubernamental. La misma ue utilizada por el Mde Planicacin de Chile (MIDEPLAN) y en la elaboracin de otros estudios (Anexo 1). En este estudio, se estim el coeciente de Gini en 0.486 con bdenicin del ingreso corriente total menos las transerencias del gobierno, reen la Encuesta de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2006 (Anexo 5).

El segundo paso es calcular cmo se distribuyen las transerencias entre la pEs decir, el cuasi-Gini o CC de cada una. En particular, se analiza la recepcibenecios/transerencias sociales entre la poblacin ordenada por deciles qu hogares reciben transerencias yen qu decil se ubican. Estos coecienteen qu deciles se concentran los benecios/transerencias. El CC puede ser negativo; el signo del resultado indica hacia quin se orienta la transerencia. Escuando los hogares situados en la parte baja de la distribucin reciben ms enabsolutos y es positivo en el caso contrario (Cuadro 3.1).

Tambin, es posible seleccionar otra variable de bienestar distinta al ingreso. En el presente estudioingreso ya que, si bien no es equivalente a bienestar, es un variable que s puede asociarse al bienestar de(Ray, 1998).


+ =Distribucin

del ingresoinicial

Distribucin

de

trasnferenciasen especie y

en efectivo

Distribucin

del ingresofinal

33.

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El impacto del gasto social sobre la brecha de desigualdEl gasto social como herramienta redistributiva

Cuadro 3.1. Midiendo la progresividad/regresividad del gasto entrminos absolutos y relativos

Para calcular la progresividad o regresividad de la distribucin del gastosocial, as como la de los impuestos y gastos scales, se utiliza el CC, tambinllamado cuasi-Gini (CEPAL, 2008). Esta medida se calcula de manera similaral coeciente de Gini (ver Cuadro 1.1) y oscila entre valores que van desde-1 a 1, donde 1 representa la mxima concentracin y regresividad en ladistribucin del gasto o impuesto y -1 la mxima progresividad del gasto oimpuesto.

Para estimar la progresividad o regresividad del gasto en relacin con ladistribucin del ingreso, se utiliza el coeciente de progresividad relativa,mejor conocido como el ndice de Kakwani (propuesto en 1977) que se basaen el coeciente de Gini y se dene como:

K = CC Gini

Donde CC se reere al coeciente de concentracin o cuasi-Gini delgasto, y Gini a la distribucin del ingreso (coeciente de Gini).

Los valores del ndice de Kakwani oscilan entre -2 y 1, resultando negativocuando el gasto es progresivo en relacin con la distribucin del ingreso, ypositivo cuando el gasto es regresivo respecto de la distribucin del ingreso.Es decir, si K > 0, el gasto social se distribuye ms inequitativamente que elingreso y no contribuye a disminuir la desigualdad del mismo. Caso contrario,cuando K < 0 (van de Walle, 1995).

Fuente: CEPAL, 2007; Medina, 2001.

Las distribuciones de las transerencias en especie y en eectivo en el presente volumen se

estimaron con base en el uso de ser vicios reportados en la ENIGH 2006. Las distribucionesse presentan por deciles de poblacin or denados por gasto total per cpita.

A pesar de que la distribucin del gasto (CC) se mantenga constante, el esuerzo redistributivo se ven uncin de los cambios en el coeciente de Gini. Lo anterior puede ser un problema en el momencomparativos internacionales; al contrastar dos pases con los mismos esuerzos redistributivos, pargobierno del pas que tenga la distribucin del ingreso antes de transerencias ms inequitativa hizo unredistribuyendo el ingreso (Scott J., 2001).

Tambin es recomendable estimar la orientacin relativa del gasto a partir Kakwani (K) (Cuadro 3.1), el cual es conocido como una medida de progrregresividad relativa al ingreso. Lo anterior, porque es posible que las persoparte baja de la distribucin reciban menos en trminos absolutos (porcin dque las personas en la parte alta de la distribucin. Sin embargo, pueden estar rems en trminos relativos, es decir, en proporcin a su ingreso. 34 Este ndice las medidas ms utilizadas para estimar el nivel de progresividad/regresividaa la distribucin del ingreso inicial (medida con base en el coeciente de Giprctica una transerencia con un CC positivo puede resultar en una K negativ

Figura 3.2. Pasos a seguir para el anlisis de incidencia de las transerencles en el ingreso, 2006

El tercer paso es calcular el eecto redistributivo (G) de cada una de las transEste eecto se dene en uncin de K y (Cuadro 3.2). Es decir, est en uncprogresividad relativa de la transerencia y de la proporcin del gasto total q

esa transerencia. Por esta razn, si se gasta poco, se limita el eecto de la orisi se gasta mucho se expande. El eecto redistributivo se ve refejado en un adisminucin del coeciente de Gini (se suman o restan puntos de ste).

Calcular el

coeficiente de GiniCalcular los CCs de

las Transferencias

Calcular el ef

redistributiv

trasnferencia

Obtener datos

desagregados a nivel

hogar sobre ingreso-

gasto.

Seleccionar el tipo

de ingreso que

mejor repesente el

ingreso de factores

de produccin.

Obtener datos

desagregados a nivel

hogar sobre

recepcin/uso de

servicios/beneficios

sociales.

Calcular K o indice

de Kakwani.

Obtene

sobre e

servicio

sociales

Calcula

redistri

34.

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58

En el presente estudio, se asume una transerencia unitaria; es decir, cada beneciariorecibe la misma transerencia. Por ejemplo, del gasto en educacin primaria se asumeque todos los nios que asisten a escuela pblica a nivel primaria reciben un servicioque tiene un valor similar. Si bien, hacer la distincin sobre las dierencias de lo queen la realidad reciben los nios de distintas entidades ederativas robustecera losresultados, en el caso de Mxico esto no es posible debido que la ENIGH 2006 carece derepresentatividad estatal.

En el caso de las transerencias en especie, es pertinente aclarar que los hogares nuncareciben directamente el monto de recursos implcito en los servicios sociales que utilizan.En este caso en particular, se asume que el costo de los servicios sociales (publicado enel PEF o en reportes de gasto de las secretaras responsables de los servicios) es igual al

monto transerido, el cual a su vez tiene un eecto imputable al ingreso de los hogares.35Este supuesto es sensible ya que el costo de los servicios podra transerirse en eectivoa los usuarios, lo cual tiene un eecto directo en el ingreso de los mismos.

Por ltimo, una vez que se obtiene el eecto redistributivo es posible estimar la EcaciaRedistributiva (ER) de cada transerencia. A partir de este indicador, se puede calcularqu transerencia ue ms ecaz para redistribuir en uncin de la proporcin que ocupdel presupuesto total. En especco, muestra la conveniencia de usar un recurso sobreotro.

En los resultados que muestra la Grca 2.1. no se consideraron las transerencias en especie. Por esa razn, lacapacidad redistributiva de los pases de Amrica Latina que se muestran en la grca es menor a la que se estima enesta seccin para el caso de Mxico.

Limitaciones del enoque A pesar de la utilidad que los estudios de incidencia del gasto social tieretroalimentar la eectividad de las polticas, la metodologa presenta limitacise describen a continuacin y deben ser consideradas por el lector antes de inlos resultados.

Cuadro 3.2 Calculando el eecto redistributivo y la efcaciaredistributiva (ER)

Para calcular el eecto redistributivo (G) del gasto en las transerenciasespecie y eectivo se calcula la variable , la cual es el cociente que resultadividir el monto correspondiente a la transerencia entre el ingreso corrietotal antes de las transerencias del gobierno de todos los hogares. Con baen se obtuvo el eecto multiplicador para estimar el G

Eecto multiplicador = /(1+)

Por ltimo se obtuvo el G con la siguiente expresin:

G = K * /(1+)

en donde = transerencia/Ingreso antes de las transerencias

Para calcular la ecacia redistributiva, se calcul la suma de los eecredistributivos (G) de todas las transerencias. Luego, se calcul la sude los montos transeridos a los beneciarios (t/ t). Con base en las variabcalculadas anteriormente se estim ER usando la siguiente expresin: ER= (G/G)/(t/t)

Metodologa construida con base en los documentos de: CEPAL, 2007; Scott J., 2001;Banco Mundial, 2004 b.


35.

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60

Una limitacin es que no es una evaluacin de impacto con base en la cual se puedademostrar la causalidad entre intervencin y eecto (van de Walle, 1995). Esto se debe aque, con la inormacin disponible de los hogares, no es posible estimar de orma precisacul es la distribucin del ingreso/gasto inicial o previa a las transerencias del Estado(van de Walle, 1995), (Scott J., 2001), (Banco Mundial, 2004).36 La ayuda que el gobiernohace llegar va el gasto pblico a los hogares aecta las decisiones de ingresos/gastoque estos toman. Por esta razn, no se puede aislar en orma pura el estado inicial, yaque estas decisiones ueron tomadas por los beneciarios, a sabiendas de que el Estadoproveera dichos servicios.

Los resultados del anlisis tienen menor precisin en el caso de las transerencias enespecie o servicios sociales (van de Walle, 1995), (Banco Mundial, 2004), (Scott J., 2001),(CEPAL, 2007). En el ejercicio se asume que el costo de la provisin de un serviciosocial tiene un eecto en el ingreso del hogar. No obstante, el costo no necesariamenterepresenta el posible eecto que esta transerencia tenga en el ingreso del hogar, yaque el eecto tambin depende de la utilidad que el servicio brinde al hogar. A pesar deesta imprecisin, las transerencias en especie ocupan una porcin signicativa del gastosocial de Mxico y se concluy, en estudios previos, que tienen un eecto importante encompensar el ingreso de los pobres (Anexo 7).

Es pertinente reiterar que este costo no aproxima la utilidad del servicio provisto. Porejemplo, la utilidad de que una mujer embarazada reciba el cuidado perinatal durante suembarazo y parto es mayor al costo de ese cuidado, ya que puede ser la dierencia entresalvar su vida o no. En esta misma lnea, las transerencias en especie pueden generarmayor utilidad a los individuos en la parte baja de la distribucin que en la parte alta. Sinembargo, en la mayora de los estudios se considera que todas las personas se beneciande orma similar.

Otra limitante consiste en que no se toman en cuenta las preerencias de los beneciarios.Por lo anterior, se diculta dierenciar entre lo que son problemas de ocalizacin y elrechazo de los servicios. Si el servicio provisto es de baja calidad y el usuario lo rechaza,la alta de provisin del mismo podra atribuirse a problemas de ocalizacin y no ala eleccin del beneciario. Este problema se debe a la alta de inormacin sobre laoperacin y calidad de los ser vicios sociales.37

Es actible que varias restricciones se eliminen al contar con ms y mejor inoEn Mxico, una parte considerable del gasto social se destina a servicios y seescasa inormacin sobre su calidad (ETHOS e IDEA, 2008). Por ejemplo, si las ea hogares incluyeran datos sobre la operacin y la calidad de los servicios, estimar situaciones en donde hubo mala ocalizacin o rechazo del servicio del beneciario. A pesar de que el anlisis de incidencia del gasto social no ese asume que las conclusiones, sobre todo cualitativas, indican gran parte de la(Banco Mundial, 2004 a).

3.2. Gasto en servicios sociales y transerencias en eectivo

En Mxico, el gasto social en 2009 se presupuest en casi 1.3 billones de pesos

del ao representar aproximadamente 10.6% del PIB.38

El promedio de este en Amrica Latina se estim en 15.7% durante el periodo de 2004-2005 (CEPAL

El gasto social en nuestro pas creci de orma notoria en los ltimos doce aosa 2009 aument 95% en trminos reales. En este contexto, el anlisis de la disde benecios (quin se benecia) as como del eecto que tiene en la desiguingreso se vuelve un tema undamental.

Es el estado inicial o aqul en el que no ha habido intervencin del Estado. ste sirve para compararse con el Estadoen el cual s hubo intervencin y de esta orma estar en posibilidad de inerir cules son las dierencias entre ambos ycules se pueden atribuir a la intervencin.Los estudios de calidad de los servicios pueden estar sujetos a la percepcin de los beneciarios; cuando as sucedaes necesario hacer pruebas estandarizadas para obtener conclusiones slidas.

Los estudios de calidad de los servicios pueden estar sujetos a la percepcin de los beneciarios; cuandes necesario hacer pruebas estandarizadas para obtener conclusiones slidas.


36.

37. 38.

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6

Las reas de educacin, salud y seguridad social recibieron 81% del presupuesto socialen 2009. Durante todos los aos que comprenden el periodo de estudio estos tres rubrosde gasto ocuparon ms de 80% del gasto social (Anexo 6). Esto sugiere que la incidenciadel gasto social en Mxico est, en buena medida, determinada por la provisin debenecios va el gasto en educacin, salud y seguridad social.39 Por esta razn, en elpresente estudio se analizan principalmente las transerencias asociadas a estos tres

rubros de gasto.

Grfca 3.2. Evolucin del gasto social por unciones, 1997-2009(Millones de pesos constantes a 2003)

a/ Datos para los aos 2008 y 2009 corresponden a gasto presupuestado y no ejercido. Provienen del Presupuesto deEgresos de la Federacin correspondiente.

b/ Se utiliz la infacin general anual reportada por el Banco de Mxico para el 2009.Fuente: Elaboracin propia con datos de la Cuenta Pblica Federal, Presupuesto de Egresos de la Federacin y el Banco

de Inormacin Econmica del Instituto Nacional de Estadstica y Geograa (INEGI).

A pesar de que el gasto social se integra por seis unciones de gasto (asistencia social, urbanizacin, vivienda ydesarrollo regional, agua potable y alcantarillado).

El PIB per cpita reportado para 2009 es de $116,657 pesos corrientes. Durante ede 1997 a 2009, la proporcin que representan, del PIB per cpita, los recursos por el sector pblico a travs del gasto social tuvo un aumento de aproxima20%. Se observ que en 1997 representaban 8.6%, mientras que en 2009 sque representen 10.3%. No obstante el incremento, este resultado an es mel promedio observado en Amrica Latina, el cual ue de 13.9% en 2004-2005 2007).

Con respecto a las unciones de gasto, educacin es el rubro que tiene el maen el PIB per cpita seguido por salud y seguridad social, lo cual es congruenrecursos gastados en las unciones. Este indicador permite prever que las transen educacin tienen el mayor potencial para ejercer un eecto redistribcomparacin con el resto de las transerencias. Se estima que el gasto educ

cpita represente 3.6% del PIB per cpita ($3,185 pesos constantes) a nales de proporcin igual a la del inicio del periodo de estudio.

Grfca 3.3. El gasto social per cpita como proporcin del PIBper cpita, 1997-2009

(Porcentajes)

a/ Datos para los aos 2008 y 2009 corresponden a gasto presupuestado y no ejercido. Provienen del PreEgresos de la Federacin correspondiente.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Cuenta Pblica Federal y el PEF


Asistencia Social

Agua Potable y

Alcantarillado

Urbanizacin, Vivienda y

Desarrollo Regional

Seguridad Social

Salud

Educacin

1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008/a

2009/a/b

Educacin

Agua Potable y

Alcantarillado

Urbanizacin, V

Desarrollo Reg

Seguridad Soci

Salud

Asistencia Socia

4.5%

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008/a

2009/a

4.0%

3.

volumen3gs

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