visto bueno ministro ponente: jorge mario pardo …

AMPARO EN REVISIÓN 129/2019 QUEJOSA: **********

VISTO BUENO SR. MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día

(…)

1. NOVENO. Estudio de fondo. Una vez precisada la litis, esta Primera

Sala procede a estudiar las cuestiones planteadas en la demanda de

amparo:

Cuestión 1

El Decreto 265 impugnado, ¿resulta inconstitucional y vulnera el derecho a la seguridad jurídica, por carecer de refrendo del Secretario de Salud del Gobierno del Estado de Tabasco?

2. Por razón de orden se analizan, en primer lugar, los argumentos

encaminados a poner de manifiesto un vicio en el procedimiento

legislativo, que precedió la publicación del Decreto 265 impugnado.

3. En su escrito de agravios, la persona moral quejosa, sostiene que

el Decreto 265, se refiere esencialmente a un tema de medicina y salud,

relacionado con el derecho humano a procrear hijos, consagrado en el

artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

razón por la que siendo tal la materia de las normas promulgadas a partir

de dicho Decreto, era indispensable que el mismo fuese refrendado por

el Titular de la Secretaría de Salud local, en los términos de las

disposiciones legales al efecto invocadas en el primer concepto de

violación.

4. Lo así argumentado, se estima esencialmente fundado, en

atención a las siguientes consideraciones.

A. Naturaleza y Alcances del Refrendo Ministerial

AMPARO EN REVISIÓN 129/2019

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5. El refrendo, previa la promulgación de una Ley, ha sido

considerado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

como parte del proceso legislativo y requisito indispensable para la

validez de una ley1.

6. Dicho refrendo ministerial, está previsto en el artículo 922 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, en el contexto

constitucional mexicano, tiene su primer antecedente en la Constitución

Política de la Monarquía Española (Constitución de Cádiz), del dos de

mayo de mil ochocientos doce [1812], en cuyo artículo 225, se previó lo

siguiente:

“Art. 225.- Todas las órdenes del Rey deberán ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda. Ningún tribunal ni persona pública dará cumplimiento a la orden que carezca de este requisito.”

7. Dicha figura, ha evolucionado en el derecho español, y fue objeto

de interpretación por el Pleno del Tribunal Constitucional de España, en

la Sentencia 5/1987, del veintisiete de enero de mil novecientos ochenta

y siete, estableciéndose que el refrendo, es un instituto autónomo en el

proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece como

elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido

de los mismos.

1 Número de Registro: 237229. LEYES, AMPARO CONTRA EXPEDICION, REFRENDO, PROMULGACION Y PUBLICACION DE LAS. Localización: [TA]; 7a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Volumen 205-216, Tercera Parte; Pág. 117. Número de Registro: 232289. LEYES, AMPARO CONTRA. EL ACTO RECLAMADO ESTA INTEGRADO POR TODAS LAS ETAPAS DEL PROCESO LEGISLATIVO. Localización: [TA]; 7a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen 187-192, Primera Parte; Pág. 53. Número de Registro: 232296. REFRENDO. DEBE CORRER LA MISMA SUERTE QUE LOS OTROS ACTOS DEL PROCESO LEGISLATIVO. Localización: [TA]; 7a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen 187-192, Primera Parte; Pág. 81. Número de Registro: 232841. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO, PROCEDE LA IMPUGNACION DE LA LEY, AUN CUANDO NO SE COMBATA EN EL AMPARO EL. Localización: [TA]; 7a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen 80, Primera Parte; Pág. 50. Número de Registro: 805972. REFRENDO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO, PROCEDE LA IMPUGNACION DE LA LEY, AUN CUANDO NO SE COMBATA EN EL AMPARO EL. Localización: [TA]; 6a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen CXXII, Primera Parte; Pág. 54. Número de Registro: 804351. REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS. Localización: [J]; 6a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen CVIII, Primera Parte; Pág. 64 2 “Art. 92.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”


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8. Se precisó también que, en el contexto constitucional, la

respectiva responsabilidad (en la medida en que corresponda en cada

caso), aparece derivada del refrendo, lo que conlleva la consecuencia

de que la responsabilidad por los actos refrendados, es asumida por el

refrendante.

9. En dicho asunto, el Abogado del Estado, como representante del

Gobierno Español, defendió que es natural que el refrendo comprenda

tanto los actos en los que el refrendante tiene una participación activa

en su contenido, como aquellos en los que este contenido no ha sido

fijado por la voluntad de aquél. Para ello, precisó que en uno y otro caso

existe siempre la responsabilidad del refrendante, si bien ésta puede

asumir un distinto contenido o extensión: “En unos casos es

meramente formal; en otros, alcanza también al contenido del

acto.3”

10. Dicha finalidad, que encierra la idea de que el Monarca no

gobierna solo, sino que lo hace, con sus Ministros, se refleja claramente

en el artículo 64 de la Constitución Española vigente,

“Artículo 64 Refrendo de los actos del Rey 1. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso. 2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden.”

11. Tal premisa; que, en dicho contexto, busca diluir la

responsabilidad del monarca y trasladarla a sus Ministros o Secretarios,

se adoptó con ciertos matices en el Derecho Constitucional Mexicano,

a partir de lo contemplado en los artículos 144 a 150 del Decreto

Constitucional para la Libertad de la América Mexicana del veintidós

de octubre de mil ochocientos catorce [1814] – “Constitución de

Apatzingán”, en los términos siguientes:

3 También indicó que dicha tesis aparece avalada por el Pleno del Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, en relación con un caso análogo.


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“Art. 144. Los títulos ò despachos de los empleados, los decretos, las circulares y demás órdenes que son propias del alto gobierno, irán firmadas por los tres individuos y el secretario à quien corresponda. Las órdenes concernientes al gobierno económico, y que sean de menos entidad, las firmará el presidente y el secretario a quien toque, a presencia de los tres individuos del cuerpo: y si alguno de los indicados documentos no lleváre las formalidades prescritas, no tendrá fuerza ni será obedecida por los subalternos. Art. 145. Los secretarios serán responsables en su persona de los decretos, órdenes y demás que autoricen contra el tenor de este decreto, o contra las leyes que mandadas observar, y que en adelante se promulgaren. Art. 146. Para hacer efectiva esta responsabilidad decretara ante todas cosas el Congreso con noticia justificada de la transgresión que ha lugar a la formación de la causa. Art. 147. Dado este decreto quedará suspenso el secretario, y el Congreso remitirá todos los documentos que hubiere al Supremo Tribunal de Justicia quien formará la causa, la sustanciará y sentenciará conforme à las leyes. Art. 148. En los asuntos reservados que se ofrezcan al Supremo Gobierno, arreglará el modo de corresponderse con el Congreso, avisándole por medio de alguno de sus individuos o secretarios: y cuando juzgare conveniente pasar al palacio del Congreso se lo comunicará, exponiendo si la concurrencia ha de ser pública, o secreta. Art. 149. Los secretarios se sujetarán indispensablemente al juicio de residencia, y a cualquiera otro que en el tiempo de su ministerio se promueva legítimamente ante el Supremo Tribunal de Justicia. Art. 150. Los individuos del Gobierno se sujetarán así mismo al juicio de residencia; pero en el tiempo de su administración solamente podrán ser acusados por los delitos que manifiesta el artículo 59, y por la infracción del artículo 166.”

12. Dicha noción del refrendo, que incorpora la autorización del

refrendante del acto refrendado, se adoptó también en los artículos 117,

118, 119 y 120 de la Constitución Federal de los Estados Unidos

Mexicanos de mil ochocientos veinticuatro [1824]:

“SECCIÓN VI. DEL DESPACHO DE LOS NEGOCIOS DE GOBIERNO Artículo 117.- Para el despacho de los negocios de gobierno de la república habrá el número de secretarios que establezca el congreso general por una ley. Art. 118. Todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente deberán ir firmados por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda, según reglamento; y sin este requisito no serán obedecidos. Art. 119. Los secretarios del despacho serán responsables de los actos del presidente que autoricen con sus firmas contra esta


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constitución, la acta constitutiva, leyes generales, y constituciones particulares de los estados. Art. 120. Los secretarios del despacho darán a cada cámara luego que estén abiertas sus sesiones anuales, cuenta del estado de su respectivo ramo.”

13. El principio adoptado entonces, consistió en que el Presidente de

la República, a pesar de ser el único depositario4 y titular del Poder

Ejecutivo de la Federación, no gobernaría solo, sino que lo haría con el

apoyo de sus respectivos Secretarios, quienes en ese actuar, asumirían

cierta responsabilidad sobre los actos refrendados.

14. En términos generales, la responsabilidad derivada del refrendo

de un acto, puede ser absoluta o relativa y liberar o no al titular del

Gobierno de su respectiva responsabilidad, pero cuando menos en el

Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso

Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos del

dieciocho de mayo de mil novecientos cuarenta y siete [1847], se

asumió en el artículo 24, una condición amplia de liberación de

responsabilidad del Presidente con respecto a los actos autorizados por

la firma del Secretario responsable:

“Art. 16. El Presidente es responsable de los delitos comunes que cometa durante el ejercicio de su encargo; y aun de los de oficio exceptuados por la Constitución, siempre que el acto en el cual consistan, no esté autorizado por la firma del secretario responsable.”

15. La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del

cinco de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete [1857], no replicó

tal supuesto de exclusión de responsabilidad del Presidente, pero sí el

de cierta traslación de responsabilidad a los Secretarios del Despacho:

“ART. 88. Todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán ir firmados por el Secretario del Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponde. Sin este requisito no serán obedecidos. ART. 89. Los secretarios del Despacho, luego que estén abiertas las sesiones del primer periodo, darán cuenta al Congreso del estado de sus respectivos ramos.”

4 Artículo 74.- Se deposita el Supremo Poder Ejecutivo de la federación en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos mexicanos.


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16. Es relevante tomar en cuenta que, en el diseño normativo

transcrito, la obligación de rendición de cuentas de los secretarios del

Despacho, sigue precisamente de la responsabilidad que asumen con

respecto a los actos que refrendan, lo que, en el Derecho Constitucional

vigente, no excluye la responsabilidad que, en su caso, pueda

corresponder al Presidente de la República.

17. De hecho, dicho tema fue motivo de discusión cuando en el

Constituyente de mil novecientos diecisiete [1917], se discutió el texto

propuesto para los artículos 90, 92 y 109 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos:

“Art. 90º.- Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la federación, habrá el número de secretarios que establezca el Congreso, por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada secretaría.” “Art. 92º.- Todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente, deberán ir firmados por el secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponde, y sin este requisito, no serán obedecidos, exceptuándose los dirigidos al gobierno del Distrito, que enviará directamente el presidente al gobernador.” “Art. 108º.- Los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios del despacho y el procurador general de la república, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo, y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. "Los gobernadores de los estados y los diputados a las legislaturas locales, son responsables por violaciones a la Constitución y leyes federales. "El presidente de la república durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.”

18. En efecto, del Diario de los Debates, destacan las siguientes

intervenciones:

"45a. SESIÓN ORDINARIA

celebrada en el teatro Iturbide la tarde del martes 16 de enero de 1917 Ciudadanos diputados: "La 2a. Comisión de Constitución presenta ahora a esta honorable Asamblea el dictamen relativo al Poder Ejecutivo, comprendiendo en conjunto todas las disposiciones que ven a la Constitución y funcionamiento de este Poder. […]


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"Para el desempeño de las labores del Ejecutivo, necesita éste de diversos órganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administración. Estos órganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, según la doble función de dicho Poder, el cual ejerce atribuciones meramente políticas, como cuando convoca al Congreso a sesiones, promulga una ley, etc., o meramente administrativas, referentes a un servicio público que nada tiene que ver con la política, tales como los ramos de correos, telégrafos, salubridad, la educación popular, que por régimen federal depende sólo del Ejecutivo de la Unión en lo relativo al Distrito Federal y Territorios. […] "Por esto ha parecido a la Comisión conveniente que los órganos del Ejecutivo se constituyan según un sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en México, pero otros pueblos no sólo de mayor cultura, sino también de intensa vida social y económica, han demostrado estar de acuerdo con las condiciones que el desarrollo comercial y en general la vida moderna exigen para los servicios públicos administrativos. "Al grupo de órganos políticos o político - administrativos pertenecen las secretarías de Estado, que conservan en el proyecto de la Comisión los mismos lineamientos generales que tenían en la Constitución de 1857, a saber: ser el nombramiento y remoción exclusivos del presidente de la República, como simples secretarios que ellos son; refrenda todo acuerdo, decreto, etc., que expida al presidente de la República y los cuales no serán obedecidos sin la firma del secretario respectivo; tener ciertas cualidades que presenten analogía con las exigidas al presidente de la República como son: ser mexicano por nacimiento, etc. […] 54a. SESIÓN ORDINARIA celebrada en el teatro Iturbide la tarde del domingo 21 de enero de 1917 - Un C. secretario: Por acuerdo de la Presidencia y mientras la Comisión termina esa nueva redacción, se va a poner a discusión lo relativo a funcionarios públicos a fin de no perder el tiempo. "TITULO CUARTO" "De las responsabilidades de los funcionarios públicos" Artículo 108… […] - El C. Lizardi: Al hablar en pro del dictamen de la Comisión debo principiar por pedir una excusa a la Asamblea, supuesto que había ya declarado su soberanía que estaba ya suficientemente discutido el artículo. mas como quiera que se ha hecho una seria impugnación al dictamen de la Comisión, juzgo de mi deber desvanecer las dudas, … hemos reconocido y aprobado ya un artículo que preceptúa que el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposite en una sola persona, y desde el momento en que esa persona, durante el ejercicio de su cargo, pudiera ser procesada por violación a la Constitución, daríamos lugar a la intromisión de los otros poderes, a la supremacía de los otros poderes sobre el Poder Ejecutivo, cosa que sería fatal en nuestro sistema de ponderación - como diría el señor Medina o de equilibrio - como


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diría el señor Truchuelo - de los diversos poderes públicos. ¿Cómo evitar que el presidente de la República viole la Constitución? Esto está evitado ya; no es necesario enjuiciarlo; en ningún acto del presidente de la República, en ninguno de los ramos de la Administración tiene validez su firma si no va refrendada por la del secretario de Estado correspondiente. Ahora bien; el momento en que viole el presidente de la República la Constitución, no será el único violador de la Constitución, sino que habrá también un secretario de Estado para reprimir la falta, habrá el Poder Judicial para castigar al inmediato responsable y se castiga el secretario de Estado que hubiera podido evitar la violación de la Constitución negándose a firmar el acuerdo que hubiera dictado el presidente de la República. Si, pues, hay secretarios de Estado responsables, y si sin ellos no puede hacer nada el presidente de la República, se habrá evitado el peligro de que el presidente viole la Constitución. Se me dirá: "Se ha castigado ya al secretario de Estado responsable, pero no se ha castigado al presidente de la República, y esto es contra los más elementales principios de la justicia, toda vez que no es posible castigar a uno de los autores de un delito y perdonar al otro". Pues, señores diputados, no se trata de perdonar al presidente de la República, se necesita conservarlo en su investidura y ejercicio del Poder Ejecutivo sin perjuicio de castigarlo después, por que lo que nos dice el artículo es esto: "El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden Común". Luego quiere decir que si comente una violación a la Constitución, en primer lugar se castigará al secretario de Estado que debió impedirlo; en segundo lugar, no se castigará de momento al presidente de la República; pero sí después, cuando no estuviere ya en el ejercicio de su cargo; de no hacerlo así, habremos roto por completo el equilibrio de los poderes y hablemos convertido al Ejecutivo en un esclavo del Legislativo. En tal virtud, suplico a la Asamblea que en el momento oportuno se sirva votar a favor del dictamen presentado por la Comisión. (Aplausos.) […] - El C. Pintado Sánchez: El señor licenciado Lizardi, al pretender defender el dictamen, no ha hecho más que dar argumentos para atacarlo duramente. "No es posible en este caso - nos dice-; el presidente no hace más que sancionar los actos de los secretarios de Estado". (Voces: ¡Al contrario!) Mas bien los secretarios sancionan los actos del presidente, puesto que sin la firma del secretario no tiene validez ninguna. Ahora bien; pregunto: ¿No es una inconsecuencia que los secretarios sean responsables de aquello que sancionan con el presidente? Se pretende, según he visto en el dictamen de la Comisión, quitar al Poder Legislativo todas las facultades que tenía en la Constitución de 1857. Ahora bien: esta Constitución fue redactada a raíz de la revolución del plan de Ayutla, que fue un movimiento netamente popular contra la dictadura de Santa Anna, y es natural que tratándose de derrotar a un dictador se procurara hacer que no se pudiera entronizar dictaduras en la República; se vio que no se consiguió su fin y las dictaduras sugerían persistiendo a través de nuestra historia. El ejecutivo ha seguido su labor de facultades omnímodas hasta la fecha, y ojalá que hubiera, desde la Constitución de 1917 en adelante, un hombre que comprenda que sus facultades están limitadas en la constitución y no invada las facultades del Legislativo. Por lo tanto, propongo a ustedes que no voten de acuerdo con el dictamen, desde le momento que ataca una de las libertades más grandes de nuestra Constitución.


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- El C. Ugarte: Señores diputados: Las breves palabras que voy a dirigir a ustedes no son, en esencia, sino la repetición de los argumentos del señor Lizardi; pero como parece que no fueron bien comprendidas por el ciudadano que me precedió en el uso de la palabra y para quitar todo escrúpulo a los diputados que piensan que de algún modo se deja sin responsabilidades al presidente de la República por violaciones a la Constitución, el artículo 92, ya aprobado, dice terminantemente. "Todos los reglamentos, decretos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario del Despacho, encargado del ramo a qué el asunto corresponda, y sin estos requisitos no serán obedecidos. Los reglamentos, decretos y órdenes del presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los departamentos administrativos, serán enviados directamente por el presidente al gobernador del Distrito y al jefe del Departamento respectivo." De manera que nuestra organización de gobierno hace que el funcionamiento del Poder Ejecutivo tenga todo el desarrollo en los ramos que le corresponden; así se han establecido las secretarías de Estado y en la Constitución que estamos elaborando se ha determinado ya claramente que los secretarios de Estado, altos funcionarios de la Federación, son responsables durante el ejercicio de sus funciones, de las violaciones a la Constitución. Es seguro que un presidente honrado no le dirá a un secretario de Estado que obre, si es del ramo de Justicia, atropellando la justicia, si es en Relaciones, violando la soberanía de la nación para comprometer esa soberanía; si es en el ramo de comunicaciones, celebrando contratos que vulneren la soberanía de la nación y haciendo que sufran los intereses de la misma; si es, en fin, de cada uno de los departamentos u órganos por medio de los cuales el Ejecutivo ejerce funciones, no habrá, repito, presidente carente de toda honradez que, falseando la confianza del voto popular, llegase a someter esos desatinos por conducto de un ministro. El equilibrio perfecto para que los poderes existan y armónicamente desarrollen sus funciones y tengan por resultado el bien común hace que las prevenciones de la legislaturas no entrometan las funciones del Poder Legislativo o Poder Judicial en un amago constante para tener al Ejecutivo, digámoslo así, con restricciones absolutas en sus funciones públicas. Los secretarios de Estado, responsables con el Ejecutivo y más responsables aún desde el momento en que entre en vigor esta Constitución, porque el artículo 93 les impone la obligación de informar al Congreso cuando esté reunido, respecto de los ramos que a cada uno corresponde, hará, repito, señores diputados, que no haya un presidente torpe o malvado y un secretario que sea cómplice de una violación a la Constitución, y que el peligro que dijo el señor Céspedes y que reforzó el señor diputado Pintado Sánchez sea un obstáculo para que aprobemos al artículo a discusión. En efecto, en las violaciones a la Constitución, si fuésemos a dejar sin responsabilidades al Ejecutivo y sin responsabilidades a los ministros, entonces sería el peor de los Gobiernos; pero si los secretarios de Estado, al refrendar los actos del presidente, debe suponerse que son hombres consientes, ilustrados y patriotas, yo aseguro que dimitirán antes que ser cómplices de una violación flagrante a la Constitución y el secretario de Estado a quien el presidente impusiera la obligación de dictar un acuerdo por medio del cual se violara esa Constitución. Así pues, señores diputados, creo que la objeción, de buena fe hecha, quedó contestada; que no hay ningún peligro de que el


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presidente de la República cometa violaciones a la Constitución y puede sin castigo; el secretario de Estado es el responsable; no podemos llegar al parlamentarismo, tenemos necesidad de hacer una obra evolutiva para que cuando en México pueda haber realmente ministros responsables ante el Congreso, esa responsabilidad ya en modo alguno podrá tocarle al presidente de la República, porque el sistema parlamentario exige la responsabilidad directamente a los secretarios de Estado, a los ministros a quienes los partidos políticos, dentro del Parlamento, llevan al poder a colaborar con el Ejecutivo, con responsabilidad directa oficial. En nuestro sistema propuesto y adoptado ya en los artículos 92 y 93, vamos a esa responsabilidad, en buena parte ganada, para que ningún ministro que colabore en las funciones del Ejecutivo pueda ser cómplice, y si lo es, responda de sus actos. El Ejecutivo debe ser procesado durante su encargo sólo por delito de traición a la patria o delitos graves del orden Común. En esto sí no puede ser responsable juntamente el presidente de la República con sus ministros; los delitos graves del orden Común sólo puede cometerlos el presidente personalmente, y por eso personalmente se le exigirá la responsabilidad; en los delitos de traición a la patria, que serían la vergüenza más grande para la República de México, si un presidente cometiera ese gravísimo delito también sólo se consigna allí como una prevención y para el caso de hacer responsable al presidente de la República. Para los delitos de violación a la Constitución, ya quedó explicado que ejerciendo el ejecutivo su autoridad por conducto de los secretarios de Estado. Sí está perfectamente garantizada la constitución de que no sufrirá violaciones, sino que vendrá el castigo que merezca el secretario que haciéndose cómplice del presidente, le hubiera servido de instrumento para efectuar esa misma violación…”

19. Es evidente que el refrendo implica entonces una enorme

responsabilidad para el refrendante; y, que no se trata de un acto simple

de carácter formal o de mero trámite, sino de un proceder que conlleva

la necesidad de que, quien refrende, de manera preferente, tenga pleno

conocimiento de la materia inherente al acto refrendado; y si bien,

podría pensarse que dicha responsabilidad existe sólo en aquéllos actos

emanados del Poder Ejecutivo, lo cierto es que también puede existir

una importante implicación en el refrendo de los Decretos de

promulgación de leyes emanadas del Poder Legislativo, precisamente

porque quien refrenda, puede y debe, advertir al Presidente de las

implicaciones de determinada legislación, para que, en su caso, éste,

ejerza oportunamente su derecho de veto para realizar libremente las

observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto emitido por el

Legislativo. Ello, sin duda, exige que, en lo posible, prevalezca el

principio de especialidad, en cuanto al Secretario del Ramo responsable

del respectivo refrendo, o cuando menos de un mecanismo que

garantice que el funcionario responsable del refrendo, tenga acceso a


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información relevante y oportuna de otros Secretarios involucrados en

la legislación objeto de eventual refrendo.

20. Lo anterior, además, infiere que el Secretario de Estado del ramo

respectivo, no está obligado a refrendar todo lo que le es remitido para

tal efecto, y que puede negarse a refrendar un acto determinado, lo que,

en su caso, le obligaría a sustentar las razones respectivas.

21. En cualquier caso, la propia Constitución vigente contempla en su

artículo 72, apartado B, una ruta formal para los casos en que el

Presidente no ejerza en tiempo su derecho de veto, caso en el que

podrán publicarse las leyes respectivas, sin necesidad de refrendo.

22. Se trata sin duda de un sistema complejo que articula la institución

del refrendo con otras etapas del proceso legislativo, pero de lo antes

expuesto, es posible derivar su importancia y alcances en el Sistema

Constitucional Mexicano, máxime que la fórmula aprobada en mil

novecientos diecisiete, esencialmente se mantiene en el texto de la

Constitución vigente:

Texto original aprobado en 19175:

“Art. 92.- Todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el secretario del Despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda, y sin estos requisitos no serán obedecidos. Los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, serán enviados directamente por el Presidente al Gobernador del Distrito y al jefe del Departamento respectivo.”

Texto reformado en 19816:

“Art. 92.- Todos los Reglamentos, Decretos, Acuerdos y Ordenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”

Texto reformado en 20077:

“Art. 92.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.”

5 Publicada en el Diario Oficial. Órgano del Gobierno Provisional de la República Mexicana el 5 de febrero de 1917. 6 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de abril de 1981. 7 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 2007.


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23. Ahora bien, no se desconoce que, históricamente, el refrendo ha

tenido también roles importantes en la autenticación o certificación de

la firma o voluntad del Presidente, Monarca o Jefe de Estado; o en el

control8 y limitación de sus actos.

24. Sin embargo, lo que es indiscutible, es que, en el contexto

nacional, el contexto del refrendo implica cierta responsabilidad de

quienes, como Secretarios de Estado, refrendan el respectivo acto.

25. Por otro lado, el refrendo, conocido también como contrafirma9,

puede ser aplicable de forma general a todo acto del Jefe de Estado o

Gobierno, o sólo aplicar a determinados actos. Por ejemplo, la

Constitución Francesa vigente, distingue claramente en su artículo 19,

aquellos actos del Presidente de la República que requieren refrendo

por el Primer Ministro y, en su caso, por los ministros responsables; de

aquéllos que no requieren de dicho requisito, en tanto que el artículo 22,

establece un distinto refrendo tratándose de decisiones del Primer

Ministro.

26. Por su parte, el artículo 10 de dicha Constitución, no parece exigir

de refrendo tratándose de los actos promulgatorios de una ley.

“ARTICULO 10. El Presidente de la República promulgará las leyes dentro de los quince días siguientes a la comunicación al Gobierno de la ley definitivamente aprobada. El Presidente de la

8 Época: Novena Época. Registro: 188738. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, Septiembre de 2001. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 109/2001. Página: 1104. SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los "órganos de gobierno derivados", es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia. Controversia constitucional 5/2001. Jefe del Gobierno del Distrito Federal. 4 de septiembre de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y César de Jesús Molina Suárez. El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy cuatro de septiembre en curso, aprobó, con el número 109/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de septiembre de dos mil uno. 9 El término equivalente en inglés es “countersing”, en francés “contresigner”, en alemán, “abzeichnen”; en italiano “autenticare” y en portugués, “reverenda”.


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República podrá, antes del vencimiento de dicho plazo, pedir al Parlamento una nueva deliberación sobre la ley o algunos de sus artículos. No podrá denegarse esta nueva deliberación.”

“ARTICULO 19. Los actos del Presidente de la República distintos de los previstos en los artículos 8 (apartado 1), 11, 12, 16, 18, 54, 56 y 61 serán refrendados por el Primer Ministro y, en su caso, por los ministros responsables.”

“ARTICULO 22. Las decisiones del Primer Ministro serán refrendadas, en su caso, por los ministros encargados de su ejecución.”

27. Dicha Constitución tiene como antecedente remoto la Constitución

Francesa del tres de septiembre de mil setecientos noventa y uno

[1791], en la que se reguló el refrendo con distintas aplicaciones y

alcances10:

“Sección IV: De los ministros […] Artículo 4 (95). No se ejecutará ninguna orden del Rey si no ha sido firmada por él y refrendada por el ministro o el responsable del departamento. Sección IV: Relaciones del cuerpo legislativo con el rey […] Artículo 9 (132). Los actos de correspondencia entre el Rey y el Cuerpo Legislativo estarán siempre refrendados por un ministro. Sección primera: De la promulgación de las leyes Artículo 1º (138). Corresponde al Poder Ejecutivo sellar las leyes con el sello del Estado y de hacerlas promulgar. Se encarga igualmente de hacer promulgar y ejecutar los actos del Cuerpo Legislativo que no precisen de la sanción del Rey. Artículo 2 (139). Se harán dos expediciones originales de cada ley, ambas firmadas por el Rey, refrendadas por el ministro de justicia y selladas con el sello del Estado. Una de ellas permanecerá depositada en los archivos del Ministerio de Justicia, la otra se remitirá a los archivos del Cuerpo Legislativo.”

28. Como puede observarse, las Constituciones suelen hacer

distinciones entre actos que deben ser objeto de refrendo, y entre la

persona responsable de efectuar dicho refrendo, siendo deseable la

mayor claridad al respecto.

10 Y que de hecho, inspiró la incorporación de la figura del refrendo al Derecho Constitucional Español, que, en esa figura, también retomó ciertas instituciones del Derecho Inglés.


14

29. En el contexto nacional, el artículo 92 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, parece no establecer distinciones o

excepciones al respecto, aunque es claro en cuanto a que requieren de

refrendo del Secretario de Estado a que el asunto corresponda, todos

los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente.

30. Entendida así la norma constitucional, podría decirse que incluso

los Decretos promulgatorios de una Ley, requieren de dicho refrendo y

de la referida cualidad [firma del Secretario de Estado a que el asunto

corresponda]. De hecho, dicha premisa así se sostuvo por el Pleno de

este Alto Tribunal durante la Sexta Época del Semanario Judicial de la

Federación11.

31. Sin embargo, durante la Octava Época, el Pleno del Alto Tribunal,

analizando los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Federal,

sin desconocer la importancia del refrendo, concluyó que si la materia

del decreto promulgatorio de una ley expedida por el Congreso de la

Unión, está constituida en rigor por la orden del presidente de la

11 Época: Sexta Época. Registro: 804229. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XCVI, Primera Parte. Materia(s): Administrativa. Página: 77. REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVO. La promulgación implica una orden y, como tal, según lo previene el texto del artículo 92 constitucional, para ser obedecida es indispensable su refrendo por el secretario de Estado del ramo a que corresponde la materia de la ley de que se trate. En efecto, la promulgación no es un mero acto de constatación de la existencia y autenticidad de la ley, sino requisito indispensable para que adquiera vigencia, esto es, obligatoriedad, o dicho en otras palabras, para que nazca y tenga existencia jurídica como ley. Por ello, la promulgación invariablemente va acompañada del mandamiento de su publicación y de la orden dirigida a todos los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos para que sepan el contenido y que el Poder Legislativo la decretó, esto es, que la impone imperativamente de consuno con el Ejecutivo. Ahora bien, el refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma es indispensable para la validez de éste, de acuerdo con el artículo 92 de la Constitución Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque, sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia. Amparo en revisión 2805/62. Compañía Eléctrica de Sinaloa, S. A. 22 de junio de 1965. Unanimidad de quince votos. Ponente: José Rivera Pérez Campos. Véase: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 2-6, marzo-julio de 1988, página 9, de rubro: "REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE UNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACION EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION." Época: Sexta Época. Registro: 804351. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen CVIII, Primera Parte. Materia(s): Administrativa, Constitucional. Página: 64. REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS. El refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de éste de acuerdo con el artículo 92 de la Constitución Federal; pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque, sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia. Nota: Este criterio ha sido interrumpido por la tesis publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 2-6, marzo-julio de 1988, página 9, de rubro: "REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE UNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACION EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION."


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República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su

debida observancia, mas no por la materia de la ley o decreto

oportunamente aprobados por el Congreso de la Unión, el decreto

respectivo única y exclusivamente requiere para su validez

constitucional de la firma del Secretario de Gobernación cuyo ramo

administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez

que es el acto que emana de la voluntad del Titular del Ejecutivo

Federal; y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse,

además, la firma del Secretario o Secretarios de Estado a quienes

corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique,

pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular o

del órgano ejecutivo sino del órgano legislativo12.

12 Época: Octava Época. Registro: 206091. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo I, Primera Parte-1, Enero-Junio de 1988. Materia(s): Constitucional. Tesis: P. 3. Página: 160. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE UNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACION EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION. En materia de refrendo de los decretos del Ejecutivo Federal, el Pleno de la Suprema Corte ha establecido las tesis jurisprudenciales ciento uno y ciento dos, visibles en las páginas ciento noventa y seis y ciento noventa y siete, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación -mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y cinco- cuyos rubros son los siguientes: "REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS" y "REFRENDO DE UNA LEY, CONSTITUCIONALIDAD DEL". Ahora bien, el análisis sistemático de los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución General de la República, conduce a interrumpir las invocadas tesis jurisprudenciales en mérito de las consideraciones que en seguida se exponen. El primero de los preceptos mencionados establece: "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes": "I.-Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia". A su vez, el artículo 92 dispone: "Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos". De conformidad con el primero de los numerales reseñados, el presidente de la República tiene, entre otras facultades, la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión, función ésta que lleva a cabo a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 92 constitucional, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión. Esto significa, entonces, que los decretos mediante los cuales el Titular del Poder Ejecutivo Federal dispone la publicación de las leyes o decretos de referencia constituyen actos de los comprendidos en el artículo 92 en cita, pues al utilizar este precepto la locución "todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente...", es incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del presidente, es aplicable el requisito de validez previsto por el citado artículo 92, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el Secretario de Estado a que el asunto o materia del decreto corresponda. Los razonamientos anteriores resultan todavía más claros mediante el análisis de lo que constituye la materia o contenido del decreto promulgatorio de una ley. En efecto, en la materia de dicho decreto se aprecian dos partes fundamentales: la primera se limita a establecer por parte del presidente de la República, que el Congreso de la Unión le ha dirigido una ley o decreto cuyo texto transcribe o reproduce y la segunda a ordenar su publicación para que la ley aprobada por el Congreso de la Unión pueda ser cumplida u observada. Por consiguiente, si la materia del decreto promulgatorio está constituida en rigor por la orden del presidente de la República para que se publique o dé a conocer la ley o decreto para su debida observancia, mas no por la materia de la ley o decreto oportunamente aprobados por el Congreso de la Unión, es de concluirse que el decreto respectivo única y exclusivamente requiere para su validez constitucional de la firma del Secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del Titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado, sin que deba exigirse, además, la firma del secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues sería tanto como refrendar un acto que ya no proviene del titular o del órgano ejecutivo sino del órgano legislativo, lo cual, evidentemente, rebasa la disposición del artículo 92 constitucional, pues dicho precepto instituye el refrendo sólo para los actos del presidente de la República ahí detallados. Lo hasta aquí expuesto llega a concluir que es inexacto que el artículo 92 constitucional exija, como se sustenta


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32. Así, se validó la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, entonces vigente, que

señala que los decretos promulgatorios de las leyes expedidas por el

Congreso de la Unión, sólo requieren el refrendo del Secretario de

Gobernación para su validez13:

“ARTICULO 13.- Los Reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos. Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación.”

33. Las Jurisprudencias citadas, son relevantes al caso, dada la

distinción que se propone entre actos provenientes del órgano

legislativo –que no requieren refrendo especializado del Secretario del

en las jurisprudencias transcritas, que el decreto promulgatorio de una ley deba refrendarse por parte de los Secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma ley, pues tal interpretación no tiene fundamento en el precepto constitucional en cita ni en otro alguno de la Ley Suprema. Texto de la tesis aprobado por el Tribunal en Pleno el veintitrés de abril de mil novecientos ochenta y ocho. Unanimidad de veintiún votos de los señores ministros: presidente Carlos del Río Rodríguez, Carlos de Silva Nava, Felipe López Contreras, Raúl Cuevas Mantecón, Samuel Alba Leyva, Mariano Azuela Güitrón, Noé Castañón León, Ernesto Díaz Infante, Luis Fernández Doblado, Francisco H. Pavón Vasconcelos, Victoria Adato Green, Santiago Rodríguez Roldán, José Martínez Delgado, Manuel Gutiérrez de Velasco, Atanasio González Martínez, José Manuel Villagordoa Lozano, Fausta Moreno Flores, Angel Suárez Torres, Sergio Hugo Chapital Gutiérrez, Juan Díaz Romero y Ulises Schmill Ordóñez. 13 Época: Octava Época. Registro: 206089. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo I, Primera Parte-1, Enero-Junio de 1988. Materia(s): Constitucional. Tesis: P. 4. Página: 157. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DE LAS LEYES. EL ARTICULO 13 DE LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL NO VIOLA EL ARTICULO 92 CONSTITUCIONAL. El artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no es contrario al 92 de nuestra Carta Magna cuando señala que los decretos promulgatorios de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión sólo requieren el refrendo del Secretario de Gobernación para su validez, pues la materia de dichos decretos está constituida únicamente por la orden del presidente de la República para que se publique o se dé a conocer la ley o el decreto del órgano legislativo Federal para su debida observancia, mas no por la materia misma de la ley o decreto oportunamente aprobado por el Congreso de la Unión; luego es de concluirse que el decreto respectivo única y exclusivamente requiere para su validez constitucional, mediante el cumplimiento del imperativo formal establecido en nuestra Ley Suprema, de la firma del Secretario de Gobernación cuyo ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del titular del Ejecutivo Federal y, por ende, el que debe ser refrendado. Así pues, el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no es incongruente con el 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Texto de la tesis aprobado por el Tribunal en Pleno el diez de mayo de mil novecientos ochenta y ocho. Unanimidad de veinte votos de los señores ministros: Presidente Carlos del Río Rodríguez, Carlos de Silva Nava, Felipe López Contreras, Raúl Cuevas Mantecón, Samuel Alba Leyva, Mariano Azuela Güitrón, Noé Castañón León, Ernesto Díaz Infante, Luis Fernández Doblado, Francisco H . Pavón Vasconcelos, Victoria Adato Green, Santiago Rodríguez Roldán, José Martínez Delgado, Manuel Gutiérrez de Velasco, Atanasio González Martínez, José Manuel Villagordoa Lozano, Fausta Moreno Flores, Angel Suárez Torres, Sergio Hugo Chapital Gutiérrez y Juan Díaz Romero. (México, D.F., a 11 de mayo de 1988.)


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Ramo al que corresponda la materia de la ley-; y de actos provenientes

del titular del órgano ejecutivo que sí requieren de dicho refrendo.

34. En cualquier caso, se trata de jurisprudencia sobre la que no existe

aún pronunciamiento de este Alto Tribunal en cuanto a su carácter

temático, por lo que se estima que se trata de jurisprudencia

especializada, aplicable, exclusivamente, al marco jurídico de orden

federal.

35. De hecho, en un asunto posterior a la emisión de la referida

jurisprudencia, el Pleno de este Alto Tribunal, resolvió que resultaba

inconstitucional un Decreto emitido por el Congreso del Estado de Baja

California Sur, por falta de refrendo del Secretario de Finanzas y

Administración de dicho Estado14, atendiendo a lo señalado en el

artículo 81 de la Constitución Política de dicha entidad federativa;

aunque destaca que, en ese caso, el mandato constitucional es muy

claro en cuanto a la necesidad de un doble refrendo o de tipo

compuesto, ya que dicha norma constitucional exige la firma tanto del

Secretario General de Gobierno, como la del Secretario del Ramo:

“81.- Toda Ley o Decreto será refrendada por el Secretario General de Gobierno y por el Secretario del ramo.”

36. A la vez, en un asunto relativamente reciente, el Tribunal Pleno al

resolver la Controversia Constitucional 121/2017, aclaró y diferenció el

criterio que debe prevalecer en materia de refrendo de leyes y decretos

14 Época: Novena Época. Registro: 194046. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, Mayo de 1999. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P. XXXIV/99. Página: 18. HOSPEDAJE. EL DECRETO 1105 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR QUE CREA EL IMPUESTO RELATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR FALTA DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN DE DICHO ESTADO. Los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son violados por el decreto señalado, en virtud de que no se encuentra refrendado por el secretario del ramo, como lo dispone el artículo 81 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur. En efecto, los preceptos señalados de la Constitución Federal se encuentran transgredidos por el Decreto 1105 de la Legislatura de Baja California al no haberse satisfecho uno de los requisitos para la formación válida del acto legislativo, como lo es el refrendo del secretario de Finanzas y Administración, al que de acuerdo con los artículos 81 de la Constitución Local y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado le corresponde hacerlo. Amparo en revisión 136/98. Caleta Linda, S.A. de C.V. 4 de febrero de 1999. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. Amparo en revisión 640/98. Cabo San Lucas, S.A. de C.V. 4 de febrero de 1999. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintidós de abril en curso, aprobó, con el número XXXIV/1999, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve.


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de orden federal, respecto del que debe prevalecer tratándose de leyes

y decretos expedidos por determinadas legislaturas estatales –caso

específico del Estado de Morelos-:

“74. A diferencia del ámbito Federal, en el que el refrendo conforme al artículo 92 de la Constitución General de la República15, se instituye únicamente para los actos del Presidente de la República, como son reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, correspondiendo, por tanto, esa obligación al Secretario de Gobernación por ser el afectado con la orden de publicación, sin que deban firmarlos el Secretario o Secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, en el caso de la normativa vigente el mes de septiembre de dos mil en el Estado de Morelos, dicha obligación se extendía a las leyes o decretos expedidos por la Legislatura Estatal, en términos de los transcritos artículos 76 de la Constitución y 9 de la Ley Orgánica de la Administración, ambos ordenamientos locales. 75. Esta distinción es fundamental para identificar la materia del presente asunto, puesto que la Constitución Federal no exige que las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión sean refrendados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, sino únicamente los decretos mediante los cuales, el Presidente de la Republica ordena la publicación de la ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión. 76. En ese supuesto, esta Suprema Corte ha concluido que la referencia al Secretario de Estado a que el asunto corresponda que hace el artículo 92 de la Constitución Federal, debe entenderse al Secretario de Gobernación, pues es él quien resulta afectado por la orden de publicación, sin que deba exigirse, la firma del Secretario o Secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, pues esa interpretación rebasa la disposición constitucional, que instituye el refrendo sólo para los actos del presidente de la República ahí detallados16. 77. Pero como ya se destacó, a diferencia del ámbito federal, el refrendo que exige el artículo 76 de la Constitución del Estado de Morelos, vigente cuando se publicó la Ley del Servicio Civil de la entidad, con respecto a leyes y decretos expedidos por la Legislatura Estatal promulgados por el Gobernador, se exige tanto al Secretario General de Gobierno como al Secretario del Ramo de la materia sustantiva de la ley o decreto aprobado por el Congreso Estatal, lo que se hace evidente porque esa disposición se refiere primero a todos los decretos, reglamentos y acuerdos del Gobernador, para los que exige la firma del Secretario del Despacho encargado del Ramo a que el asunto corresponda, para

15 “Artículo 92.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.” 16 Así se advierte de la tesis P.3, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Pleno, Tomo I, Primera Parte-1, Enero-Junio de 1988, página 160, registro 206091, de rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.”


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después precisar que las leyes y decretos legislativos deben estar firmados además por el Secretario de Gobierno17.”

37. En ese supuesto, es importante tomar en cuenta lo previsto en el

artículo 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos, entonces

vigente:

“Artículo 76.- Todos los Decretos, Reglamentos y Acuerdos del Gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el Secretario del Despacho encargado del Ramo a que el asunto corresponda. Las Leyes y Decretos Legislativos deberán ser firmados además por el Secretario de Gobierno.”

38. Tal previsión constitucional es importante, porque también exigía

un refrendo compuesto, a diferencia del texto del propio precepto, hoy

vigente, que, en dicha entidad federativa, exige para decretos

promulgatorios de leyes y decretos legislativos, sólo del refrendo del

Secretario de Gobierno:

“Artículo 76.- Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del Gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el Secretario de Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el Secretario de Gobierno.”

39. Por cuanto hace a esta Primera Sala, de la resolución del amparo

en revisión 634/2011, se derivó la tesis aislada de rubro:

“REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL

GOBERNADOR DEL ESTADO DE ZACATECAS. PARA LA

OBSERVANCIA Y VALIDEZ DE LEYES, DECRETOS,

REGLAMENTOS Y DEMÁS DISPOSICIONES GENERALES,

CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL

TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO CORRESPONDA”, de la

que se advierte que, en lo correspondiente al Estado de Zacatecas,

toda ley o decreto, para su validez y observancia, deben refrendarlo

el Secretario General de Gobierno y el titular del ramo a que el asunto

17 Fallado el tres de julio de dos mil dieciocho. Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales, respecto de analizar en suplencia de la queja la falta de refrendo por parte del secretario del ramo al decreto que contiene la norma impugnada, para plasmarse en el apartado IX, relativo a las consideraciones y fundamentos. Los señores Ministros Franco González Salas y Medina Mora I. votaron en contra.


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corresponda, entendido este último como aquel funcionario de la

administración pública que realiza las atribuciones legales en el nivel

jerárquico superior con respecto a la materia sustantiva de la ley o

decreto legislativo, además de que tal requisito sólo es aplicable para

ordenamientos de cuyo ámbito de regulación se extraigan funciones del

Poder Ejecutivo, pues en los demás casos no existe un titular del

ramo18.

40. En lo que a ello se refiere, conviene tomar en cuenta lo dispuesto

en el artículo 85 de la Constitución local que, hasta antes de su reforma

en el año dos mil quince, exigía también un refrendo compuesto:

“Artículo 85. Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el Gobernador promulgue, expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser refrendados por el Secretario General de Gobierno y por el titular del ramo a que el asunto corresponda. Cuando sean de la competencia de dos o más dependencias deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.”

41. Dicha fórmula, como se indicó, se modificó mediante Decreto

publicado en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas el veintitrés

de mayo de dos mil quince; y, ahora, el texto, mantiene un refrendo

18 Época: Décima Época. Registro: 2000271. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a. VI/2012 (10a.). Página: 661. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL GOBERNADOR DEL ESTADO DE ZACATECAS. PARA LA OBSERVANCIA Y VALIDEZ DE LEYES, DECRETOS, REGLAMENTOS Y DEMÁS DISPOSICIONES GENERALES, CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO CORRESPONDA. A diferencia del ámbito Federal, en el cual conforme al artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el refrendo del Secretario de Estado a que el asunto corresponda se instituye únicamente para los actos del Presidente de la República, como son reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes y, por tanto, esa obligación corresponde al Secretario de Gobernación por ser el afectado con la orden de publicación, sin que deban firmarlos el secretario o secretarios de Estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se promulgue o publique, el artículo 85 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas extiende ese requisito, para su validez y observancia, a las leyes y decretos expedidos por la Legislatura del Estado promulgados por el Gobernador, y establece que deben realizarlo el Secretario General de Gobierno y el titular del ramo a que el asunto corresponda. Ahora bien, dada la redacción de ese precepto, es incuestionable que toda ley o decreto, en esa Entidad para su validez y observancia, deben refrendarlo el Secretario General de Gobierno y el titular del ramo a que el asunto corresponda, entendido este último como aquel funcionario de la administración pública que realiza las atribuciones legales en el nivel jerárquico superior con respecto a la materia sustantiva de la ley o decreto legislativo, además de que tal requisito sólo es aplicable para ordenamientos de cuyo ámbito de regulación se extraigan funciones del Poder Ejecutivo, pues en los demás casos no existe un titular del ramo. Así, por ejemplo, el decreto promulgatorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas, debe refrendarlo, además del Secretario General de Gobierno, el contralor interno del Estado de Zacatecas, conforme a los artículos 10 y 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas, y de no hacerse así, no se satisface uno de los requisitos para la formación válida del citado acto legislativo. Amparo en revisión 634/2011. Amalia Dolores García Medina. 30 de noviembre de 2011. Cinco votos. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo. Secretario: Alejandro Castañón Ramírez. Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis 241/2016 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desechada por notoriamente improcedente, mediante acuerdo de 4 de julio de 2016. Por ejecutoria del 25 de abril de 2017, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inexistente la contradicción de tesis 321/2016 derivada de la denuncia de la que fue objeto el criterio contenido en esta tesis, al estimarse que no son discrepantes los criterios materia de la denuncia respectiva.


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simple del Secretario General de Gobierno con respecto a leyes,

decretos y demás disposiciones promulgadas; así como un refrendo

compuesto para reglamentos, decretos, acuerdos y demás

disposiciones de carácter general expedidas o autorizadas por el

Gobernador del Estado:

“Artículo 85. Las leyes, decretos y demás disposiciones de carácter general que el Gobernador promulgue, para su validez y observancia deberán ser refrendados por el Secretario General de Gobierno.

Los reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones de carácter general que el Gobernador del Estado expida o autorice, para su validez y observancia deberán ser firmados por el Secretario General de Gobierno y cuando sean de la competencia de una o más Secretarías, deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.”

42. La Segunda Sala, también se ha pronunciado sobre el tema, al

resolver la Contradicción de Tesis 149/2015, con respecto a decretos

promulgatorios expedidos por el Gobernador del Estado de Puebla, en

los que se estimó que el refrendo corresponde al Secretario General de

Gobierno y al Secretario del Ramo al que el asunto corresponda19.

19 Época: Décima Época. Registro: 2010803. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Enero de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional, Administrativa, Administrativa. Tesis: 2a./J. 168/2015 (10a.). Página: 1473. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS EXPEDIDOS POR EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE PUEBLA. CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO AL QUE EL ASUNTO CORRESPONDA. La obligación del Gobernador del Estado de Puebla de promulgar y mandar publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso Estatal, contenida en el artículo 79, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, se cumple con la emisión de un decreto a través del cual ordena, justamente, la publicación de la ley o decreto que la legislatura le envía; así, este decreto que promulga la ley del Congreso constituye uno de los actos a que alude el artículo 84 de la misma Constitución, pues si ésta utiliza la expresión "todos" los decretos, resulta claro que incluye a los promulgatorios. Ahora bien, de conformidad con la interpretación sistemática y coherente de los artículos 84 constitucional y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, los decretos promulgatorios, expedidos por el Gobernador del Estado de Puebla, para su validez deben estar firmados por éste, por el Secretario General de Gobierno y por el secretario del ramo al que el asunto corresponda, entendiéndose por éste, al funcionario de la administración pública que realiza las atribuciones legales en un nivel jerárquico superior, con respecto a la materia sustantiva de la ley o decreto legislativo que ha de promulgarse. En el entendido de que el presente criterio será obligatorio para los decretos promulgados con posterioridad a la publicación de esta tesis de jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación. Contradicción de tesis 149/2015. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero, ambos de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla y Segundo en Materia Administrativa del Sexto Circuito. 25 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas y Alberto Pérez Dayán. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretario: Luis Javier Guzmán Ramos. Esta tesis se publicó el viernes 15 de enero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 18 de enero de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013. Época: Décima Época. Registro: 2010802. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Enero de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional, Administrativa, Administrativa. Tesis: 2a./J. 167/2015 (10a.). Página: 1472. REFRENDO DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE PUEBLA. SU REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL. La circunstancia de que el artículo 84 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla imponga la obligación de firmar los decretos expedidos por el Gobernador del Estado a éste y al "secretario del ramo al que el asunto corresponda", y que el numeral 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado haga


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43. Lo anterior, acorde al artículo 84 de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de Puebla:

“Artículo 84.- Para ser Secretario del Despacho se requiere ser ciudadano mexicano, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.

Todos los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Gobernador, para su validez y observancia deberán ser firmados por él y por el Secretario del ramo a que el asunto corresponda, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por los titulares de las mismas.”

44. En dicho asunto, se consideró que la expresión “todos” los

“decretos”, incluía a los promulgatorios, y se estimó relevante lo previsto

en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del

Estado de Puebla, en cuanto a una previsión similar:

“ARTÍCULO 22.- Todos los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Gobernador del Estado, para su validez y observancia deberán ser refrendados por el Secretario General de Gobierno y por el Secretario del Ramo al que corresponda el asunto, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por los Titulares de las mismas.”

45. Como se observa, la norma general secundaria en cuestión

considera un refrendo de tipo compuesto, pues además del refrendo del

Secretario del Ramo respectivo, considera el correspondiente al

Secretario General de Gobierno.

extensiva la obligación de refrendo al Secretario General de Gobierno, no significa que esta última norma viole o contradiga aquella norma constitucional, en primer lugar, porque si ésta no prohíbe que los decretos sean firmados, además, por el Secretario General de Gobierno, entonces la norma ordinaria que lo ordena no viola prohibición alguna; en segundo término no la contradice, porque no regula el supuesto de hecho de forma incompatible con la Constitución, debido a que la norma constitucional impone la obligación de firmar los decretos expedidos por el Gobernador del Estado a éste y al secretario del ramo al que el asunto corresponda, situación que igualmente regula la norma legal. En consecuencia, los artículos 84 y 22 aludidos resultan coherentes y compatibles, en cuanto a la regulación de la validez de los decretos expedidos por el Gobernador del Estado de Puebla; razón por la cual, a partir de su interpretación sistemática, se concluye que los decretos indicados deben estar firmados por aquél, por el Secretario General de Gobierno y por el secretario del ramo al que el asunto corresponda. Contradicción de tesis 149/2015. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero, ambos de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla, y Segundo en Materia Administrativa del Sexto Circuito. 25 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas y Alberto Pérez Dayán. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretario: Luis Javier Guzmán Ramos. Esta tesis se publicó el viernes 15 de enero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 18 de enero de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.


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46. En otro caso, la Segunda Sala, al resolver la Contradicción de

Tesis 103/2011, determinó que los Decretos promulgatorios del Titular

del Ejecutivo del Estado de Quintana Roo, requieren de refrendo del

Secretario de Gobierno y del funcionario del ramo relativo20.

47. En ello, se tomó en cuenta lo dispuesto en el artículo 93 de la

Constitución local, previa su reforma en dos mil trece:

“ARTICULO 93.- Toda Ley o decreto será refrendada por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo.”

48. Ello es importante, porque precisamente la reforma en cuestión,

eliminó el refrendo compuesto tratándose de decretos promulgatorios

de leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado:

“ARTICULO 93.- Todos los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Gobernador del Estado deberán estar firmados por el Secretario al que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobierno.”

49. Similar postura se adoptó por la Segunda Sala con respecto al

refrendo de Decretos promulgatorios del Titular del Ejecutivo del Estado

de Querétaro21, fallo que involucró el análisis del artículo 23 de la

Constitución Política del Estado, entonces vigente:

20 Época: Novena Época. Registro: 161489. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIV, Julio de 2011. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: 2a./J. 95/2011. Página: 759. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL FUNCIONARIO DEL RAMO RELATIVO. Los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo ordena publicar las leyes o decretos expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en el artículo 93 de la Constitución Política local, pues al prever este precepto que toda ley o decreto será refrendado por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo, es incuestionable que su texto literal no deja duda acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en cuanto actos del Gobernador, les es aplicable el requisito de validez previsto en el referido precepto, a saber, que para ser obedecidos deben estar firmados o refrendados por el Secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo a que el asunto o materia del decreto corresponda. Así, por ejemplo, un decreto que reforma y adiciona disposiciones de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado debe refrendarlo también el Secretario de Hacienda del Estado, conforme al artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Quintana Roo, y de no hacerse así, no satisface uno de los requisitos para la formación válida del citado acto legislativo. Contradicción de tesis 103/2011. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Primero, ambos del Vigésimo Séptimo Circuito. 11 de mayo de 2011. Cinco votos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretaria: Laura Montes López. Tesis de jurisprudencia 95/2011. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del dieciocho de mayo de dos mil once. 21 Época: Décima Época. Registro: 2004574. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2


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“ARTÍCULO 23. Todos los reglamentos, decretos y acuerdos del Gobernador, deberán ser firmados por el Secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios del ramo que correspondan.”

50. En contraste con lo anterior, al referirse a Decretos promulgatorios

expedidos por el Congreso del Estado de Jalisco, la Segunda Sala

determinó que el refrendo respectivo corresponde únicamente al

Secretario General de Gobierno22.

51. Sin embargo, en ello, se tomó en cuenta lo contenido en el artículo

46 de la Constitución del Estado:

“Art. 46. Para el despacho de los negocios del Poder Ejecutivo habrá un servidor público que se denominará Secretario General de Gobierno y varios que se denominarán secretarios del despacho del ramo que se les encomiende.

Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 84/2013 (10a.). Página: 1487. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO. Los decretos por los que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro ordena publicar las leyes o los decretos expedidos por la legislatura de dicha entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en el artículo 23 de la Constitución Política local el cual, al prever que todos los decretos deberán ser firmados por el Secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios del ramo que correspondan, incluye a los decretos promulgatorios, pues no hace distinción alguna en los actos del Gobernador. Así, el decreto promulgatorio de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno estatal el 2 de diciembre de 2008, al no haberlo firmado el Secretario de Planeación y Finanzas, conforme al artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de esa entidad vigente hasta el 17 de diciembre de 2008, no satisfizo el requisito para su validez previsto en la referida norma constitucional. Contradicción de tesis 40/2013. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Decimoprimera Región, con residencia en Coatzacoalcos, Veracruz y los Tribunales Colegiados Primero y Tercero, ambos del Vigésimo Segundo Circuito. 17 de abril de 2013. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretaria: Amalia Tecona Silva. Tesis de jurisprudencia 84/2013 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del ocho de mayo de dos mil trece. 22 Época: Décima Época. Registro: 2010985. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 11/2016 (10a.). Página: 803. REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS EXPEDIDOS POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO. CORRESPONDE ÚNICAMENTE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO. Si bien conforme a lo previsto en los artículos 50 y 46 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, el Gobernador del Estado tiene dentro de sus facultades las de promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes y hacer observaciones a éstas, y para su validez es requisito indispensable estar firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda, lo cierto es que el referido artículo 46 no puede servir como fundamento para la determinación tocante a que todas las leyes emitidas por la Legislatura de dicha entidad federativa, deben estar refrendadas no sólo por el Secretario General de Gobierno, sino también por el Secretario del despacho del ramo correspondiente, pues el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco establece de manera expresa que corresponde únicamente al primero de los mencionados. En este sentido, resulta indudable que no puede sostenerse que las leyes emitidas por la Legislatura Estatal, para ser obligatorias, deban indefectiblemente estar refrendadas por el Secretario del despacho que corresponda al ramo, pues esta última obligación sólo está referida a las disposiciones que emita el Gobernador del Estado, y no a los actos del Congreso. Tesis de jurisprudencia 11/2016 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintisiete de enero de dos mil dieciséis. Esta tesis se publicó el viernes 19 de febrero de 2016 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 22 de febrero de 2016, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.


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Todas las disposiciones que el Gobernador del Estado emita en uso de sus facultades, deberán estar firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidas.”

52. Como se advierte, se asumió en dicho caso -que no dispone

expresamente un refrendo compuesto-, un criterio similar al adoptado

por el Tribunal Pleno en el caso de la Constitución Federal vigente en

mil novecientos ochenta y ocho.

53. Pero al igual que en el caso del ámbito federal, se tomó en cuenta

lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

del Estado de Jalisco, que indica lo siguiente:

“Artículo 13. La Secretaría General de Gobierno tiene las siguientes atribuciones: […] IV. Refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado, así como los reglamentos y decretos del Gobernador del Estado, con la firma de su titular;”

54. Ahora bien, en lo que corresponde al Estado de Tabasco, la

Segunda Sala, al resolver la Contradicción de Tesis 123/2013, asumió

una postura relevante, afín al criterio de Pleno previamente señalado23.

55. En efecto, de dicha Contradicción, derivó la Jurisprudencia 2a./J.

137/2013 (10a.), de rubro: “DECRETO PROMULGATORIO DEL

DECRETO 008 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TABASCO, POR

EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSOS

ARTÍCULOS DE LA LEY DE HACIENDA DE LA ENTIDAD,

PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL EL 1o. DE MAYO DE 2010.

PARA SU OBLIGATORIEDAD REQUIERE DEL REFRENDO DEL

SECRETARIO DE GOBIERNO.24”

23 Rubro: REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE UNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACION EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION. Tesis: P. 3. Semanario Judicial de la Federación: Tomo I, Primera Parte-1, Enero-Junio de 1988. Página 160. 24 Época: Décima Época. Registro: 2004676. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: 2a./J. 137/2013 (10a.). Página: 1118. DECRETO PROMULGATORIO DEL DECRETO 008 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TABASCO, POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE HACIENDA DE LA ENTIDAD, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL EL 1o. DE MAYO DE 2010. PARA SU OBLIGATORIEDAD REQUIERE DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE


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56. Ahí, se consideró que, en tanto que si la materia del Decreto

promulgatorio de una ley, está constituida únicamente por la orden del

Gobernador del Estado para que se publique y dé a conocer el decreto

del órgano legislativo para su debida observancia, dicha orden requiere

para su obligatoriedad, además de la firma de su emisor, la firma o

refrendo del Secretario de Gobierno, por ser de su competencia el

despacho de la orden de publicación, no así la del Consejero Jurídico

del Poder Ejecutivo del Estado, a quien en ello no se reconoció facultad.

57. En dicho criterio de junio de dos mil trece, se tomó en cuenta el

siguiente contenido del artículo 53 de la Constitución local:

“ARTICULO 53.- Los acuerdos, órdenes y disposiciones que dicte el Gobernador y que sean despachados por las diversas dependencias del Poder Ejecutivo, irán firmados por el titular de la dependencia que los despache y por el Gobernador del Estado. Sin este requisito no obligan.”

58. También se citó el artículo 27, fracción VIII de la Ley Orgánica del

Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco; no obstante, desde ahora

conviene puntualizar que dicha norma no concede facultades expresas

al Secretario de Gobierno para refrendar los Decretos promulgatorios

de una Ley, pues se limita a definir facultades en materia de

administración y organización del Periódico Oficial del Estado:

“ARTÍCULO 27.- A la Secretaría de Gobierno corresponden las siguientes atribuciones: VIII. Administrar y organizar el Periódico Oficial del Estado, publicando en el mismo las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas y normativas que deben regir en el Estado.”

GOBIERNO. Conforme a los artículos 35, 51, fracción I, y 53 de la Constitución Política; 8 y 27, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y 9, fracción XIX, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, todos del Estado de Tabasco, los decretos promulgatorios del titular del Poder Ejecutivo de las leyes y decretos expedidos por la Legislatura Estatal requieren, para su obligatoriedad, además de la firma de su emisor, la del Secretario de Gobierno, por ser de su competencia el despacho de la orden de publicación, toda vez que ésta es el acto emanado del Gobernador y, por ende, la que debe refrendarse. En ese tenor, si el Secretario de Gobierno no refrendó el indicado Decreto promulgatorio del Decreto 008 de la Legislatura Estatal, es claro que no cumple con el requisito exigido por el referido artículo 53 constitucional para su obligatoriedad, sin que obste para estimarlo así que la orden de publicación respectiva contenga la firma del Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo, ya que esta autoridad no está facultada para refrendar los decretos promulgatorios, sino únicamente para difundir la legislación vigente del Estado, calidad que adquiere después de su publicación en el Periódico Oficial, en términos del artículo 6 del Código Civil local. Contradicción de tesis 123/2013. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, con residencia en Cancún, Quintana Roo y el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito. 19 de junio de 2013. Cinco votos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Martha Elba de la Concepción Hurtado Ferrer. Tesis de jurisprudencia 137/2013 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del siete de agosto de dos mil trece.


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59. Ello se estima fundamental, ya que, a diferencia de los criterios

establecidos para el ámbito federal, y para el Estado de Jalisco, no se

advierte en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco,

disposición alguna que faculte expresamente al Secretario de Gobierno

o a alguna autoridad equivalente, para refrendar los decretos

promulgatorios de leyes expedidas por el legislativo del Estado.

60. En cualquier caso, es necesario precisar que el artículo 53 de la

Constitución del Estado de Tabasco, fue modificado desde que la

Segunda Sala se pronunció sobre la facultad de refrendo en esa entidad

federativa; y que, amén de que esta Primera Sala, no es

necesariamente coincidente con el criterio analizado y que no le obliga,

el presente asunto debe ser resuelto atendiendo a lo señalado en el

marco constitucional y legal vigente en el Estado de Tabasco al

momento en que se emitió el Decreto aquí impugnado, lo que será

objeto de estudio en un apartado posterior.

61. Lo relevante, es que, del análisis de los precedentes hasta hora

referidos, es posible asumir las siguientes conclusiones:

62. 1ª.- La necesidad y cualidad del refrendo de decretos

promulgatorios de actos legislativos, suscritos por el Ejecutivo de una

entidad federativa, estarán determinados por lo expresamente previsto

en la Constitución local y, en su caso, en el marco legal aplicable.

63. 2ª.- En cuanto a la necesidad de refrendo, la expresión “todos” los

“Decretos”, salvo excepción o precisión expresa, debe entenderse

inclusiva de los Decretos promulgatorios de leyes expedidas por el

legislativo.

64. 3ª.- En cuanto a la cualidad del refrendo, si el marco constitucional

local, exige de un refrendo compuesto, que involucre tanto el refrendo

del Secretario General de Gobierno o equivalente, como del Secretario

del ramo o materia relativa al respectivo Decreto, serán necesarias

ambas firmas.

65. 4ª.- Entendiendo que se ha aceptado que, la materia de los

Decretos promulgatorios de leyes, lo es la orden de publicación para su


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cumplimiento u observancia, puede aceptarse, salvo disposición en

contrario, que será suficiente que el refrendo se suscriba por el

Secretario responsable de dicho acto; esto es, por el Secretario de

Gobierno o funcionario equivalente a cargo del Periódico Oficial u

órgano informativo oficial en el respectivo Estado; sin embargo, es

indispensable que la propia Constitución o una ley confieran tal facultad

de refrendo expresa a favor de dicho funcionario.

66. Esta última precisión, en criterio de esta Primera Sala, se hace

necesaria, ya que la salvedad de que el Secretario de Gobierno o

equivalente, pueda suscribir el refrendo de una Ley, cuando la

Constitución refiera al “Secretario del Ramo” o expresión similar, está

condicionada a que sea una norma general, expedida por el propio

Congreso (Ley), la que dé sustento a dicha facultad, pues de otra forma,

si es el Ejecutivo el que dispone directamente ello, sin sustento en una

ley, estaría excediendo su facultad reglamentaria.

67. Ello, máxime si leyes de naturaleza orgánica, precisamente

dirigidas a establecer la estructura de la administración pública y la

distribución de funciones entre las distintas dependencias y

funcionarios, reiteran el mandato constitucional en cuanto que los

Decretos, requerirán de refrendo del Secretario del Ramo, materia o

área respectiva, sin conferir expresamente tal facultad de refrendo al

Secretario responsable de la publicación de leyes (Secretario de

Gobierno o equivalente); puesto que, en esos casos, debe entenderse

que la intención de la respectiva Ley Orgánica, es mantener un

esquema de refrendo especializado por parte del funcionario afín a la

materia de la ley, y no uno de refrendo exclusivo por parte del Secretario

responsable de la publicación del ordenamiento; pues de otra forma, no

podría explicarse que dicha facultad se desarrolle de forma genérica a

favor de todos los Secretarios respectivos cuando corresponda a su

materia, y no de forma específica acotada a un solo Secretario.

68. En todo caso, la decisión respectiva, exige un análisis cuidadoso

del marco constitucional y legal aplicable en cada entidad federativa,


29

con la prevención de que los reglamentos interiores expedidos por el

Ejecutivo del Estado en ejercicio de su facultad reglamentaria, sólo

podrán considerarse para fines de la cualidad del refrendo requerido, en

cuanto tengan sustento directo en lo establecido en la Ley respectiva

que reglamenten.

69. El análisis de los aspectos anteriores, es factible como

metodología de estudio para establecer conforme a la legislación

aplicable en una entidad federativa, si se requiere el refrendo, en qué

casos, con qué implicaciones y quién o quiénes son los Secretarios que

deben refrendar un determinado acto.

70. Lo definitivo, es que, en criterio de esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación, la falta de refrendo del Secretario o Secretarios

respectivos, cuando ello sea necesario conforme al marco jurídico

aplicable, conlleva la invalidez de la ley respectiva, por vulneración de

las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos

14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos25;

al no respetarse las normas constitucionales y legales aplicables al

proceso relativo a la conformación de leyes y que concluye con su

promulgación y publicación, previo refrendo.

B. Marco Jurídico aplicable al refrendo ministerial en el Estado de Tabasco

71. Ahora bien, tomando en cuenta que el Decreto 265 impugnado,

fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de enero de

dos mil dieciséis [2016], resulta indispensable considerar el contenido

de las siguientes disposiciones constitucionales y legales entonces

vigentes en el Estado de Tabasco:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE TABASCO

“ARTICULO 28.- Toda resolución que apruebe el Congreso tendrá el carácter de ley, decreto o acuerdo. Las leyes o decretos, una vez

25 Número de Registro: 194046. HOSPEDAJE. EL DECRETO 1105 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR QUE CREA EL IMPUESTO RELATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR FALTA DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN DE DICHO ESTADO. Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IX, Mayo de 1999; Pág. 18. P. XXXIV/99.


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firmadas por el Presidente y el Secretario, se remitirán al titular del Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. De igual modo, el Congreso podrá ordenar la publicación en el Periódico Oficial del Estado, de los instrumentos legales que resulten procedentes conforme a esta Constitución y las leyes aplicables. Asimismo, en los términos que establezcan las leyes, se podrán emitir acuerdos parlamentarios, puntos de acuerdo y acuerdos de Comisión. “ARTICULO 35.- Las leyes o decretos aprobados por el Congreso se enviarán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer los promulgará inmediatamente. Se considerará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones al Congreso dentro de los veinte días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo, el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente del Congreso ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Periódico Oficial del Estado, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere este artículo no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.”

“ARTICULO 51.- Son facultades y obligaciones del Gobernador:

I.- Promulgar y ejecutar las leyes y decretos que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;

[…]” ARTICULO 52. Para el despacho de los asuntos de su competencia, el Titular del Poder Ejecutivo, contará con el auxilio de la Administración Pública Estatal, la cual será centralizada y paraestatal conforme a las leyes que expida el Congreso, mismas que establecerán el número y competencia de las dependencias centralizadas y definirán las bases generales de creación de las entidades paraestatales, así como las relaciones entre dependencias y entidades.

El estado garantizará la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones de un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.” “ARTICULO 53.- Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes que dicte y suscriba el Gobernador deberán estar firmados también por el Titular de la Dependencia a que el asunto corresponda. Sin este requisito no serán obedecidos.” “ARTICULO 54.- Los titulares de las Dependencias son responsables por el despacho de los asuntos de su competencia que autoricen actos contrarios a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, leyes federales o de esta Constitución.” “ARTICULO 54 BIS. La Cámara de Diputados podrá convocar a los secretarios, al Fiscal General del Estado, a los coordinadores generales, a los titulares de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.” La Legislatura, a pedido de una tercera parte de sus miembros, podrá integrar comisiones especiales para investigar el funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Titular del Ejecutivo del Estado.


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La Cámara de Diputados podrá requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor a quince días naturales a partir de su recepción. Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, posteriormente a la presentación del informe del Gobernador al Congreso del Estado, darán cuenta del estado que guarden sus respectivos ramos, ya sea en el Pleno o en Comisiones. El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Legislativo y sus reglamentos.”

LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TABASCO

“ARTÍCULO 8.- Los acuerdos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el Gobernador dicte para que sean obligatorios, deberán estar refrendados por el titular de la dependencia al que el asunto corresponda y serán publicados en el Periódico Oficial.” “ARTÍCULO 12.- Corresponde a los titulares de las Dependencias de la Administración Pública las siguientes atribuciones de carácter común: […] III. Proponer al Ejecutivo, proyectos de iniciativas y decretos de reforma y actualización de las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas, cuya materia corresponda a sus atribuciones; […] IX. Suscribir los acuerdos, contratos o documentos relativos al ejercicio de sus atribuciones, de conformidad con la legislación y normatividad aplicable, así como aquellos que sean señalados por delegación o le corresponda por suplencia; […] XX.- Las demás que le encomiende el Gobernador, las leyes y reglamentación vigente.” “ARTÍCULO 27.- A la Secretaría de Gobierno corresponden las siguientes atribuciones: […] VIII. Administrar y organizar el Periódico Oficial del Estado, publicando en el mismo las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas y normativas que deben regir en el Estado.” […] XIV. Llevar el registro de firmas autógrafas, legalizar y certificar las firmas de los funcionarios estatales, de los presidentes y secretarios municipales y de los demás funcionarios a quienes esté encomendada la fe pública;…” “ARTÍCULO 32.- A la Secretaría de Salud le corresponde los siguientes asuntos: […] II. Aplicar y supervisar la observancia de las disposiciones que en materia de salud y seguridad social se fijan en el Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes General de Salud y de Salud del Estado de Tabasco;


32

III. Instrumentar, conducir, difundir, evaluar y, en su caso, correlacionar las políticas y programas sectoriales en materia de salud, seguridad social, asistencia social, sanitaria y salud pública, con base en la legislación estatal y federal aplicable, así como las normas y lineamientos que determine el Gobernador y en correlación con el Sistema Estatal de Planeación Democrática; […]

V. Coordinar, regular y evaluar el Sistema Estatal de Salud, procurando que en su instrumentación, aplicación y supervisión, participen la Administración Pública, con información y programas específicos de su responsabilidad, que se vinculen con las metas y objetivos del programa y el sistema estatal a cargo del Sector. Igualmente, promover su correlación con las instituciones y programas de seguridad social que operan en la Entidad. Así mismo, fomentar que en el desarrollo de los mismos se promueva y asegure la participación ciudadana; […] VII. Promover, interrelacionar, asistir técnicamente, organizar y supervisar a los servicios de salud, seguridad y asistencia social en la Entidad, a cargo de los sectores público, social y privado, conforme a la legislación aplicable; así como difundir técnicas, sistemas y procedimientos eficaces que permitan brindar mejores servicios a la población en esos rubros. Así mismo, proponer al Gobernador, los mecanismos de coordinación interinstitucional que permitan incentivar el desarrollo de la salud pública; […] IX. Promover las acciones, convenios y acuerdos de colaboración con las instituciones, nacionales o extranjeras, vinculadas con los subsistemas del Sistema Estatal de Salud. Igualmente, concertar con las instituciones de investigación y docencia, la ejecución de programas especiales para la formación, desarrollo o actualización del personal técnico o administrativo de los servicios de salud en la Entidad. De igual forma, en lo que respecta a las instituciones de seguridad social que operan en el Estado; X. Gestionar, promover y ejecutar los convenios de colaboración que en materia de salud celebre el Ejecutivo con Entidades de los Sectores Público, Social y Privado, así mismo, prever el establecimiento de mecanismos de referencia, contra-referencia y complementación, entre los servicios de salud y sus diferentes niveles de organización y operación; […] XIV. Expedir las autorizaciones sanitarias para las actividades, establecimientos, productos y servicios en el ámbito de su competencia, conforme lo señalen las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables; XV. Regular y controlar los asuntos sanitarios, en el ámbito de su competencia, y aplicar las acciones y programas que en la materia se concerten con la Federación, así mismo integrar y administrar el padrón local de actividades, establecimientos, prestadores de servicios, productos y servicios que se encuentren sujetos a control y vigilancia sanitaria, así como ordenar y practicar verificaciones de conformidad con las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables a la materia; XVI. Proponer el desarrollo de la red de laboratorios sanitarios en la Entidad, así como la infraestructura científica y tecnológica que resulta indispensable para el adecuado desarrollo de las funciones sanitarias; así como procurar que estos servicios puedan colaborar con otros sectores de la Administración Pública, cuando precisen de la realización de estudios especializados para respaldar técnicamente sus


33

resoluciones; al efecto, coordinarse con la Secretaria de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero para promover y propiciar la mejora en los establecimientos dedicados al sacrificio y transformación de los productos agropecuarios, en apego a la política de inocuidad alimentaria; […] “ARTÍCULO 39.- A la Coordinación General de Asuntos Jurídicos le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: […] IV. Elaborar o revisar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, resoluciones administrativas y demás instrumentos de carácter jurídico, atendiendo a la opinión y necesidades de las dependencias, entidades y órganos de la Administración Estatal, a efecto de someterlos a la consideración y firma del Gobernador. De igual forma, elaborar y someter a consideración y firma del propio Gobernador los nombramientos de su competencia;”

REGLAMENTO INTERIOR DE LA COORDINACIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DEL ESTADO DE TABASCO

“ARTÍCULO 8. El Coordinador tendrá las siguientes facultades: …XIII. Refrendar los Decretos Promulgatorios que expida el Honorable Congreso del Estado, así como los Reglamentos y Acuerdos que expida el Gobernador;”

REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE SALUD

“ARTÍCULO 2. Para los efectos de este Reglamento se entenderá por:

[…]

II. Secretario: El Secretario de Salud;”

“ARTÍCULO 9. Corresponde al Secretario el ejercicio de las siguientes atribuciones:

I. Someter al acuerdo del Gobernador del Estado los asuntos encomendados a la Secretaría;

II. Coordinar la política de investigación en materia de salud que realice la Secretaría y el Sector Salud;

III. Proponer al Gobernador del Estado la creación o supresión de los órganos desconcentrados de la Secretaría; IV. Expedir las autorizaciones, concesiones, permisos o avisos sanitarios que dispongan los ordenamientos legales respectivos, que sean de su competencia; […] XIII. Las demás que determinen las disposiciones legales aplicables. ARTÍCULO 16. Corresponde a la Unidad Jurídica el ejercicio de las siguientes atribuciones: […] IX. Revisar o elaborar según sea el caso, los anteproyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, relativos a los asuntos competencia de la Secretaría, y una vez refrendados por el Secretario, gestionar su publicación en el Periódico Oficial;…”


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REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL

“Artículo 9. Además de las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica, el Titular tendrá las siguientes atribuciones: VI. Refrendar, para su validez y observancia legal, los reglamentos, decretos y acuerdos del Titular del Poder Ejecutivo, sobre asuntos de la competencia de la Secretaría;”

REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO

“Artículo 9.- El Secretario tendrá las siguientes atribuciones: […] VII. Formular y proponer al Gobernador los proyectos de leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, convenios y órdenes, sobre los asuntos que son de la competencia de la Secretaría y los del sector correspondiente;”

[…] XI. Suscribir los reglamentos, acuerdos y demás disposiciones de carácter general que expida el Gobernador que competan a la Secretaría; XII. Cumplir y hacer cumplir los reglamentos, acuerdos, órdenes, circulares y demás disposiciones administrativas que dicte el Gobernador, que sean competencia exclusiva de la Secretaría; […] XIX. Administrar y organizar el Periódico Oficial del Estado;

XX. Publicar en el Periódico Oficial del Estado las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo del Estado, así como los reglamentos necesarios para la exacta observancia de los mismos en términos del artículo 51, fracción I de la Constitución Política del Estado de Tabasco; […] XXVIII. Cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo; XLV. Las demás que le encomiende el Gobernador y le confieran otras disposiciones legales y reglamentarias en el Estado. Artículo 36.- Corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, el ejercicio de las siguientes funciones:

[…] V. Asesorar al Secretario en la propuesta de leyes, decretos, reglamentos, convenios, acuerdos, y demás documentos relacionados con el ámbito de competencia de la Secretaría y del sector correspondiente; XXII. Administrar y distribuir el Periódico Oficial del Estado; XXIII. Tramitar la publicación en el Periódico Oficial del Estado de las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo del Estado, así como los reglamentos necesarios para la exacta observancia de los mismos en términos del artículo 51, fracción I de la Constitución Política del Estado de Tabasco; XXIV. Tramitar la publicación en el Periódico Oficial del Estado de los acuerdos, órdenes, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que el gobernador dicte para que sean obligatorios, en términos


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de los artículos 53 de la Constitución Política del Estado de Tabasco y 8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;..”

REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN

“ARTÍCULO 5.- El Secretario tendrá las siguientes atribuciones: […] VII. Firmar, en unión del Ejecutivo del Estado, acuerdos, convenios, órdenes y disposiciones que se emitan sobre los asuntos que competen a la Secretaría;”

REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL Y

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE

“Artículo 9. Para el cumplimiento de las facultades que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo confiere a la SEDESPA, el Secretario podrá por sí o a través de los servidores públicos correspondientes, desempeñar las facultades siguientes: […] XIII. Firmar en unión del Titular del Ejecutivo estatal, los acuerdos, órdenes y disposiciones que aquel expida, con respecto a la esfera de competencia de la Secretaría;”

72. Del análisis de las disposiciones constitucionales, legales y

reglamentarias anteriores, es posible concluir que:

73. [A]. Los Decretos promulgatorios de una ley, requieren

necesariamente de refrendo ministerial (artículos 52 y 53 de la

Constitución local); y, que sólo existe una excepción al refrendo,

prevista en el artículo 35 de la propia Constitución, para aquellos casos

en que enviada al Ejecutivo una ley o decreto aprobada por el Congreso,

el mismo no sea promulgado y publicado, o no se hubiesen hecho valer

observaciones al Congreso dentro de los veinte días siguientes a su

recepción, caso en el que la ley o decreto se considerarán promulgados

y el Presidente del Congreso será el que ordene directamente la

publicación en el Periódico Oficial del Estado, sin que se requiera

refrendo.

74. [B]. El refrendo ministerial, acorde a lo señalado en el artículo 53

de la Constitución del Estado de Tabasco, está conferido al Titular de la

Dependencia a que el asunto corresponda, por lo que no existe

habilitación constitucional expresa para que el Secretario de Gobierno

o algún otro funcionario, como el Consejero Jurídico, lleven a cabo dicho


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refrendo, o que exente a los Secretarios del ramo o materia afín a la ley

a promulgar, de refrendar al mismo.

75. [C]. El artículo 54 Bis de la Constitución del Estado, obliga a los

Secretarios, a acudir a la Cámara de Diputados a informar bajo protesta

de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio

concerniente a sus respectivos ramos o actividades, lo que implica un

principio de especialidad, que, entendido conjuntamente con la

obligación contemplada en el artículo 53 de la propia Constitución,

permite entender que, en principio, el refrendo ministerial está referido

al Secretario responsable de la materia de la Ley que llegue a ser

eventualmente promulgada y publicada, lo que descarta que sea un

Secretario distinto, como el Secretario de Gobierno o funcionario

equivalente, el que tuviese que efectuar el refrendo en cuestión.

76. [D]. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco,

confirma la conclusión del punto anterior, atendiendo a que, aun

concediendo que la materia fundamental del refrendo, lo fuese la orden

de publicación de una Ley en el periódico oficial, y no la materia propia

de la Ley a publicar, lo cierto es que el artículo 8º de dicho

ordenamiento, reitera el principio de refrendo especializado derivado de

la Constitución local, en el sentido de que tiene que realizarse por el

titular de la dependencia al que el asunto corresponda.

77. [E]. Lo anterior, aunado a que el artículo 27 de la Ley Orgánica

del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco referido a la Secretaría de

Gobierno, no confiere a está la facultad específica de refrendo de

Decretos promulgatorios de actos del legislativo; y a que, en similares

condiciones, el artículo 39 no confiere al Coordinador General de

Asuntos Jurídicos una facultad en ese sentido, hace concluir que en

dicho ordenamiento, debe prevalecer la hipótesis de refrendo ministerial

especializado contenida en los artículos 53 de la Constitución y 8º de la

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, pues de haber

sido otra la intención del legislador local, el refrendo se habría conferido

a una autoridad determinada y no a todas las relevantes, como se deriva

del artículo 8º en cuestión, máxime que no existe ningún otro precepto


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en la referida Ley Orgánica, que confiera de manera particular y

exclusiva dicha facultad.

78. [F]. No impide arribar a la conclusión anterior, el que el

Coordinador General de Asuntos Jurídicos del Estado, tenga en

términos del artículo 39, fracción IV de la propia Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo del Estado de Tabasco, la facultad de elaborar o revisar los

proyectos de leyes, reglamentos, decretos y otros documentos que

deba firmar el gobernador, atendiendo a la opinión y necesidades de las

dependencias, toda vez que, en todo caso, las facultades de mera

revisión y presentación a firma de un Decreto, no pueden estimarse

equivalentes a un refrendo ministerial, atendiendo a las implicaciones y

responsabilidades que derivan de dicha institución.

79. [G]. En igual sentido, el que corresponda al Secretario de

Gobierno del Estado, el administrar y organizar el Periódico Oficial del

Estado, publicando en el mismo las leyes, reglamentos, decretos,

acuerdos y demás disposiciones jurídicas y normativas que deben regir

en el Estado, no implica que sólo por ello le corresponda refrendar los

Decretos promulgatorios, puesto que pensar así, implicaría ir en contra

de lo señalado expresamente en el artículo 8º de la Ley Orgánica del

Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, que mantiene en principio, la

hipótesis de refrendo ministerial por especialidad. A la vez, el que el

Secretario de Gobierno esté facultado para llevar el registro de firmas

autógrafas, legalizar y certificar las firmas de los funcionarios estatales,

no conlleva en automático una habilitación expresa para otorgar el

refrendo ministerial, puesto que, si bien una noción del refrendo conlleva

dicha certificación o fe, lo cierto es que la noción constitucional del

refrendo ministerial no se agota en ello y tiene, como se ha explicado

en este fallo, mayores implicaciones.

80. [H]. Lo que sí es posible derivar de la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo del Estado de Tabasco, es que la misma, en su artículo 32,

confiere a la Secretaría de Salud, distintas facultades en materia de

coordinación, regulación y evaluación del sistema de salud estatal, de

supervisión de los servicios de salud conforme a la legislación aplicable,


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de emisión de autorizaciones sanitarias, conforme lo señalen las

disposiciones jurídicas y administrativas aplicables; y, en general,

aquellas relacionadas con el sector salud en el Estado.

81. [I]. Por cuanto hace a distintos Reglamentos Interiores de diversas

dependencias del Gobierno del Estado de Tabasco, es factible advertir

que si bien el artículo 8º, fracción XIII del Reglamento Interior de la

Coordinación General de Asuntos Jurídicos del Estado de Tabasco,

confiere al Coordinador de dicha dependencia la facultad de refrendar

decretos promulgatorios que expida el Congreso del Estado, lo cierto es

que ello no es compatible con lo previsto en el artículo 39 de la Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, en donde no se

contempla facultad similar de donde pudiese derivarse tal alcance a

partir de la facultad reglamentaria del Ejecutivo estatal; y contrario a ello,

como se ha indicado, el artículo 8º de la referida Ley, dispone un

supuesto distinto y especializado de refrendo a cargo del titular de la

dependencia al que el asunto corresponda.

82. Además, existen otros reglamentos interiores referidos a otras

dependencias del Estado que también disponen facultades de refrendo

a favor de los respectivos Secretarios, como lo es, en concreto, el

artículo 16 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud del Estado,

cuya fracción IX, confiere a la Unidad Jurídica de dicha Secretaría,

revisar o elaborar según sea el caso, los anteproyectos de leyes,

reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, relativos a los asuntos

competencia de la Secretaría, y una vez refrendados por el Secretario,

esto es, por el Secretario de Salud, gestionar su publicación en el

Periódico Oficial; disposición que, en todo caso, es más afín al

contenido del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del

Estado de Tabasco.

83. Similar disposición existe para el Secretario de Desarrollo Social,

en el artículo 9º, fracción VI del Reglamento Interior de dicha

dependencia; y, los artículos 5º, fracción VII del Reglamento Interior de

la Secretaría de Educación del Estado y 9º, fracción XIII del Reglamento

Interior de la Secretaría de Desarrollo Social y Protección del Medio

Ambiente, refieren incluso la necesidad de que los respectivos


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Secretarios, firmen en unión del Titular del Ejecutivo estatal, los

acuerdos, órdenes y disposiciones que aquel expida, con respecto a la

esfera de competencia de dichas Secretarías.

84. Luego, incluso a nivel de algunos Reglamentos Interiores,

prevalece el principio de especialidad en los procesos de refrendo

ministerial y no aquél que faculta al Secretario de Gobierno o

equivalente a efectuar dicho refrendo; y, en todo caso, la diversidad de

normas reglamentarias relacionadas, contrapuestas a las contenidas en

el Reglamento Interior de la Coordinación General de Asuntos Jurídicos

del Estado, generan un estado de inseguridad jurídica que obliga, por

mayoría de razón, a sólo tomar en cuenta lo expresamente previsto en

el artículo 53 de la Constitución y en el artículo 8 de Ley Orgánica que

dichos ordenamientos del Ejecutivo reglamentan.

85. Como elemento final de este apartado, es conveniente referir que

el refrendo en el Estado de Tabasco, se consideró en la reforma

constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado el treinta de

diciembre de mil novecientos setenta [1970], y que, desde entonces, se

introdujo el principio de especialidad en el refrendo Ministerial, en los

términos siguientes:

“Art. 89.- Para el despacho de los negocios del orden administrativo del Estado, habrá el número de dependencias que establezca el Congreso por una Ley, la que distribuirá las funciones que a cada dependencia correspondan, así como los requisitos que el Gobernador tendrá que observar para nombrar los titulares de las mismas. Art. 90.- Los acuerdos, órdenes y disposiciones que dicte el Gobernador y que sean despachados por las diversas dependencias del Poder Ejecutivo, cuando así lo señalen las leyes y reglamentos correspondientes, irán firmados por el titular de la Dependencia que los despache y por el Gobernador del Estado, sin este requisito no serán obedecidos. Art. 91.- Los titulares de las Dependencias, serán responsables por el despacho de los documentos de la esfera de su competencia, que habiendo sido firmados por el Gobernador, autoricen actos contrarios a lo previsto en la Constitución General de la República, Leyes Federales o de esta Constitución. Art. 92.- Las leyes y decretos que sean remitidos para su promulgación por el H. Congreso del Estado, al Ejecutivo Local, tendrán validez para efectos legales con la sola firma del Gobernador, certificada por el Secretario a que corresponda el asunto.”


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86. Como puede observarse, incluso en sus orígenes, el refrendo

ministerial en Tabasco de decretos promulgatorios de leyes, se

desarrolló a favor del Secretario a que corresponda el asunto, y no a

favor del Secretario a cargo del órgano informativo oficial, por lo es en

los términos del parámetro referido en este apartado, que debe

evaluarse la validez del refrendo consignado en el Decreto impugnado.

C. Análisis específico del refrendo consignado en el Decreto 265.

87. Pues bien, de la lectura del Decreto 265, impugnado, publicado en

el Periódico Oficial del Estado de Tabasco, el trece de enero de dos mil

dieciséis, es posible advertir que el mismo, se expidió en Palacio de

Gobierno, recinto oficial del Poder Ejecutivo en la Ciudad de

Villahermosa, Capital del Estado de Tabasco, a los cuatro días del mes

de enero del año dos mil dieciséis; y que, el mismo, fue suscrito por:

El Licenciado Arturo Núñez Jiménez, Gobernador del Estado de

Tabasco;

El Ciudadano César Raúl Ojeda Zubieta, Secretario de Gobierno; y, por,

El Licenciado Juan José Peralta Fócil, Coordinador General de Asuntos

Jurídicos.

88. Así, puede asumirse que el Decreto fue refrendado por un

Secretario de Estado, el de Gobierno, y por un diverso funcionario

conocido como Coordinador General de Asuntos Jurídicos, quienes

pretendieron validar con ello, la orden del Gobernador de emitir dicho

Decreto.

89. Ahora, debe tenerse presente, que el Decreto de mérito, adicionó

distintas disposiciones al Código Civil para el Estado de Tabasco, por lo

que, en principio, parecería que la naturaleza del ordenamiento, está

constreñida a regular en el Estado asuntos del orden civil no regulados

por las leyes federales, y a regir con carácter supletorio en toda relación

jurídica o situación de derecho no prevista en las demás leyes de la

entidad, como así se desprende del artículo 1º de dicho ordenamiento,

referido a su ámbito de validez material.


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90. Tal extremo, podría implicar tres posibles supuestos:

91. [1]. Que los alcances del ordenamiento a todos los actos civiles

del Estado y su máxima supletoriedad a las demás leyes del Estado,

obligaría a que todos los Secretarios estuvieran obligados a refrendar el

citado ordenamiento;

92. [2]. Que, atendiendo al impacto destacado del ordenamiento en

los temas de registro civil, notarías y registro público de la propiedad a

cargo del Secretario de Gobierno, es éste el funcionario responsable del

Decreto, máxime que al mismo corresponde conducir las relaciones con

los demás poderes locales, incluyendo al judicial, y velar por la fiel

observancia de las disposiciones legales, entre otras facultades afines

previstas en el artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del

Estado de Tabasco.

93. Dicho extremo no sería aplicable al Coordinador General de

Asuntos Jurídicos del Estado, ya que en términos del artículo 39 de la

propia Ley Orgánica, al mismo básicamente le corresponden facultades

de representación y defensa legal del Estado, lo que no necesariamente

justifica que sea dicha autoridad la responsable de refrendar un

ordenamiento que regula las relaciones civiles en el Estado, pues la

participación de dicho Coordinador se reduce a ser parte en los

respectivos juicios o a representar al Estado y a sus dependencias en

los litigios que lleguen a tener lugar, pero se insiste, en carácter de parte,

representante o apoderado, por lo que no podría afirmarse que regular

o aplicar normas afines a los actos civiles en el Estado, sea

necesariamente facultad de dicho funcionario.

94. [3]. Que, de existir una o más materias específicamente reguladas

en el ordenamiento, con impacto directo en la esfera de competencias

de alguna otra dependencia en particular, serían las mismas las que

tendrían que refrendar el ordenamiento en cuestión.

95. La solución a dicha problemática, existe en la doctrina

jurisprudencial desde la Sexta Época del Semanario Judicial de la

Federación, en tanto que, entonces, el Tribunal Pleno, consideró que la


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institución del refrendo, no debe ser llevada hasta el extremo de exigir

el mismo, cuando en el ordenamiento se toque, sólo de manera

incidental o accesoria, alguna materia26.

26 Época: Sexta Época. Registro: 803737. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XI, Primera Parte. Materia(s): Administrativa. Tesis: Página: 35. REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVOS (IMPUESTO SOBRE INGRESOS MERCANTILES). La Segunda Sala de la Suprema Corte ha sustentado el criterio de que el refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de éste, de acuerdo con el artículo 92 de la Constitución Federal. Pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque, sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia. No es jurídico considerar que el decreto publicado el 31 de diciembre de 1949, reformatorio de la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, al introducir modificaciones al artículo 33 de dicha ley, prescribiendo que las sociedades por acciones no podrán convocar a asambleas ordinarias de accionistas, sin que las declaraciones de ingresos correspondientes al ejercicio social hayan sido aprobadas por el administrador, los administradores o, en su caso, el consejo, cae dentro de los artículos 8o. de la Ley de Secretarías de Estado y 6o., fracciones II y XII de su reglamento, según los cuales corresponde a la Secretaría de Economía todo lo relativo al comercio del país y a la intervención del Estado en las sociedades mercantiles; y no puede admitirse tal criterio, porque la medida tendiente a impedir la celebración de asambleas generales mientras no se cumpla un requisito de carácter netamente fiscal, no tiene en realidad el carácter de una intervención del Estado en el comercio o en las sociedades, sino en el de causantes de un impuesto que gravita lo mismo sobre sociedades que sobre particulares, para cuyo cobro oportuno se ve en la necesidad de aplicar sanciones y medios coercitivos, que, por serlo, naturalmente traen consigo limitaciones en el ejercicio de actividades y derechos de los causantes. Amparo en revisión 9039/51. Diego Alonso Hinojosa. 6 de mayo de 1958. Unanimidad de diecisiete votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 4509/51. Diego Alonso Hinojosa. 6 de mayo de 1958. Unanimidad de diecisiete votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 4320/50. Enrique Palazuelos B. 6 de mayo de 1958. Unanimidad de diecisiete votos. la publicación no menciona el nombre del ponente. Amparo en revisión 1860/51. Diego Alonso Hinojosa. 6 de mayo de 1958. Unanimidad de diecisiete votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Época: Sexta Época. Registro: 804229. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XCVI, Primera Parte. Materia(s): Administrativa. Página: 77. REFRENDO DE LOS DECRETOS DEL EJECUTIVO POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO RESPECTIVO. La promulgación implica una orden y, como tal, según lo previene el texto del artículo 92 constitucional, para ser obedecida es indispensable su refrendo por el secretario de Estado del ramo a que corresponde la materia de la ley de que se trate. En efecto, la promulgación no es un mero acto de constatación de la existencia y autenticidad de la ley, sino requisito indispensable para que adquiera vigencia, esto es, obligatoriedad, o dicho en otras palabras, para que nazca y tenga existencia jurídica como ley. Por ello, la promulgación invariablemente va acompañada del mandamiento de su publicación y de la orden dirigida a todos los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos para que sepan el contenido y que el Poder Legislativo la decretó, esto es, que la impone imperativamente de consuno con el Ejecutivo. Ahora bien, el refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma es indispensable para la validez de éste, de acuerdo con el artículo 92 de la Constitución Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un secretario de Estado, cuando en el mismo se toque, sólo de manera incidental o accesoria, alguna materia. Amparo en revisión 2805/62. Compañía Eléctrica de Sinaloa, S. A. 22 de junio de 1965. Unanimidad de quince votos. Ponente: José Rivera Pérez Campos. Véase: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 2-6, marzo-julio de 1988, página 9, de rubro: "REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE UNICAMENTE AL SECRETARIO DE GOBERNACION EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION."


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96. Tal postura, se reiteró por el Tribunal Pleno en la Séptima Época27

e incluso, en la Novena Época, es posible advertir fallos en los que se

resolvió con base en similar criterio28.

27 Época: Séptima Época. Registro: 232960. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 72, Primera Parte. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Página: 59. VEHICULOS PROPULSADOS POR MOTORES TIPO DIESEL Y POR MOTORES ACONDICIONADOS PARA USO DE GAS LICUADO DE PETROLEO. LA CREACION DE TARIFAS DIFERENCIALES PARA EL PAGO DEL IMPUESTO NO ES VIOLATORIA DE LOS ARTICULOS 4o. Y 14 CONSTITUCIONALES. […] En el supuesto de que la vigilancia encomendada a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, relacionara a dicha secretaría con el aumento de la tarifa A, el Pleno de esta Suprema Corte ha establecido la tesis de que no debe exigirse el refrendo de un secretario de Estado cuando en un decreto se toma sólo de manera incidental o accesoria al ramo del mismo, que aparece visible en la página 64 de la Primera Parte de la compilación de mil novecientos sesenta y cinco. De lo anterior se concluye que no se infringen en la especie los artículos 4o. y 14 constitucionales, puesto que la creación de la tarifa A, por ser un acto legislativo plenamente válido, no impide a los particulares utilizar el gas licuado de petróleo, ni que presten el servicio de transporte con ese combustible; ni es exacto que se les prive de sus propiedades, posesiones y derechos, sin sujeción a las leyes vigentes, puesto que se trata de una ley expedida conforme a las normas constitucionales. Época: Séptima Época. Registro: 232721. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 103-108, Primera Parte. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Página: 178. SEGUROS, LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DE. Y DECRETO DE REFORMAS DE 30 DE DICIEMBRE DE 1963. LA FALTA DE REFRENDO DEL SECRETARIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO NO LOS VICIA DE INCONSTITUCIONALIDAD. […] . Pero aun en la hipótesis de considerar que se trata de sociedades mercantiles y en esa virtud el expresado decreto debió haber sido firmado por el titular de Industria y Comercio, ello no sería razón suficiente para sostener válidamente que por tal eventualidad el artículo que se viene examinando es inconstitucional y no debe ser obedecido, pues sobre el particular el Pleno de esta Suprema Corte ha establecido el criterio jurídico de que no debe exigirse el refrendo de un secretario de Estado, cuando en un decreto se toca sólo de manera incidental o accesoria el ramo del mismo, como evidentemente sucede en el caso. Amparo en revisión 1833/76. Seguros Independencia, S.A. 18 de octubre de 1977. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: Mario G. Rebolledo F. Séptima Epoca, Primera Parte: Volumen 66, página 61. Amparo en revisión 1667/73. La Interamericana, S.A. Compañía de Seguros. 11 de junio de 1974. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: David Franco Rodríguez. Volumen 62, página 67. Amparo en revisión 5959/72. La Interamericana, S.A. Compañía de Seguros. 6 de febrero de 1974. Unanimidad de quince votos. Ponente: Ernesto Aguilar Alvarez. 28 Época: Novena Época. Registro: 168107. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIX, Enero de 2009. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: 2a./J. 201/2008. Página: 609. INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. SU REGLAMENTO INTERIOR NO VIOLA EL ARTÍCULO 92 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES NO REQUIERE DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA PARA SU VALIDEZ. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que acorde con el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente de la República, para la eficacia de su promulgación, deberán someterse al refrendo de los Secretarios de Estado cuando a su ramo de atribuciones corresponda, pero tal prevención no debe llevarse al extremo de exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario cuando se aborde sólo de manera incidental o accesoria alguna materia diversa de la principal. Por otra parte, si bien es cierto que la fracción XVIII del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que la Secretaría de la Función Pública tiene facultades, previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales, así como sus modificaciones, de las dependencias y entidades de la administración pública federal, también lo es que en términos del artículo 264, fracción IV, de la Ley del Seguro Social, corresponde al Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social aprobar la estructura orgánica básica del Instituto, así como la estructura ocupacional correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las prestaciones y los estímulos de desempeño de los trabajadores de confianza, además de que conforme al artículo 277 D de la Ley últimamente citada, compete al Instituto publicar en el Diario Oficial de la Federación el informe analítico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales, sustitutos, residentes y análogos; los sueldos, prestaciones y estímulos de todo tipo de sus servidores públicos, agrupados por nivel, grado y grupo de mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el Consejo Técnico, así como el número, características y remuneraciones totales de la contratación de servicios profesionales por honorarios, de donde se sigue que el referido Instituto debe regirse por su ley específica en cuanto a las estructuras de sus órganos de gobierno y vigilancia conforme al principio general de derecho que reza "la regla especial deroga a la ley general". En ese sentido, si se tiene en cuenta que al Instituto, a través de su Consejo Técnico, corresponde aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales, es indudable que su Reglamento Interior no requiere del refrendo del Secretario de la Función Pública para su validez y, por ende, éste no viola el artículo 92


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97. Sin embargo, el carácter incidental o accesorio de disposiciones

normativas, en opinión de esta Primera Sala, no puede actualizarse

cuando todo un sistema normativo especializado inserto en

determinada Ley, sí toca frontalmente competencias de una o más

dependencias, ya que, en dicho supuesto, el refrendo sí es exigible,

máxime cuando dicho sistema adquiere autonomía y podría ser

susceptible de conformar por si solo una legislación especializada, o

sumarse a legislación especializada ya existente.

98. En el caso, la persona moral quejosa, aduce que la materia

sustantiva de los artículos adicionados mediante el Decreto 265

impugnado, corresponde a la de “salud”, pues se refieren a los avances

científicos en las prácticas médicas para personas infértiles o que son

capaces de gestar un hijo (reproducción asistida), lo que está

relacionado con el derecho humano a procrear hijos consagrado en el

artículo 4º de la Constitución Federal.

99. Tal afirmación, como se anunció, resulta fundada, dado que:

100. [1] Los artículos 380 Bis; 380 Bis 1; 380 Bis 2; 380 Bis 3; 380 Bis

4; 380 Bis 5; 380 Bis 6 y 380 Bis 7 adicionados al Código Civil para el

Estado de Tabasco, conforman una unidad casi indisociable en cuanto

al tema de la gestación asistida y subrogada que, como sistema

normativo, no está reducido a regular actos civiles en estricto sentido,

sino a:

Artículo 380 Bis

Definir lo que se entiende por reproducción humana asistida.

Permitir a determinadas personas la inseminación o fecundación

homóloga y heteróloga.

Regular el consentimiento expresado en vida para el uso de los

gametos después de la muerte.

Artículo 380 Bis 1

Sujetar la gestación por contrato a la práctica médica y definir sus

alcances.

constitucional. Contradicción de tesis 158/2008-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Cuarto, Tercero y Primero, todos del Décimo Segundo Circuito. 26 de noviembre de 2008. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Arnulfo Moreno Flores. Tesis de jurisprudencia 201/2008. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintiséis de noviembre de dos mil ocho.


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Artículo 380 Bis 2

Definir dos modalidades de gestación, la subrogada y la sustituta, a

partir de las nociones científicas correspondientes a cada una.

Artículo 380 Bis 3

Establecer deberes de la Secretaría de Salud del Estado en cuanto a

la determinación del perfil clínico, psicológico y social de la madre

gestante, y en cuanto a la comprobación de un entorno favorable para

el desarrollo de la gestación.

Establecer algunas prohibiciones sobre quienes pueden fungir como

madre gestante; y, a la vez, requisitos para quienes pueden fungir con

tal carácter.

Regular el impacto de la gestación asistida y subrogada en las madres

gestantes o sus cónyuges, en cuanto a poder demandar la paternidad

o maternidad sólo cuando se acredite la muerte de la madre o padre

contratantes.

Regular en específico el contrato de gestación.

Regular a las instituciones y clínicas de reproducción asistida, a su

personal médico y la intervención en ello de la Secretaría de Salud del

Gobierno del Estado.

Regular los informes mensuales que las instituciones que realicen

estos procedimientos deberán enviar a la Secretaría de Salud del

Gobierno del Estado.

Establecer la necesidad de licencia sanitaria para las clínicas de

reproducción asistida.

Regular la participación de los notarios en este tipo de contratos.

Artículo 380 Bis 4

Establecer causas de nulidad del contrato de gestación.

Regular a los profesionales o personal de salud que realice estas

prácticas médicas, y la participación de la Secretaría de Salud del

Gobierno del Estado en el otorgamiento de la respectiva autorización.

Regular el secreto profesional inherente a estos procedimientos.

Regular la intervención del médico tratante en estos procedimientos.

Artículo 380 Bis 5

Regular los requisitos aplicables a quienes pueden participar en un

contrato de gestación, pero también la participación de los médicos

tratantes.

Regular la emisión de certificados médicos inherentes para la

realización de estos procedimientos.

Regular los exámenes médicos que debe realizar el médico tratante

de forma previa a la transferencia.


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Regular los estudios médicos a los que la mujer gestante, el padre y

la madre contratantes, deben someterse según lo disponga la

Secretaría de Salud y que garanticen la salud de los implicados.

Regular la formalización del contrato respectivo, el contenido de éste,

las renuncias respectivas al parentesco con el recién nacido y el

informe que del instrumento jurídico debe efectuarse a la Secretaría

de Salud del Gobierno del Estado.

Limitar la implantación de embriones en un mismo procedimiento de

reproducción, autorizándose hasta dos embriones fecundados.

Artículo 380 Bis 6

Regular la expedición del certificado médico por el médico autorizado

o tratante.

Regular el formato expedido por la Secretaría de Salud que debe

llenarse y el contenido de dicho formato.

Regular el asentamiento del recién nacido mediante la figura de la

adopción plena, aprobada por Juez competente.

Artículo 380 Bis 7

Regular las responsabilidades derivadas de los procedimientos en

cuestión; y, en particular, los casos de invalidez del respectivo

contrato, la posibilidad de demandar daños y perjuicios ocasionados y

la de presentar denuncias penales, en su caso.

Regular la posibilidad de que la gestante demande el pago de gastos

médicos, en caso de patologías genéticas y las que deriven de una

inadecuada atención y control médico prenatal y postnatal.

Regular la obligación de los padres contratantes de garantizar

mediante una póliza de seguro de gastos médicos mayores, los gastos

originados en la atención del embarazo, parto y puerperio, a favor de

la gestante sustituta o subrogada.

Regular las responsabilidades civiles de los médicos tratantes que

realicen la implantación o fecundación de embriones humanos sin

consentimiento y plena aceptación de las partes.

Prever el supuesto de posibilidad de sanciones a los notarios públicos

que indebidamente den fe o certifiquen este tipo de contratos sin

apego a las disposiciones jurídicas aplicables.

Transitorio. Único.

Establecer la vigencia del decreto a partir del siguiente día de su

publicación.

101. [2] En efecto, el sistema normativo incluido en el Decreto

impugnado, está predominantemente orientado a regular en distintas


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facetas, incluida la médica, la gestación asistida y subrogada, y de

manera especial, involucra en distintos casos la participación específica

de la Secretaría de Salud del Estado de Tabasco en estos procesos.

102. [3] Si bien el sistema normativo impugnado, parte de la supuesta

regulación exclusiva del contrato de gestación asistida y subrogada, lo

cierto es que las hipótesis normativas exceden notablemente la

regulación de actos de la esfera civil –acuerdo de voluntades-, y la carga

normativa referida a aspectos médicos, permiten concluir que la materia

fundamental del Decreto es la salud y que, lo accesorio o incidental, lo

es más bien el contrato.

103. [4] En todo caso, aun de concederse que las normas impugnadas

sí regulan fundamentalmente el contrato de gestación, lo cierto es que

la carga de aspectos afines a la salud de las personas involucradas y

del propio producto fecundado, así como la reiterada participación de la

Secretaría de Salud, obliga a entender que la materia de salud no es ni

accesoria ni incidental.

104. [5] La propia exposición de motivos del Decreto, contenida en su

apartado de considerandos, permite concluir que:

El objeto principal de las normas adicionadas, es autorizar y

regular la práctica médica de gestación sustituta y subrogada, en

concreto “establecer un proceso de regulación” del sistema

de reproducción asistida, “debidamente reglamentado y

vigilado”, y no sólo el contrato afecto a dichos procedimientos.

Un elemento destacado del sistema normativo en cuestión, es

regular la intervención y vigilancia de la Secretaría de Salud

en estos procedimientos.

105. Ante lo anterior, resulta inevitable concluir que, dado el contexto

constitucional que regula el refrendo ministerial en el Estado de

Tabasco, en los términos expuestos en el aparado previo, era

indispensable que la Secretaría de Salud, como dependencia citada en

las normas impugnadas e involucrada directamente en el asunto objeto


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de la regulación, esto es, la técnica médica de gestación asistida y

subrogada -afecta sin duda a temas de salud-, refrendara el Decreto de

mérito dada la especialidad y materia fundamental de las normas ahí

contenidas.

106. Para ello, es importante agregar que los temas afectos a la

disposición de células germinales, involucra sin duda la materia de la

salubridad general que se incardina en el área de disposición de

órganos, tejidos y sus componentes y células, cuestión en la que las

autoridades de salud resultan competentes; tan es así que, en el marco

de la regulación federal, existe una Ley General de Salud en Materia de

Control Sanitario de la Disposición de Órganos, Tejidos y Cadáveres de

Seres Humanos; y si bien, en el presente asunto no se dirimen

cuestiones afines a la competencia de las entidades federativas para

regular la materia de la gestación asistida y subrogada, frente a posibles

competencias exclusivas de la Federación en dicha materia, lo cierto es

que lo que no puede negarse es que el contenido del sistema normativo

impugnado, contenido en el Decreto 265 objeto de análisis en este fallo,

corresponde de manera fundamental a la materia de salud, o cuando

menos, contiene regulación afecta a dicha materia que no tiene carácter

ni incidental ni accesoria.

107. En las citadas condiciones, y siendo fundado el primer concepto

de violación contenido en la demanda de amparo, se estima que resulta

inconstitucional, en su integridad, el decreto 265 publicado en el

Periódico Oficial del Estado de Tabasco, Suplemento 7654, el día trece

de enero de dos mil dieciséis, por el que se adicionó el Capítulo VI Bis

denominado "DE LA GESTACIÓN ASISTIDA Y SUBROGADA";

integrado por los artículos 380 Bis; 380 Bis 1; 380 Bis 2; 380 Bis 3; 380

Bis 4; 380 Bis 5; 380 Bis 6 y 380 Bis 7, al Título Octavo "DE LA

FILIACIÓN", perteneciente al Libro Primero, del Código Civil para el

Estado de Tabasco.

108. Lo anterior, al derivar dicho Decreto de un proceso legislativo que

se estima viciado de forma grave y que resulta contrario a lo señalado

en el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Tabasco, por


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carecer del refrendo ahí previsto para el Titular de la Dependencia a que

el asunto corresponda, en el caso, del Secretario de Salud del Estado,

lo que trasciende en una vulneración de las garantías de legalidad y

seguridad jurídicas protegidas por los artículos 14 y 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

109. Atendiendo a que el primer concepto de violación contenido en la

demanda de amparo, arriba analizado, se ha estimado fundado y a que

el mismo resulta suficiente para conceder a la persona moral quejosa el

amparo y protección de la justicia federal, se considera que resulta

innecesario el estudio de los demás conceptos de violación y cuestiones

derivadas de los mismos identificadas en el considerando séptimo.29

110. DÉCIMO. Efectos. En las citadas condiciones, lo que procede es

conceder el amparo y protección de la justicia federal para el efecto de

que las normas generales contenidas en el Decreto declarado

inconstitucional, se desincorporen de la esfera jurídica de la persona

moral quejosa.

111. DÉCIMO PRIMERO. Revisión Adhesiva. Si bien en el presente

asunto, el Congreso del Estado de Tabasco, interpuso revisión

adhesiva, los agravios se dirigieron exclusivamente a cuestionar la

procedencia del juicio de amparo y a controvertir los agravios que, en

contra del sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, formuló la

quejosa; lo que ya estimó infundado el Tribunal Colegiado, por lo que

no subsistente materia de pronunciamiento al respecto.

112. DÉCIMO SEGUNDO. Decisión. En términos de las

consideraciones anteriores, y en atención que, como se anunció, resultó

fundado el primer concepto de violación desarrollado por la persona

moral quejosa, se impone conceder, el amparo y protección de la justicia

federal en contra del Decreto impugnado, en términos de las

consideraciones contenidas en el considerando noveno de la presente

resolución y para los efectos precisados en el considerando décimo.

29 Se estima aplicable por analogía, el siguiente criterio: Número de Registro: 240348. CONCEPTOS DE VIOLACION, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Localización: [TA]; 7a. Época; 3a. Sala; S.J.F.; Volumen 175-180, Cuarta Parte; Pág. 72.


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113. Lo anterior, sin que se estime necesario reservar jurisdicción al

Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del presente medio

de impugnación, al no subsistir cuestión pendiente de estudio, máxime

que el Decreto reclamado que ha sido estimado inconstitucional, se

impugnó a partir de su publicación como norma autoaplicativa, y no con

motivo de un acto concreto de aplicación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en

contra del decreto 265 publicado en el Periódico Oficial del Estado de

Tabasco, Suplemento 7654, el día trece de enero de dos mil dieciséis, en

términos de los considerandos noveno y décimo de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos

a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como

asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuentra en esos supuestos normativos.

visto bueno ministro ponente: jorge mario pardo …

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