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CENTRO MEXICANO DE DERECHO AMBIENTAL, A.C.

VISIÓN PRELIMINAR SOBRE EL ESTADO DEL DEBATE COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE EN MÉXICO,

PRIMERA PARTE:LA POSTURA GUBERNAMENTAL

ELABORADO POR

ANA KARINA GONZÁLEZ LÜTZENKIRCHENJULIO DE 1999

Atlixco 138 Col. Condesa, C.P. 06140. Tels.- 211.24.57 / 286.33.23 / 553.99.75 Fax.- 211.25.93 correo electrónico: cemda@laneta.apc.org

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Introducción

El establecimiento de un vínculo o asociación entre las políticas comercialesy las políticas ambientales, mismo que se establecería con el fin de evaluar losefectos recíprocos entre ambos ámbitos sujetos de elaboración de políticas, no esun ejercicio que obedezca a una causalidad directa. Por el contrario, en el intentopor establecer el vínculo anteriormente mencionado debe ser considerada una redmuy compleja de variables. Lo anterior ha provocado que los múltiples esfuerzos,de que tenemos conocimiento1, emprendidos con el fin de plantear la asociaciónentre comercio y medio ambiente se enfrenten a la inexistencia de un marcoanalítico acabado, que pudiera ser aplicable a diversas circunstancias y cuyosresultados sean conclusivos. Es decir, el marco temático que encierra el vínculoentre las políticas comerciales y ambientales es un marco de referencia enevolución cuyos resultados hasta el momento plantean la necesidad de seguirexplorando la relación de variables que pudieran arrojar información sobre el tipode efectos recíprocos entre las políticas de liberalización comercial y, tanto laspolíticas ambientales, como el medio ambiente en sí mismo.

Dado el estado del debate sobre comercio y medio ambiente sucintamenteexpuesto anteriormente, es importante destacar para los fines de este documentoque la integración de estas consideraciones a un proyecto de desarrollo nacionalresulta complejo y posiblemente secundario cuando no existen expresiones clarasde lo que la intersección implica para el proyecto nacional de desarrollo en suconjunto y para cada uno de los planes específicos que lo componen. Del estadoactual del debate ha resultado, así mismo, que los distintos actores directa oindirectamente involucrados tienen lecturas diversas sobre las temáticas propiasdel debate. En este sentido, cabe resaltar que si bien algunos actores tantogubernamentales como no gubernamentales en el ámbito internacional reconocenque existe un vínculo susceptible de ser explorado y clarificado en sus fronteras eimplicaciones, tendiendo a la conformación de un régimen de convivencia entreambos ámbitos de política; hay otros actores tanto gubernamentales como nogubernamentales que no reconocen la existencia de un ámbito de intersecciónentre comercio y medio ambiente en el que emerjan asuntos que deban seratendida de forma conjunta.

En general la percepción del tema en México es mixta, y no existen bases deinvestigación suficientes que permitan ir delineando las fronteras del debate y susimplicaciones para México. Por otro lado, la postura gubernamental expresada

1 Cabe mencionar como ejemplo de dichos esfuerzos los estudios elaborados principalmente porOrganismos Multilaterales tales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos(OCDE), la ONU a través del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, las notas delSecretariado de la OMC a los trabajos del Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de dichaorganización, la metodología para evaluar los efectos ambientales del TLCAN que está siendodesarrollada por la Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte, entre otras.

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tanto a nivel nacional como en foros internacionales en que se aborde laintersección temática que nos ocupa, obedece preponderantemente a la segundalectura a la que se hace mención en el sentido de no reconocer que exista unvínculo entre ambos ámbitos de política. Es particularmente clara la postura de laSecretaría de Comercio y Fomento Industrial en este sentido.

Es por todo lo anterior que el Centro Mexicano de Derecho Ambiental iniciamediante esta visión preliminar un examen del estado del debate comercio ymedio ambiente en nuestro país. Es de especial importancia para nosotrosdiscernir qué está detrás de la determinante postura de la Secretaría de Comercioy Fomento Industrial, y por ello nos concentramos en esta primera etapa de lainvestigación en los elementos que nos puedan arrojar información para entenderlos motivos que han llevado a la adopción de la misma.

Para proceder en este sentido estimamos adecuado hacer un planteamientoinicial de lo que desde nuestra perspectiva es el estado del debate en Méxicoseguido de una valoración del rumbo de la política económica y del peso de lapolítica de liberalización comercial en la misma durante los años pasadosrecientes. En segunda instancia, presentamos brevemente los resultados de laestrategia de apertura comercial. En tercer lugar, se abordan 2 procesos que anuestro parecer han determinado la percepción de las autoridades mexicanassobre la temática que nos ocupa, llevándolas a asumir la presente postura. Asaber: a) la negociación del Acuerdo Paralelo al Tratado de Libre Comercio conAmérica del Norte en Materia de Cooperación Ambiental (ACAAN) y b) elembargo atunero impuesto por los Estados Unidos en 1991 a los productos deatún mexicanos.

Por último, se hace un balance de la información existente y se exponenuestras conclusiones.

Cabe hacer notar que las fuentes utilizadas para la elaboración de estedocumento recogen fundamentalmente la visión oficial sobre los procesosabordado dado que el objeto de estudio es precisamente la postura oficialrespecto al debate comercio y medio ambiente en México. En el caso del recuentosobre el proceso de negociación del ACCAN se incluyen las visiones de distintosgrupos que tanto promovieron como rechazaron la incorporación deconsiderandos ambientales al TLCAN. Con el fin abordar este proceso de formapanorámica se ha retomado el trabajo doctoral de Barbara Hogenboon, “Mexicoand the NAFTA Environment Debate”.

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1. El debate comercio - medio ambiente en México

En general, el debate en México en torno a estos temas es incipiente.Algunos académicos lo han abordado en su interés profesional; se han realizadoalgunos estudios independientes sobre efectos ambientales del Tratado de LibreComercio con América del Norte (TLACAN) en específico, pero no es una temáticade interés general u objeto de análisis serio y constante.2

En lo que respecta al debate al interior del ámbito gubernamental enrelación a la temática que nos ocupa, de acuerdo a lo que el Centro Mexicano deDerecho Ambiental ha podido observar, es igualmente incipiente. No hay unapostura consensada entre las diversas instancias competentes del Ejecutivo.Menos aún se ha procurado conformar una postura producto de un ejercicio deanálisis y consenso con otros actores competentes interesados.

Sí son observables y se han expresado posturas sobre la temática en elmarco de algunos foros cuyo seguimiento y participación en representación deMéxico es competencia de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial(SECOFI) de México. La postura que promueve la Secretaría de Estadomencionada tiene que ver con la segunda lectura a que se hacía referencia párrafosarriba, en el sentido de que no deben mezclarse los asuntos comerciales con losasuntos ambientales. Esta postura ha trascendido como postura oficial mexicanaen foros tales como la Organización Mundial de Comercio (OMC), la Organizaciónpara la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), las pasadas negociacionesdel Tratado de Libre Comercio con América del Norte y los procesosdesarrollados en el marco de la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA),así como en el marco de las recientemente iniciadas negociaciones para la creaciónde un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) 3. Como se mencionó,todos los foros a que se hizo referencia son de la competencia de la SECOFI. Sinembargo, cabe hacer mención para los fines de este documento que, de un tiempoa esta parte, la SECOFI se ha involucrado en las negociaciones de AcuerdosMultilaterales Ambientales en el ámbito internacional, y que en el ámbitonacional, en concordancia con la reforma del 24 de diciembre de 1996 al art. 4 A dela Ley Federal de Procedimientos Administrativos vigente4, revisa los

2 Actualmente el Centro Mexicano de Derecho Ambiental está llevando a cabo un sondeo sobre elgrado de interés y análisis existente entre diversos actores de la sociedad (académicos, ONGs,industriales y funcionarios gubernamentales) en torno a los temas derivados del marco temáticocomercio – medio ambiente.3 El hecho de que la postura que expresa México en los foros mencionados es en el sentido de negarque exista un vínculo entre comercio y medio ambiente ha sido confirmada al CEMDA en diversasocasiones por funcionarios que trabajan o han trabajado en dichos foros; así como por la lectura deminutas de reuniones oficiales y reportes en diversas publicaciones.4 El artículo vigente a la letra dice: “Cuando las dependencias de la Administración Pública Federalelaboren anteproyectos de disposiciones de carácter general o de reformas a éstas, con incidencia enla actividad económica a juicio de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, presentarán a estauna manifestación de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha secretaría determine

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reglamentos y normas que considere tengan alguna incidencia en la actividadeconómica.

Por su parte, algunos funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca de México (SEMARNAP), de reciente creación, tienenamplio conocimiento e interés en la evolución del debate y reconocen la existenciadel vínculo. Así mismo, han planteado la necesidad de explorar las variables quepudieran arrojar información sobre los efectos recíprocos entre ambos ámbitos depolítica, e incluso han seguido de cerca el debate asistiendo en conjunto conrepresentantes de SECOFI a las sesiones del Comité sobre Comercio y MedioAmbiente de la OMC y a aquellas llevadas a cabo en el seno de la OCDE. Además,en fechas recientes, varios periódicos recogieron declaraciones de la Secretaria delramo, Julia Carabias Lilló, respecto a que “ Hay un lento avance en lacomprensión de que el libre comercio y medio ambiente deben ir acoplados, locual provoca rezago, carencia de instrumentos suficientes para que México seprepare frente a amenazas de embargos – como el del atún -, prevean los efectosde biotecnología […] a nivel interno, el proceso de entendimiento yconvencimiento de las fusiones entre comercio - medio ambiente es tambiénlento”5. En entrevista con otro periódico de circulación nacional a su regreso de laSesión Ordinaria del Consejo de Ministros de la CCA llevada a cabo en Banff,Canadá, los días 27-29 de junio, la Secretaria precisó “ahora, el reto es empezar atrabajar formalmente los temas comercio – medio ambiente, que se revise elCapítulo 11 del TLCAN, porque hasta ahora sólo han sido conformados gruposinformales, con los ministros y lo equipos de trabajo de los tres países (Canadá,Estados Unidos y México)”6.

No obstante lo anterior, los insumos que aporta la SEMARNAP a unapostura oficial mexicana se ven disminuidos al tiempo de consensar la posturacon otras Secretarías de Estado, en específico la SECOFI7. Desde la perspectiva defuncionarios tanto de la Subsecretaría de Planeación de la SEMARNAP, como dela SECOFI ha habido un avance en el trabajo intersecretarial entre la SECOFI y laSEMARNAP para el análisis de este y otros asuntos, pero lo cierto es que lapostura que impera es aquella promovida por la SECOFI. Muestra de ello es eldiscurso recientemente pronunciado por el Dr. Luis de la Calle, Subsecretario deNegociaciones Comerciales Internacionales, ante el público asistente al Simposiode Alto Nivel sobre Comercio y Medio Ambiente organizado por la OrganizaciónMundial de Comercio en marzo de 1999.8

en materia de desregulación económica, quien, cuando así lo considere, podrá emitir un dictamenpúblico sobre la misma…”5 Publicado en el periódico “La Jornada” el 5 de julio de 19996 Publicado por el periódico “El Universal” el día 5 de julio de 1999.7 El que un ministerio “tradicional” como es el de Comercio sea más fuerte en el contexto de laadministración pública que los ministerios de Medio Ambiente es un hecho que se reproduce a nivelinternacional, no siendo privativo de México.8 Ver discurso anexo.

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Cabe hacer notar, sin embargo, que desde nuestra perspectiva en realidadno hay postura oficial de parte de la SECOFI respecto a los temas que convergenen la intersección comercio y medio ambiente. La estrategia hasta ahora ha sidonegar la existencia de un vínculo e invalidar temas tales como los relacionadoscon los métodos de procesamiento y producción; el ecoetiquetado, losmecanismos de solución de controversias de acuerdo a procedimientos que noestán sustentados en un marco legal sólido; como pueden ser, desde laperspectiva de funcionarios de la SECOFI, aquellos mecanismos contenidos enalgunos Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMA); el principio precautorio; ensuma, invalidar cualquier arreglo que pudiera convertirse en un obstáculo alcomercio. La negación del vínculo es la estrategia que ha adoptado la SECOFIpara evitar sentar un precedente incómodo o peligroso. La política comercial esprioritaria y no se deben sentar precedentes o permitir el desarrollo decircunstancias que potencialmente se traduzcan en barreras proteccionistas alcomercio. Es constatable que dicha postura es dictada desde las esferas más altasde la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial: en entrevista telefónica con unprograma radiofónico el Secretario del ramo, Hermino Blanco Mendoza comentódesde Finlandia (palabras más o menos) que en el actual proceso de elección deun nuevo Director General de la OMC 9 México apoyará a un candidato queenfoque su trabajo a la consecusión de las negociaciones comerciales en el marcode una posible próxima “Ronda del Milenio” sin desviar su atención para atendertemas que puedan obstaculizar o retardar los procesos de liberalización comercial“tales como los temas laborales y ambientales”.10

De esta postura, sin embargo, no se desprende una visión alternativa a lasimple y obstinada negación. No se ha reconocido el valor agregado que pudieragenerar, en primera instancia, conocer los puntos de intersección y, en segundainstancia, llevar a cabo una exitosa convergencia de estos dos ámbitos de políticaen el plano del proyecto de desarrollo nacional, atendiendo a los intereses deMéxico. Tampoco hay metas ni políticas proyectadas en el sentido de comprenderlas implicaciones del debate reconocido por otras naciones y, dentro de lasnaciones, por actores diversos. No hay estudios sectoriales, no hay registro de lossectores o subsectores potencialmente vulnerables a las amenazas deproteccionismo velado por motivos ambientales. El marco temático es percibidointernamente como nuevo, complejo y “tortuoso”. Se reconoce, así mismo, que eltema está evolucionando y ocupando lugar en las agendas internacionales a unavelocidad vertiginosa, por lo que se prevé que su atención demanda recursoshumanos y materiales adicionales que no se tienen. No obstante lo anterior, sí seha destinado un recurso mínimo al seguimiento del proceso debido a que se

9 El comentario se hizo antes de que se determinara que el Sr. Mike Moor, neocelandés, sucederá a RenatoRuggiero en el puesto de Director General de la OMC por los próximos 2 años.10 Programa de radio “Para empezar” tercera emisión, viernes 16 de junio de 1999. Entrevistatelefónica con Herminio Blanco en el marco de su visita a Finlandia, previa al inicio de la sexta rondade negociaciones entre México y la UE.

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percibe como una amenaza a la política de liberalización comercial: en abril de1997 se crea la Dirección de Asuntos Ambientales Multilaterales dependiente de laDirección de Organismos Comerciales Multilaterales dentro de la SECOFI. Estadirección está conformada por un grupo muy pequeño de personas y se abocafundamentalmente a dar seguimiento a los procesos donde el comercio figurecomo instrumento de política con objetivos ambientales. Es así que representantesde esta dirección asisten, como se mencionó, a las negociaciones de AcuerdosMultilaterales Ambientales, a las sesiones del Comité sobre Comercio y MedioAmbiente de la Organización Mundial de Comercio, a reuniones en el marco de laOrganización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, entre otros. Lapostura que promueven estos representantes de la SECOFI es la mencionadapreviamente, sin mayor fundamento que sustente a la misma.

El impacto que tiene la postura de SECOFI en el desarrollo potencial deuna postura mexicana en torno al debate, en el avance del entendimiento de lasimplicaciones de los elementos del mismo para nuestro país es determinante. Elhecho, sin embargo, no trasciende los muros de la SECOFI y de la SEMARNAPdebido a que el debate en sí no es del interés prioritario de otros actorescompetentes.

Los siguientes hechos son indicativo de la falta de peso específico del temaen el marco de las agendas públicas y privadas de México:

• La temática comercio - medio ambiente no ha sido abordada en la oficina de laPresidencia de la República. Los asuntos relacionados con el medio ambienteson abordados con muy poca frecuencia en el marco del Gabinete de DesarrolloSocial, y el tema ambiental relacionado con el comercio no ha sido abordado11.Si bien la presidencia es una oficina pequeña de coordinación, el que no se lehaya prestado atención a estos temas es indicativo del lugar que ocupa elmarco temático en la agenda nacional.

• En el seno del Senado de la República - cámara encargada de ratificar losacuerdos internacionales de acuerdo al artículo 133 de la Constitución de losEstados Unidos Mexicanos - los temas ambientales son aún percibidos por el 80% de los senadores como “temas de señoras y de excéntricos”12. Además, deacuerdo a la opinión del Senador Adolfo Aguilar Z., se obstaculizó en unprimer momento su propuesta para la realización de una evaluación por partedel Senado de los efectos del TLCAN a los 5 años de su entrada en vigor13. Los

11 Entrevista telefónica con Andrés Roemer, Secretario técnico del Gabinete de Desarrollo Social,marzo de 1999.12 Entrevista personal con el Senador Adolfo Aguilar Zinzer, senador independiente elegido desde laplataforma del Partido Verde Ecologista, marzo de 1999.13 La evaluación del TLCAN a 5 años ya está siendo llevada a cabo, a partir de finales de mayo de1999, mediante entrevistas con representantes de distintos sectores competentes. Las últimasentrevistas están previstas para mediados de agosto del presente año.

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temas relacionados con la intersección comercio y medio ambiente no tienen laatención de la mayoría en el Senado de la República.

• Las Cámaras industriales en México se encuentran absortas en la solución deproblemas fundamentalmente nacionales a los que se enfrentan actualmente. Lamicro y pequeña industria, en específico, misma que representa más del 80% dela industria nacional, está viviendo una situación de subsistencia, incapaz deinsertarse al sector externo, sin incentivos u apoyos por parte del gobierno –SECOFI específicamente -, sin acceso a créditos de la banca privada ysobreregulada14. El ambiente de desempeño de la industria es incierto ya quelos marcos regulatorios cambian constantemente15. Dado este contexto, resultadifícil abocar tiempo y recursos a la atención de debates que parecen ajenos.

• Por otro lado, de acuerdo a lo que se ha logrado percibir desde el ámbito delCentro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable(CESPEDES)16, la potencial aplicación de barreras comerciales con motivosambientales por parte de países desarrollados ha sido reconocido como unproblema por lo que representa en términos de acceso a mercado, y, en estesentido, un reto que merece la atención de los grupos empresariales. Estereconocimiento los ha llevado a asumir actitudes cada vez más proactivas yparticipativas en torno al debate, todavía en un perfil bajo de discusión. Sinembargo, como no encuentran eco en la postura gubernamental, puedenempezar a generarse diferencias en torno a la manera en que deban abordarselos problemas identificados. No se prevé que el disentimiento llegue al gradode provocar que los grupos empresariales lleguen a enfrentarse con lasautoridades respecto a estos temas.

14 En referencia a esta circunstancia, el Ing. Raúl Tornel, Presidente de la Comisión de Ecología de laConfederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos puntualiza que “no es lomismo proteger a la industria mexicana que proteger a la industria en México. En este sentido, lasacciones de la SECOFI han tendido a proteger a la industria en México, no importando la procedenciadel capital, y no a la industria mexicana. 15 Entrevista personal, Comisión de Ecología de la Cámara Nacional de la Industria de laTransformación (CANACINTRA), marzo de 1999.16 Entrevista telefónica con Luis Villanueva, CESPEDES, marzo de 1999.

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2. Política económica de México 1982-1994

Tanto en este como en los dos siguientes apartados se procurará resaltar laimportancia de la política de liberalización comercial como herramientafundamental en la trayectoria de la política económica durante los últimos años enMéxico.

El proceso de reestructuración económica.

El proceso de reestructuración económica fue introducido en Méxicodespués de que el Modelo de Industrialización a través de la Sustitución deImportaciones (MISI) dejó de rendir frutos como lo había hecho durante el período1940-1970.

La crisis de la deuda en 1982 contribuyó a apoyar la visión en el sentido dela necesidad de reestructuración de la economía mexicana con base en principiosneoliberales. La reestructuración económica se inició en el período del PresidenteMiguel de la Madrid (1982-1988) y se consolidó durante el período del PresidenteCarlos Salinas de Gortari (1988-1994).

La política de reestructuración en el período de la Madrid fue al principioconservadora. De 1985 en adelante, sin embargo, una nueva crisis obligó a suadministración a introducir el neoliberalismo de forma más determinante. A partirde entonces, la política económica mexicana consistió fundamentalmente endesregulación y liberalización, debido en parte a la entrada de México al GATT en1986. La entrada al GATT implicó, entre otras cosas, una mayor apertura a lasimportaciones y la protección mediante tarifas arancelarias y no medianterestricciones cuantitativas. Los subsidios tuvieron que ser recortados, lasrestricciones a las importaciones limitadas, los programas de promoción a lasexportaciones revisados. Adicionalmente, el acceso de la inversión extranjeradirecta se extendió a más sectores, ampliándose además los montos permitidos.En unos cuantos años, ocurrió una rápida desregulación de las importaciones. Lastarifas arancelarias se redujeron prácticamente a la mitad, el nivel máximo fuereducido de 100 a 20 por ciento, y en 1990 solo 19 % de la producción internaestaba protegida por licencias de importación comparado con el 92 % en 1985.

La entrada de México al GATT en 1986 y la negociación del Tratado deLibre Comercio con América del Norte han sido cruciales para el proyecto deliberalización comercial (Hogenboom, Barbara, p.29). El entonces jefe de lasnegociaciones comerciales para el TLCAN, hoy Secretario de Comercio y FomentoIndustrial, argumentó que las razones externas que llevaron a posicionar a Méxicoen un sentido de liberalización comercial fueron las siguientes: la globalización dela economía mundial a través de la formación de bloques y la intensa competenciapor capitales (1994, Blanco, Herminio, Las negociaciones comerciales de México con elmundo, Fondo de Cultura Económica, p.20, citado en Hogenboon). Estas dostendencias fueron efectivamente los argumentos principales para defender la

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política de apertura económica; la liberalización comercial fue presentada comouna vía inevitable. De hecho, con la entrada de México al GATT y con lanegociación del TLCAN, se ofrece a la elite política Mexicana la posibilidad dedarle a su programa de liberalización un sustento estructural. En este sentido, lostratados de libre comercio pueden ser percibidos como un marco condicionante.

De la Madrid instrumentó adicionalmente un programa de estabilizacióneconómica no ortodoxo. El Pacto de Solidaridad Económica entre el Estado, lainiciativa privada y los sectores campesino y laboral. Los signatarios al Pactoacordaron en torno a la liberalización comercial, al control salariar, y lacontinuación de la reforma fiscal y monetaria.

La administración Salinas sustituyó el Pacto mencionado por el Pacto parala Estabilidad y el Crecimiento Económico, mismo que tuvo como objetivoconseguir el crecimiento económico a través de la inversión privada, laexportación de manufacturas, la inversión pública en infraestructura y laexpansión del mercado interno.

Así mismo, la administración Salinas se dio a la tarea de completar elproceso de reestructuración económica iniciada por su predecesor. Salinas obtuvoapoyo externo a su política económica como producto de la renegociación de ladeuda en el marco del Plan Brady. A cambio de crédito adicional, México se debíaatraer inversión externa, privatizar las paraestatales ineficientes, reducir laprotección a las importaciones y liberalizar su mercado de capitales.

El programa de privatización fue un elemento importante para el avance dela reestructuración neoliberal mexicana. Mediante la transferencia de unaproporción considerable de poder económico del Estado a los grandes capitalesnacionales, el proceso de privatización los fortaleció, convirtiéndolos en pionerosdel nuevo modelo de desarrollo. Cabe resaltar que en el caso de las transaccionesmás importantes los compradores nacionales se asociaron con empresasextranjeras.

Producto del proceso mencionado, las grandes compañías nacionalesfueron más exitosas que las empresas transnacionales y las paraestatales. Entre lascompañías privadas mexicanas se observó una tendencia hacia la concentracióndel poder económico. Respecto del papel de las empresas extranjeras, cabemencionar que se observó una tendencia hacia la mayor participación en lossectores orientados hacia la exportación y altamente competitivos en el mercadointernacional.

Numerosas reformas legales contribuyeron al fortalecimiento de losintermediarios financieros. La banca comercial se reprivatizó en 1990, hecho quecontribuyó de manera importante a la recuperación de la confianza por parte de laelite económica sobre la economía mexicana y el gobierno. El programa demodernización económica de Salinas también incluyó la reforma de medidas querestringían la entrada de capitales extranjeros, y la abolición de la mayor parte delos controles de precios.

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El sector agrícola fue incorporado al programa de modernización mediantela reforma al artículo 27 constitucional, abriendo el sector al comerciointernacional.

El empeño de Salinas por fortalecer los vínculos de la economía mexicanaal exterior y emprender la liberalización comercial tenía como objetivo no sóloasegurar los flujos comerciales. Para asegurar los flujos de inversión extranjera,México se debía convertir en un miembro confiable de la economía mundial. Enconsecuencia, y de forma pragmática, Salinas inició una serie de procesos denegociación. Dado que la liberalización comercial internacional se desenvolvíacon lentitud, y la amenaza del proteccionismo persistía, la participación deMéxico en el marco del GATT era percibido sólo como un primer paso. Ladecisión más importante fue la de negociar un Tratado de Libre Comercio conAmérica del Norte. Siendo los Estados Unidos el socio comercial más importantede México, el fortalecimiento y profundización de vínculos regionales podríaproducir beneficios económicos inmediatos. Adicionalmente, así como lamembresía de la OCDE, la aceptación de México por parte de Canadá y EstadosUnidos como socio comercial serviría para afianzar la confianza de los actoreseconómicos y políticos internacionales sobre México. La participación de Méxicoen el TLCAN demostraba al mundo el carácter estructural de las políticas dereforma instrumentadas por la administración Salinas. Durante ese período,México también negoció acuerdos de liberalización comercial con varios países deAmérica Latina. Cabe destacar que estos acuerdos representan un mínimo de laproporción total del flujo comercial mexicano hacia el exterior. Otros esfuerzos deapertura económica los representaron las pláticas con la Unión Europea, laentrada al APEC (Foro Económico Asia Pacífico). Como muchos otros países deAmérica Latina, México adoptó al regionalismo abierto como estrategia deintegración económica.

Es perceptible, una vez revisado el curso de la política económica a lo largode los últimos años, el gran peso estratégico que en el desarrollo económico deMéxico ha tenido la política de apertura económica y liberalización comercial.

La política económica del actual Presidente Ernesto Zedillo es unacontinuación del proyecto de apertura económica iniciado con Miguel de laMadrid como se presenta a continuación.

3. La política económica durante el período 1994-2000

Una breve referencia al Plan Nacional de Desarrollo 1994-2000 permitehacer notar la continuidad del proyecto zedillista con relación a la aperturaeconómica iniciada hace dos sexenios. El énfasis en el peso específico que a lapolítica de liberalización comercial se le confiere como herramienta fundamentalpara fortalecer la capacidad de la base productiva nacional y su competitividad enlos mercados internacionales es muy evidente:

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Tras una breve descripción del estado de la economía en México, así comoel reconocimiento de la herencia de las crisis sexenales recurrentes, la el PlanNacional de Desarrollo zedillista presenta al libre comercio como el motor delaparato económico de México.

“De principios de los setenta en adelante, México ha registrado crisiseconómicas recurrentes, con una periodicidad sexenal, y unadesaceleración pronunciada del crecimiento económico. Entre 1970 y1994, el crecimiento del producto del país tuvo una tasa media anual de3.9 por ciento. Peor aún, entre 1981 y 1994, esta tasa fue de 1.4 por ciento.En ese lapso el producto per cápita se redujo en casi 7 por ciento.Además, el estancamiento económico ha ocurrido precisamente cuandola demanda por empleos ha crecido a las tasas más elevadas de lahistoria.

Debido al insuficiente crecimiento económico, México se enfrenta aun problema muy grave de desempleo y de empleo de bajaproductividad, tanto en el campo como en las ciudades. La población notiene acceso suficiente a ocupaciones bien remuneradas en el sectorformal de la economía.

Para fortalecer la capacidad de la economía y generar empleos bienremunerados, es preciso elevar la competitividad del aparatoproductivo nacional en los mercados internacionales. La apertura y lacompetitividad comercial con el exterior son elementos fundamentalesde una economía dinámica y progresista. Una economía abierta,promueve la eficiencia al sujetar a los productores nacionales, mediantela competencia con el exterior, a la necesidad de mejorar suproductividad y la calidad y precio de sus productos. Así mismo,propicia una mejor distribución del ingreso”. […]

“En la actualidad, México dispone de amplias oportunidadespara que sus exportaciones penetren a los mercados mundiales. Paraaprovecharlas, hace falta un impulso decidido a las exportaciones.”

En lo que respecta específicamente a la temática comercio y medioambiente, como tal, el vínculo no está ni siquiera mencionado. Sólo se hacereferencia a la necesidad de compatibilizar el crecimiento económico con laprotección ambiental en el apartado de política ambiental del Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000:

“Nuestro reto es, sociedad y Estado, asumir plenamente lasresponsabilidades y costos de un aprovechamiento duradero de losrecursos naturales renovables y del medio ambiente que permita mejorcalidad de vida para todos, propicie la superación de la pobreza, y

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contribuya a una economía que no degrade sus bases naturales desustentación con la protección ambiental “

De la referencia al Plan Nacional de Desarrollo se desprende, como semencionó al principio de esta sección, el todavía preponderante peso que en elmarco de la política económica tiene el proyecto de continuar abriendo laeconomía mexicana a la competencia externa y promoviendo el acceso de nuestrosproductos a los mercados internacionales. A continuación se presentanbrevemente los logros que desde la perspectiva de la SECOFI ha arrojado lapolítica comercial promovida durante los últimos años.

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4. Una política comercial exitosa

De acuerdo al documento “La relación comercial de México con el mundo”preparado por la SECOFI en 1998, la política de apertura comercial emprendidahace casi tres sexenios, ha sido exitosa:

• México es el décimo país exportador del mundo (ver Tabla 1).

En 1997, las ventas de productos mexicanos al exterior sumaron más de 110mil millones de dólares, el doble de las exportaciones de 1993. La tasa decrecimiento anual de las exportaciones en ese período fue de 22%. La expansiónde las exportaciones se explica por la modernización y nuevas inversiones en laplanta productiva nacional, así como por el proceso de apertura comercial y deintegración de México a la economía mundial.

Tabla 1: Principales países exportadores del mundo (Excluido el comercio intracomunitario de la UE), 1997 (miles de millones de dólares) No.

Valor Participaciónporcentual

Var.Porcent

ajeanual

1 Unión Europea 825,6 19,7 3 2 Estados Unidos 688,7 16,5 10 3 Japón 421,0 10,1 2 4 Canadá 214,4 5.1 6 5 Hong Kong,

China 188,2 4,5 4

6 China 182,7 4,4 21 7 Corea del Sur 136,2 3.3 5 8 Singapur 125,0 3,0 0 9 Taipei Chino 121,9 2.9 5 10 México 110,4 2,6 15

Fuente: OMC, Informe Anual, 1998

• El principal exportador de América Latina (ver Tabla 2)

En la última década, la economía mexicana ha cuadruplicado susexportaciones. Hoy México contribuye con más del 38% del total de lasexportaciones de América Latina, situándose como principal exportador de laregión.

Tabla 2: Parte correspondiente a los bienes y los servicios comerciales en el comerciototal de la región latinoamericana y algunas economías, 1996

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(Miles de millones de dólares y porcentajes, sobre la base de los datos de la balanza de pagos)Exportaciones Importaciones

Valor Parte en porcentaje Valor Parte en porcentajeTotal Bienes Servicios Comerciales Total Bienes Servicios

comerciales

AméricaLatina

309 84,8 15,2 317 82,4 17,6

Argentina 27 88,6 11,4 28 80,4 19,6Brasil 54 89,2 10,8 67 79,2 20,8Chile 19 82,4 17,8 20 82,1 17,9Colombia 14 74,0 26,0 17 76,6 23,4México 107 90,0 10,0 99 90,0 10,0Venezuela 25 94,3 5,7 15 68,0 32,0Fuente: Informe Anual 1998, Organización Mundial de Comercio, p.6

• Ha suscrito numerosos acuerdos comerciales preferenciales (ver diagrama 1).

México ha fortalecido su capacidad exportadora con su entrada al GATT en1986 y con la firma de Tratados de Libre Comercio y de inversión que, a través delas reglas claras, brindan certidumbre y acceso preferencial a un número crecientede mercados a productores y prestadores de servicios mexicanos y promueven losflujos de inversión extranjera directa hacia nuestro país.

Diagrama 1: Acuerdos comerciales que México ha celebrado Fuente: SECOFI, Relaciones Comerciales de México con el Mundo, 1998

En negociación con:

• Guatemala, Honduras y El Salvador• Belice• Ecuador• Panamá• Perú• Trinidad y Tobago• Unión Europea

Chile APEC OCDE CostaRica

Nicaragua

EE.UUCanadá

Bolivia

ColombiaVenezuela

GATT

1998 1986 1992 1993 1994 1995

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El documento referido anteriormente no hace alusión a los resultados de lapolítica comercial de los últimos años en términos de generación de empleo, demejoramiento de la capacidad industrial, formación de cadenas productivas, entreotros indicadores que permitan evaluar el éxito de la política comercial entérminos del desarrollo económico de México 17.

5. Dos procesos que han determinado la postura oficial respecto aldebate comercio - medio ambiente.

Habiendo resaltado la importancia de la política de liberalización comercialcomo herramienta fundamental en la trayectoria de la política económica durantelos últimos años en México, a continuación se procurará introducir el objetocentral de este documento. A saber, alcanzar una visión preliminar sobre el estadodel debate comercio y medio ambiente en México mediante, como primer paso deuna investigación más amplia en curso, explorar los motivos detrás de una de lasposturas gubernamentales que nos parece es determinante en la evolución deldebate mencionado. Para ello se abordarán los dos procesos que desde el puntode vista del Centro Mexicano de Derecho Ambiental han tenido mayor influenciaen la postura que en la actualidad sustenta la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial, misma que ha trascendido como la postura mexicana tanto a nivelnacional como en diversos foros internacionales.

A. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

De acuerdo a los promotores de la liberalización comercial, la negociaciónde un TLCAN resultaría en beneficios para los tres países. En primer lugar, laremoción de barreras arancelarias y no arancelarias entre los tres paísesincrementaría el flujo comercial y las compañías tradicionalmente protegidas, parapoder competir, tendrían que modernizarse. En segundo lugar, la creación de unmercado de 360 millones de consumidores proveería la ventaja de generareconomías de escala.

El TLCAN posibilitaría el libre flujo de inversión entre los países miembrosmediante la cláusula de trato nacional. Se preveía que la liberalización de lainversión tendría un impacto económico mayor que la liberalización de los flujoscomerciales. Mientras la liberalización comercial entre México y Estados Unidosya era significativa previo a la negociación del tratado comercial, la liberalizaciónde la inversión había sido relativamente lenta. Por lo anterior, la participación de

17 Ni en la dirección encargada de informar y resolver las dudas del público sobre asuntos decompetencia de la SECOFI, ni en la página electrónica de esta dependencia se cuenta con undocumento que aborde este tema. Consulta hecha a la Lic. Lorena Méndez de la SECOFI el día 28 deJulio de 1999.

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México en el TLCAN representaba muchos más cambios en el rubro deinversiones que oportunidades comerciales.

La importancia del TLCAN, sin embargo, trascendió a los procesos de cortoy mediano plazo tendientes a liberalizar los flujos comerciales y de capital. Elacuerdo consolidaría tres procesos en curso: a) México consolidaría la adopcióndel modelo neoliberal de desarrollo; b) la integración de México a la economía deNorteamérica; y c) la regionalización económica de América del Norte.18

Intereses mexicanos en el proyecto TLCAN

El Estado mexicano se valió del hecho de que, como se mencionóanteriormente, el beneficio más significativo se esperaba se derivara de laliberalización de los flujos de inversión para convencer a los distintos sectores dela conveniencia del TLCAN. La inversión generaría empleos y mejores salarios.Además se presentó al TLACAN como de interés para el capital mexicano ya quela inversión extranjera ampliaría la expansión económica, complementando a lasiniciativas de capital nacional en lugar de competir con ellas.

En general, los pronósticos del impacto del TLCAN muy probablementesería mixto, excepto con relación a las grandes empresas exportadoras. Mientras elsector exportador mexicano se fortalecería, restaba esperar el efecto de la crecientecompetencia sobre otros sectores, por una parte, y de la expansión del mercado ydel acceso a créditos más baratos por la otra. Para los pequeños productoresagrícolas, sin embargo, no podía caber duda de que los efectos serían muynegativos.

La mayoría de las proyecciones sectoriales para México se basaron en losresultados que se obtendrían de la liberalización comercial en el marco delTLCAN. En el sector manufacturero, los ganadores serían las grandes empresasenfocadas al sector externo. Los perdedores serían las compañías produciendopara el mercado interno.

El impacto sobre las fuerzas laborales se preveía a primera vista positivo,pero cabe destacar que muy poca investigación se llevó a cabo sobre lospotenciales efectos del TLCAN sobre el empleo.

En México, la principal fuerza atrás del proyecto para negociar un Tratadode Libre Comercio con América del Norte fue el gobierno, o más precisamente, elgrupo de tecnócratas que dominaban el gabinete salinista. Esta nueva elite políticapresentó al TLCAN como un proyecto lógico e inevitable, dado que el modelo dedesarrollo basado en la sustitución de importaciones había fracasado: carecía deun marco de competencia y por lo tanto de suficiente eficiencia generadora deempleos y mejores remuneraciones para las fuerzas laborales. 18 Cabe destacar para los fines de este estudio que desde entonces existía por parte de Estados Unidos lapercepción de que eventualmente, la regionalización de América del Norte se traduciría en la formación deun bloque hemisférico.

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En la media en que la gestión económica se convertía en un ámbito decompetencia altamente presidencial, el control de los tecnócratas se incrementódurante el período de gestión salinista. Una política económica en pro de laliberalización comercial se facilitó mediante el impulso institucional querepresentó la creación de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI)en 1983. Además de la SECOFI, la Secretaría de Hacienda, la banca comercial y dedesarrollo y otras instituciones financieras apoyaban la participación de México enel TLCAN.

Los tecnócratas durante la gestión de Salinas mantuvieron mejor relacióncon el sector privado que sus predecesores, hecho que se tradujo en un mayorgrado de influencia de esta elite económica sobre los procesos de toma dedecisiones. A petición del gobierno la elite empresarial se organizó alrededor deuna instancia coordinadora del sector privado19, involucrándose así en el procesode negociación del TLCAN. Su papel sería el de establecer un canal decomunicación entre el sector privado y el grupo negociador. Además, durante lasnegociaciones esta instancia también apoyó a la SECOFI proveyendo informacióny redactando propuestas técnicas. Participaron así mismo en grupos denegociación por sector. Así, la participación del sector privado en lasnegociaciones vía el llamado “cuarto de junto”20 mostró que la consulta al sectorprivado fue considerable, y los representantes empresariales tuvieron enocasiones más que un estatus consultivo. Cabe resaltar sin embargo, que elproceso de cooperación estrecha se restringió a un número pequeño de grandesempresas, dejando a un gran número de empresas con menos acceso al gobiernoque antes.

Promoción del proyecto del TLCAN por parte de México en Estados Unidos

En un contexto de resistencia considerable dentro de Estados Unidos altratado de libre comercio con México, el gobierno mexicano y la elite empresarialllevaron a cabo un proceso de “lobbying” en Washington. En enero de 1991 se creoen la embajada mexicana ante Estados Unidos una ofician especial para el TLCANcon las siguientes funciones: durante las negociaciones esta oficina estuvoinvolucrada en el desarrollo de investigación sobre los posibles efectos delTratado. Como segunda función, la oficina debía atender las críticas al TLCAN enEstados Unidos. La campaña de cabildeo costó a México alrededor de 28 millonesde dólares entre 1991 y 1993, e implicó la contratación de lobistas bien conectados,así como ex altos funcionarios gubernamentales norteamericanos, algunos de loscuales habían sido influyentes en las etapas preparatorias del Tratado.

19 La Coordinadora de Empresas para el Comercio Exterior (COECE). Cabe mencionar al calce que laCOECE cumple ahora la misma función en el contexto de la negociación del Acuerdo Interino(Comercial) entre México y le Unión Europea.20 Es decir, manteniéndose fuera de las negociaciones trilaterales, pero discutiendo el avance de lasnegociaciones inmediatamente después con los negociadores.

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El sector privado mexicano también emprendió una campaña de cabildeo.El presupuesto de la Coordinadora de Organismos Empresariales de ComercioExterior para esta actividad fue de 0.5 millones de dólares.

Las relaciones entre los promotores del TLCAN fueron intensivas, enparticular entre México y Estados Unidos. Los gobiernos, en especial los ministrosde comercio, se reunían constantemente durante la preparación y negociación deltratado, y después durante la negociación de los acuerdos paralelos. Además, lossectores privados de México y Estados Unidos se involucraron activamente con elfin de conseguir suficiente apoyo para el proyecto del Tratado.

La postura de los promotores del Tratado en torno a las cuestiones ambientales:

Poco después de la firma de una declaración en la que se manifestaban lasintenciones de avanzar en la liberalización comercial entre Estados Unidos yMéxico, el vínculo entre la liberalización comercial y la protección al ambiente seconvirtió en una tema de debate transnacional. Organizaciones NoGubernamentales (ONGs) norteamericanas manifestaron sus preocupaciones entorno al efecto ambiental que del tratado comercial con México se pudiera derivar.En especial, las organizaciones ubicadas en la frontera diseminaron informaciónsobre los desastrosos efectos ambientales de procesos anteriores de liberalizacióncon Estados Unidos, en específico refiriéndose al sector de la maquila. Estascríticas fueron retomadas por los medios masivos de comunicación. Sólo unosmeses después de la declaración respecto a iniciar un proceso de liberalización, la“laxa” política ambiental mexicana pasó de ser un tema de baja prioridad políticaa un tema de alta prioridad en al agenda de América del Norte.

Inicialmente, la reacción a las críticas de los ambientalistas fuepredominantemente gubernamental, con el consenso del sector privadoinvolucrado en el proceso, mismo que reaccionaría activamente en etapasposteriores.

La posición de los promotores en referencia a la política ambiental estuvobasada en una primera instancia sobre argumentos generales en el sentido de queel libre comercio era benéfico para el medio ambiente: el comercio generacrecimiento económico y el crecimiento económico permite una mejor proteccióndel medio ambiente. Durante el debate, dependiendo del ponente, lascircunstancias y la audiencia, la relación entre comercio y medio ambiente erapresentada simplemente como una relación causal o como una interacción máscompleja. Por ejemplo, el entonces Ministro de Comercio, Jaime Serra Puche,simplemente afirmó ante el Senado de la República que a mayor la relacióndesarrollo económico, mejor protección al medio ambiente. El entonces Ministrode Desarrollo Social (encargado de la política ambiental), Luis Donaldo Colosioafirmó que la liberalización comercial y la protección al ambiente van mano amano y que un TLCAN incrementaría la sensibilidad hacia el medio ambiente. Porsu parte, el entonces Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Carlos Salinas

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de Gortari, más cauto, afirmó que la liberalización comercial representaba unaoportunidad para una mejor protección del medio ambiente y que ésta debía seracompañada por una política adecuada.

Por otro lado, la administración Bush defendió al TLCAN con argumentossimilares, el más convincente de ellos siendo que el incremento de recursos y deacceso a la tecnología producto del crecimiento económico beneficiaría a laprotección ambiental. “México ha manifestado un compromiso serio con laprotección y el mejoramiento del estado del medio ambiente, para lo que el mayorobstáculo era la disponibilidad de recursos económicos, y no la generación deestándares o la aplicación de los mismos.”

En pocas palabras, los promotores del TLCAN lo presentaron como lasolución para las debilidades de la política ambiental mexicana.

Los promotores del TLCAN rechazaron las propuestas de las ONG´s deincorporar al Tratado disposiciones para el financiamiento de proyectosambientales, dado que la vinculación del comercio con la protección ambientalpodría traducirse en nuevas barreras al comercio. Otra razón atrás de la resistenciaa incorporar disposiciones antes mencionadas fue que éstas se harían extensivas afuturos nuevos integrantes del Tratado.

Para contrarrestar estas propuestas, el gobierno mexicano mantuvo lapostura en el sentido de que una economía mexicana fuerte sería la mejor formade crear recursos para el mejoramiento ambiental. En resumen, la protección alambiente fue presentada fundamentalmente como un problema de falta derecursos mismo que la expansión económica contribuiría a resolver. Acorde conesta postura, la política del gobierno mexicano para la defensa del TLCAN encontra de los críticos del mismo, se abocó a contrarrestar la pobre imagen que deMéxico se había generado en Estados Unidos: discursos, boletines de prensa,publicaciones etc., resaltando los avances de México en política ambiental.

Al interior de México, donde la propaganda a favor del TLCAN fue fuerte ylas criticas por parte de los ambientalistas no recibieron suficiente atenciónpública, el esfuerzo para contrarrestar los argumentos en contra del Tratado fuemucho menor: fundamentalmente el gobierno se limitó a hacer algunasdeclaraciones que fueron retomadas en los medios masivos de comunicación y agenerar información de mucha menor calidad que aquella utilizada para revertirla percepción que de México se tenía en Estados Unidos.

Durante el debate ambiental en el marco de las negociaciones del TLCAN,las relaciones regionales y la cooperación ambiental a nivel gubernamental, asícomo a entre organizaciones no gubernamentales se fortalecieron, pero también seobservó el surgimiento de diferencias, sobre todo durante la última etapa delproceso, tiempo en que se negoció el Acuerdo Paralelo al TLCAN en Materia deCooperación Ambiental.

Los intereses económicos y puntos de vista sobre el desarrollo y elcrecimiento económico unieron a los gobiernos y a la iniciativa privada deMéxico, Estados Unidos y Canadá, junto con el Banco Mundial, en una alianza en

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apoyo al TLCAN. Hasta la finalización del las negociaciones del tratado en veranode 1992, esta alianza tansnacional en general estuvo de acuerdo en cómo se debíaintegrar los asuntos relacionados con el medio ambiente al acuerdo comercial.Este consenso se terminó cuando el Presidente norteamericano entrante, WilliamClinton, demandó la negociación de acuerdos paralelos en materia ambiental ylaboral, hecho que tensó las relaciones entre los promotores del TLCAN. Losgobiernos mexicano y canadiense se mostraron desde el inicio reticentes anegociar acuerdos paralelos, y más aún a la renegociación del texto del Tratado.México en especial se encontraba en una situación problemática dado que elTLCAN representaba una pieza fundamental de su estrategia económica, y paraconseguir su aprobación por parte del Congreso estadounidense, debía aceptardemandas cuyo trasfondo era el de atender a las preocupaciones de públicoestadounidense en torno a la integración económica con México. La sólida relacióny cooperación con Estados Unidos no fue suficiente para evitar el sentido dedesconfianza que adoptaron los negociadores mexicanos. Ello enfatizó la actitudcauta y de reserva de los negociadores mexicanos respecto al proceso denegociación del TLCAN. México siempre estuvo incómodo con las críticasrespecto a su laxa aplicación de la política ambiental, y ello se empeoró al serforzados a acceder a mayores concesiones a través de la negociación de losacuerdos paralelos. Esta negociación hizo aún más evidente la asimetría einequidades imperantes entre Estados Unidos y México. El contenido final de losacuerdos respondió en parte a los intereses norteamericanos de asegurar laaplicación de la legislación ambiental y la gestión de la política ambiental enMéxico. La incorporación de sanciones comerciales y la creación de la Comisiónpara la Cooperación Ambiental (CCA), que permiten el monitoreo del curso de laaplicación de la legislación de cada uno de los países y cierto grado departicipación de la sociedad civil, fueron difícilmente aceptados por México. Caberecordar que, durante el debate, algunos miembros del Congreso estadounidensequerían introducir sanciones comerciales como la pena máxima resultante de unproceso de solución de controversias sobre la falta de aplicación de la legislaciónambiental por parte de alguno de los países miembros o su industria. En unprimer momento, los gobiernos canadiense y mexicano se opusieron a lassanciones comerciales. De hecho, el asunto de las sanciones comerciales fue el másdelicado para el gobierno de México, e incluso para las organizaciones civilesmexicanas21, durante el curso de las negociaciones de los acuerdos paralelos. Loanterior debido a la percepción del potencial abuso por parte del E.U. de lassanciones comerciales por razones económicas, veladas por la protecciónambiental, como había sucedido en el caso atún - delfín al que nos referiremosmás adelante. Así mismo, tanto el gobierno mexicano como el canadiense y, apartir de la administración Clinton, la iniciativa privada estadounidense, se

21 Entrevista personal, Regina Barba, Unión de Grupos Ambientalistas de México, marzo de 1999

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opusieron a una comisión con poderes supranacionales, a los impuestosambientales y a la armonización de estándares ambientales, principalmente.

Las negociaciones de los acuerdos paralelos fueron largas y problemáticasdebido principalmente a cuatro factores: 1) la razón atrás de la negociación de losacuerdos tenía que ver fundamentalmente con asuntos de política interna deEstados Unidos, y como consecuencia, ninguno de los equipos negociadoresestaba convencido o motivado para establecer los acuerdos paralelos. 2) Dado quela aprobación del TLCAN dentro del Congreso estadounidense no estabaasegurada, la presión sobre los negociadores era más que la usual. 3) Lasdemandas norteamericanas contrastaban de manera importante con las posicionesnegociadoras de México y Canadá. 4) No había antecedentes internacionales deacuerdos paralelos a tratados comerciales. (Hogenboom, p. 213).

Los asuntos más problemáticos durante la negociación fueron losrelacionados con la resolución de controversias y la autoridad de la Comisióntrinacional, ambos atentatorios a la soberanía nacional de acuerdo a la percepciónde los gobiernos mexicano y canadiense.

Por otro lado, todas las posturas estadounidenses que claramente reflejabanlas peticiones de las ONG´s ambientalistas moderadas, respecto a: la autonomíadel Secretariado de la Comisión; la posibilidad por parte de ciudadanos depresentar peticiones a la Comisión, así como la posibilidad de investigar laspeticiones ciudadanas; la creación de un consejo asesor público regional; el accesodel público al Consejo de la Comisión, el derecho a la información por parte delos ciudadanos, transparencia, entre otras, eran contrarias a la posiciónnegociadora mexicana.

Reacciones a los acuerdos paralelos:

En México, existió una percepción general en el sentido de que losnegociadores mexicanos habían hecho concesiones inaceptables. En particular, laposibilidad de que se impusieran sanciones comerciales a México fue percibidocomo un atentado en contra de la soberanía nacional.

Para aminorar los efectos de los ánimos contrarios a lo que se habíaconseguido negociar, en declaraciones públicas, tanto el entonces presidenteSalinas como el Ministro de Comercio, Jaime Serra Puche, afirmaron que lasoberanía nacional estaba garantizada en el marco de los acuerdos paralelos.Aseguraron que era muy poco probable que se aplicaran sanciones comerciales aMéxico dada la complejidad del procedimiento de resolución de controversias.Además, hicieron énfasis en las ventajas ofrecidas por el Acuerdo en materia decooperación ambiental.

México tuvo que ceder respecto a la creación un comité asesor públicoregional, consiguiendo que los comités nacionales fueran opcionales. Por otrolado logró limitar los rubros de transparencia y acceso al público.

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No obstante los gobiernos mexicano y canadiense hicieron concesiones enlos acuerdos paralelos en materia laboral y ambiental, la ratificación del paquetenegociado por parte del Congreso estadounidense no estaba asegurado. Sepresentó la necesidad intensificar el cabildeo. Finalmente, el 17 de noviembre de1993 la Cámara de representantes aprobó el paquete mediante una votación de 234a 200 votos. El 20 de noviembre el Senado aprobó el paquete con 61 a 38 votos. ElTLCAN entró en vigor el 1 de enero de 1994.

De la reseña anterior sobre el proceso de negociación del TLCAN sedesprenden tres elementos importantes a tomar en cuenta para los efectos delpresente documento: a) la negociación del TLCAN representó una piezafundamental para el proyecto de reestructuración económica de la administraciónsalinista, hecho por el que se le confirió una alta prioridad, destinando un montoimportante de recursos humanos y materiales a la consecución exitosa de lamisma. Lo anterior, aunado a los tiempos políticos que impusieron un sentido deurgencia a la conclusión de las negociaciones y la oposición al tratado por partede sectores estadounidenses principalmente, generaron un estado de tensiónadicional en los negociadores; b) la introducción de las preocupacionesambientales por parte de organizaciones no gubernamentales norteamericanaspusieron en peligro la consecución del TLCAN, condicionándolo a demandas quefueron percibidas por los negociadores mexicanos como asuntos internos eintereses de sectores norteamericanos. Ello aumentó aún más la tensión de losnegociadores y afectó las ligas de colaboración entre grupos negociadores; c) lanegociación de los acuerdos paralelos representó para los negociadoresmexicanos una concesión política necesaria, en contra de su voluntad, paraconseguir que pasara el paquete del TLCAN en el Congreso Norteamericano.

De lo anterior se desprenden que el actual Secretario de Comercio yFomento Industrial, Herminio Blanco y su equipo, dado que sufrieron laspresiones y la amenaza a la negociación del TLCAN, tengan muy presente que laintroducción de elementos ambientales a una negociación comercial distorsiona,obstaculiza e incluso amenaza el proceso y el fin último de la negociación; que laincorporación de elementos ambientales obedece a intereses de organizaciones nogubernamentales y otros actores de países desarrollados, mismos que sonrecogidos por estos países y promovidos en negociaciones multilaterales. Seconciben como intereses no legítimos que sirven como pantalla al proteccionismocomercial.

B. Caso Atún - Delfín

Embargo de 1980

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En los primeros años de la década de los ochenta, la pesquería del atún enel Océano Pacífico Oriental (OPO) tuvo dos cambios radicales: la flota atuneramexicana experimentó un proceso de expansión y la estadounidense uno decontracción.

En los inicios de los años 80, México contaba con la flota más numerosa ymoderna del OPO 22. Se contaba también con las siguientes ventajas comparativas:el grueso del recurso del atún se encontraba frente a sus costas, el combustible erabarato, se hacía uso de nuevas técnicas de detección de cardúmenes, y la distanciaque se tenía que recorrer para descargar el producto era menor que para otrospaíses. Estas circunstancias contribuyeron a hacer más dinámica la flota atuneramexicana.

De acuerdo con la perspectiva gubernamental, para México era estratégicodesarrollar la pesquería del atún, tanto desde el punto de vista del ejercicio de suderecho soberano a utilizar sus propios recursos pesqueros, como del desarrollode su propia economía. Ello tomando en cuenta que la experiencia de la flotaatunera mexicana de esos años sirvió para preparar a empresarios y tripulantesque actuaran en ésta y otras pesquerías de altura y para apoyar a la industriaenlatadora, que carecía de materia prima suficiente.

La incorporación gradual de barcos mexicanos hizo que la operación de laflota atunera estadounidense se convirtiera en antieconómica, por lo que éstabuscó nuevos puntos de localización de pesca en el OP Suroccidental. EstadosUnidos presionó a México para que otorgara licencias a países “latinoamericanos”– en cuyas aguas operaba la flota norteamericana - en reciprocidad a las licenciasque este último obtenía de otros países.

Amparados en la Ley Marguson23 y como reacción a la detención deembarcaciones atuneras estadounidenses pescando sin la licencia correspondienteal interior de la recientemente creada Zona Económica Exclusiva Mexicana (1976),Estados Unidos aplicó de inmediato un embargo a todos los productos de atún ysus derivados exportados por México a ese país. El embargo se efectuó en julio de1980.

El embargo fue levantado a partir de agosto de 1986 con base en lasdisposiciones de la propia Ley Marguson.

Aunque la industria enlatadora de atún experimentó un crecimientoconsiderable a partir de los años 80, las exportaciones fueron afectadas por las

22 Ver 1998, SEMARNAP/CUADERNOS “Pesca del atún y protección del Delfín”, p.2723 Ley de Conservación y Administración Pesquera aprobada por el Congreso Estadounidense en 1976,mediante la que se establece una zona de conservación de pesca en territorio estadounidense, dentro de lacual se asumía autoridad exclusiva de administración pesquera sobre todos los peces con excepción de lasespecies altamente migratorias. La Ley Marguson estableció sanciones que aplicaría, de manera discrecional, alos países que reclaman una jurisdicción no reconocida por ellos. Uno de sus apartados señalaba que si unode los barcos estadounidenses fuese capturado por otro país en las condiciones señaladas, prohibiría lasimportaciones provenientes del país reclamante de los productos pesqueros objeto de la operación del barcoestadounidense.

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sanciones comerciales. Después de su levantamiento, en 1986, se logró unarecuperación inmediata de este rubro.

Embargo atunero de 1991

En 1991 el gobierno de Estados Unidos estableció un nuevo embargoatunero que, a diferencia del impuesto en 1980, se fundamentó en razonesaparentemente ecológicas.

Con base en las modificaciones que se incorporaron en 1988 a la Ley deProtección de Mamíferos Marinos de los Estados Unidos24, se decretó un embargode las exportaciones mexicanas a ese país por haber rebasado la flota atunera deMéxico los límites de mortalidad incidental de delfines establecido por la leymencionada. Específicamente, las modificaciones antes mencionadas establecieronque la prohibición de importar se aplicaría, entre otros casos, cuando la capturadel atún aleta amarilla, en las temporadas correspondientes a 1989 y las quesiguieran, implicaran la captura incidental de delfines de la especie “tornillooriental” en un número superior al 15% de la captura incidental de esa especie porla flota atunera estadounidense y la captura incidental de delfines de la especie“manchado costero” en un número superior al 2% de la captura incidental de esaespecie por la misma flota.

Cuadro 1: Fundamento para la imposición del embargo de 1991.A partir del embargo atunero impuesto en 1980 el gobierno de Méxicoquedó obligado a enviar a los Estados Unidos un reporte anual sobre suactividad pesquera seguido de cuyo análisis éste último país certificaríadicha actividad. Con base en la información contenida en el informecorrespondiente a 1989 - 1990, se determinó que México había rebasado loslímites de mortalidad incidental previstos en la Ley de Protección deMamíferos Marinos de los Estados Unidos a partir de 1988.Cabe mencionar que con base en estos criterios e información México sírebasó los límites de mortalidad incidental. Sin embargo, es importante teneren cuenta que el parámetro de comparabilidad respecto de la actividad de laflota atunera estadounidense no aplicó en estas consideraciones dado queesta última flota ya no operaba en el OPO. La flota atunera estadounidensevendió los barcos que operaban en el Pacífico, se armaron barcos nuevospara conformar una flota que opera en el Océano Atlántico en el que no esaplicable la reglamentación a que están sujetas las pesquerías del atún en elOPO. Hoy en día, la flota estadounidense opera fundamentalmente en elOcéano Atlántico. Se ha observado que sólo algunas de sus embarcacionesestán regresando al OPO.

24 Las modificaciones de 1988 hicieron aplicable, de manera indirecta, límites a toda la flota no estadounidenseque pescaba atún en el OPO al ordenar el establecimiento de embargos a pescados y/o sus productoscapturados en el OPO, con tecnologías que implicaran muerte o daño serio a los mamíferos marinos en nivelessuperiores al desempeño de la flota atunera estadounidense.

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Con base en lo anterior, en 1990 el grupo ecologista estadounidense EarthIsland Institute (EII) y otros, interpusieron una demanda para que, en cumplimientode las nuevas disposiciones de las Ley de protección de los Mamíferos Marinos,se estableciera un embargo a varios países, México entre ellos, consistente en laprohibición de importar atún y productos de atún a los Estados Unidos.

No obstante la aplicación del embargo antes mencionado, el Congreso delos Estados Unidos consideró apropiado expedir otras normas que en su opinión,contribuirían a proteger al delfín en los lances de pesca del atún sobrecardúmenes asociados con delfines..

Así, en 1991, el Congreso aprobó la Ley de Información al Consumidorpara la Protección del Delfín, que pasó a formar parte de la Ley de Conservación yAdministración Pesquera de 1976. Dicha Ley amplió los términos de laprohibición de las importaciones establecida en las modificaciones de 1989 a laLey de Protección de los Mamíferos Marinos, en tanto dispuso que el atún en lataofrecido al consumidor en los E.U. debía contar con un certificado impreso en suetiqueta, con la leyenda “dolphin safe”:

Cuadro 2: El criterio “dolphin safe” o “libre de delfines”El certificado puede ser emitido sólo en los casos de capturas de atún que noimplicaran lances de pesca sobre cardúmenes de atún asociados con eldelfín, independientemente de que se generen o no muertes incidentales deldelfín.

Por consiguiente, a partir de 1991 se creó un nuevo obstáculo legislativo ala entrada del atún mexicano a los E.U., incluso más grave que el establecido en1988, y en el que se había fundamentado el embargo de 1991. Lo anterior dadoque gran parte de la pesca del atún mexicano se hace con red de cerco sobrecardúmenes de atún asociados con delfines que, conforme a la SEMARNAP, no essólo la tecnología más rentable económicamente, sino también la más apropiadadesde el punto de vista ecológico: en la pesca de atún sobre delfín se capturanindividuos adultos en alto porcentaje a diferencia de los lances sobre “brisas”(cardúmenes libres) en los que el alrededor de 90% de la captura son atunesjuveniles; o sobre palos u objetos flotantes en los que se captura también un altoporcentaje de ejemplares juveniles, y se registra una importante captura incidentalde otras especies 25 . La captura sobre brisas predominó en la región del OPOdurante las décadas 60 y 70. En este período, la captura global de la región noexcedió las 120 mil toneladas y la población del atún aleta amarilla estuvo sujeta acuotas de captura por considerarse sobreexplotada. Por otro lado, en aguasmexicanas existen pocos objetos flotantes de origen natural, por lo que loscardúmenes de este tipo son relativamente escasos. De acuerdo con un estudiorealizados por el Dr. James Joseph, director de la Comisión Interamericana delAtún Tropical (CIAT), titulado “The tuna-dolphin controversy in the Eastern Pcsific 25 Ver Cuadernos SEMARNAP, Pesca del Atún y Protección del Delfín, p.35

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Ocean: biological, economic and political impacts”, si se pescara atún solamente con lastécnicas de palos y brisas, la captura se reduciría entre 30 y 60 por ciento. Lageneralización de estas prácticas porduciría perjuicios económicos a los paísesatuneros, ya que reduciría las capturas y elevaría los precios del producto final.Un producto sano, nutritivo y barato se volvería muy caro. Así mismo, se podríainducir un grave daño ecológico. Al dar preferencia a la captura de atunessexualmente inmaduros, a mediano plazo se provocaría una disminución de estaespecie, sin contar con que en los lances de pesca sobre palos y brisas el atún seencuentra asociado con diversas especies no objeto de la pesquería comercial delatún.

Por lo tanto, aún cuando se levantara el embargo decretado en 1991 conbase en las modificaciones de 1988 a Ley de Protección de los Mamíferos Marinos,éste podría ser impuesto nuevemente, ahora con base en las modificaciones a laLey de Conservación y Administración Pesquera sobre la etiqueta dolphin safe. Deallí la importancia de que el levantamiento del embargo de 1991 vayaacompañado de la supresión de ésta exigencia.

Cuadro 3: Informe del grupo especial del GATT respecto a las restriccionesimpuestas por Estados Unidos a la importación del Atún -1991-.

El 25 de enero de 1991 México solicitó al Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio (GATT) la constitución de un grupo especial queexaminara las restricciones impuestas por los Estados Unidos a lasimportaciones del atún mexicano, a la luz de las obligaciones de E.U. en elmarco de ese Acuerdo. El 16 Agosto de 1991, el grupo citado presentó susconclusiones, en las cuales estableció que las prohibiciones de lasimportaciones de atún aleta amarilla y determinados productos de atúnaleta amarilla provenientes de México y de los llamados “paísesintermediarios” así como las disposiciones de la Ley de Protección de losMamíferos Marinos, en virtud de los cuales se impusieron dichasprohibiciones, eran contrarias a las disposiciones del GATT.El procedimiento iniciado por México ante el GATT, sin embargo, no fuemás allá de este informe porque, como consecuencia de acuerdos alcanzadosentre México y Estados Unidos, el primero declaró el 24 de septiembre de1991 que solicitaría al Consejo del GATT posponer el examen del embargopara intentar una solución bilateral a los problemas planteados.

SEMARNAP, 1998, “Pesca del atún y protección del delfín”, Cuadernos, p.36

La solución buscada por México se comenzó a alcanzar en 1992 a través delas negociaciones multilaterales realizadas en el marco de la 50ª Reunión de laComisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), en la que estuvieroninvolucrados todos los países que participaban en la pesca del atún en el OPO,incluidos los Estados Unidos. Como resultado de las negociaciones antesmencionadas, dichos países suscribieron el Acuerdo Intergubernamental deConservación del Delfín o Acuerdo de la Jolla, mediante el cual se establecieron elPrograma Internacional de Conservación del Delfín 1993 -1999 en el que quedaron

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establecidos los límites anuales de mortalidad incidental.(Para mayor informaciónsobre los objetivos, mecanismos establecidos por el Acuerdo y avances en lainstrumentación del mismo ver op. cit. p. 38).

De acuerdo con lo mencionado en la publicación de la SEMARNAP “pescadel atún y protección del delfín”, los resultados alcanzados mediante el ProgramaInternacional para la protección del Delfín no fueron suficientes para motivar uncambio inmediato en la política estadounidense.

No fue sino hasta 1995, año en que se suscribió la Declaración de Panamá26,que se dio otro paso importante para el levantamiento del embargo de 1991 y parael establecimiento de un nuevo régimen internacional en materia de pesca delatún y protección del delfín que, entre otras cosas, excluyera la aplicación deembargos injustificables, tanto desde el punto de vista ambiental como comercial.

Si bien con la Declaración de Panamá se verificaron avances sustancialespara el levantamiento del embargo, a partir de 1994 el Gobierno Federal deMéxico (la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Comercio yFomento Industrial, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,el Congreso Mexicano) y la Cámara Nacional de la Industria Pesquera llevaron acabo intensas negociaciones y acciones de cabildeo que permitieron promoverante los poderes Ejecutivo y Legislativo de Estados Unidos, así como ante gruposambientalistas, los armadores y los industriales del enlatado de ese país, lanecesidad de enmendar la legislación estadounidense de protección de mamíferosmarinos. (Ver acciones específicas en op.cit., p.40).

La adopción del Acuerdo de la Jolla en los términos planteados en laDeclaración de Panamá, quedó condicionada al hecho de que se introdujeran en lalegislación estadounidense los cambios señalados en el Anexo 1 de dichaDeclaración concernientes a: embargos primarios y secundarios, acceso amercados y etiquetado.

En mayo y julio de 1997 se aprobaron en la Cámara de Representantes y elSenado norteamericanos respectivamente, las iniciativas para la modificación de laLey de protección de Mamíferos Marinos. Estas iniciativas promovían ellevantamiento del embargo bajo las condiciones allí estipuladas y redefinía elconcepto dolphin safe. Estas fueron publicadas el 15 de agosto de 1997.

De esta manera, quedó establecido un marco legal que permitiría ellevantamiento del embargo una vez que se cumplan las condiciones establecidasen las modificaciones a la ley de protección de Mamíferos Marinos 27. Estascondiciones, que reflejan los compromisos del Acuerdo de la Jolla y la Declaraciónde Panamá, consisten básicamente en la adopción formal de un acuerdo jurídicoobligatorio sobre el Programa Internacional de Conservación del Delfín. A esterespecto, en Mayo de 1999 fue recibido el cuarto instrumento de ratificación 26 La Declaración de Panamá reafirmó los compromisos y objetivos del Acuerdo de la Jolla y dio aconocer el propósito de transformar, antes del 31 de enero de 1996, dicho Acuerdo en un instrumentojurídico obligatorio, en los términos descritos en esa declaración.27 Para mayor información sobre los contenidos de las modificaciones ver op.cit., p.43-46

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necesario – uno de los cuales es de México - para la entrada en vigor del ProgramaInternacional de Conservación del Delfín como acuerdo vinculate, en el queestarían involucrados todos los países que pescan atún en el OPO, mismos queparticiparían en el CIAT, lo que supondría el reingreso a dicha Comisión de lospaíses que dejaron de ser miembros del mismo. El 4 de junio de 1999 Méxicodepositó su adhesión con el fin de reincorporarse al CIAT México encumplimiento de este último requerimiento

Se estableció, así mismo, un procedimiento para modificar el conceptodolphin safe: en abril de 199928 se presentaron los resultados de un estudio sobre laabundancia de delfines y el impacto de la pesquería del atún sobre la misma delcual dependían la modificación del concepto. Dado que la información arrojadapor el estudio no fue considerada suficiente ni conclusiva, el Congreso accedió amodificar el concepto mencionado. Mediante esta modificación se eliminaría laposibilidad de que existan restricciones comerciales al atún capturado con redesde cerco en asociación con delfines, y cuando se hubiera registrado unamortalidad de cero de mamíferos marinos. Así mismo, mediante la modificaciónse reconoce implícitamente que la tecnología de pesca mas apropiada tanto entérminos económicos como ecológicos es la de lance sobre cardúmenes de atúnasociados con el delfín, hecho defendido por México en el proceso frente alembargo. Esta práctica se ha venido desempeñando por la flota mexicana con lasdebidas previsiones técnicas para evitar la muerte incidental de delfines.

Para que el embargo de 1991 sea levantado en los Estados Unidos serequiere que entren en vigor las modificaciones de 1997 a la Ley de Protección delos Mamíferos Marinos, lo que ocurrirá cuando el Secretario de Estado certifiqueal Congreso que, a su vez, ha entrado en vigor el Programa Internacional para laConservación del Delfín. Además, México deberá cumplir con las demásestipulaciones especificadas en dichas modificaciones: ser miembro del CIAT ohaber iniciado el trámite para el reingreso a la Convención, cumplir con lasobligaciones del Programa Internacional para la Conservación del Delfín y conaquellas derivadas del CIAT, así como que los barcos mexicanos no hayanexcedido los límites de mortalidad del delfín permitidos para esos barcos en elaño de que se trate. De estos últimos requerimientos, México ha cumplido con laadopción del instrumento vinculante y con su reingreso al CIAT. A Julio de 1999,resta esperar a que concluyan los procedimientos administrativos dentro delCongreso norteamericana para que entren en vigor las modificaciones y seguidode los cual se deberá levantar el embargo. En el arreglo para que se haga posibleel levantamiento del embargo quedará estipulado, entre otras cosas, que seguiránpresentes los observadores tanto mexicanos como extranjeros, para verificar queno haya muertes incidentales de delfines derivadas de prácticas de pesca del atún.

28 Este plazo ha sido postpuesto, quedando la entrega del estudio prevista para el mes de Abril, 1999.Entrevista personal con la Lic. Martha Estrada de la Dirección de política y fomento pesquero de laSEMARNAP, 5 de Abril.

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Las autoridades mexicanas, previendo que el embargo atunero se acerca asu fin, han empezado a celebrar. En el marco del 50 aniversario de la IndustriaPesquera y Acuicola, el presidente de México, Ernesto Zedillo, celebró laconclusión del embargo “injusto” que el gobierno de Estados Unidos aplicó encontra del atún mexicano, considerando que el se trató de un triunfo de la unidady la razón 29.

Situación actual de la industria del atún en México e impacto económico del embargo de1991.

Actualmente, la industria del atún en México constituye uno de losprincipales soportes de la actividad pesquera mexicana. La contribución de estapesquería al total de la producción pesquera del país para 1997 fue 8.9% envolumen, sólo superada por la sardina, en términos de volumen, y por elcamarón, en cuanto a su valor. En comparación con las 27 mil toneladas de atúncapturadas en 1976, el nivel se cuadruplicó en 1997. El consumo pasó de 17 miltoneladas en 1977 a 133 mil toneladas en 1997. Además, la capacidad deprocesamiento de la industria mexicana se incrementó.

Cabe señalar que, a pesar del embargo atunero, la recuperación delvolumen de capturas de atún a partir de 1994 se debió al fortalecimiento delmercado nacional 30 y a una política de diversificación de mercados que permitiócolocar exportaciones de atún capturado sin asociación con delfines31 enaproximadamente 46 mil toneladas para 1997 por un valor de 60 millones dedólares. La producción promedio de la industria enlatadora de atún fue de 53 miltoneladas para el período 1991-1995. La tasa media anual de crecimiento fue de 2.6% de 1991 a 1996. Para 1997 alcanzó la cifra de 66 mil toneladas.

No obstante todo lo anterior, cabe resaltar para los fines de este estudio quelos favorables indicadores de captura e industrialización desvían la atención de laprecaria salud financiera de las empresas que, en general, se han descapitalizado.El embargo atunero, todavía vigente, ha tenido severas consecuencias económicas,tanto directas como indirectas, en el subsector:

1. Reducción de la flota atunera nacional.- En 1992, el número de embarcacionestotales nacionales destinadas a la pesca de atún descendió a 77. Lo mismo queen las capturas, se logró una recuperación en los años siguientes. Sin embargo,las embarcaciones atuneras con capacidad superior a las 363.16 toneladas de

29 Periódico Reforma, Nacional, 12.05.9930 El fortalecimiento del mercado interno ha sido muy significativo durante el período del embargo.31 Se mencionó en páginas anteriores que el efecto que este tipo de pesca tiene sobre la población del atúninmaduro es negativo. Sin embargo, dado que el mercado interno no ha sido suficiente para mantener a laindustria atunera, ésta se vio en la necesidad de pescar sobre brisas y palos, para colocar sus productos enotros mercados.

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acarreo ( las que capturan atún asociado con delfines en el OPO) se redujeronde 48 que había en 1999 a 37 en 1996.

2. Reducción de la capacidad de acarreo de la flota mexicana.- De 87 miltoneladas en 1983 a aproximadamente 42 mil 400 toneladas actualmente.

3. Descenso en los índices de captura de atún.- De 144,396 toneladas que secapturaban en 1989, se descendió a 120,795 en 1993.El los años siguientes, lascapturas se recuperaron gradualmente.

4. Dificultades para colocar los excedentes de producción en mercados deexportación y de atún procesado.- Distorsionados por los embargos, losmercados experimentaron una restricción que ha colocado a la mayor parte dela industria, tanto de captura como de empacado, en condiciones económicas yfinancieras precarias. Esta situación ha obligado, en algunos casos, a venderactivos (barcos) al extranjero o cerrar plantas enlatadoras. La infraestructura deprocesamiento de atún es subutilizada.32 Además de lo anterior, la industriaatunera mexicana enfrenta otros problemas para la exportación de susproductos: su materia prima, el atún aleta amarilla, es de mejor calidad que laque explotan otras flotas, como el barrilete. Sin embargo, pocos mercados estándiferenciados. La mayor limitación para exportar al mercado europeo – endonde se aprecia el atún aleta amarilla – es el arancel de 24 % impuesto a laindustria mexicana.

5. Pérdidas económicas en las exportaciones de atún procesado.- La producciónatunera mexicana de conserva y lomos congelados prácticamente ha vistocerrados sus mercados internacionales. Las exportaciones del atún, que en 1988habían ascendido a más de 80 mil toneladas, se desplomaron en 1993 a pocomás de 20 mil toneladas, como resultado de la aplicación del mecanismodolphin safe. Como se mencionó, por razones de subsistencia financiera, la flotaatunera mexicana se ha visto en la necesidad de practicar la pesca libre dedelfines en algunos de sus viajes, no obstante existir la consciencia de que estetipo de pesca no es sustentable. Se estima que anualmente se han dejado deexportar 50 mil toneladas de atún. Al precio de $ 1,000 dólares la tonelada, secalcula que las pérdidas de exportación al mercado estadounidense,dominado por la industria atunera norteamericana, se elevan en México a 50millones de dólares anuales33. Considerando el año de 1991 como períodocrítico, se calcula que se han dejado de percibir alrededor de 300 millones dedólares en los últimos seis años como resultado de la aplicación de la sancióncomercial.

32 En 1980, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero, el Gobierno Federal construyóinstalaciones industriales muy importantes para el enlatado de atún, las cuales, sumadas a lasexistentes del sector privado, tienen actualmente una capacidad de procesamiento de 200 miltoneladas anuales. De éstas, sólo se utiliza el 50 por ciento.33 En la nota publicada por el periódico Reforma el día 12 de mayo de 1999 se habla de pérdidasanuales de hasta 150 millones de dólares.

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6. Pérdida de empleos directos e indirectos por la reducción de la flota atuneranacional.- la flota atunera mexicana en operación sostiene una planta laboralde 27 mil empleos directos e indirectos, pero ha perdido un gran número deempleos en los últimos años. (30 mil empleos permanentes, de acuerdo al datopublicado en el periódico Reforma, Nacional, 12.05.99).

A continuación se cita un fragmento de las conclusiones presentadas en elCuaderno de la SEMARNAP “Pesca del Atún y Protección del Delfín”, mismasque hacen alusión a cómo el gobierno mexicano ha sostenido que el embargo nose justifica en términos ecológicos, representando una estrategia con finesproteccionistas.

“… la historia de esos conflictos [derivados de las relaciones entre comerciointernacional y medio ambiente] muestra que el comercio internacional puede sermanipulado desde una perspectiva ambiental, en términos de erigirse como unmecanismo generador de barreras no arancelarias al servicio de interesesproteccionistas. Este es el caso, por ejemplo, del embargo decretado en 1991 a lasexportaciones mexicanas de atún aleta amarilla capturado en lances con delfinespor la flota mexicana en el Océano Pacífico Oriental.

La reseña que se ha hecho en este cuaderno de la relación entre el atún y eldelfín en el OPO, así como de la gestación y aplicación del embargo de 1991, ponede manifiesto que la cuestión de la mortalidad incidental de delfines en un ciertotipo de pesca de atunes fue manejada como un argumento para bloquear laexportación del atún mexicano al mercado estadounidense, lo que quedó aún másclaro cuando se estableció la exigencia de la etiqueta dolphin safe para laintroducción del atún a ese mercado.”

“…la posición de México en el conflicto atún-delfín se puede resumir así:1. La pesquería del atún asociado con delfines mediante la red de cerco es la

técnica ecológica y económicamente correcta. Los inconvenientes que presentadesde el punto de vista de la mortalidad incidental de delfines puedensuperarse mediante desarrollos tecnológico.

2. La promoción que se ha estado haciendo mediante estos embargos de lapesquería del atún asociado con delfines, esto es, de la pesquería del atúnsobre brisas y sobre palos, es un error desde el punto de vista ecológico, dadoque pone en riesgo la conservación del atún al propiciar la captura deespecímenes de poca talla y sexualmente inmaduros…

3. La incorporación de la etiqueta dolphin safe como elemento discriminatorio enel mercado estadounidense del atún capturado en lances sobre delfinesprofundiza ese error, al propiciar que se excluya de ese mercado todo atúncapturado en dichos lances, […] sin tener en cuenta los progresos que se hanhecho en este campo (el de la mortalidad incidental de delfines).

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De la misma manera en que sucedió con el tema de las negociaciones delTLCAN, el caso atún - delfín ha marcado la postura del gobierno mexicanorespecto al debate comercio y medio ambiente. México ha sufrido un embargosumamente costoso para la industria del atún, mismo que percibe comoinjustificado desde el punto de vista ecológico, durante casi ocho años. En estecaso México ha tenido que enfrentar y sufrir la capacidad estadounidense parapromover sus intereses de forma unilateral, ya sean de tipo ambiental o de tipocomerciales. Tomado en cuenta que Estados Unidos es el principal sociocomercial de México, es evidente que cualquier distorsión representa impactoseconómicos significativos. De aquí que se busque evitar a toda costa sentarcualquier precedente que pueda derivar en medidas proteccionistas veladas porrazones ecológicas. Cabe hacer notar que los procesos reseñados anteriormenteocurrieron durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari. El embargoatunero no ha sido levantado hoy en día. Dado que el gabinete económico delsexenio anterior sigue casi en su totalidad a cargo de la política económica deMéxico, es claro que existe una memoria histórica determinando la visión que hoyse tiene sobre los potenciales peligros para la economía mexicana de sentarsecualquier precedente en el sentido de reconocer el vínculo entre comercio y medioambiente.

6. Conclusiones

De esta primera etapa de investigación sobre el estado del debate comercioy medio ambiente en México se desprenden las siguientes consideraciones.

• La reestructuración de política económica a partir de mediados de los ochentaen México se ha fundado principalmente en la apertura económica y en laliberalización comercial. La apertura comercial ha llegado a un extremoirreversible y ha resultado ser exitosa para los sectores productivos que selogrado insertar a la dinámica del sector externo. En pocas palabras, laliberalización comercial se ha convertido en piedra angular del proyecto dedesarrollo económico nacional.

• La política comercial sigue siendo prioritaria y cualquier arreglo que laamenace es evitado a toda costa. Especialmente arreglos que se percibe puedanderivar en medidas proteccionistas encubiertas. Existe un temor latente frente ala posibilidad de que se impongan dichas medidas. Por otro lado, EstadosUnidos no estaría dispuesto a renunciar a la posibilidad de actuar de formaunilateral cuando sus intereses así lo requieran.

• No se reconoce un vínculo entre las políticas ambiental y comercial en elámbito de la planeación del desarrollo nacional, no obstante se han avaladodeclaraciones de principios y acuerdos internacionales en los que se reconoce lapotencial y necesaria compatibilidad entre los ámbitos de política ambiental yde liberalización comercial. Por el contrario, se percibe que la relación es

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ilegítimamente promovida por intereses proteccionistas externos,principalmente de países desarrollados.

• Existe una memoria histórica vigente de dos procesos en que lo ambiental hasido utilizado como un motivo encubriendo, desde la perspectivagubernamental, de intereses proteccionistas e intereses promovidos porsectores de la sociedad, en ambos casos revisados norteamericana, ajenos a losintereses de México. Tomando en cuenta los elemento expuestos sobre el casoatún – delfín, no es difícil concluir que en efecto la acción del embargo se hatratado de una acción unilateral, proteccionista.

• Adicionalmente, debe considerarse que la intersección comercio – medioambiente es un tema nuevo en la agenda nacional que, como se ha mencionado,es percibido como un tema promovido en el ámbito internacional desde elNorte de acuerdo a los intereses propios de los países desarrollados. En estesentido, la pauta y el ritmo que llevan los países desarrollados en la discusiónde los temas implicados en el debate que nos ocupa, es distinto al ritmo –dadas las condiciones particulares de cada país y la percepción respecto a lalegitimidad del debate - que México, o países como México, buscan dar a suspropios procesos internos de discusión de dichos temas, así como a la forma enque buscan acomodarlos o no acomodarlos a sus procesos de desarrollonacional.

• Relacionado con lo anterior, se observa el hecho de una falta importante deanálisis de los riesgos y oportunidades producto del reconocimiento ytratamiento de la temática comercio – medio ambiente.

• Se observa, así mismo, una asimetría en el poder técnico y económico paradefender una controversia comercial – ambiental. Aunado a lo anterior esperceptible la incertidumbre generada por la debilidad de los sistemas deresolución de controversias.

Las consideraciones antes expuestas hacen alusión a lo que desde la perspectivadel CEMDA determina la postura que el gobierno de México, en específico de laSECOFI, sustenta en la actualidad respecto al debate comercio – medio ambiente.Reconocemos que son válidas las preocupaciones en torno a que se pueda abusarde las presunciones derivadas del tratamiento del vínculo comercio – medioambiente, reconocemos así mismo que el tratamiento del tema puede resultar enuna serie de costos administrativos y de ajuste para la IP, etc., pero tambiénestamos convencidos de que una postura responsable tendría que ser resultado deun análisis integral de los riesgos, retos y oportunidades que trae consigo lainterrelación de los ámbitos de política ambiental y comercial: si hay efectosrecíprocos (tanto negativos como positivos) identificarlos y atenderlosadecuadamente, integrándolos como sea pertinente a la planeación del desarrollonacional. Para identificarlos hay que reconocer que pueden existir; idear la formade medirlos de forma integral y no reduccionista, utilizando las metodologías quese han venido desarrollando recientemente para estos efectos. Se requiere para

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ello el esfuerzo conjunto de las instancias de la administración públicacompetentes. Así mismo, se requiere la articulación de otros actores interesadosde la sociedad en torno éste esfuerzo. Se requiere, sobre todo, de la voluntad delas autoridades para tratar el debate en su justa dimensión. En el CEMDAconsideramos que una postura informada, conocedora de las implicaciones deldebate para México se constituiría en un valor agregado al tiempo de enfrentar laimposición de medidas proteccionistas veladas, o al tiempo de participar en unanegociación en la que se prevea necesario hacer uso de medidas comerciales confines ambientales, entre otras circunstancias que se pudieran presentar comoresultado de la escalada en las agendas internacionales del debate comercio ymedio ambiente.

Referencias

Libros y documentos

• Plan Nacional de Desarrollo 1994 -2000• SECOFI, 1998 Relaciones Comerciales de México con el Mundo.• SEMARNAP/CUADERNOS, 1998 “Pesca del atún y protección del Delfín”• Organización Mundial de Comercio, Informe Anual, 1998• Ley Federal de Procedimientos Administrativos, art. 4 A• Hogenboom, Barbara, 1998 Mexico and the NAFTA Environment Debate, the

Transnational Politics of Economic Integration, International Books, theNetherlands.

Periódicos

• “La Jornada”, 5 de julio de 1999; “El Universal”, 5 de julio de 1999; “Reforma”,12 de mayo de 1999

Entrevistas

• Entrevista telefónica con Andrés Roemer, Secretario técnico del Gabinete deDesarrollo Social, marzo de 1999.

• Entrevista personal con el Senador Adolfo Aguilar Zinzer• Entrevista personal con el Ing. Raúl Tornel, Presidente de la Comisión de

Ecología de la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados UnidosMexicanos

• Entrevista personal, Comisión de Ecología de la Cámara Nacional de laIndustria de la Transformación (CANACINTRA), marzo de 1999.

• Entrevista telefónica con Luis Villanueva, CESPEDES, marzo de 1999.

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• Entrevista personal, Regina Barba, Unión de Grupos Ambientalistas de México, marzo de1999

• Entrevista personal con la Lic. Martha Estrada y el Lic. Ricardo Belmontes de la Dirección depolítica y fomento pesquero de la SEMARNAP, 5 de Abril

• Entrevista telefónica con Luis Guadarrama, Asesor, Subsecretaría de Planeación,SEMARNAP.

• Entrevista Personal con Sandra Patricia Piña, Directora de Asuntos AmbientalesMultilaterales, SECOFI.

• Entrevista personal con Victor Lichtinger, Especialistas Ambientales S.A. de C.V.• Entrevista personal con Sarah Richardson, coordinadora del programa “efectos ambientales

del TLC” de la CCA.• Entrevista personal con Jeniffer A. Haverkamp, asistente del U.S. Trade Representative en

materia de Medio Ambiente y Recursos Naturales.