¿Descentralizados y Coordinados? Notas sobre la gobernabilidad de los procesosde territorialización de la producción de conocimiento: El caso del Consejo de

Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES) de la región bonaerense(2003-2013)

Antonio Camou (IdIHCS/UNLP-UdeSA)antoniocamou@yahoo.com.ar

Giselle González (IdIHCS/UNLP-CONICET)ggonzalez72@gmail.com

RESUMENLa investigación estudia la vinculación entre toma de decisiones y producción deconocimiento especializado en los procesos de elaboración de políticas públicas en laProvincia de Buenos Aires (2003-2013). Parte de un enfoque sociopolítico e institucional,sitúa el análisis en el marco de un debate en torno a distintas formas de organizaciónmultinivel y aplica esta mirada al examen de un caso en territorio bonaerense: el Consejode Planificación Regional de Educación Superior (CPRES). El enfoque elegido permitedistinguir los cursos de decisiones específicas que adoptan las autoridades estatales en unterritorio dado e indagar la trama sociohistórica y política que constituyen las cuestionespúblicas. Las experiencias de descentralización observadas a nivel internacional muestranque estas dos dinámicas merecen ser estudiadas conjuntamente, en sus vinculaciones ymutua influencia. La hipótesis general señala que el papel que juega el conocimientoexperto en el proceso sociopolítico por el cual se debaten, aprueban y ejecutan lasdecisiones estatales en el nivel subnacional incide significativamente en la calidad de laspolíticas públicas. Luego de una discusión inicial sobre el marco analítico el trabajofocaliza en los problemas de territorialidad que plantean los procesos de producción deconocimiento en su vinculación (o no) con los procesos de toma de decisiones. Seconcluye con unas breves reflexiones de índole más general.

PRESENTACIÓN

Las notas que componen este trabajo están relacionadas con una investigación de máslargo aliento. Esta indagación estudia la vinculación entre toma de decisiones y producciónde conocimiento especializado en los procesos de elaboración de políticas públicas en elámbito de la Provincia de Buenos Aires (2003-2013). Parte de un enfoque sociopolítico einstitucional de las políticas públicas, integra los debates sobre las reformas políticas y lasreformas del Estado, y aplica esta mirada al examen comparativo de una serie de casos enterritorio bonaerense. Estos casos nos permiten explorar tres focos de referencia con susrespectivas interacciones (sistemáticas en algunos casos, eventuales en otros): el gobiernoprovincial, la municipalidad de la ciudad de La Plata y la Universidad Nacional de LaPlata. El enfoque elegido permite entender los cursos de decisiones específicas tomadaspor las autoridades estatales a partir de una consideración –crítica y flexible- de la nociónde “ciclo de política pública”, de modo de indagar en la trama sociohistórica y política queconstituyen las cuestiones públicas en el marco de dos debates de actualidad. El primero serefiere a la “reforma política”, leída en clave de los desafíos de lagobernabilidad/gobernanza democrática, que aporta una mirada sobre las variables queinciden en el logro de equilibrios dinámicos entre las demandas societales y la capacidaddel sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz; el segundo debate sobre

1

VIII Jornadas de Sociología de la UNLP

Ensenada, 3 a 5 de diciembre de 2014ISSN 2250-8465 – web: http://jornadassociologia.fahce.unlp.edu.ar

las “reformas del Estado” pone atención no solamente sobre su carácter estructural, comorelación de dominación y como conjunto heterogéneo de aparatos organizacionales, sinotambién indaga sobre los procesos de construcción institucional en el marco de los desafíosde la gestión pública. La integración de estas perspectivas posibilita elaborar un circuito deanálisis que se resume en una fórmula de indagación: de la sociedad al Estado –a travésde la política- y del Estado a la sociedad –a través de las políticas. Este circuito de ida yvuelta permite estudiar no solamente el papel de las organizaciones políticas y estatales enla elaboración de políticas, sino también un aspecto menos atendido en la bibliografía: latrama asociativa de la sociedad civil bonaerense (actores, redes y organizaciones del“tercer sector”), en su doble papel de partícipes y/o destinatarios de las políticas públicas.La premisa básica del análisis asume que la dinámica política y estatal bonaerense han deser estudiadas conjuntamente en sus vinculaciones, asincronías y mutua influencia. Lahipótesis general –en concordancia con trabajos desarrollados en la bibliografíainternacional comparada- señala que el papel que juega el conocimiento experto en elproceso sociopolítico de deliberación pública, a través del cual se elaboran, debaten,aprueban y ejecutan las decisiones estatales, incide significativamente en la calidad de laspolíticas públicas.

En estas notas tomamos como caso de análisis el Consejo de Planificación Regional deEducación Superior (CPRES) de la región bonaerense y ubicamos su análisis en el marcodel debate sobre las condiciones de gobernabilidad/gobernanza. Después de una breverevisión de una perspectiva sociopolítica para el análisis de las políticas (primera sección),ofrecemos un resumen del debate en torno a la caracterización de la gobernabilidad y lagobernanza de las sociedades actuales (segunda sección); allí argumentamos que unanoción de gobernanza exclusivamente caracterizada en términos de exigencias decoordinación/cooperación/negociación es insuficiente para garantizar condicionesadecuadas de gobernabilidad si no cuenta con instrumentos capaces de moldear losincentivos -positivos y negativos- de los actores (Mayntz). Para ilustrar este análisis, lassecciones tercera y cuarta desarrollan –en una versión muy abreviada de un trabajo muchomás exhaustivo1- el caso del CPRES bonaerense, donde es posible mostrar que susatribuciones jurídicas formales sin un correlato efectivo en términos de instrumentos depoder es insuficiente para garantizar la gobernabilidad del sistema de educación superior aescala regional. En otros términos, si “coordinarse es perder poder” (Acuña & Tommasi,1999), las tareas de coordinación y planificación territorial requieren disponer de algúninstrumental que permita hacer efectivas las capacidades que jurídicamente la normativa leha otorgado a los CPRES para que puedan cumplir cabalmente con sus funciones. Laquinta sección recoge algunas reflexiones finales y adelanta nuevas líneas de indagación.

I) UNA PERSPECTIVA SOCIOPOLÍTICA PARA EL ANÁLISIS DE LASPOLÍTICAS PÚBLICAS

Nuestro enfoque parte de una mirada centrada en la dinámica sociopolítica einstitucional de las políticas públicas. De acuerdo con una caracterización clásica, una

1 El examen del CPRES propuesto para el territorio bonaerense se inscribe en el marco de un análisis previodesarrollado en la tesis doctoral de Giselle González (2013), dirigida por Antonio Camou y Mercedes DiVirgilio. La tesis se titula: “El gobierno territorial de la educación superior: El rol del Consejo de PlanificaciónRegional en el área metropolitana y bonaerense (1996-2011)”. Escuela de Educación, Universidad de SanAndrés. Online en: http://190.220.3.38:8080/jspui/handle/10908/2545

2

política pública (o estatal) puede ser caracterizada como un curso de decisionesespecíficas tomadas por autoridades estatales para enfrentar una cuestión de la agendapública (Oszlak & O’Donnell, 1984; Tamayo Saéz, 1997). Con base en estacaracterización, como lo ha recordado Aguilar Villanueva (1992), una larga tradición deestudios sobre las políticas públicas ha distinguido entre el estudio de la política(politics) y el análisis de las políticas (policies); en el primer caso, para hacer referenciaal entramado de reglas, recursos y relaciones de poder entre actores estratégicos en unasociedad; mientras que en el segundo ámbito, se hace referencia a las condiciones másespecíficas de elaboración y puesta en práctica de los cursos de acción estatal. En unsentido importante, ésta distinción analítica sigue siendo válida, pero su tajante divisiónconvertida en una nueva dicotomía puede llevarnos por mal camino. Por tal razón,hemos tratado de mantener unidas las consideraciones propias de la “politics” junto conel estudio de las “policies”, puesto que en la práctica, las coaliciones de apoyo político auna reforma están directamente ligadas a un diseño o a una implementación particularde esa reforma, y de manera complementaria, cambios en el diseño o en las estructurasorganizacionales que participan en una iniciativa estatal pueden modificar los elementoso el carácter de una posible alianza de apoyos. De este modo, siguiendo algunas de lasmás reconocidas contribuciones de una serie de autores contemporáneos del análisis depolíticas –como Charles Lindblom (1991) o Graham Allison (1993), entre otros-,complementadas con una lectura “neo-institucional” de los lazos intrincados entrepolítica/s, actores e instituciones, tal como podemos encontrar en autores como PeterHall (1986), Peter Gourevitch (1986), Stephan Haggard y Robert Kaufman (1992 y1995) o en Joan Nelson (1994), en esta investigación se plantea la consideracióncombinada de los aspectos más específicos del diseño institucional y organizacional delos instrumentos de políticas, junto con la consideración de los factores políticos(grupos, intereses, ideas, valores, relaciones de poder, etc.) que influyen en la dinámicade todo el ciclo de políticas.

Asimismo, un elemento adicional a considerar es el análisis de la “interfaz” conflictiva(Acosta, 2000) entre los diferentes niveles de gobierno (Wright, 1997), esto es, vercómo una serie de iniciativas cuyos diseños y objetivos han sido establecidos a nivel delEstado nacional son puestos en práctica en ámbitos políticos e institucionalesespecíficos –con su historia, su entorno, sus conflictos, sus relaciones- por los propiosactores involucrados: qué dinámicas se generan, qué nuevos procesos de cambio seproducen, qué acuerdos y qué rechazos, qué adaptaciones reales o qué aceptacionesritualistas se ponen en juego (Robert Merton: 1987; Albert Hirschman: 1977; Pressmany Wildavsky: 1998). En este sentido, nuestro abordaje no sólo apunta a estudiar cómo, ypor qué, “grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland” porrazones de diseño, sino que prestará especial atención a toda una amplia gama de“microfísicas” de resistencia al cambio institucional, esto es, poderes, feudos,capilaridades, pequeños intereses cristalizados, posiciones, privilegios, ventajasinstitucionales que se perpetúan y que se reproducen por debajo o por detrás decualquier intención general de reforma. De aquí la necesidad de pensar a una largacadena de interfases conflictivas que van desde las más amplias iniciativas de nivelnacional, pasando por las dinámicas de cambio del nivel provincial, hasta llegar a la máspequeña concreción política e institucional de una microfísica de las reformas.

Ahora bien, consideramos necesario estudiar los cambios operados en los procesos deelaboración de políticas públicas como parte de un proceso de cambios de más largoaliento, y de mayor envergadura, que han experimentado las sociedades

3

latinoamericanas durante las últimas dos décadas. Más precisamente, estastransformaciones no pueden ser desligadas de los cambios en la matriz de relacionesentre Estado, mercado y sociedad civil, tanto fronteras hacia adentro como en lo relativoa un entorno internacional y transnacional profundamente cambiante. En buena medida,la perspectiva introducida por las nociones de gobernabilidad/gobernanza democráticapuede ofrecernos un punto de vista útil para orientarnos en el análisis de estos cambiosy desafíos.

En base a estas consideraciones, habría que alejarse de una interpretación demasiadorestrictiva de las reformas político-estatales, la cual ve en ese proceso, solamente, unacuestión de mera “reingeniería” del aparato administrativo del Estado o de unamodificación “técnica” de la estructura legal del sistema político (aunque amboselementos tengan mucha importancia). En la medida en que el Estado ha de ser pensado,tanto como momento culminante de las relaciones societales de dominación cuantocomo estructura institucional, nos enfrentamos al hecho por demás obvio del carácterpolítico, interesado y conflictivo de todo programa de reformas político- estatales, lascuales serán a su vez, causa y efecto del proceso de redefinición de las relaciones entreel Estado, el mercado y la sociedad civil. Es en este marco en el que toman plenasignificación tanto las estrategias de cambio institucional como las resistencias,adaptaciones o asimilaciones defensivas de los distintos actores involucrados.

Finalmente, y derivado de lo anterior, tratamos de desarrollar una lectura crítica delEstado, de la dinámica de las reformas político-estatales, y de su especificidad en losniveles “subnacionales” de gobierno. De acuerdo con esta mirada, el Estado ha de sersiempre pensado, al menos, en dos niveles analíticos diferentes: como relación social dedominación y como aparato institucional (Oszlak y O’Donnell, 1984). De este modo, lasreformas se darán en ambos niveles, en un caso, redefiniendo la matriz de relacionesentre el Estado, el mercado y la sociedad civil, con sus respectivos actores estratégicos;en otro, transformando la estructura y la dinámica organizativa y de gestión del aparatopúblico. Por lo tanto, cada intento de reforma, y en particular nos interesarán aquellasreformas del aparato estatal que caen bajo el rótulo de “segunda generación”, desde lamacro desregulación de la economía hasta las pequeñas transformacionesorganizacionales de un Departamento o una agencia municipal, constituirá un espaciode lucha donde se decidirán cuestiones de poder, intereses o visiones contrapuestas. Ensintonía con esta visión, corresponde aclarar que utilizar las calificaciones de “primera”o “segunda” generación de reformas no significa que ignoremos el hecho de que losEstados latinoamericanos han encarado en diversos momentos de su historia procesosmasivos de transformación de sus estructuras organizativas; tampoco significa queaceptemos una periodización estricta por etapas a la manera de compartimientosestancos; más bien, nos limitamos a seguir el uso que muchos documentos de losorganismos internacionales ayudaron a generalizar. En tal sentido, mientras la primerageneración de reformas estaba centrada en la reestructuración de las relaciones entreEstado y mercado, en términos de una redefinición de las respectivas esferas deinfluencia, la segunda generación se ocupa -principalmente- de las mejoras en términosde calidad institucional, en particular, de aquellas áreas de política que son funcionesindelegables del Estado (justicia, seguridad, educación, marcos regulatorios orientados ala competencia, etc.). Asimismo, corresponde señalar el carácter artificioso de unareforma “total” y definitiva, o en otras palabras, alejarse del mito de que la “segunda”reforma estatal es la última reforma necesaria. Por el contrario, a lo que apuntamos es acomprender la mayor o menos capacidad de las propias instituciones estatales para

4

desarrollar estrategias permanentes (políticas, institucionales, técnicas yadministrativas) de desarrollo y adaptación a situaciones futuras siempre cambiantes

En este contexto de preocupaciones, ocupa un espacio central el estudio de la dinámicapolítico-estatal en los niveles “subnacionales” de gobierno, con particular referencia alámbito provincial. Como se sabe, en los últimos años hemos leído caudalosos ríos detinta sobre los problemas de las reformas estatales a nivel nacional; también se handesarrollado sólidas y sugerentes líneas de trabajo sobre la problemática de losgobiernos locales; pero los Estados provinciales han despertado una menor atención.Recién en los últimos tiempos ha comenzado lentamente a cubrirse este vacío de unatemática clave, tanto para entender la dinámica política del país, como para comprenderel oscuro destino de una parte substancial del presupuesto público. En este sentido, losdistintos casos a estudiar nos ofrecen enfoques y reflexiones teórico-metodológicas paradesagregar nuestra mirada sobre el Estado, tanto en sus múltiples agencias y áreas deintervención, como en lo que hace a los diferentes niveles de gobierno. Contribuir atransformar los procesos de descentralización territorial en el marco de la provincia deBuenos Aires en objetos de investigación es una ambición no menor de la investigaciónque buscamos emprender.

II) ¿DE LA GOBERNABILIDAD A LA GOBERNANZA?

Según se sabe, las preocupaciones asociadas a la noción de gobernabilidad comenzarona ingresar en la agenda de los políticos y estudiosos de los países centrales desdemediados de los años setenta, junto con la crisis de las economías desarrolladas, lacreciente diferenciación de las sociedades complejas, el surgimiento de nuevosmovimientos e identidades sociales, y la parábola declinante del Estado de Bienestar. EnAmérica Latina, por su parte, la discusión sobre el tema estuvo enmarcada por tresabigarrados procesos que comenzaron a desarrollarse durante las décadas de los setentay ochenta: el proceso de crisis, ajuste y reestructuración económica; el agotamiento delmodelo del Estado interventor y su consiguiente redefinición en términos de la Reformadel Estado; y el cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones democráticas.En este contexto, el debate latinoamericano fue animado por recurrentes experienciastraumáticas que atravesaron las jóvenes democracias del subcontinente. De este modo,el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad -o la desatención- pararesponder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales al interior delos poderes republicanos, la irrupción de la violencia (ya sea de carácter social,organizada con base en estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderesinvisibles del crimen organizado), o la erosión de la legitimidad democrática debida aepisodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito defuncionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos que provocaronsituaciones de "ingobernabilidad" en los países latinoamericanos durante los últimosaños2.

Ahora bien, a pesar de esta creciente centralidad de los problemas de gobernabilidad enla región, los perfiles del debate político y académico siguen siendo todavía borrosos, yes habitual que gobierno y oposición, o que analistas políticos con diferentes simpatíasideológicas, hagan un uso discrecional del término. Como ha señalado Gianfranco

2 Un resumen de este itinerario se encontrará en Camou (2010).

5

Pasquino (1988), "marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y amenudo conservadoras, el término se presta a múltiples interpretaciones"; por tal razón,agrega, "no es tarea fácil extraer de la literatura especializada, vasta pero pocosistematizada, amplia pero a menudo confusa, hipótesis claramente planteadas". Quizápodríamos decir que el principal acuerdo entre los autores que han tratado el tema de lagobernabilidad con algún detalle es que no hay acuerdo sobre su significado.

En estas páginas partimos de la premisa según la cual la falta de claridad conceptual en laproblemática de la gobernabilidad (a lo que se agrega desde hace unos años los debates entorno a la gobernanza) depende fundamentalmente (aunque no exclusivamente) de lacombinación, o quizá más bien de la yuxtaposición, de tres diferentes tradiciones teóricasy valorativas que convergen desde lejanos tiempos y que se disputan en la actualidad unmismo campo semántico. Esas tradiciones son, centralmente, la de la "razón de estado" ysu continuidad en términos del modelo del gobierno eficaz; la tradición del "buengobierno"; y la del problema de la estabilidad y el orden político en las sociedades encambio.

Por de pronto, una recurrente dificultad con que nos enfrentamos al tratar de definir lanoción de gobernabilidad se origina en el reconocido carácter multidimensional de lamisma; lo que nos obliga no sólo a definir esas dimensiones con alguna precisión, sinotambién a clarificar el modo como se articularían en una caracterización -analíticamenteconsistente y empíricamente contrastable- de la categoría más compleja que conforman.Como si esto fuera poco, debemos agregar el hecho de que las dimensiones analíticasque han sido habitualmente reconocidas como constituyentes de la gobernabilidad (enparticular: legitimidad, eficacia/eficiencia y estabilidad), no son términos simples ni defácil caracterización, sino que revisten, a su vez, un carácter esencialmente"controvertible" (Gallie, 1964), el cual se traslada consecuentemente a la propia nociónde gobernabilidad, dificultando notablemente la tarea de arribar a una definiciónconsensuada.

De este modo, y siguiendo a Norberto Bobbio (1990), ya sea en su "uso sistemático",como categoría analítica para estudiar el estado, calidad o propiedad del ejercicio delgobierno, en su "uso histórico", como término que describe un conjunto de rasgos yprocesos que abarcan períodos de mediana duración (por caso, el "paradigma degobernabilidad" de la segunda posguerra europea), o en su "uso axiológico", como unmodelo para evaluar el ejercicio del poder político con base en criterios normativos, latarea de definir un concepto como el de gobernabilidad supone cargar con las tensionesanalíticas, pero también políticas, que su caracterización nos depara. En cierta manerapodríamos decir que, al igual que Sartori sobre la idea de democracia, la noción degobernabilidad "tiene no solamente una función denotativa o descriptiva, sino tambiénuna función persuasiva y normativa", en la medida en que el debate sobre la misma"está especialmente abierto a, y depende de, la tensión entre hechos y valores" (Sartori,1989: 27).

En vistas de estas dificultades algunos autores se han mostrado comprensiblementeescépticos a la posibilidad de alcanzar una definición rigurosa de gobernabilidad, eincluso han sugerido su abandono como categoría analítica útil para el estudio de losfenómenos políticos. Sin embargo, podría decirse que este hálito escéptico es el que harodeado desde siempre a otros conceptos -igualmente multidimensionales ycontrovertibles- tales como "modernización", "desarrollo", "bienestar", etc. En todo

6

caso, parece difícil, y desaconsejable, abandonar ese tipo de categorías, entre otras cosasporque establecen puntos de mira "integradores" para el análisis de los problemas desociales y políticos, aunque su mismo carácter haga difícil la tarea de operacionalizarlosde manera precisa. De hecho, quizá uno de los atractivos teóricos que conlleva laproblemática de la gobernabilidad sea el de tratar de articular analíticamente, con vistasal examen empírico de gobiernos realmente existentes, un conjunto de conceptos, comolos de estabilidad, legitimidad y eficacia (efectividad o eficiencia), que han venidoconformando el cauce principal de la reflexión política desde lejanos tiempos.

En tal sentido, podríamos decir que al examinar algunas definiciones de gobernabilidad,en particular aquellas que han circulado en América Latina en las últimas décadas,encontraremos que algunos autores enfatizan ciertos elementos que acercan sudefinición a una propiedad, una cualidad o un estado de la relación de gobierno.Veamos algunos ejemplos de cada una de estas tres miradas sobre la cuestión.

En primer lugar, autores como Juan Rial han señalado que, en una primeraaproximación, por gobernabilidad entenderíamos “la capacidad de las instituciones ymovimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad yde movilizar con bastante coherencia las energías de sus integrantes para proseguir esasmetas previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese...'encuadramiento' llevaría a la ingobernabilidad” (1988: 11). En este caso, lagobernabilidad parece recortada a la medida de una propiedad específica de los sistemaspolíticos (incluyendo a los gobiernos y los actores sociopolíticos relevantes): la eficacia(efectividad o eficiencia) para llevar adelante sus metas y "encuadrar" a losgobernados3. En este caso, la problemática de la gobernabilidad está especialmente vinculada a lascuestiones de la eficacia, y su matriz de análisis se entronca la tradición de la Razón deEstado. Así, para la tradición intelectual inaugurada en los albores de la modernidad porel pensamiento de Maquiavelo, la cual se prolonga en un vasto arco de pensamientoplurisecular que pasa por Max Weber y todas las vertientes del "realismo político", parallegar en nuestros días a autores como Niklas Luhmann, el problema central de lapolítica pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el mantenimientoadecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad4. En la actualidad, esta corrientetiende a pensar la gobernabilidad como una propiedad de los sistemas políticos definidapor su capacidad para alcanzar objetivos prefijados (eficacia) al menor costo posible(eficiencia).

Dejando de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de esos"costos", es claro que el primer objetivo de un sistema es su propia supervivencia,aunado al esfuerzo por aumentar su capacidad operativa. En este sentido, podríamostrazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad -entendida en este sentidorestringido como grado de gobierno eficaz/eficiente- y la conocida noción weberiana dedominación (Weber, 1987). De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a laprobabilidad de encontrar obediencia a un mandato gubernamental, diremos que amayor probabilidad de encontrar cumplimiento, o al menos aceptación social, a una

3 Una definición similar se encontrará en García Delgado (1991). En un sentido semejante Atul Kohli definela gobernabilidad como la "capacidad estatal para gobernar" (1990: 23).

4 La distinción entre "grado de gobierno" y "forma de gobierno", crucial para esclarecer la tensión entregobernabilidad y democracia, la tomo libremente de (Huntington, 1972).

7

decisión política tendríamos mayor grado de gobierno, y por tanto, mayorgobernabilidad.

En segundo lugar, desde una perspectiva diferente, un autor como Ángel Flisfisch nosdice: "se entenderá que la gobernabilidad está referida a la calidad del desempeñogubernamental a través del tiempo -ya sea que se trate de un gobierno o administración,o de varios sucesivos-, considerando principalmente las dimensiones de la"oportunidad", la "efectividad", la "aceptación social", la "eficiencia" y la "coherencia"de sus decisiones (1987: 113-114). En el mismo sentido se expresan Xabier Arbós ySalvador Giner, aunque limitando un poco más el sentido de la expresión, cuandoseñalan que la gobernabilidad es la "cualidad propia de una comunidad política según lacual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modoconsiderado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntadpolítica del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo" (1993: 13.Cursivas nuestras).

Desde esta perspectiva, la percepción de los problemas de gobernabilidad se havinculado a otra lejana tradición del pensamiento político: la tradición de la justicia y dela "legitimidad" de un ordenamiento político-social, la tradición del respeto a losderechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer el bienestar general, ensuma, la tradición del "buen gobierno"5. Desde los días de Solón, Platón y Aristóteles,ha dicho Karl W. Deutsch,

...pasando por los de San Agustín, John de Salisbury, Jean-Jacques Rousseau y JohnLocke, hasta los de John Rawls, en la actualidad, los pensadores políticos han tendido ahacer de la justicia racional el objeto principal de su investigación, entendida ésta comojusticia distributiva, o sea, dar a cada quien lo suyo, o como lo que hoy podríamosllamar 'justicia funcional', es decir, otorgar a cada miembro de la sociedad aquello quelo conduzca a un fin primordial de común aceptación (1981).

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del "buengobierno", destacan la estrecha conexión entre legitimidad y ejercicio del poder,concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción gubernamental. Unapremisa básica de esta vertiente es el talante crítico con el que enfrentan los supuestosde la tradición de la gobernabilidad como ejercicio eficaz/eficiente del poder. En talsentido, señalan que conceptos como los de 'poder' o 'eficiencia' no pueden ser definidosen términos funcionales objetivos, sino que descansan en la asunción de unaconstelación de valores que es preciso explicitar, y en su caso, revisar. Como haseñalado Steven Lukes, al considerar distintas caracterizaciones de la problemática delpoder,

...un rasgo común a estos... enfoques de poder es su carácter evaluativo, todos ellossurgen de una perspectiva moral y política particular y operan dentro de ella...Ciertamente..., el poder es uno de esos conceptos que dependen inevitablemente de losvalores. Con esto quiero decir que tanto su definición como cualquier uso que de aquélse quiera hacer, una vez definido, van ligados indisolublemente a una determinada serie

5 Para un análisis de la cuestión del “buen gobierno” puede verse el trabajo de Norberto Bobbio, "¿Gobiernode los hombres o gobierno de las leyes?, en (Bobbio, 1984). Para el caso latinoamericano, Edelberto Torres-Rivas ha destacado este componente de la problemática de la gobernabilidad en distintos trabajos (1993ª y1993b).

8

de supuestos acerca de valores -probablemente no reconocidos- que predeterminan suámbito de aplicación empírica (1985: 28).

En esta línea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de garantizar las estructurasbásicas de la reproducción sistémica -en particular aquellas referidas a la esferaeconómica-, se han enfatizado las amenazas a la gobernabilidad provenientes de laexclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad -por parte de vastos sectores de lapoblación- de acceder a una vida digna. De acuerdo con esto, una gobernabilidad"progresiva", que supere e integre a una más limitada gobernabilidad "sistémica",debería "recoger, elaborar y agregar (en la acción gubernamental) la demanda de lasociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva" (Calderón & DosSantos, 1994: 2).

En tercer lugar, nos encontramos con la más conocida de las referencias a laproblemática de la gobernabilidad debida a los autores del Reporte Trilateral, y que pasapor ser el "esquema interpretativo básico" de la cuestión. Para los autores trilaterales, lallamada "crisis de gobernabilidad" puede ser caracterizada, al menos grosso modo,como un estado de desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las demandassocietales ("sobrecarga") respecto de las menguadas capacidades de respuesta de losgobiernos democráticos. Así, se adelanta en la Introducción del famoso Reporte, "eldilema central de la gobernabilidad de la democracia" es que "las demandas sobre elgobierno democrático crecen, mientras que la capacidad del gobierno democrático seestanca" (1975: 9)6.

A diferencia de las dos vertientes conceptuales anteriores, podríamos decir que estatercera corriente ha focalizado su atención en el antiguo problema del orden político,leído en términos de la cuestión de la "estabilidad"7. En este marco, de acuerdo con unadefinición habitual, podemos entender por estabilidad política "la previsible capacidaddel sistema para durar en el tiempo". No obstante, esta caracterización de la estabilidaddebe ser distinguida de cualquier referencia a la "inmovilidad" o el "estancamiento"; deeste modo, para que un sistema sea estable -señala Leonardo Morlino- "debe ser capazde cambiar adaptándose a los desafíos que provienen del ambiente" puesto que sólo"una continua adaptación a la realidad siempre cambiante permite a un sistemasobrevivir"8.

A estas controversias en la caracterización de la noción de gobernabilidad se hanagregado los debates más recientes –especialmente impulsados por algunos organismosmultilaterales desde la década de los ’90- en torno a la definición de gobernanza y susrespectivas relaciones con el más clásico concepto de gobernación.

6 El concepto de "sobrecarga" (overload) fue desarrollado por la teoría sistémica de la política entre lasdécadas del ‘50/’60 del siglo XX (Easton, 1989: 165).7 La idea según la cual el debate sobre la gobernabilidad constituye, al menos parcialmente, una continuaciónde los estudios sobre la "estabilidad política" se encuentra en el trabajo de (Schmitter, 1988: 354). Alcántaraha expresado una opinión semejante (1994: 16).

8 Hemos tomado esta caracterización de la estabilidad de Leonardo Morlino, "Estabilidad política", enNorberto Bobbio & Nicola Matteucci, Diccionario de Política, pp. 601-609. Ernesto Garzón Valdés (1992)ofrece una definición más elaborada: "Un determinado sistema político (S*) es estable si y sólo si endeterminadas circunstancias (C) tiene la tendencia (disposición) a reaccionar de forma tal de mantener suidentidad (Ri)".

9

Sin entrar en mayores detalles, en estas notas entenderemos por gobernabilidad unapropiedad, cualidad o estado de las relaciones de gobierno, definida como un equilibriodinámico entre las demandas articuladas por los distintos actores y la capacidad del sistemade toma de decisiones para responderlas de manera colectivamente aceptada (legítima) yeficaz. Mientras que podemos hablar de gobernanza como el entramado de reglas yprácticas (estructuras y procesos) que fijan los límites e incentivos para la constitución,funcionamiento y dirección de las relaciones de poder entre los actores de unaorganización, institución o cualquier unidad social. En otros términos, mientras lagobernanza tenderá a ser considerada en nuestro análisis como una trama institucional deprácticas, y la gobernabilidad como una resultante de conflictos, consensos y equilibriosentre actores, las acciones efectivas de planeación, ejecución e implementación dedecisiones por parte de las autoridades competentes, será la mediación política productivaentre ambas; esto es, la gobernabilidad no será considerada solamente como una funcióninstitucional de la “estructura de gobernanza”, sino que asumiremos que los actoressociopolíticos concretos tienen capacidades para tomar decisiones con variables grados deautonomía, y que son capaces de transformar creativamente reglas, instituciones ysituaciones.

Partiendo de la distinción de Renate Mayntz, en su acepción más amplia, la gobernanza(governance) hace referencia a las “diferentes formas de coordinación de la acción”, ya seamediante jerarquías, mercados o comunidades; mientras que la noción más específica, serefiere a un tipo de proceso de toma de decisiones “opuesto al del gobierno jerárquico”,esto es, que establece un modo de ejercicio del gobierno más ligado a instancias denegociación, coordinación o cooperación entre múltiples actores de un campo de políticas(Mayntz, 2006). Con base en esta segunda acepción, autores como Aguilar Villanuevaavanzan en una tesis más controvertida y desafiante que valdrá la pena considerar ennuestra exploración. A su entender, el punto original de este concepto “consiste enreconocer la insuficiencia del actuar del gobierno para dirigir su sociedad; dicho de otromodo, la gobernación en solitario del gobierno habría “perdido sentido y eficacia”, en lamedida en que asistimos “al tránsito de un centro protagónico a un sistema de gobernación,en correspondencia con la complejidad y descentramiento de la sociedad contemporánea”(2006: 135/6). De acuerdo con Aguilar, el “concepto o el enfoque de gobernación/gobernanza integra yrebasa la problemática de la (in)gobernabilidad y …representa un enfoque más productivoheurística y políticamente” (p.38). En este sentido, nos dice, “entiendo porgobernación/gobernanza el proceso mediante el cual los actores de una sociedad decidensus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales- y formas de coordinarse pararealizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (p. 90). Y agrega, elconcepto de “nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social de decidir losobjetivos de la convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo enmodo de interdependencia-asociación-coproducción-corresponsabilidad entre el gobiernoy las organizaciones privadas y sociales” (p.99).

Sin duda, Aguilar capta con agudeza todas las transformaciones estructurales que hacenhoy insuficientes las herramientas clásicas del gobierno para gobernar (verticalmente) lasociedad, y de allí la necesidad de establecer vínculos (horizontales) de asociación ycoordinación con actores y organizaciones privadas o sociales, domésticas otrasnacionales. Pero en su afán de destacar la novedad de la problemática quizá desplazaexcesivamente a un segundo plano el problema clásico y específico de la gobernación,

10

tanto antigua como contemporánea, es decir, el ejercicio de la dirección deliberada de lasociedad a través del medio poder. En otras palabras, el nudo gordiano del conflicto social,político o económico, a veces hay que cortarlo con la espada, con el poder de un Estadoque obliga verticalmente a que se tome un curso de acción y no otro; no siempre se puedeconcertar, no siempre podemos coordinarnos horizontalmente, no siempre podemosarticularnos en red, pero sin embargo siempre es necesario tomar decisiones jurídicamentevinculantes para el conjunto social sustentadas –en última instancia- en la amenaza o elejercicio de la fuerza. En este punto, el enfoque de Mayntz parece más equilibrado paraentender un ámbito de políticas donde sin contar con instrumentos concretos de poder sehace difícil orientar conductas de actores o el comportamiento de las organizaciones(Camou, 2010).

LA ACTUACIÓN DEL CPRES EN EL TERRITORIO BONAERENSE9

El CPRES se crea en la vigente Ley de Educación Superior 24.521/95 (Artículos 10, 71y 72) luego de un proceso de fuertes debates en torno a la forma de concebir el sistemade enseñanza superior en la Argentina. Se piensa como un instrumento de política activaa cargo del Estado nacional. Su origen puede entenderse en el marco de un proceso depolíticas orientadas al mejoramiento del sistema de educación superior y a la adecuaciónde sus programas académicos y científicos.

En una investigación previa (González, 2013) se definió que el texto de la Ley permitevisualizar al CPRES como el arreglo institucional que surge de la transacción entre dosperspectivas políticas: una autonomista y otra de mayor regulacionismo estatal. En estemarco del debate se comprende la incorporación del CPRES como un instrumento depolítica pública, generando espacios para una mayor regulación ministerial en el sistemade educación superior. Sin embargo, en el nivel institucional, se profundizaba laautonomía de las universidades nacionales en su aspecto económico, autorizándolas acobrar tasas y servicios (garantizando lo intangible de esos ingresos), a establecer lossalarios del personal docente y no docente y facultándolas para dictar normasrestrictivas al ingreso. Entonces, el CPRES tiene el propósito inicial de generar espaciosde planificación pero en un marco de respeto a la autonomía universitaria.

El diseño institucional que instituye a la figura del CPRES se caracteriza por un enfoque deplanificación descentralizada y regional, con alto nivel de autorregulación del sistema.Según resume un funcionario que participó del proceso de creación del CPRES:

En ese contexto el CPRES se propone como uno de los mecanismosinterinstitucionales de coordinación sistémica (educación superior comoun conjunto mayor que educación universitaria). Esto es, asignándole laconcertación integral del sistema de educación superior que comprende ados subsistemas: el de educación universitaria (pública y privada) y el de

9 Esta sección surge del análisis de datos presentado en el trabajo de tesis doctoral titulado “El gobiernoterritorial de la educación superior: el rol del Consejo de Planificación Regional en el área metropolitana ybonaerense (1996-2011)” desarrollado por Giselle González bajo la dirección de Antonio Camou y MercedesDi Virgilio. A fin de comprender la institución del CPRES se integraron datos provenientes de fuentesprimarias y secundarias. El análisis de fuentes primarias contempló 16 entrevistas en profundidad realizadas afuncionarios técnicos y políticos que históricamente participaron del funcionamiento del CPRES. Entre lasfuentes secundarias se cuenta el análisis de normativa oficial, documentos grises del Ministerio de Educaciónde la Nación, artículos periodísticos, académicos y estadísticas.

11

educación superior no universitaria (Institutos de Enseñanza Terciaria,Formación Docente y Técnica).

La decisión de crear los CPRES estuvo motorizada por razones técnico-políticasvinculadas a la necesidad de fortalecer la capacidad organizativa de “territorios” para eldesarrollo de sistemas sociales, culturales y productivos locales configurando una red deinstituciones de educación, institutos de investigación y empresas conectadas con eltejido social e institucional de cada localidad o región. En palabras de un Secretario dePolítica Universitaria de los noventa:

Los CPRES constituyeron un instrumento de política universitaria activa,que incluía múltiples medidas e instrumentos de política: ampliación de laautonomía institucional (mayores facultades de las instituciones para crearcarreras); incorporación de la evaluación de la calidad, mayor autarquíaeconómico financiera, etc. La LES incorporó a los CPRES como uno delos mecanismos interinstitucionales de coordinación sistémica,incorporando a su quehacer una visión más sistémica (educación superiorcomo un conjunto mayor que educación universitaria).

Este mismo sentido es el que le otorga un ex funcionario técnico del CPRES al afirmar que:

El CPRES se constituye como un espacio de acuerdo político, deaplicación de algunas políticas acordadas entre nación y provincias, entrelas universidades y las provincias y básicamente en la propia ley tienenuna función de articulación y de coordinación pero no de decisionespolíticas. Aunque sea necesario reconocer su participación ‘indirecta’ en elgobierno del sistema a través de la representación que el CPRES ejerce enel CU (…). Dichas funciones le han sido otorgadas en el marco de unprograma de regionalización que respetó la tradición argentina deregionalización. Es decir, el caso del NOA y el NEA, por ejemplo, sonregiones clásicas de la Argentina y después se utilizaron algunos criteriosde regionalización que ya existían en el Estado Nacional con otrosorganismos, como por ejemplo, la regionalización que tiene el CFI, la quetiene el Ministerio del Interior (…). De todos modos, el Ministerio deEducación tiene al menos dos regionalizaciones diferentes. Las diferenciassiempre pasan por dónde uno pone algunas provincias, según el áreacentral de un país. Pero en definitiva, para regionalizar el CPRES loscriterios que se adoptaron reprodujeron las diferencias que ya existían enotros organismos nacionales, sumado a otros criterios de facilitar laconformación de esos espacios, como por ejemplo ocurrió con el CPRESMetropolitano, que no es una región tradicional de la Argentina,conformado por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y toda el área delConurbano que a su vez seccionalmente pertenece a la Provincia deBuenos Aires y de hecho la Provincia de Buenos Aires siempre reclamóque en el CPRES Metropolitano estuvieran todas las universidades consede en la Provincia.

Bajo estos propósitos de regionalización, la vigente Ley dispone la división delterritorio nacional en siete regiones CPRES y la atribución de capacidades jurídicoinstitucionales específicas para la articulación, coordinación y planificación de la oferta– como recurso para orientar la demanda hacia ciertas áreas de vacancia- en el nivelsuperior. El CPRES bonaerense compone este esquema de regionalización junto conotros seis CPRES: el metropolitano, noroeste y noreste argentino, centro oeste, centroeste, y el CPRES sur.

En el marco de la perspectiva que ofrece su contexto de creación, se examina el casoparticular del CPRES bonaerense. El análisis se sustenta en cuatro ejes o categorías: a)

12

las funciones desarrolladas y análisis del sistema decisorio, b) la estructura y miembros,c) las temáticas tratadas, los productos y mecanismos de concertación, y d) los actoresque participan de las reuniones: identificación y caracterización de sus intereses yconflictos y atribuciones e intervención/interpelación de otros actores en el proceso detoma de decisiones.

a) Misión y funciones. La misión y funciones del CPRES bonaerense así como tambiénlos aspectos que hacen a su funcionamiento están reglados por la Ley de EducaciónSuperior (LES) 24.521/95, por la Resolución 602/95 y por el Decreto 1047 del año1999. De acuerdo con la vigente LES y la Resolución 602/95 la misión del CPRESconsiste en actuar como órgano de coordinación, articulación y consulta de sistemauniversitario y no universitario. El Decreto 1047/99 amplió el ámbito de intervencióndel CPRES no sólo por la inclusión de nuevas funciones consultivas de carácter novinculante para definir la conveniencia y pertinencia de crear nueva oferta educativa anivel regional sino también para la implementación de esta normativa. De este modo, elCPRES adquirió protagonismo en el sistema de decisiones orientado a evaluar lacreación de nuevas sedes, subsedes o extensiones áulicas en el ámbito universitario.

b) Estructura y miembros. El CPRES bonaerense tiene una sola jurisdicción: elgobierno de la Provincia de Buenos Aires. En términos territoriales, la Provincia deBuenos Aires está compuesta por dos regiones: los partidos que componen el conurbanobonaerense y el interior de la Provincia. El territorio sobre el que se organiza el CPRESbonaerense comprende únicamente el interior de Buenos Aires sin incluir al ConurbanoBonaerense, que forma parte junto al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires delCPRES metropolitano.

La región comprendida en el CPRES bonaerense se compone de 110 partidos, lo cualsignifica que en las reuniones que organiza el CPRES participan un representante de lajurisdicción y regularmente pueden asistir representantes de estos partidos o municipiosinteresados en la formación de Centros Regionales de Educación Superior (CRES)10 apartir de la articulación de instituciones de educación superior (universitarias oterciarias) con las autoridades locales.

Otro grupo de actores que participa en la estructura regular de miembros del CPRES esel que representa a las instituciones universitarias: 19 universidades (13 de gestiónpública y 6 de gestión privada), y cerca de 337 instituciones terciarias (nouniversitarias). Dado que las instituciones de nivel terciario no tienen representaciónlegal en el CPRES, es la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia deBuenos Aires la autoridad encargada de representar sus objetivos e intereses en lasreuniones en función de su responsabilidad técnico-administrativa.

De acuerdo con los testimonios relevados, los actores que efectivamente participan enlas reuniones del CPRES bonaerense son: la máxima autoridad educativa nacional, lasuniversidades privadas, y en menor medida las universidades nacionales. Estostestimonios y también las actas de reunión dan cuenta de una ausencia característica delas autoridades educativas del nivel subnacional.

10 Los Centros Regionales de Educación Superior (CRES) se configuran como una herramientas de políticapública que crea en 2009 el Ministerio de Educación Nacional a través de la SPU para ampliar el acceso a laeducación superior en regiones donde no existe oferta pública para este nivel, y donde se articulan o reúnenautoridades de distintas jurisdicciones educativas (Nación, provincia y municipios).

13

En relación a la participación de la máxima autoridad educativa nacional, se destaca lapresencia de funcionarios de la SPU con experiencia en materia educativa y ademáscon alto perfil político. El nivel subnacional de gobierno no tiene una presencia continuaen el CPRES bonaerense. Sus representantes no asisten a las reuniones o asisten poco.Esta ausencia es vista como un problema por otros actores del sistema universitario enfunción de la responsabilidad económica y administrativa que ejerce la DirecciónGeneral de Cultura y Educación de la Provincia sobre las instituciones de educaciónsuperior no universitarias en términos de su participación como agente de conducción ygobierno del sistema frente a los procesos de expansión territorial. Según la perspectivaque ofrece la Secretaria Académica de una universidad privada:

La jurisdicción participa de un modo muy discontinuo, son más lasausencias que las presencias (…).En muchos casos cuando se debatentemas donde la jurisdicción seguramente tiene algo que decir nosotrosdecimos justo no hay nadie de la jurisdicción y esas, son cosas queescapan a nuestra posibilidad de decidir. La comisión permanente deevaluación necesariamente debería tener una presencia de la jurisdicción yno la hay. No sabemos bien por qué.

En el mismo sentido, opina un funcionario técnico de la Secretaria Ejecutiva del CPRESen la SPU al ser consultado por su estructura organizativa:

Deberían estar presentes las jurisdicciones provinciales, que en este casose compone únicamente por la jurisdicción bonaerense (…). Con respectoa la presencia del gobierno de la jurisdicción, no siempre podemosconcitar la continuidad. En la última reunión estuvo presente la Directorade Educación Superior y en la anterior también. Pero han pasado períodoslargos en los que en no asisten.

La ausencia característica de la jurisdicción en el ámbito del CPRES bonaerense, noobstante, contrasta con el desarrollo de un plan más amplio de regionalización yplanificación territorial que busca mejorar el diseño político institucional de la Provinciade Buenos Aires y modernizar su gestión pública. La Legislatura Provincial tiene endiscusión un proyecto denominado: “Plan de Regionalización. Un Estado inteligentepara la Provincia del Futuro” enviado en marzo de 2011 por el Gobernador DanielScioli. El plan propone la reforma administrativa general del aparato público y mayorautonomía de los municipios. Este proyecto recupera a la planificación como uninstrumento orientador y de conducción de la gestión. Sin embargo, esta experiencia quese desarrolla en el marco de un plan de gobierno no ha convocado y/o involucrado alCPRES en tanto organismo encargado de planificación educativa. Tampoco, hagenerado instancias interinstitucionales para la generación de sinergias y accionescolaborativas con otras áreas del Estado, como es el caso de la planificación educativa. En este sentido opina la Secretaria Académica de una universidad privada:

En el ámbito del CPRES nunca ha habido una presentación formal de loque está haciendo la provincia en materia de regionalización para que elCPRES lo tome en cuenta y forme parte de las políticas del CPRES y delas decisiones que tome el CPRES. Por decirte, cuando se estableció lacomisión de mapa de la oferta algunos miembros del CPRES participamosmuy activamente haciendo relevamiento tanto de la oferta de lasuniversidades como de la oferta de la jurisdicción. Costo conseguir laoferta de la jurisdicción, pero la conseguimos.

14

Las universidades nacionales asisten irregularmente, cuando las convoca la comisión deevaluación. Al decir de un funcionario de la Secretaria de Planificación Educativa de laProvincia:

Las únicas reuniones de las que participan son aquellas que se producenpara emitir límites a los movimientos interjurisdiccionales, para cuidar suterritorio. Para eso ha servido el CPRES históricamente.

Las universidades nacionales en esta región han desarrollado dos tipos de estrategias.Por un lado, se constituyen en los agentes principales de expansión institucional, con laapertura de sedes, subsedes, extensiones áulicas y su asociación con los distintosMunicipios u otras instituciones universitarias y no universitarias a través de CentrosRegionales. Pero a la vez, actúan restrictivamente, limitando la ampliación de la ofertauniversitaria con la creación de nuevas carreras, sedes, subsedes y extensiones áulicascuando éstas son solicitadas por otras universidades. En este marco, las universidadesnacionales, siguiendo una lógica de acción corporativa, parecen resguardar sus áreas deinfluencia institucional, limitando el desarrollo de nuevas ofertas que pudieran afectar lademanda en su territorio.

De acuerdo con los testimonios relevados esta “limitación” sucede sin previasdiscusiones substantivas en torno a los programas que se presentan para abrir nuevascarreras. Antes bien, en las respectivas reuniones de comisión se emite un votopredeterminado por el mandato institucional sin desagregar ni analizar la informaciónpresentada por la institución solicitante en clave de planificación y articulación delsistema educativo. Según expresa un funcionario de la Secretaria de PlanificaciónEducativa de la Provincia:

El CPRES no se reúne para discutir si las instituciones están pensando enla educación superior ni para pensar en términos de planificación delsistema.

Los actores entrevistados revelan que la existencia de un voto predeterminado,caracterizado por la negociación a nivel personal y la definición de acuerdosdiscrecionales entre los actores universitarios, limita la posibilidad de construircapacidades institucionales y el fortalecimiento de mecanismos formales deconcertación. Según el funcionario previamente citado:

Si se discute la creación de una extensión de la UBA en Madryn o unaextensión de la UBA en Trenque Lauquen. Ahí ¿quién decide la viabilidado no de esa extensión? Antes de la existencia de los CPRES lo hacía cadauniversidad en virtud de su autonomía. Yo tengo una carrera que unafacultad hace un convenio con un municipio y vamos a dar abogacía aTrenque Lauquen. Los CPRES cuando se crean, ahí se le ve una utilidad,que es casi la única utilidad que termino teniendo, que es limitar, la interjurisdiccionalidad, entonces, en general los dictámenes del CPRES dicenque las carreras que vienen de otra jurisdicción tienen problemas. Casinunca los dictámenes dicen que los problemas son lo que ellos creen: quele saca la oferta educativa, que descentraliza. Dicen que el programa quenombraron no tiene bibliografía o que no está claro el docente pero nodicen lo que efectivamente subyace en la base de lo que son losdictámenes de los CPRES y es que no te metas en mi jurisdicción, que esees el gran ser de los CPRES.

Otra estrategia vinculada al desarrollo de nueva oferta en la región bonaerense es eldesarrollo de acuerdos entre las universidades nacionales con sus municipios. En el casode las universidades públicas, estos convenios se realizan sin mediar ningún tipo de

15

marco regulatorio dispuesto por la SPU debido a su restricción jurídica para establecerreglas y mecanismos generales en este ámbito. Al respecto, un funcionario de laDirección General de Educación Superior señala:

Por ejemplo, si yo fuera una autoridad de la Universidad Nacional de LaPlata y quisiera dar clases en monte caseros, la SPU no lo puede impedir.Normativamente no lo puede impedir. Yo tengo normativamente unconvenio con el municipio que puedo dar clase ahí. Porque el municipiome lo paga, y porque yo tengo autonomía para dar clase donde quiera, poreso soy una universidad nacional y no una universidad regional. Sinembargo, ese dictamen no vinculante te genera problemas. No problemasdirectos, porque te repito, la normativa no me lo impide. Ahora, si le dicenal intendente: ´bueno, no, no podes usar la partida educativa´. Toda laoferta regional se pone en contra con que vos des esta carrera en este sitio.Empecemos a pensar que si vos querés una oferta educativa, bueno, notraigas abogacía pero si pensemos arquitectura. Pero estas discusiones nose generan en el CPRES sino en otro lado. En el CPRES las discusionesson, vos te sentás, te viene la propuesta y los técnicos que van al CPRES,los representantes institucionales (el representante nacional no vota y escoordinador) en realidad no votan porque en realidad no hay controversia.Claro, en la práctica, el dictamen termina diciendo no a lo nuevo, poralgún subterfugio técnico. Esto que te decía, la bibliografía o no me dicenclaramente los términos de la carrera, entonces el dictamen terminadiciendo no (…).

Para las universidades privadas, en cambio, el CPRES aparece como un espacio dediálogo y negociación interesante. Esto se evidencia en una frecuente participación desus rectores en las reuniones plenarias y ordinarias. También, se registra una mayorparticipación de este sector en el trabajo de organización y formulación de una agendade trabajo. En la región bonaerense funcionan cinco universidades privadas y la Escuelauniversitaria de Teología. Se trata de la Universidad Católica de La Plata, la UniversidadFASTA, Atlántida Argentina, Notarial y Universidad del Este. También, funcionan unsinnúmero de sedes, subsedes y extensiones áulicas que forman parte de la ofertauniversitaria de otras regiones, sobre todo de la región metropolitana y centro este. Lasuniversidades con mayor nivel de participación son las universidades Notarial yFASTA. Los representantes de estas universidades presentan una continuidad en la tareadesde 1996 hasta la actualidad y además, muestran una actitud cooperativa en términosde construcción de institucionalidad. Reconocen la existencia distintas problemáticas yen sus intervenciones plantean diagnósticos de política y planificación educativa comoes, el observar la expansión inercial del sistema y la necesidad de utilizar criterios quese ajusten a la legalidad para la toma de decisiones en todo lo que al tema de expansiónrefiere. En palabras del Rector de una universidad privada consultado a propósito deeste tema:

Si creo que hay más constancia en la tarea que hacen algunas privadas,sobre todo en el área de evaluación, donde ya han leído muchos casos, quehan tenido oportunidad de formar criterio. Concretamente hay dospersonas que participan constantemente de todas las reuniones: una es dela universidad Notarial y la otra es de la universidad FASTA. Entonces, yase forma una cierta práctica, hay criterios que se van homogeneizandosobre qué se puede considerar una oferta consistente. Qué se puedeinterpretar como conveniencia de realizar tal o cual oferta. Cuando seinterpreta que hay superposición o no. Cuando y hasta qué punto unCPRES puede juzgar respecto de la posibilidad que tiene una universidadde realizar la oferta convenientemente. Porque el CPRES no es otraCONEAU , entonces no tiene todos los elementos de evaluación que dan

16

sustento a un dictamen de este tipo sino tendríamos multiplicidad deórganos de evaluación con distinto criterio. Sobre todo porque laeducación a distancia está imponiendo serios desafíos a la evaluación quehace el CPRES a través del Decreto 1047. La educación a distancia que espropuesta tanto por universidades locales como por institucionesextranjeras como Harvard.

Para las universidades privadas, el CPRES constituye un espacio de negociación einformación insustituible en la medida que las universidades públicas y las autoridadesministeriales toman nota de sus intereses, demandas y solicitudes. En base a estainteracción con el ámbito público las universidades privadas desarrollan estrategias deconducción corporativa, asociándose entre sí para la resolución de sus cuestionescomunes y para fortalecer su posición frente a situaciones que éstas interpretan comomecanismos de avance y predominio de las universidades nacionales en elfuncionamiento del CPRES. Según expresa el Rector de una universidad privada:

La composición del CPRES tiene mayoría de universidades estatales (…)y hasta el momento en todas las votaciones hubo siempre mayoría de lasuniversidades nacionales. La lógica de funcionamiento en las asambleas espor votación. Diría que en algunos temas se maneja espontáneamente elconsenso. Pero la votación se usa en los plenarios para autorizar lospedidos que habilita el Decreto 1047 y para votar representantes alConsejo de Universidades de parte del CPRES que siempre son de algunauniversidad nacional. De hecho, la práctica ha demostrado que ya traenpre-elegido al candidato y se nombra generalmente un miembro alternoque es de universidades privadas pero en la práctica nunca se convoca almiembro alterno porque suele ocurrir que no va ningún representante alCU del CPRES bonaerense pero el miembro alterno no es convocado(…). En las reuniones, todos tienen el mismo voto salvo las que están enperíodos de normalización o que no tienen autorización definitiva, tienenvoz pero no tienen voto. Los representantes de nación no votan (…).Generalmente, la que tendría que participar sería la jurisdicción provincialpero en las últimas sesiones del CPRES no ha participado. De cualquiermanera, en caso de ir vota porque es miembro pleno del CPRES. Además,han surgido diferentes puntos de conflicto entre algunas universidadesprivadas del CPRES metropolitano, que el ámbito de gestión privada de laregión bonaerense apoya, frente a la posición de distintas universidadesnacionales del CPRES bonaerense. Éstos no surgen de cuestiones deprocedimiento sino de fondo. En cuestiones de fondo sí hay oposición, hayopiniones divergentes y hay despacho a minoría.

En general, la mirada sectorial de las universidades dificulta la posibilidad de pensar entérminos de sistema. Tal como afirma Nosiglia: “los amplios márgenes de autonomíacon que cuentan las universidades nacionales entran en tensión con las funciones degobierno y control que ejerce el Estado para dar direccionalidad al sistema de educaciónsuperior” (2011:148). Son dos las funciones elementales que la vigente LES 24.521prescribe al CPRES: la regulación y planificación del desarrollo a nivel regional. Enparticular, el CPRES bonaerense no ha incorporado entre sus funciones la planificacióncomo un instrumento básico de orientación y conducción de su gestión. En opinión deun funcionario de la Secretaria de Planificación Educativa de la Provincia:

Se puede analizar la necesidad educativa, el Estado la puede analizar perono la analiza realmente. Como por ejemplo decir: basta de abogados en laProvincia de Buenos Aires. Pero eso nadie lo dice, en primer lugar porqueal CPRES no se le ha dado ese lugar, por lo tanto, no corresponde.

17

La dificultad para avanzar en el desarrollo de esta capacidad institucional ha sidoacompañada por otro problema estructural: la ausencia de un presupuesto propio y lanecesidad de recurrir a financiamiento externo para la concreción de proyectosdefinidos por la SPU. También, se evidencia como otra dificultad importante en eldesempeño de esta función el poder relativo de los actores del campo universitario parafacilitar u obstaculizar la puesta en marcha de los objetivos gubernamentales junto a laincapacidad de conducción política de los distintos actores estatales para ejercer unliderazgo efectivo y orientar el rumbo del sistema en su conjunto. Según reflexiona unfuncionario de la Secretaria de Planificación Educativa de la Provincia, uno de losprincipales obstáculos para la planificación del desarrollo es la tensión que supone laconvivencia de tradicionales y fuertes estructuras universitarias con las condicionesreales educativas que plantean las leyes vigentes:

Hoy por hoy, normativamente el CPRES tiene el problema de no tenerfunciones ejecutivas y no tener objetos reales sobre el cual es consultado.Hoy no se lo consulta para planificar (…) Discuten, acuerdan y realizanintercambios generalmente centrados en que no se creen nuevas carreras(porque por ejemplo está saturada la oferta de abogacía). Entonces, yo novoy a crear una carrera de abogacía si la región me dice que no. Pero si elCPRES no se reúne para tratar eso o no se reúnen a tiempo es difícil quefuncione. Además, asisten universidades pequeñas, privadas y cuando vanlas universidades nacionales asisten representantes de cuarta línea, no va elrector, no va el secretario del área, sino que va algún técnico de esasecretaria (…). En ese marco, uno de los problemas más importantes aresolver es la tensión entre las condiciones constitucionales de laautonomía de las universidades nacionales y las condiciones realeseducativas que establecen las leyes vigentes. Es decir la Ley de EducaciónNacional establece que el nivel de educación superior está compuesto porla universidad de gestión estatal, la universidad de gestión privada, lasuniversidades provinciales, los institutos superiores de formación docente,artística, social, técnico profesional y humanística. ¿En dónde lo concertasa esas políticas? (…) el CPRES fue pensado para eso. Entonces, si launiversidad está imbricada con su entorno y responde a los procesos socioproductivo de la región es probable que esa opinión termine impactandoen el dictamen que había en el CPRES. Ahora, si esas instituciones noestán vinculadas, en el CPRES no van a estar expresadas esascaracterísticas y si aparte no discutís nada.

Esta situación, que se presenta como una debilidad institucional del CPRES en tantoorganismo público de planificación educativa ha sido interpelada por otros actoresestatales y universitarios con la intención de generar una mayor intromisión de losactores que componen el CPRES en la acción pública. En relación a esto, en el año 2002la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires dirigió una solicitud deinformes al Poder Ejecutivo, sobre distintos aspectos ligados a la oferta académicauniversitaria que posee la Provincia de Buenos Aires. La solicitud se ajustó a nuevetemas que demandan una mayor injerencia del CPRES en el desarrollo de su misión yexhibe una preocupación específica acerca de las fuentes de financiamiento de lasnuevas instituciones educativas. El informe se ocupa de sistematizar las leyes educativasque rigen en la Provincia de Buenos Aires para subrayar la falta de regulación yplanificación por parte del CPRES bonaerense en el marco de una creciente expansióndel nivel superior en dicha región. Cabe destacar que con anterioridad, la SindicaturaGeneral de la Nación (SiGeN) y la Comisión Nacional de Evaluación y AcreditaciónUniversitaria (CONEAU) habían reclamado al CPRES una mayor intromisión en las

18

funciones para las que fue creado y el ajuste al criterio legal para el desarrollo de lasmismas.

c) Temáticas tratadas, productos, mecanismos de concertación y actores. Desde supuesta en marcha en 1996, el CPRES bonaerense ha trabajado en el marco de trescomisiones específicas: la comisión de evaluación permanente, la comisión deplanificación y después de 2006 en la comisión de educación a distancia. No obstante,de acuerdo con el registro de actas disponible para el CPRES bonaerense entre los años2006 y 2013 y el testimonio de los actores entrevistados, es posible notar una mayorproducción normativa en la comisión de evaluación permanente en relación al trabajo deotras áreas. En función de la importancia que esta comisión ha tenido en la regiónbonaerense en términos de producción normativa y de convocatoria para la reunión delos actores que componen al CPRES, cabe subrayar que su creación resulta del Decreto1047/99 en el que se dispone al CPRES como órgano de consulta del Consejo deUniversidades. Desde el punto de vista legal, la opinión del CPRES es requerida “cuando el Consejo deUniversidades lo cree conveniente”, siendo el CU el órgano responsable de decidir(incorporando o no las recomendaciones del CPRES) si se autoriza una solicitud denueva oferta académica. No obstante, según argumentan los testimonios relevados, enlos hechos sucede que el CU no solo solicita la opinión del CPRES toda vez que recibeuna solicitud de nueva oferta universitaria sino que además ha adoptado susrecomendaciones sin alterar ninguna de las consideraciones allí volcadas.

Los actores consultados destacan la posición de poder que adquirió el CPRES en losúltimos años a partir de su influencia en el proceso de toma de decisiones para laexpansión del sistema. En este contexto, se interpreta que, para el período analizado, losactores involucrados en evaluar solicitudes de nueva oferta han desarrollado de manerainformal una función ejecutiva no prescripta en su diseño institucional. Del mismomodo, se evidencia una débil capacidad institucional para pensar al sistema deeducación superior en términos de gobierno y planificación.

Este “desvío” en el accionar del CPRES respecto de la normativa es relatado por laSecretaria Académica de una universidad privada que participa de sus reuniones desde1996. Su testimonio muestra también que en la dinámica del CPRES se produce una“institucionalidad informal” en la medida en que supone la apropiación de prácticas yrutinas no escritas. Los actores en su interacción re-significan las reglas formalesinstituidas:

En esta situación lo que hace el CPRES es funcionar como un organismode consulta del consejo de universidades (CU) entonces el CPRES no dicequé hacer, lo que hace es asesorar al CU. Pero uno se olvida de esto en lacotidianeidad de los hechos. Uno dice el CPRES “autoriza” y en realidadlo que debe hacer es sugerir al CU, quien toma la decisión es el CU yquien refrenda es el Ministerio. Lo que sucede, y esto lo ha puesto alCPRES en un lugar de mucho poder, es que el CU habitualmente haseguido lo que el CPRES ha aconsejado (…) y quienes estamos hacemuchos años en el CPRES y hemos ido viendo la evolución ycomplejización de sus funciones lo vemos con alguna preocupación y estapreocupación tiene que ver con cuestiones de funcionamiento del CPRES.De diferencias entre lo que debería hacer el CPRES y cómo efectivamentefunciona. Y lo digo porque lo hemos manifestado a las autoridades, no esun secreto, tiene que ver con que concretamente en la última reuniónplenaria hicimos una presentación informal algunos miembros que

19

tenemos algunos años y continuidad en la tarea manifestandopreocupaciones y pidiendo formalmente que se revisen algunas cuestionesque tienen que ver con el funcionamiento.

Esta opinión es apoyada por un funcionario de la Dirección Provincial de PlaneamientoEducativo al destacar que:

Las únicas reuniones que se producen son para emitir límites a losmovimientos interjurisdiccionales para cuidar su territorio. Para eso haservido el CPRES históricamente (…). Ahora bien, si los CPRES pasan atener otra función y pasan a ser un organismo de consulta, de evaluación yun organismo regional de planeamiento vos no podes planificar si no tenesel dictamen de la región. Es decir, invertís el orden. Si fuera así entoncesno podes crear una universidad si el territorio no te lo pide. Entonces, si unmunicipio (…) efectivamente quiere dar educación superior, eseintendente, de esa comunidad, tiene que decirle a la comunidad de al ladoque tiene una universidad que lo acompañe, para conformar una vozregional que diga que se cree una nueva universidad. Ahí es probable quevos no repitas las mismas carreras y pueda dar carreras más razonables,que no sean dictadas por la universidad de al lado, pero si no sucede estaconsulta y este dialogo regional, esta planificación, esa lógica, si no seinvierte esa lógica, si no se le da funciones operativas claras, en lo político,presupuestario.

De acuerdo con la posición de los actores entrevistados, la comisión de evaluaciónpermanente ha concentrado el trabajo desarrollado en las reuniones CPRES en funciónde una dinámica de “cercamiento” o protección del territorio. Desde este punto de vista,el accionar del CPRES se ha caracterizado por una negativa a la expansión de la ofertaen la región muchas veces poco fundada. También, al observar los 18 dictámenes emitidos desde 2006 a 2013, se aprecia queexiste una tendencia a la no autorización de expansión de la oferta académica a partir dela identificación de debilidades de tipo académico o administrativo pero que en ningúncaso determina la pertinencia o conveniencia en términos de planificación regional de laoferta. Antes bien, la autorización de una nueva oferta sucede generalmente en partidoscaracterizados por la concentración institucional de las universidades de mayor tamañoy tradición.

En términos comparativos, entre 2006 y 2013 el territorio bonaerense registra unamayor cantidad de acuerdos y dictámenes que el resto de las regiones CPRES (Cuadro1).

Cuadro 1. Cantidad de acuerdos plenarios y dictámenes por región CPRES, 2006-2013.

Cantidad deacuerdos 2006-

2013.

Cantidad dedictámenes 2006-

2013.

CPRES

BON 41 18

MET* 16 5

CEE 40 34

CEO 23 12

NEA 25 21

20

NOA 8 13

SUR 35 32

* Registro desde 1996 - Fuente: elaboración propia.

Los documentos registrados en el cuadro 1 reflejan fundamentalmente las discusionesen el seno de la comisión de evaluación permanente, siendo escasas las referencias altrabajo de otras áreas temáticas. En efecto, se evidencia que 39 de los acuerdosproducidos plantean la evaluación de oferta institucional mientras que son solo 2 losacuerdos que introducen el trabajo de otras comisiones e identifican la necesidad decomprometerse a desarrollar una función de mayor planificación.

La concentración del CPRES en esta actividad de evaluación de la oferta ha generadocierta polémica entre los actores universitarios en función de su acción restrictiva. Sobretodo, cuando consideran que su acción no responde al carácter consultivo con el que seinstituye en la normativa y el CU aparece como un brazo ejecutor de sus decisiones. En particular, la interpelación de los actores universitarios en la Provincia de BuenosAires cobra relevancia cuando se observa el escenario institucional de la región,caracterizada por la concentración de universidades públicas en unos pocos distritos delGran Buenos Aires mientras que el interior de la región carece de cobertura paraabsorber la demanda local.

La Provincia de Buenos Aires se organiza en 18 regiones educativas que incluyen cercade 110 partidos. Allí funcionan un total de 22 establecimientos correspondientes adistintas universidades públicas (sedes, subsedes y facultades regionales) que estánlocalizadas en 17 partidos. Los 93 partidos restantes que componen a la Provincia notiene presencia de universidades públicas. Es decir, se trata de distritos urbanizados queno disponen de la estructura institucional necesaria para la formación en su territorio deresidencia (Cuadro 2).

Este escenario ha llamado la atención de autoridades del Ministerio de Educación de laNación, a través de la Secretaria de Políticas Universitarias, y del Gobierno de laProvincia de Buenos Aires. Desde el nivel nacional, entre los años 2009 y 2011, seimpulsa una mayor presencia de instituciones universitarias en el interior de la Provinciaa partir de la creación de Centros Regionales de Educación Superior (CRES). Los CRES se proponen como centros de formación que ofrece carreras provistas por unconsorcio de universidades en asociación con los municipios y poderes locales. Se creanen 2009 a iniciativa del Ministerio de Educación de la Nación para atender lasdemandas y necesidades educativas del nivel local sin la necesidad de crear unauniversidad. Una de las características de estos centros de formación es la creación deoferta en función de la demanda de distintos municipios que no tienen universidadespúblicas y de las necesidades productivas de la región.

En línea con este programa de expansión universitaria, para los funcionarios de laSecretaria de Políticas Universitarias, la posibilidad de instalar oferta universitaria en elinterior de la Provincia de Buenos Aires ha resultado de especial interés. Con el objetivode desconcentrar el actual esquema institucional se habría identificado ciertosmunicipios con capacidad productiva y determinadas áreas de vacancia. En palabras deuno de sus funcionarios técnicos:

21

La Provincia de Buenos Aires es un territorio enorme donde no está ni delejos desarrollado el potencial que tiene para la educación superior (…).De hecho hay áreas de vacancia importantes que hasta ahora no estándesarrolladas. Tenemos la esperanza de que este programa de expansiónayude a dar más organicidad y racionalidad a la expansión del sistemadentro de la jurisdicción.

En el marco de esta iniciativa oficial, el programa de expansión universitaria, sepropone la creación de dos centros de formación: uno en la ciudad de Tres Arroyos yotro en la región sudeste (partidos de Balcarce, Coronel Vidal, De la Costa, Dolores,General Alvarado, General Guido, General Madariaga, General Lavalle, GeneralPueyrredón, Maipú, Pinamar, Tordillo, Villa Gesell). Desde el punto de vista de unfuncionario técnico de la Secretaria de Políticas Universitarias, ciertas universidadestambién tienen interés en desarrollar centros de formación en áreas potencialmenteproductivas:

En la región bonaerense se está considerando la incorporación del sectorproductivo al entorno educativo. Esto tiene que ver con las propiasestrategias institucionales de las universidades que llevan a relacionarse,ora porque son demandas por sectores industriales como por tambiénbuscar fuentes alternativas de financiamiento de las propias institucionesque buscan mancomunarse en proyectos conjuntos con la industria.Además hace al propio saber universitario vincularse con las realidadesproductivas. En general hay fuerte vocación por parte de aquellasuniversidades que tienen áreas tecnológicas que tienen vocación devincularse al sector industrial.

Asimismo, en febrero de 2013, el Secretario de Políticas Universitarias en conjunto conla gobernación bonaerense, presentó un proyecto en la Cámara de Senadores de laProvincia de Buenos Aires para impulsar una mayor presencia de universidades en elinterior de la Provincia a partir de la creación de distintos centros de formación regional.Esta iniciativa parece recibir apoyo por parte de distintos actores universitarios yautoridades provinciales11. De acuerdo con ello, el rector de la Universidad Nacional deLa Plata, señala:

Hacer llegar la oferta educativa universitaria especialmente pensada deacuerdo a las requerimientos de cada región, servirá de herramienta paraimpulsar el desarrollo estratégico de cada distrito.

11 http://www.eldia.com.ar/edis/20130226/Impulsan-presencia-universidades-interior-bonaerense-20130226190808.htm

22

Cuadro 2. Territorio según tamaño de la población de 18 a 24 años que concentra yoferta de instituciones de educación superior (*), 2010.

Instituciones de nivel superiorTerritorio12 Universidades Instituciones

terciarias Tamaño de la

población de 18-24 años

Público Privado Público Privado

Grande Olavarría 11,83 (11%) UNICEN - 2 7Tandil 14,31 (12%) UNICEN - 2 7Mediano Bahía Blanca

38,17 (13%) UNS, UTN yUPSO

2 17

Pergamino 10,96 (10%) UNNOBA - 3 4Pequeño La Plata 84,5 (13%) UNLP, UTN,

UNIPEUCALP,Notarial

6 25

Gral. Pueyrredón

66,9 (10%) UNMP UniversidadNotarial,Escuela

Argentina deTeología,

UniversidadSanto Tomás

de Aquino(USTA)

2 20

Pilar 36,6 (12%) - Austral 1 2

(*) El análisis no considera las sedes, subsedes, extensiones áulicas y Centros Regionales que funcionan en esta región.

12 El territorio se clasifica como grande, mediano o pequeño en función de la superficie por kilómetrocuadrado. De acuerdo con ello, el territorio es grande si tiene una superficie territorial mayor a los 4000 km².Es mediano si la superficie territorial está entre los 2000 y 4000 km² y es pequeño si el territorio no superalos 2000 km². En base a esta clasificación, en la categoría territorio grande está Olavarría con una superficieterritorial de 7.715 km² y Tandil con una superficie de 4935 km². En la categoría territorio mediano se ubicanlos partidos de Bahía Blanca (2300 km²) y Pergamino (2950 km²). Por último, se define a los partidos de LaPlata (943 km²), General Pueyrredón (1460 km²) y Pilar (360 km²) como territorios pequeños en función desu menor superficie territorial.

23

d) Actores e instituciones que intervienen en el gobierno multinivel. El diseñoinstitucional del CPRES facilita la reunión de diversos actores en un mismo espacio denegociación. Según indica la normativa vigente, el CPRES funciona a partir de larepresentación y actividad desempeñada por los actores que lo componen. Estos actoresse sitúan en distintos niveles de gobierno y pertenecen a ámbitos de gestión pública yprivada. En este marco se identifica la presencia de tres tipos de actores: estatales, para-estatales y sociales. Los actores estatales están representados por el Estado nacional(Ministerio de Educación a través de la Secretaria de Políticas Universitarias) y losniveles subnacionales de gobierno: las jurisdicciones provinciales y municipios. Lacategoría de actor para-estatal se adopta para significar a “todas las autoridadesacadémicas, estatales y no estatales, dado que todas (de diversa manera los de lasinstituciones 'públicas' y los de las 'privadas') se diferencian del funcionario públicotípico, pero todas –al mismo tiempo– sufren restricciones, obligaciones impuestas por elEstado y un control estatal, que no permite confundirlos con actores sociales que,típicamente, actúan con un mayor grado de autonomía con respecto al Estado”. En estacategoría se ubica al Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), al Consejo deUniversidades (CU), y al Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP). Elgrupo de actores sociales está integrado por universidades de gestión pública y privadaque componen a cada una de las regiones y también otras organizaciones de la sociedadcivil que intervienen en la construcción institucional del organismo (Cuadro 3).

Cuadro 3. Niveles de gobierno y actores estatales, sociales y paraestatales que participanen cada uno, 2013.

Actores estatales Actores

sociales y para-

estatalesNacional CPRES/ Secretaria de

PolíticasUniversitarias/MinisterioEducación de la Nación

Universidadesnacionales, CU

CIN

Provincial Dirección de EducaciónSuperior

Institucionesde EducaciónSuperior No

Universitarias,universidades

privadas,CRUP

Municipal Gobiernos locales:Intendencias

Organizacionesde la Sociedad

Civil (OSC)

Fuente: elaboración propia en base a la Ley de Educación Superior N° 24.521

IV) LA INCIDENCIA DEL CPRES EN LA IMPLEMENTACIÒN DE LASPOLÍTICAS PÚBLICAS

24

De acuerdo con la manera en la que las funciones del CPRES están enunciadas en laLey de creación, su diseño contempla aspectos vinculados con la articulación a nivelregional (artículo 10), la coordinación y consulta del sistema universitario (artículo 71),la planificación de estrategias y definición de políticas universitarias en tantorepresentante legal del CU (artículo 72). También cuando indica que el CPRES debe“analizar los requerimientos regionales de formación de recursos humanos a niveluniversitario y no-universitario, de grado y posgrado, y proponer planes y acciones parasatisfacer dichas necesidades” (Resolución 602/95) lo que supone es el desarrollo deacciones propositivas para el nivel regional.

En las bases para la constitución del CPRES que dispone la Ley y la Resolución 602/95se indican funciones de coordinación e implementación: difusión y divulgación deactividades referidas al planeamiento de la educación superior. La organización deJornadas de intercambio para el desarrollo regional. Sin embargo, en la práctica y apesar de las amplias disposiciones de estas normas, la injerencia del CPRES en laelaboración de la política sectorial se ha visto acotada a algunas funciones específicas.Al analizar su participación efectiva se verifica que, entre los años 1996 y 2013, no halogrado imponer temas en la agenda gubernamental del sector ni han participado demanera activa en la formulación de alternativas de políticas. No obstante, un avance eneste sentido lo constituye la creación de los Consejos Regionales de Educación Superior(CRES), propuestos y consensuados en el seno del CPRES a partir de una serie deacuerdos intergubernamentales (entre los municipios, las jurisdicciones provinciales ygobierno nacional).

Los CRES se crean con dos propósitos. Uno explícito y otro implícito. El propósitoexplicito es incrementar las oportunidades de acceso a la educación superior a partir dela identificación de necesidades y demandas locales y regionales, intentando superar lasalternativas de fragmentación del sistema, de creación de instituciones sin planificacióny la proliferación de ofertas basadas sólo en la demanda directa. El segundo propósito,de carácter implícito, procura observar la tensión existente entre las exigenciasimpuestas por los estándares de calidad y el financiamiento público de lasuniversidades. En ese sentido, la creación de centros que nuclea oferta de distintasinstituciones busca optimizar recursos económicos y humanos a nivel regional con laintención de evitar una expansión inercial del sistema en términos de financiamientopúblico. La presentación pública de este plan, en noviembre de 2010 y su posterioraprobación con la Resolución 1368/2012, puede interpretarse como un intento de laSecretaria de Políticas Universitarias por reimpulsar las funciones de planificacióneducativa y la proliferación de oferta basada sólo en una demanda directa, es decir, sinatender criterios de necesidades y demandas integrales a nivel regional. No obstante,esta experiencia es apenas reciente como para analizar sus fundamentos y efectos demanera precisa y acabada.

La participación del CPRES en términos de articulación del sistema tampoco permiteentrever un rol protagónico, aunque durante los últimos años se avanzó gradualmentehacia un sistema de acuerdos interjuridiccionales entre ámbitos universitarios y nouniversitarios para la articulación de carreras de pregrado y grado.

Respecto de la instancia de coordinación, la participación del CPRES ha sido aún másacotada debido a que no ha logrado mecanismos institucionales para la coordinación

25

intergubernamental. En términos generales, los actores estatales han operado comounidades independientes entre sí.

En base a lo expuesto, es posible afirmar que la incidencia del CPRES en la elaboracióne implementación de políticas sectoriales ha sido escasa. La intervención de losConsejos se limita a la evaluación de ofertas de creación de sedes y subsedes fuera de laregión CPRES de pertenencia, y de acuerdo con los dictámenes emitidos las discusionesallí volcadas expresan un proceso de toma de decisiones que luego adopta el Consejo deUniversidades para ejecutar políticas. No obstante, las decisiones emitidas por elCPRES han sido, en la mayoría de los casos, respetadas por el Consejo deUniversidades.

En este marco, es preciso advertir que este mayor “decisionismo” derivado del trabajode la comisión de evaluación permanente ha posibilitado al CPRES funcionar comoorganismo de implementación, en la medida que determina las condiciones deposibilidad para la configuración de opciones de política. No obstante, esta dinámicainterna del CPRES no ha operado de forma sistemática y ello ha dificultado eldesarrollo de estructuras permanentes de coordinación interinstitucional. Antes bien, elproceso de decisiones se ha caracterizado por una demanda externa al propio CPRESpor parte de las universidades para crear oferta o de otros actores estatales para evaluaruna oferta en curso.

En este escenario, también se evidencia un rol preponderante del ejecutivo nacional enrelación a la participación de los ministerios de educación provinciales. El nivelnacional se ha desempeñado como un actor clave para la estructuración de la agenda ypara la convocatoria al espacio de reunión que habilita el CPRES.

La trayectoria del CPRES durante estos años muestra que se ha avanzado en unafunción no prevista en la normativa como la capacidad informal, derivada de supráctica, de decidir si es preciso crear nueva oferta a nivel regional. También, seevidencia que esta región no ha logrado conformarse como estructuras deimplementación en función de la débil participación como organismo de planificación yde las diversas deficiencias institucionales que ha presentado, entre ellas, la carenciaestructural de un presupuesto propio.

La experiencia en territorio bonaerense parece indicar que los CPRES funcionan como“escenarios” o “arenas”, entendiendo a éstos como ámbitos institucionales donde losactores – en principio, ministerio nacional y ministerios provinciales – se encuentran, seenfrentan, negocian y, eventualmente, acuerdan.

V) REFLEXIONES FINALES

El caso del CPRES bonaerense nos invita a pensar el proceso político de elaboración depolíticas universitarias en nuestro país. Nos plantea también la necesidad de esclarecerlos alcances y los límites, las restricciones y las oportunidades, las condiciones deposibilidad y de sostenibilidad de las políticas que desde los años ’90 a la fecha –consus continuidades y sus rupturas- se han venido llevando adelante. En el camino, estaindagación también ayuda a enfocarnos en las capacidades políticas, institucionales,

26

técnicas y administrativas que el Estado argentino posee o adolece, aquellas que disponecon eficacia y transparencia, o aquellas que malgasta con desdén u opacidad.

La consideración de este derrotero puede resumirse en una serie de cuestiones abiertasque sería bueno no olvidar cada vez que nos abocamos a estudiar un campo de políticasdeterminado. Primera cuestión: ¿Qué podemos lograr a través de una política pública?;Segunda: ¿Qué podemos lograr a través de una política pública en la Argentina?; Tercera:¿Qué podemos lograr a través de una política pública -en la Argentina- de educaciónsuperior? Es fácil plantear estas preguntas, contestarlas en cambio es un poco más arduo.

En estas notas tomamos como caso de análisis el Consejo de Planificación Regional deEducación Superior (CPRES) de la región bonaerense y ubicamos su estudio en el marcodel debate sobre las condiciones de gobernabilidad/gobernanza. Nuestro argumentoanalítico principal señala que una noción de gobernanza exclusivamente caracterizada entérminos de exigencias de coordinación/cooperación/negociación es insuficiente paragarantizar condiciones adecuadas de gobernabilidad si no cuenta con instrumentos capacesde moldear los incentivos -positivos y negativos- de los actores. A nuestro juicio, el análisisempírico del CPRES bonaerense ha permitido mostrar que sus atribuciones jurídicasformales sin un correlato efectivo en términos de instrumentos de poder ha sidoinsuficiente para garantizar la gobernabilidad del sistema de educación superior a escalaregional.

De manera más específica cabe destacar que el CPRES se crea como un organismo denivel intermedio con atribuciones jurídico-institucionales para ejercer la coordinación yregulación sistémica de la educación superior argentina. Sin embargo, esta meta inicial,señalada en el diseño institucional que instituye al CPRES se modificó en el curso de suimplementación en función de un conjunto de limitaciones institucionales visibles entres conjuntos de constreñimientos:

Primero, el CPRES ha enfrentado opciones estratégicas en el marco de variablesestructural económicas que han fijado los límites de su acción en función de ladisponibilidad de recursos a nivel nacional y de la voluntad y capacidad del gobiernopara dinamizar al sector.

Segundo, los condicionamientos derivados del contexto, del desempeño efectivo einstitucionalidad del CPRES como consecuencia de la relación entre las reglas formalesque dan lugar a la institución y las reglas informales (rutinas o patrones de interacciónregulares no prescritos) que resultan de la organización desarrollada por los actoresinvolucrados en el quehacer cotidiano del CPRES. En estas condiciones se puedeafirmar que una institución no se define por “el hecho de ser perdurable en el tiemposino que su relevancia la obtiene con la adquisición de valor y si su mantenimiento seconvierte en una meta fundamental para sus miembros” (Leiras, 2003b: 31; Levitsky,2001: 34 en Couthino, 2007: 20). Entre los miembros de la comunidad universitaria, laorganización y sentido de su interacción se ha expresado en términos de cooperacióny/o conflicto. Para el caso de los niveles subnacionales de gobierno (el gobiernoprovincial) la estrategia manifiesta ha sido la no colaboración y una clara ausenciadentro de las instancias de participación formales que dispone el CPRES.

27

Tercero, las características propias de la estructura institucional de cadaorganización, de fuerte base burocrática, dificultaron el ejercicio de coordinación yarticulación entre los actores en el curso de la implementación.

En términos legales, el CPRES se pensó como un ámbito de planificación ycoordinación de la educación superior en el nivel regional. Sin embargo, en su puesta enfuncionamiento se muestra como un organismo sensible frente a los cambios impuestospor el contexto y las diversas metas políticas definidas por los distintos partidos ygobiernos que asumieron su conducción. Asimismo, aparece como un organismo concapacidades institucionales limitadas en la medida que no ha logrado fortalecer losmecanismos institucionales técnicos de coordinación y articulación para lo que ha sidoinstituido. Uno de los aspectos de mayor relevancia en términos de debilidadinstitucional se visualiza en la carencia de una estructura presupuestaria propia, derecursos técnicos y administrativos necesarios para proyectar la evolución de sugestión, para negociar intereses y efectivizar acciones concretas de regulación deacuerdo con lo que su normativa indica.

De este modo, el análisis efectuado permite problematizar el diseño institucional queinstituye al CPRES como autoridad de nivel intermedio. Al examinar su desarrollo enterritorio bonaerense se observa su adecuación a una política de centralización a nivelnacional antes que a una efectiva descentralización del poder en las jurisdiccionesprovinciales.

No obstante, el análisis resalta que un grupo de universidades identificó en el CPRES unespacio conveniente de reunión y negociación. En efecto, en su activa participaciónsubyace una intención cooperante para mejorar su funcionamiento.

Desde su puesta en marcha, el logro de mayor importancia es su reconocimiento comoun organismo de regulación que formalmente reúne al conjunto diverso de actores en unmismo espacio de diálogo. Este espacio se instituye como un espacio de poder ynegociación en el que se dirimen intereses, establecen prioridades de acción y losconflictos se hacen explícitos.

En términos políticos, ha operado como un organismo de amortiguación de conflictosabriendo un espacio de diálogo que habilita nuevas formas de acción pública ymediación entre las instituciones.

Finalmente, es preciso subrayar que el CPRES se instituye con la intención de mejorarla articulación y eficiencia interna del sistema, introduciendo para ello cambios en lasprácticas organizacionales. Este aspecto resulta de una importancia clave en términos deconstrucción institucional, en un trasfondo político caracterizado por la preeminencia dedebates en torno a la centralización-descentralización del sistema educativo, que hatomado fuerza en los últimos años con las reformas de las estructuras educativas.Precisamente, la incorporación de una figura como el CPRES pone este problema enevidencia debido a que su institucionalidad supone un desafío en términos de culturaorganizacional y modernización de la gestión pública.

EL CPRES bonaerense evidencia limitaciones estructurales y funcionales para suinstitución como efectiva estructura de implementación. Su estructura organizacional sesostiene a partir de dos tipos de recursos: la capacidad de conducción técnico-política

28

del ministerio nacional, y las reglas, rutinas y patrones de comportamiento desarrolladospor los actores universitarios. Es en este juego de influencias mutuas, entre las normasinstituidas y las reglas de juego que habilitan los actores involucrados en su actividad,en el que se dirime su funcionamiento.

Para concluir, se destaca la necesidad de ampliar y profundizar los aportes y temasderivados de este trabajo en estudios posteriores. Una de los temas posibles de abordaren investigaciones futuras es la tensión en la relación nación-provincias. En estainvestigación se sugiere que existe una tensión subyacente al funcionamiento delCPRES, vinculada a los intereses, estrategias e incentivos utilizados por las autoridadesgubernamentales del nivel nacional para impulsar o imponer sus posiciones en el marcode estos escenarios de coordinación intergubernamental.

Una segunda cuestión de interés es profundizar el análisis en torno al papel que juegan lasjurisdicciones provinciales en la implementación de políticas educativas, y en particular,respecto de su participación o ausencia en el funcionamiento de organismos colegiados decarácter interjurisdiccional que impliquen la puesta en marcha de recursos y mecanismosde coordinación para las autoridades subnacionales y que permitan el fortalecimiento deespacios de negociación en ámbitos institucionalizados. En este sentido, sería interesanteavanzar en la identificación y diferenciación de distintos tipos de reglas que se ponen enjuego al momento de producir acuerdos, y que en muchos casos dominan la escena políticay las estrategias desplegadas por cada uno de los actores. Un tercer grupo temático puedesurgir del sentido territorial de la acción de gobierno, y de nuevas formas de acción públicaque recuperan las prácticas sociales y políticas que se generan al interior de un territorio.En base a una figura que supone al territorio como determinante para la acción política esposible pensar en la construcción de instituciones e identidades colectivas. Una últimalínea de estudio a desarrollar puede plantearse desde la perspectiva más amplia delgobierno descentralizado en un sentido territorial: en el marco de este trabajo se haabordado el funcionamiento del CPRES en tanto espacio de construcción institucional parala implementación de políticas educativas en el nivel superior. No obstante, el análisissobre la cuestión de coordinación excede el estudio particular de este caso debido a queexisten otros organismos donde pueden identificarse mecanismos interinstitucionales decoordinación, como se observa en las agencias de control gubernamental y parlamentariocreadas también durante las reformas estructurales de los años noventa. Otros casosresultan del estudio de los múltiples mecanismos de negociación utilizados por organismosgubernamentales: el Congreso Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional. Analizar sufuncionamiento puede contribuir a profundizar la indagación teórica en torno al tema de lacoordinación intergubernamental, aquí referido para el campo de la educación superior.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Acosta, A. (2000), Estado, políticas y universidades en un período de transición.Análisis de tres experiencias institucionales en México, México, Fondo de CulturaEconómica.

Acuña, C. y Mariano Tommasi (1999), “Some reflections on the Institutional Reformsrequired for Latin America”, en YCIAS Working Paper Series, April 16 and 17, pp. 24-56.

29

Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión pública, México, FCE, 2006.

Aguilar Villanueva, Luis F., La hechura de las políticas, México, FCE, 1992.

Alcántara, Manuel, Gobernabilidad, Crisis y Cambio, Madrid, Centro de EstudiosConstitucionales, 1994.

Allison, Graham T. (1969), “Modelos conceptuales: La crisis de los misiles cubanos”,en Aguilar Villanueva, Luis, Antología de Políticas Públicas, 4 vols., México DF, MiguelAngel Porrúa, 1993.

Arbós, Xavier y Salvador Giner, La gobernabilidad, ciudadanía y democracia en laencrucijada mundial, Madrid, Siglo XXI, 1993.

Bobbio, Norberto, Estado, Sociedad y Gobierno, México, FCE, 1990.

Bobbio, Norberto, El Futuro de la Democracia (1984), México, FCE, 1986.

Bobbio, Norberto & Nicola Matteucci (2007), Diccionario de política, México, Siglo XXI.

Calderón, Fernando & Mario R. Dos Santos, "Las Estrategias de Gobernabilidad en laCrisis", PNUD-UNESCO-CLACSO, BsAs, Junio de 1994.

Camou, Antonio, “Tres miradas sobre la (in)gobernabilidad: eficacia, legitimidad yestabilidad política”, capítulo incluido en el libro Ciencia política: nuevos contextos,nuevos desafíos. Bases del análisis político, coordinado por el Dr. Freddy R. Maríñez,México, en prensa (2010).

Coutinho María Eugenia (2007), “Configuración y Dinámica de la PresidenciaInstitucional en la Argentina”, Tesis de Maestría no publicada, Universidad de SanAndrés, Maestría en Administración y Políticas Públicas, Buenos Aires, Argentina.

Deutsch, Karl W., "Cambios importantes en las ciencias políticas: 1952-1977", en RevistaCiencia y Desarrollo, México, CONACYT, Julio-Agosto de 1981, No.39.

Easton, David, Esquema para el Análisis Político (1965), Bs. As, Amorrortu, 1989.

Flisfisch, Ángel, Gobernabilidad y consolidación democrática, Santiago, FLACSO, 1987.

Gallie, William, Philosophy and Historical Understanding, New York, Schocken Books,1964.

García Delgado, Daniel, "La gobernabilidad en las consolidaciones débiles: el casoargentino" Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Ecuador, Vol. 1, Nº 1,1991, Segunda Época.

Garzón Valdés, Ernesto, El concepto de estabilidad de los sistemas políticos (1987),México, Fontamara, 1992.

30

González Giselle (2013), “El gobierno territorial de la educación superior: el rol delConsejo de Planificación Regional en el área metropolitana y bonaerense (1996-2011)”,Tesis de Doctorado no publicada, Universidad de San Andrés, Doctorado en Educación,Buenos Aires, Argentina.

Gourevitch, Peter, Políticas Estratégicas en Tiempos Difíciles. Respuestascomparativas a las crisis económicas internacionales (1986), México, FCE, 1993.

Haggard, Stephen & Robert Kaufman, The Politics of Economics Adjustment, PrincetonUniversity Press, 1992.

Haggard, Stephen & Robert Kaufman, The Political Economy of DemocraticTransitions, Princeton University Press, 1995.

Hall, Peter, El Gobierno de la Economía. Implicaciones de la intervención estatal en laeconomía de Gran Bretaña y Francia (1986), Madrid, Centro de Publicaciones delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social, 1993.

Hirschman, Albert (1970), Salida, voz y lealtad. Respuestas al deterioro de empresas,organizaciones y Estados, México, FCE, 1977.

Huntington, Samuel P., El Orden Político en las Sociedades en Cambio (1968), BsAs,Paidós, 1972.

Kohli, Atul, Democracy and Disconten. India's growing crisis of governability, CambridgeUniversity Press, 1990.

Lindblom, Charles E., El proceso de elaboración de políticas públicas (1980), México,MAP & Miguel Angel Porrúa, 1991.

Luhmann, Niklas, "Complejidad y Democracia", en Teoría de los sistemas sociales(artículos), México, Universidad Iberoamericana, 1998.

Lukes, Steven, El Poder. Un enfoque radical. Madrid, Siglo XXI, 1985.

Mayntz, Renate 2006 “Governance en el Estado moderno” en Revista Postdata N° 11.

Merton, Robert K. (1968), Teoría y Estructura Sociales, México, FCE, 1987.

Nelson, Joan (edit.), Crisis Económica y Políticas de Ajuste (Princeton University Press,1990), Colombia, Norma, 1994.

Nelson, Joan M. et al, Intricate Links: Democratization and Markets Reforms in LatinAmerica and Eastern Europe, New Brunswick, Transaction, 1994.

Nosiglia, María Catalina (2011), “Poder y autoridad: el impacto de la Ley de EducaciónSuperior en el gobierno de la universidad argentina”, en Raquel San Martín, (ed.), Entrela tradición y el cambio. Perspectivas sobre el gobierno de la universidad, BuenosAires, UNESCO - Universidad de Palermo, pp. 135-163.

31

Oszlak Oscar y O’Donnell Guillermo, “Estado y Políticas estatales en América Latina:Hacia una estrategia de investigación” (1977), en Kliksberg Bernardo y Sulbrandt José(comps.), Para investigar la Administración Pública, Madrid, INAP, 1984.

Pasquino, Gianfranco, "Gobernabilidad", en Norberto Bobbio et al., Diccionario dePolítica, (Segunda Edición, 1983), Suplemento, México, Siglo XXI, 1988.

Pressman, L. Jeffrey y Wildavsky, Aaron (1998), Implementación. Cómo grandesexpectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland (1984), Fondo deCultura Económica, México.

Rial, Juan, Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay" (1987), RevistaMexicana de Sociología, N°2, Abril-Junio de 1988.

Sartori, Giovanni (Comp.), La Comparación en las Ciencias Sociales, Madrid, AlianzaEditorial, 1994.

Schmitter, Philippe C., "La Mediación entre los Intereses y la Gobernabilidad de losRegímenes en Europa Occidental y Norteamérica en la Actualidad", en Susan Berger(comp.), La Organización de los Grupos de Interés en Europa Occidental(1981), Madrid,Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988.

Tamayo Sáez, Manuel (1997), “El análisis de las políticas públicas”, en Roberto Bañony Eduardo Carrillo (eds.), La nueva Administración Pública. Madrid, Alianza, pp. 120-139.

Torres-Rivas, Edelberto, "La democracia y la metáfora del buen gobierno", en Polémica,San José de Costa Rica, N°17, 1993ª.

Torres-Rivas, Edelberto, "América Latina: gobernabilidad y democracia en sociedades encrisis", en Nueva Sociedad, Caracas, N°128, Noviembre-Diciembre de 1993b.

Weber, Max, Economía & Sociedad, México, FCE, 1987.

Wright, Deil, S. (1997) Para Entender las relaciones Intergubernamentales, Fondo deCultura Económica, México.

FUENTES NORMATIVAS CONSULTADAS

Argentina, Presidencia de la Nación (1999), Decreto Nº1047: Decreto del PoderEjecutivo Nacional.

Argentina, Ministerio de Educación de la Nación (1995), Ley Nº 24.521: Ley deEducación Superior.

Argentina, Ministerio de Educación de la Nación (1995), Resolución Nº 602:Resolución Ministerial.

32

Argentina, Ministerio de Educación de la Nación (2012), Resolución Nº 1368:Resolución Ministerial.

33