UPD/OEA-INCEP-PARLACEN

CURSO REGIONAL

LA DESCENTRALIZACIÓN: UN NUEVO ENFOQUE PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA

EN LA REGION Nelson Amaro* *El autor es Decano de la Facultad de Ciencias Sociales y Director de la Maestría en Desarrollo de la Universidad del Valle de Guatemala. La presente ponencia fue posible gracias a un esfuerzo conjunto de la Unidad para la Promoción de la Democracia de la Organización de los Estados Americano (UPD/OEA), el Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) y el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), lo cual el autor agradece. Se presentó por el autor como Conferencia Inaugural, el 3 de julio de 2000 en el Curso sobre "Descentralización y Gobiernos Locales con Énfasis en Participación Ciudadana" en Managua, Nicaragua.

2

La primera parte de esta elaboración se concentrará en un análisis conceptual de la descentralización y sus dimensiones citando diversos casos en América Latina cuya incidencia haya fortalecido la democracia. Posteriormente establecerá un marco general de las distintas aproximaciones en el continente respecto a diferentes modelos que hacen descansar la responsabilidad de la descentralización en niveles desagregados diferentes y los problemas de decisión política que son inherentes respecto a tomar una u otra vía. Por último, expondrá las distintas modalidades que la participación de la población puede adoptar para profundizar el ejercicio democrático en nuestros países. A. El Concepto de Descentralización y Sus Dimensiones. Impacto en el Fortalecimiento Democrático. Descentralización es la transferencia de normas (derechos y deberes), autoridad, competencias, y recursos desde el nivel central a los niveles periféricos, sean éstos regionales, provinciales, distritales, municipales o locales de tal forma que desde un mando único se llegue a una situación de mandos múltiples dentro de criterios de eficiencia y equidad (ver Tabla 1.1).1 Hay diversas dimensiones de la descentralización que pueden enmarcarse dentro de la definición dada. No obstante, pudiera haber también prácticas que pudieran aparecer formalmente como una dimensión de descentralización pero no cumple completamente con los elementos distinguidos en la definición. Estas dimensiones son delegación, desconcentración, devolución, privatización, desregulación, participación y promoción de un nuevo modelo de desarrollo. Las cinco primeras aparecen frecuentemente en la literatura.2 Las dos últimas deben ser justificadas. DELEGACION implica ceder principalmente autoridad. Después de la Segunda Guerra Mundial surgieron en nuestros países numerosos organismos descentralizados a los cuales el gobierno central cedía atribuciones. Fundamentalmente lo que se cedía era autoridad. Los bancos centrales y entidades rectoras de agua, deportes y otros servicios son un ejemplo de ello. Sin embargo resultaron ser los más centralizados ya que por lo general no hubo desagregaciones hacia los niveles territoriales con la excepción de regiones especiales creadas debido a lejanías como en la Amazonía de Ecuador o por desastres temporales como ha sucedido en Perú. Cualquier delegación puede ir acompañada de legislación o no; las competencias pueden referirse a una simple representación o a todo un mandato respecto a por ejemplo el sector agua o comunicaciones o una región. 1 Hay una definición distinta en Dennis A. Rondinelli,, John R. Nellis, G. Shabbir Cheema, Decentralization in Cd developing Countries. A Review of Recent Experience, (Washington D.C.: The World Bank, Paper Number No. 581, 1983) 9. Rondinelli y et al dicen: "Descentralización es la transferencia de responsabilidades para planear, administrar, recaudar y distribuir recursos desde el gobierno central y sus agencias a las sisugientes entidades: a) unidades de campo de los ministerios y agencias del gobierno central, b) unidades o niveles de gobierno subordinadas, c) corporaciones o autoridades públicas semiautónomas, d) autoridades funcionales o regionales en cualquier territorio, e) orgnizaciones no gubernamentales privadas o voluntarias". 2 Ver por ejemplo Eduardo Wiesner Durán, "Descentralización Fiscal: la Búsqueda de Equidad y Eficiencia", Banco Interamericano de Desarrollo, Progreso Económico y Social en América Latina. Informe 1994. Te,ma Especial: Descentralización Fiscal, (Washington D.C.: BID, 1994), Cap. 1, 179-203. Tanto Rondinelli citado anteriormente como Wiesner elaboran sobre estas dimensiones.

3

DESCONCENTRACION envuelve cesión de competencias o funciones principalmente. La autoridad no se traspasa y permanece en el nivel central; hay mandatos legales que especifican las transferencias; y por último puede ir acompañada o no de recursos. Hay una larga historia de las corporaciones locales en competencias transferidas desde los niveles centrales que no han ido acompañadas del apoyo financiero y de decisiones reales. El concepto de desconcentración es equivalente al de "sucursal". Se conceden competencias pero cualquier orden puede ser revocada por el nivel central. DEVOLUCION es la dimensión más pura de la descentralización. Consiste principalmente en una transferencia de derechos y deberes con un fuerte componente normativo-legal que por sí mismo faculta la autoridad, las competencias y permite la generación y el gasto de los recursos. Las autonomías legales y fiscales que disfrutan muchos municipios se sitúan en este contexto. Las autonomías municipales presentes en muchos países posibilitan que la transferencia de competencias y recursos desde el nivel central sean una descentralización efectiva. En Brasil no existen contralorías. Los propios municipios tienen sus organismos de fiscalización. PRIVATIZACION implica ceder la autoridad, las funciones que se desempeñan y los recursos que el estado cuenta mediante un acto legal de compra-venta. El Estado da y recibe y al mismo tiempo. Existe un debate largo sobre la pertinencia de colocar la dimensión de privatización dentro del concepto de descentralización. Como la delegación hay un movimiento horizontal pero en este caso es hacia el mercado. Hay privatizaciones que tienen un fuerte componente territorial desagregado como los puertos, aeropuertos o la construcción de caminos. DESREGULACION se refiere fundamentalmente a simplificar la acumulación de normas administrativas y acortar las operaciones donde muchas veces ciudadanos de lugares lejanos tienen que venir a la capital a hacer trámites o el Ministro tiene que firmar todos los nombramientos, etc. La desregulación también se aplica a normativas que centralizan determinadas funciones como es el currículo por ejemplo en los Ministerios de Educación. Cualquier flexibilización del mismo implica una descentralización. PARTICIPACION CIUDADANA se refiere a la incorporación de los vecinos o personas agrupadas como las cooperativas en cogestión con acciones públicas de tal forma que ya sea con un mandato legal que abre instancias de colaboración, concediendo autoridad, funciones o recursos se establece un nexo permanente y participativo para la toma de decisiones y los beneficios del desarrollo. El caso más institucionalizado en América Latina es el del municipio de Porto Alegre en Brasil, el cual se encuentra suficientemente documentado en la literatura. Entre otras funciones, que antes tocaba al sector público, durante aproximadamente diez años, los vecinos han estado decidiendo sobre la conformación del presupuesto. UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO se refiere a la compatibibilidad entre las medidas descentralizadoras y los efectos del modelo de desarrollo que se impulsa. Hay autoridades donde se deposita la rectoría de este esfuerzo. A veces deriva en nuevas funciones que se conceden a otros entes fuera del estado pero a veces no. Siempre hay una inversión de recursos considerable

4

en la dirección deseada. Si no se hace este ejercicio de hacer compatible las medidas descentralizadoras con el modelo global que se persigue, pudieran convertirse las medidas descentralizadoras en algo cosmético.

TABLA No. 1.1 DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACION DE ACUERDO A COMPONENTES

ORGANIZACIONALES DIMENSIONES NORMAS AUTORIDAD FUNCIONES RECURSOS

Delegación

+ -

+

+ -

+ -

Desconcentración

+

-

+

+ -

Devolución (descentralización

óptima)

+

+

+

+

Privatización

(Desincorporación, desestatización, etc.)

+

+

+

+ * -

Desregulación

-

-

-

-

Participación ciudadana

+

+

+

+ -

Promoción de un nuevo modelo de desarrollo

+ -

+

+

+

* Este acto es único porque el Gobierno cede recursos y recibe recursos al mismo tiempo. Cualquier medida que se tome a nivel sectorial o aislada se perdería dentro de fuerzas más decisivas que impulsan la marcha del país. La política de sustitución de importaciones que prevaleció en América Latina hasta un pasado reciente es un ejemplo de un modelo de desarrollo que favorecía la concentración urbana y las decisiones. Casi toda la inversión industrial se canalizaba hacia la Ciudad Capital para aprovechar las economías de escala. El modelo exportador es más descentralizador.

5

B. Incidencia del proceso de descentralización en la democracia como forma de gobierno. La definición dada de descentralización tiene 2 incidencias en el concepto democrático entendido como un sistema político con posibilidades de alternancia en el ejercicio del poder por una oposición y con elecciones certificadas éticamente fruto de un clima de convivencia que envuelve libertades básicas, derechos y deberes para la acción ciudadana.3 La primera incidencia es la noción de "derechos y deberes". La vigencia de este traspaso es un freno a los autoritarismos sin límites. El prefecto provincial nombrado por el Ejecutivo en Francia tiene que recurrir a los tribunales si quiere iniciar una acción por algo que estime incorrecto por parte de las autoridades municipales. El otro énfasis de la definición se refiere a "mandos múltiples" que concurran a las tomas de decisiones con un relativo equilibrio. Ello implica que quedan fuera de esta definición, descentralizaciones puramente administrativas o autocráticas. La descentralización hacia los municipios que llevó a cabo el régimen militar bajo el General Augusto Pinochet en Chile donde la primera magistratura se arrogaba el nombramiento de los alcaldes, no puede enmarcarse dentro de una verdadera descentralización. Las dimensiones del concepto de descentralización también tienen un incidencia en la democracia. En cuanto a la delegación pudiera significar un avance cuando esta figura se proyecta hacia los niveles subnacionales. Los llamados Alcaldes Auxiliares en las comunidades indígenas de Guatemala tienen la delegación del Alcalde en los cantones, aldeas, pueblos y caseríos y al mismo tiempo tiene una fuerte raigambre en la comunidad. En la práctica, en muchas comunidades, éste es electo por la comunidad y ratificado por el Alcalde. Otras veces, se quedan a mitad de camino. Los organismos "descentralizados" de nuestros países por lo general son altamente centralizados sin ninguna presencia desagregada territorial. Respecto a la desconcentración, ésta puede hacerse dentro de la más rigurosa jerarquía. Un ejército perfectamente puede desconcentrarse creando mandos regionales. Por tanto, esta acción más bien pudiera extender dimensiones autocráticas para asegurar un mayor control de la población. No obstante, pudiera convertirse en algunos casos en un factor propulsor. El régimen heredado por la Coalición Democrática en Chile después del plebiscito en donde había habido un esfuerzo desconcentrador de carácter administrativo sólamente, posibilitó la introducción de la elección de alcaldes y la organización vecinal, lo cual transformó la naturaleza del estado en el país y contribuyó sobre las bases anteriores a una democratización rápida. Se puede hacer mención de funcionarios públicos que operan programas que dan una alta autonomía a organizaciones gubernamentales y población organizada. Esto denota una nueva 3 Robert Dahl define estas libertades y clima de convivencia como la siguientes: (1) Libertad de asociación. (2) Libertad de expresión. (3) Libertad de voto. (4) Elegibilidad para el servicio público. (5) Derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo. (6) Diversidad de fuentes de información. (7) Elecciones libres e imparciales. (8) Instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las preferencias. Robert Dahl, La Poliarquía, (Madrid: Guadiana, 1974) 15.

6

forma de operar en base a desconcentración ya que estos funcionarios continúan reportando a los niveles centrales. Esta modalidad contribuye al proceso de descentralización.4 En cuanto al proceso de devolución, los municipios en la actualidad constituyen un eje de primer orden para la institucionalización de la democracia en toda América Latina. Es la forma de gobierno más cercana a la población. En El Salvador "los cabildos abiertos" en donde las autoridades municipales y la población se congregaban para definir prioridades respecto a la reconstrucción del país resultó ser un instrumento de primera magnitud en la pacificación y democratización del país. Los funcionarios envueltos en estas actividades se ufanaban que estos cabildos dieron lugar a la construcción de más escuelas que la capacidad para ello del Ministerio de Educación en esa etapa. Municipios activos y fortalecidos en la vida cívica no permitirían una interrupción de la democracia. Los conspiradores, por otra parte, ante esa realidad se encontrarían impotentes al no poder conseguir las voluntades de centenares de líderes. La experiencia de la privatización ofrece resultados mixtos. Muchas veces los programas de modernización del estado se han reducido a las acciones de privatización y reducción de personal empleado en el aparato estatal. Frecuentemente este programa restringido olvida "la agenda ciudadana" que tiene que ver con la búsqueda de un acercamiento del estado a las necesidades de la población.5 La reciente volatilidad que se observa en muchos procesos políticos latinoamericanos está respondiendo a esta falta de sincronización entre las agendas de gobierno y las de la población. En este sentido, la privatización puede jugar un papel neutral, negativo o positivo. Un ejemplo de este último, son los intentos de muchas municipalidades de pasar los rastros a las Asociaciones de Ganaderos. No se renuncia aquí a los aspectos normativos, pero es indudable que ellos cuidarán mejor de estas instalaciones que personal del gobierno municipal. La Municipalidad en los 90s ha intentado, sin éxito, de traspasar mediante una concesión al Sindicato de la Municipalidad, la operación de recolección de la basura. Por otra parte, las organizaciones no gubernamentales están jugando un papel preponderante en todos los países de América Latina. Muchas de ellas han asumido funciones que antes competían al estado y éste les hace cesiones o las contrata para tareas específicas. Este acto es posible tomarlo como un traspaso del sector público al privado sin afán de lucro. Súbitamente surgen agendas públicas en organismos privados y se multiplican estos centros de mando con una diversidad amplia de motivaciones y denominaciones ideológicas. Lo anterior favorece las llamadas organizaciones de la sociedad civil que junto con el sector privado frecuentemente juega un papel positivo en el proceso democratizador en América Latina. En el caso guatemalteco, el intento del Presidente Serrano en mayo de 1993 de dar un golpe de estado, encontró a centenares de organizaciones de la sociedad civil que expresaron su repudio a ese acto. Se puede decir que la sociedad civil nació en Guatemala en esa fecha. Esto es una 4 Caryl Alonso y Jesús Puente dicen: "La desconcentración crea las bases y condiciones previas para el proceso de descentralización". Caryl Alonso y Jesús Puente, Mapeo de los Enfoques Teóricos y Prácticos sobre la Descentralización y Desarrollo Local Aplicados por la Cooperación Bilateral y Multilateral en Guatemala, con el auspico de IBIS-Guatemala, Dinamarca, Guatemala junio 12 de 2000 pag. 23. 5 Ver Roy Rivera, La Descentralización Real en Costa Rica (Costa Rica: FLACSO, 1997) .

7

contribución al proceso democrático. La contribución a la democracia de la desregulación tiene que ver con la necesidad de eficiencia de la democracia y le provee satisfacción al ciudadano y estabilidad. Una simplificación administrativa que aligere al ciudadano de las mútliples colas y del mal humor de un burócrata de turno, puede hacer maravillas por el estado y también por la democracia. Los últimos años han destruido el mito de la eficiencia de las dictaduras y los regímenes militares. Por otra parte, en el campo educativo, a través de la búsqueda de un currículo más acorde con las inquietudes de la gente, significa acercar el estado a la población, lo cual implica un fortalecimiento de la democracia. La última dimensión, la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo, apunta a orientar el desarrollo de tal forma que profundice las diferentes dimensiones de la descentralización. Este objetivo tiene que ser anticipado y deliberadamente buscado. Este aspecto hace revivir la importancia de una planeación adecuada al momento que se vive, lo cual exige tomar en cuenta los elementos estratégicos de un mundo cambiante. Desafortunadamente, el modelo exportador se conecta con la globalización cuyos efectos tienden a ser concentradores de la riqueza tanto a nivel internacional como dentro de las naciones. Hay quienes han sugerido que desarrollo en el mundo se perseguía hasta los 80s.6 Los cambios ocurridos alrededor de la importancia de las finanzas, la tecnología de las comunicaciones e internet, las estructuras flexibles de producción mundial y las modalidades multiplicadoras y sin fronteras del consumo, denotan otro modelo que es el de la globalización. Sin duda en estas tendencias habría aspectos indeseables que es necesario tomar en cuenta para las bases sociales de una democracia. No obstante, la mayor propensión de este modelo a adentrarse en las periferias de los países en desarrollo en busca de mano de obra barata y dejar atrás las economías de aglomeración, facilita por el contrario una mayor diseminación en el territorio de la producción y la riqueza que es una tendencia deseable para proveer bases sociales para una democracia efectiva. Por otra parte, los sectores populares están haciendo su propia globalización si se juzga por las migraciones masivas de personas que a pesar de residir en el norte desarrollado, Canadá y México, mantienen lazos con sus comunidades de origen. La tendencia a las dobles nacionalidades y conceder el voto a las comunidades nacionales en el exterior, puede ser un elemento de fortaleza al proceso democrático y un elemento moderador de la dilución de la identidad nacional en otras latitudes. C. Modelos para descentralizar hacia los niveles subnacionales. De arriba a abajo. Cualquier proceso de descentralización deberá hacerse la pregunta respecto hacia qué niveles hacerlo. Esto es una decisión política principalmente y hacerla envuelve un examen de la naturaleza del estado. La pregunta crucial es qué responsabilidad asignar a los diferentes niveles de gobierno. ¿Cuál es el tamaño óptimo donde colocar determinadas normas, funciones, autoridades y recursos? Esta es la pregunta fundamental de las teorías alrededor del Federalismo

6 Ver Phillip Mc Michael, Development and Social Change, (Calif.: Sage, 1996).

8

Fiscal. En América Latina y el Caribe se han dado respuestas variadas a esta pregunta. En gran medida la organización federal o unitaria del gobierno ha proveido las respuestas. Argentina, Brasil, México y Venezuela son países federales. El resto del continente tiene una organización unitaria de gobierno. No obstante, existen marcadas diferencias entre los países federales y Colombia que es un país que se define como unitario desafía frecuentemente a los expertos debido a sus recientes desplazamientos hacia la autonomía de los gobiernos subnacionales. Por ello, el examen de todo proceso descentralizador debe comenzar por el análisis de su Constitución y en la actualidad ello no basta. Legislaciones especificas están dotando al proceso descentralizador de un marco complejo que muchas veces hasta parece experimental por su carácter innovador y por sus efectos no deseados y por sus derivaciones inesperadas. Por otra parte, en casi todos los países de América Latina se ha desatado una ola democrática que ha llamado a los ciudadanos a elegir no sólo la más alta magistratura sino también a los niveles subnacionales para gobernadores y alcaldes. Lo nuevo ha sido precisamente, este énfasis en estos 2 últimos niveles subnacionales. Es necesario entonces ver no sólo el proceso de descentralización global sino también el sectorial, donde han surgido diseños que rompen el marco monopolizador del gobierno central, sin alterar su estructura básica. Por esta razón distinguimos 4 modelos básicos que ha seguido América Latina y el Caribe en su esfuerzo por traspasar competencias a los niveles subnacionales: 1. La Unidad Productora de Servicios como Eje. Esta modalidad es marcadamente sectorial, principalmente en los sectores sociales y particularmente en educación y salud. Se caracteriza por tomar por ejemplo la escuela o el centro de salud u hospital como la unidad más cercana a la población y donde las inversiones pueden multiplicarse en mayor grado. Vamos a concentrarnos en el sector educativo. Los Centros Educativos Matrices (CEMs) en Ecuador quizás provean el ejemplo más claro de esta aproximación. Estos a su vez se conectan con redes escolares que contienen escuelas de menor orden. Esta ultima idea tiene una larga historia en América Latina y el Caribe pero adquiere vigencia de nuevo alrededor de los CEMs. El CEM se define como una entidad ejecutora de la educación preescolar, primaria y media básica, que nuclea de 15 a 35 escuelas a las cuales presta asistencia técnica pedagógica, supervisa, financia en base a ejecución presupuestaria, coordina y dirige. Esta unidad zonal va construyendo redes desde abajo hacia el contexto comunitario donde se inserta y hacia los niveles técnico-pedagógicos, (tales como los Institutos Técnicos Vocacionales), administrativos y financieros de junidades jurisdiccionales mayores: provincial, regional y nivel central.7 Por otra parte especifica que debe ser un elemento dinamizador hacia los organismos no gubernamentales. Al mismo tiempo apunta a absorber la matrícula de los egresados de las escuelas de la zona donde opera hasta culminar la educación básica.

7 Estas características se plasman en el Acuerdo Ministerial No. 3695 emitido por el Ministerio de Educación y Cultura de Ecuador

9

El concepto del CEM tiene su antecendente en las llamadas redes escolares de antigüa data. La esencia de esta estrategia es hacer una inversión considerable en la escuela centro en términos de laboratorios, producción de materiales, recursos humanos, etc., a fin de elevar la calidad de la educación en su área de influencia. Esto se ve reflejado en una elevación del rango de los Directores de los CEMs, un curriculum flexible de contenido local y regional, un traspaso gradual de atribuciones y un mayor énfasis en las juntas de padres de familia. No obstante, esta modalidad está lejos de representar una unidad autónoma. A diferencia de otros esfuerzos educativos en otros países, este modelo en Ecuador esta recibiendo el apoyo del sindicato de maestros, la Unión Nacional de Educadores (UNE) probablemente debido al énfasis mayor dado a la calificación y recompensas del recurso humano pedagógico. Ese apoyo ha sido más reservado por parte de los maestros en Nicaragua que después de titubeos con el nivel municipal, lanzó su descentralización educativa en la dirección de las escuelas. Estas escuelas seleccionan los textos escolares, métodos pedagógicos, contratan-despiden a los directores de escuela, reclutan-contratan docentes, fijan o aumentan salario a docentes entre otras atribuciones.8 Estas escuelas consiguen estas atribuciones mediante convenios de autonomía. En general, en casi todos los países de América Central y Colombia, con variantes en cada uno de ellos, los conceptos alrededor de la "Nueva Escuela" han tendido a una mayor participación de los padres de familia y estudiantes en el proceso educativo a nivel de escuela. Por otra parte han permitido una m ayor flexibilización y creatividad en los contenidos del currículo. Otra modalidad importante ha girado alrededor de las escuelas EDUCO en El Salvador y los COEDUCAs en Guatemala, donde se ha dado considerable autonomía a las juntas de padres que reciben recursos directamente de los Ministerios de Educación y contratan-despiden a los maestros y pueden contratar-despedir a los directores de escuela. Acciones similares se están llevando a cabo en Honduras. Los problemas de este modelo apuntan a la relación directa entre el gobierno central y las unidades productoras de servicios y los ciudadanos. No obstante, las acciones tienen un carácter programático. El proceso de diagnóstico depende del nivel central aunque imperen criterios técnicos como la microplanificación. La planificación descansa enteramente en los niveles más agregados. Están sujetas a aprobaciones del gobierno central tanto en las modalidades de ejecución como en la asignación de recursos. La participación de la población se inserta en los niveles más desagregados y por tanto, es escasa su influencia en los niveles más agregados: municipio, provincia o estado y nacional. Su carácter programático permite que en cualquier momento el programa sea desfasado o dirigido en otras direcciones. Carece de un conjunto de normas, "derechos y deberes" que dé verdadera autonomía a

8 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry y William Dillinger et al, Más allá del Centro. La Descentralización del Estado, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Puntos de Vista, (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1999) 65

10

los ejes locales en una forma semejante a la que disfruta el municipio. Los sindicatos de maestros han recibido con beneplácito los CEMs de Ecuador pero se han mostrado más reservados con las atribuciones dadas a las centros escolares de Nicaragua y a las escuelas EDUCO. En el fondo existe el temor a la privatización a que las escuelas al final sean sujetas al mercado. En todos los modelos, sin embargo, es visible la importancia asignada a la participación de los padres de familia en los centros escolares. 2. Los Gobiernos Subnacionales alrededor de Estados o Provincias como eje. La responsabilidad en este grupo de casos coincide, aunque no en forma exclusiva, con los paises federales. La primera variante descarga responsabilidades sólo en los gobiernos intermedios llámese estados o provincias. Un ejemplo llama la atención a que la descentralización no es una panacea. Este fue el paso dado por Bolivia en 1995 cuando dentro de un proceso de descentralización global, decidió hacer responsable de las redes primarias y secundarias y de algunos caminos municipales a las prefecturas que en la nueva reorganización pasaron a ser los jefes de los gobiernos intermedios. La falta de apoyo político, la rotación de personal con los cambios y la falta de financiamiento determinaron que el Gobierno de Bolivia volviera atrás en esas medidas y recuperó la red nacional en agosto de 1998.9 La experiencia de Venezuela también ilustra el carácter de esta decisión. Con la Ley de Descentralización de 1989, los estados podían negociar el traspaso de los servicios cuando estimara que pudiera administrarlos. En el caso de los caminos, la ley permitía a los estados tener jurisdición "exclusiva o compartida” respecto a los caminos primarios y secundarios, puentes, puertos y aeropuertos en sus territorios. Una vez que el servicio tuviera la anuencia del gobierno central éste es traspasado junto con las partidas destinadas para ello que constaban en el presupuesto. No obstante esta apertura, este mecanismo ha sido relativamente poco usado. Rn el caso de la educación en Argentina y México, la educación es competencia exclusiva de las provincias en el primero y los estados en el segundo. El nivel nacional por su parte se ocupa principalmente de la educación universitaria. Esta situación se aplica también a varios estados en Brasil donde la Constitución permite una autonomía extraordinaria a estas unidades jurisdiccionales.10 De esta manera, el estado de Minas Gerais por ejemplo tiene la responsabilidad completa de la educación primaria y secundaria aunque tiene importantes devoluciones al nivel de escuela tales como la capacidad para contratar y despedir a los Directores.11 Dentro de este modelo, los municipios carecen de responsabilidad en el ambito educativo. Emanuela di Gropello y Rossella Cominetti dicen refiriéndose a México y al sector educativo: “Como en el modelo argentino, la ausencia de niveles inferiores de

9 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry y William Dillinger et al 105. 10 Ver Bolívar Lamounier, "Brasil: La Utopía Descentralizadora de la Constitución de 1988", Dieter Nohlen Ed., Descentralización Política y Consolidación Deedelberto.torres@undp.orgmocrática, Europa - América del Sur (Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1991). 11 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry, William Dillinger et al, 65.

11

descentralización y pocos órganos de participación previstos podrían llevar a la reproducción de submodelos centralizados en cada estado, no obstante los intentos de desconcentración iniciados en algunos de ellos.”12

Aparte del problema de un retorno a la centralización y la ausencia de participación de la población, de manera reiterada se observa en este modelo descentralizaciones de competencias que no van acompañadas de los recursos correspondientes. El fuerte descanso en transferencias o los traslapes de gastos cuando éstas nuevas actividades son más bien una adición al gasto del gobierno central, también es una fuente de incertidumbres. Por otra parte, las fuertes organizaciones gremiales sobre todo en el área de educación y salud, hace que cambios institucionales sean resistidos. En México, el Sindicato de Maestros negoció durante 10 años con el Gobierno Federal su traspaso a los estados y aún así conserva una capacidad de influencia en los niveles centrales. Además, si estas tardanzas ocurren en las relaciones entre el gobierno central y los estados o provincias, el programa de traspaso a los municipios como fin último que todas las constituciones tienen. Los municipios como eje. Hay una tendencia en los países con formas unitarias de gobierno de afiliarse en mayor grado a este acercamiento. Colombia a medida que pasa el tiempo se aleja más de un gobierno de 2 niveles y pareciera una excepción. El centralismo y la tendencia a ver a los gobernadores de provincias o departamentos como una figura decorativa pueden explicar esta aproximación. Por otra parte, por lo general caen en esta categoría los países más pequeños de América. Los países más visibles en la persecución de este modelo desde diferentes perspectivas son Bolivia, Chile, Guatemala y Honduras. Algunas características de esta aproximación, sin hacer justicia a los casos particulares, pueden extraerse de estas experiencias. En todos estos casos hay un municipio que súbitamente adquiere recursos y/o competencias masivamente cuando en el pasado inmediato eran unidades jurisdiccionales olvidadas del gobierno central. En el caso de Bolivia se traspasan competencias a 311 municipios creados a mediados de los noventas mediante la Ley de Participación Popular y la de Descentralización Administrativa en las áreas de salud, educación y caminos entre otras. No obstante, en educación y salud el manejo de los recursos humanos, educadores y médicos, queda a nivel intermedio, aunque la masa salarial es negociada al nivel central, así como las importantes funciones de conducción, regulación evaluación y financiamiento. En ambos, recursos no relacionados con personal pasan a los municipios. No así la función de planificación (lo relacionado con los aspectos sustantivos o de contenido) que queda en los niveles centrales e intermedios. En el caso chileno, poco después de asumir el régimen militar, se traspasan las competencias de educación y salud con atribuciones muy específicas que abarcan todo el proceso de gestión en el caso de la educación. En cuanto a salud más bien se traspasa la

12 Emanuela di Gropello y Rossella Cominetti Comps., La Descentralización de la Educación y la Salud. Un análisis Comparativo de la experiencia latinoamericana, (Santiago de Chile: Cepal, Naciones Unidas, 1998) 56.

12

ejecución o administración del servicio con el financiamiento y queda a nivel central el resto de las funciones.13 En los casos guatemaltecos y hondureños no ha habido traspasos de competencias pero la Ley Municipal de 1992 en Honduras y la Constitución de 1985, el Código Municipal (1988) y la Ley de Sistemas de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (1987) en Guatemala, transforman los canales de financiamiento apuntando hacia una descentralización fiscal mayormente. Se trata de asignar un porcentaje del presupuesto directamente a las municipalidades. En el caso de Bolivia esa cifra llega al 20% de los ingresos corrientes desde 1994. En el caso de Guatemala, en la actualidad esta cifra se eleva hasta el 10% (1997) después de haber sido aprobado constitucionalmente un 8% (1985). En Honduras, se sitúa en el 5 % (1995) después de aprobarse un 2% (1993) y un 4% (1994) de acuerdo a la Ley Municipal (1992). Recientemente, en 1997, El Salvador se afilió a esta aproximación aprobando un 6% con destino a las municipalidades. En el caso guatemalteco, esta aproximación se profundiza como resultado de los Acuerdos de Paz. De esta manera, a partir del 97, después de su firma, se eleva el IVA del 7 al 10% y se asigna a los municipios un 1% del mismo. Este nuevo ingreso junto con otros relacionados con los combustibles entre otros, ha elevado la participación de los municipios guatemaltecos en el Presupuesto a un 20 por ciento. Esta cifra coloca a Guatemala entre los 8 países de América Latina en mayor importancia del Gasto Territorial.14 Chile para el financiamiento de la educación y salud se basa en el gasto histórico y en el uso de servicios per cápita. Adicionalmente, no excluye la formación de escuelas privadas que se convierten en una competencia de las públicas. No obstante, en todos los casos, el financiamiento de las competencias, traspasadas o no, descansa principalmente en el gobierno central en base a transferencias. En todos los casos estas transferencias están condicionadas desde el gobierno central. Por ejemplo en Guatemala el 90% de estos fondos deben ser dedicados a inversión y el 10% restante a funcionamiento. En Chile también hay mandatos específicos para el gasto en educación y salud. En todos estos casos, adquiere máxima importancia los mecanismos de cofinanciación. Ello surge por la presencia, muchas veces excesiva, de fondos de inversión. En Bolivia, el Fondo de Emergencia Social se convirtió en un paradigma que luego se repitió en casi todos los países de América Latina y tuvo también proyección mundial. En Chile, el Fondo de Desarrollo Municipal, el Fondo de Desarrollo Regional y los Mecanismos de Asignación regional representan esta característica. En Guatemala existen 20 fondos y en 1997 se presupuestaron 13 de ellos. Los montos asignados son cercanos al 10% del presupuesto también. Muchos de estos fondos exigen colaboraciones tripartitas entre el gobierno municipal, comunidad y el Fondo que está manejado al

13 Las referencias a Chile y Bolivia en esta sección han sido obtenidas en su mayor parte de Emanuela de Gropello y Rossella Cominetti 98-99. 14 Se basa en los porcentajes obtenidos por el Proyecto CEPAL/GTZ y BID publicados en 1997 y pertenecientes a 1995. El país que destina mayor porcentaje es Argentina (49%) seguido de Brasil (46%), Colombia (38%), Bolivia (26%), México (25%), Venezuela (19%) y Chile (16%). Para entonces Guatemala aparece subvualuado con un 10% ya que no toma en cuenta otras fuentes diferentes al porcentaje constitucional. A partir del 97, es que estos porcentajes se elevan considerablemente para Guatemala mientras que en los otros países no hay cambios significativos.

13

nivel central. En general, son instrumentos de negociación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales y constituyen también mecanismos importantes de descentralización informal. En algunos países, muchas de estas aproximaciones, contienen elementos de colaboración entre el nivel del gobierno local y las unidades productoras de servicios. Por ejemplo, en Chile habría aperturas para que los padres de familia participen en la planificación de la educación a nivel de los centros escolares pero ello no se ha logrado en gran medida. En Bolivia se está incorporando en la conducción, regulación y evaluación a la escuela y a la población. También los Comités de Vigilancia aprobados en la Ley de Participación estan ejerciendo funciones de vigilancia de la administración de estos centros escolares. Las ventajas de este modelo es la velocidad que ha tenido. Para situaciones de alto conflicto social y político como en Guatemala y El Salvador, constituyen instrumentos de equidad de corto plazo. Puede decirse también que este modelo permite una incorporación mayor de la población a la gestión local ya que las responsabilidades están más cerca de las necesidades. Esto se ha visto corroborado por una incorporación masiva mayor de la población en Chile una vez que la democracia ha vuelto a Chile. En Guatemala, es visible la emergencia de comités cívicos municipales, no pertenecientes a los partidos políticos, que participan en las elecciones y eventualmente controlan un número importante de alcaldías. Ello era impensable quince años atrás en Guatemala. El modelo también presenta problemas. Las masivas transferencia aplazan la agenda del esfuerzo local en la tributación y el autofinanciamiento. Cuando estos aportes del gobierno central han estado acompañados de capacidades de endeudamiento municipal o cuando es un gasto más sin descentralizarlo, las variables macroeconómicas alrededor del déficit fiscal corren el riesgo de desequilibrarse. Por otra parte, la capacidad operativa de los municipios es muy variable. Allí donde hay grandes ciudades, los municipios presentan mayor capacidad pero en áreas de alta emigración y pobres, la capacidad es casi nula. Bolivia ha utilizado para obviar ello, la exigencia de una certificación que pruebe que está facultado el municipio para manejar los servicios que reclama. Ello hace más lento el proceso de descentralización. Por otra parte, la descentralización hacia los municipios en forma súbita, abre de manera simultánea muchos frentes. Una velocidad rápida de desembolsos del gobierno central con destino a las municipalidades, sin un desarrollo institucional simultáneo en que sobre todo se ponga énfasis en la formación del recurso humano para manejar estos recursos, ha traido serios problemas de gobernabilidad en Guatemala. Los organismos de contraloría y los tribunales se ven inundados de anomalías y reparos que en su mayor parte se deben a desconocimientos. En todo caso habría consenso que si este modelo se adopta la estrategia debe ser gradual y el desarrollo institucional debe colocarse como una primera prioridad. Los Gobiernos Subnacionales teniendo los diferentes niveles de gobierno nacional, intermedio

y municipal responsabilidades definidas en cada nivel y con ramificaciones en algunos casos a las unidades productoras de servicios.

14

Este modelo pareciera reunir los tres anteriores y con diferentes grados de éxito intenta establecer competencias claras y responsabilidades en todos los niveles llegando hasta la unidad productora del servicio. Coincide en mayor medida con experiencias ocurridas en los países federales principalmente en Brasil y Argentina pero hemos visto que no se ha descartado estas colaboraciones en diversos grados y en forma restringida en el sector educativo de algunos países con formas unitarias de gobierno. Sus características pueden describirse así en cuanto a las competencias. El nivel central está llamado a conservar la dimensión nacional de los sistemas de información y evaluación. Asimismo es responsable de definir las prioridades de tipo normativo para el buen funcionamiento del bien o servicio que se provea y de los objetivos de las políticas además de cuidar de acciones de carácter experimental que pudieran después introducirse al resto del sistema. El resto de la ejecución o administración tanto de recurso humano como otro responde a otros niveles desagregados. Dentro de una concepción sistemática de la participación social, dará cabida en la cogestión del bien o servicio a organizaciones de la sociedad civil involucradas. El nivel intermedio cuida los elementos de información y evaluación en su jurisdicción para trasladarlos al nivel central y para elaborarlos en su propia zona; hace operativas las normas emanadas del nivel central; ejecuta las capacitaciones, asistencias técnicas y todo lo que implique el desarrollo institucional de unidades jurisdiccionales menores y con carácter subsidiario; ejecuta además bienes o servicios que por economías de escala y tamaño óptimo deban radicar en este nivel; ejecuta la supervisión en la provisión del bien o servicio; especifica los objetivos priorizados por el nivel central; y ejecuta acciones de orden experimental en su zona que pudieran ampliarse a toda su jurisdicción. Por último, cogestionará con organizaciones de la sociedad civil. El nivel local maneja sistemas de información y evaluación para referirlos a niveles más agregados y para usarlos en su jurisdicción; cuida la aplicación de los elementos normativos que vienen de los niveles intermedio y central y que regulan las relaciones intermunicipales y con el estado, pero tiene margen para elaborar sus propias normas internas en su propia jurisdicción; planifica; ejecuta capacitaciones cuando su nivel de capacidad operativa esté certificado para ello; supervisa cuando cumple con los mismos requisitos; y ejecuta y administra todos los bienes y servicios que no hayan sido asignados en los niveles intermedio y central o a las unidades productoras de servicios. Por otra parte, está abierto y cogestiona la provisión de bienes y servicios con la participación de la comunidad en su jurisdicción a través de instancias e instrumentos diseñados para ello. La unidad productora del bien o servicio es responsable de la información y evaluación de su centro para referirlo a niveles más agregados y para usarlos en su jurisdicción; cuida de aplicar los elementos normativos derivados de los niveles centrales, intermedios y municipales para equiparar el funcionamiento de estos centros a nivel de municipio, intermedio y central pero también elabora normas internas para su propio centro; planifica en función del mejoramiento de su centro; refiere a su personal a las capacitaciones que ofrece el nivel municipal e intermedio y si se tiene la suficiente escala capacita a su personal en elementos estratégicos de su radio de acción; y ejecuta y administra el centro con apertura descentralizada y en cogestión con las organizaciones de la

15

comunidad y aquellas vinculadas al bien o servicio que se trate. Establece instancias de participación con vinculación en los niveles municipales, intermedios y centrales y también locales. Un ejemplo de una división de responsabilidades clara es la distribución de las mismas en Argentina, país federal que cuenta con 24 provincias respecto a su red vial. Se ha clasificado esta red en carreteras nacionales, provinciales y municipales. La Dirección Nacional de Vialidad (DNV) es la máxima rectora y cada provincia tiene su propia DNV. Por otra parte las redes municipales, incluyendo los caminos urbanos y rurales están bajo la rectoría de los gobiernos municipales. Cada nivel de gobierno es responsable de financiar el mantenimiento y rehabilitación de los caminos de su correspndiente red vial, mediante recursos de los ingresos generales de cada nivel y de aquellos provenientes de peajes a los usuarios. Un impuesto a los combustibles a nivel nacional es manejado por el Consejo de Vialidad Federal (CVF) quien mediante una formula transparente acordada por todos los participantes, distribuye los fondos a las provincias y los municipios. El CVF a su vez es un foro para la coordinación de organismos nacionales y provinciales, particularmente cuando se trata de la planificación de inversiones nuevas y para la asignación de fondos para uso especial en los niveles provincial y municipal. Shahid Jave et al dicen: “El sistema descentralizado de administración vial de Argentina ha tenido éxito en

asegurar un mantenimiento apropiado de la red en los distintos niveles. La división de responsabilidades entre los niveles de gobierno ha sido estable durante los pasados 10 años, como también lo ha sido el financiamiento del sector. A nivel nacional ha habido una clara tendencia hacia un mayor uso de la contratación del sector privado para el mantenimiento de los caminos.”15

En los modelos que están implementando Brasil y Colombia se observa también la búsqueda de este equilibrio entre los diferentes niveles tanto en Educación como en salud. En Brasil, en muchos estados se observa también en estos sectores que además de la colaboración compartida entre el gobierno central, el estado y los municipios habría por parte de estos últimos una incorporación de las escuelas y unidades operativas de salud a elementos autónomos, sobre todo en materia de recursos humanos. En forma parcial se puede decir lo mismo de Nicaragua respecto a las funciones de conducción, regulación y evaluación en educación, no así en el resto de funciones. Los problemas que surgen con la implementación de este nivel surgen alrededor de mantener claras las competencias de uno u otro nivel y las presiones para hacer recaer los esfuerzos en mayor grado en uno y otro nivel. Lo que surge de esfuerzos parciales es que este modelo parece ser una imagen objetivo, una visión de largo plazo. Pareciera que tanto los sistemas federales como unitarios se mueven en la dirección de una mayor autonomía municipal y hacia un mayor automanejo de las unidades productoras de servicios. De hecho, entonces, este modelo puede ser también una conclusión respecto a la necesidad de definir competencias claras junto con

15 Shahid Javed Burki, Guillermo Perry y William Dillinger et al 103-04.

16

asignación de recursos acorde con esas responsabilidades para cada nivel. Al mismo tiempo, ello debe significar la apertura hacia la sociedad civil y las organizaciones de vecinos en la cogestión de los respectivos niveles. D. La Descentralización hacia la Población Organizada. De abajo a arriba. Los Puentes entre la Comunidad de Vecinos y la Municipalidad. Se trata ahora de pensar la descentralización desde donde habita la población y va al encuentro de las formas públicas más inmediatas. Aunque si se piensa en forma sistemática estas instancias deben ser abiertas en todos los niveles, nos vamos a concentrar por su importancia para la democracia en los niveles mujnicipales. Una condición previa: Los Convenios Intergubernamentales dentro de una Estrategia Descentralizadora. La manera de revertir la tendencia desmunicipalizadora y tomar de eje al Municipio como la expresión más inmediata de la comunidad, es en base a Acuerdos Intergubernamentales. Aquí la función ordenadora puede dejarse al Gobierno Central, mientras el Municipio puede asumir la función responsable. Las certificaciones exigidas en Colombia y Bolivia para hacer cesiones de competencias a los municipios es un ejemplo. En Guatemala, se hace lo mismo respecto a la competencia de recaudación de bienes inmuebles por parte de los municipios. Sólo después que el municipio solicitante prueba su capacidad para esa acción, el Ministerio de Finanzas Públicas cede esa competencia. Hasta la fecha 60 de 331 municipios han logrado tal graduación Se pueden identificar diecinueve figuras que pueden constituir los canales a través de los cuales la participación de la comunidad y su racionalidad pueden encontrar una expresión manifiesta a nivel municipal. Ellas son las siguientes:16

(1) Los Sistemas Nacionales de Participación y Cogestión. Existe aquí una legislación a nivel nacional que distingue instancias en diferentes niveles nacional, regional, provincial o departamental, municipal y local. Se constituyen así organismos de coordinación donde el gobierno asume las rectorías y las secretarías técnicas con el concurso de organizaciones de la sociedad civil tales como sindicatos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de empresarios, etc. Lo que diferencia esta figura del resto de otras que se describirán después, es su carácter global y nacional. De esta manera se constituyen Consejos de Desarrollo en los diferentes niveles territoriales y se crean instancias con representación en todos esos escalones. Los casos más desarrollados se encuentran en Guatemala y República Dominicana aunque Chile presenta un cuadro regional y municipal también muy elaborado. En el caso de Guatemala, estas instancias se han convertido en interlocutores permanentes importantes

16 Muchas de estas figuras fueron examinadas para el caso hondureño alrededor de 1994. Ver Nelson Amaro, Descentralización, Gobierno Local y Participación en América Latina-Honduras, (Tegucigalpa, Edit. Güaymuras, 1994) Cap. IV.

17

de los Fondos Sociales sobre todo en sus níveles intermedios: los departamentos. No obstante, el sistema en su conjunto ha tenido sus alzas y bajas en las prioridades dadas por las administración de turno desde la aprobación de esta legislación.

(2) Los Consejos de Desarrollo Municipal, CDMs. Esta figura se encuentra legislada en muchos países. Honduras han hecho uso de esta figura aunque su institucionalización ha sido lenta. Se trata de incorporar “fuerzas vivas” a la Corporación que cogestionen con el Alcalde los planes de la municipalidad. Se trata de crear una instancia en que se siente el Alcalde junto con la Coorporación y las fuerzas más decisivas de la comunidad. La lentitud que esta figura tiene en Honduras y los problemas que han tenido los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural donde a pesar que la sociedad civil está representada en los niveles departamental, regional y nacional, carece de representación a nivel municipal, auguran que es necesario una fuerte voluntad política para hacer esta figura una realidad. En Colombia, Chile y algunos estados de Brasil se observan figuras parecidas pero también sus resultados son mixtos.17 En el anterior resultado se puede detectar el temor de muchos Alcaldes que el Consejo de Desarrollo Municipal les "tome por asalto" la Alcaldía. En esta dimensión el Alcalde percibe tres frentes de amenazas: el primero parte de elementos influyentes con una óptica empresarial privada o profesional cuyos miembros poseen una mayor educación por lo general que la Corporación y el Alcalde; el segundo proviene de ls organizaciones de vecinos agobiados por la falta de servicios cuyas presiones impiden una administración ordenada de los recursos escasos de la Alcaldía; y el tercero, se refiere a posibles inclinaciones políticas de oposición de diferentes sectores de la comunidad, de las cuales la tendencia política predominante en la Alcaldía desconfía. Por las razones anteriores no es sorprendente que los CDMs carezcan de una verdadera institucionalización en la mayoría de las Alcaldías de Guatemala y Honduras. La mera presencia de un organismo con intereses tan diversos como aquellos buscados por una Cámara de Comercio y una organización de una “colonia marginal” hace difícil la "química" de este cuerpo llamado a agrupar las "fuerzas vivas." No obstante en la agenda futura, la presencia de esta instancia (3) Cabildos Abiertos. El Cabildo Abierto tiene un carácter consultivo y se constituye con "representantes de organizaciones locales," tales como "comunales, sociales, gremiales, sindicales, ecológicas y otras." como especifica la Ley de Honduras.18 En este país es donde se encuentra la figura más mandatoria de la región ya que en Guatemala aunque se encuentra en el Código Municipal, en la práctica tiene poca aceptación. En Honduras se especifica también que las sesiones de Cabildo

17 Para el grado de participación de Chile en relación al régimen militar ver Nelson Amaro, "La Descentralización en los Países Unitarios de América Latina y el Caribe en la Actualidad: Cuatro Dilemas Gerenciales", Estudios Sociales 92 (1997) 122-27.

18 Ley de Municipalidades, artículo 25 inciso 9 de la LM.

18

Abierto serán convocadas por el Alcalde "previa resolución de la mayoría de los miembros de la Corporación Municipal." Además se establece que "no podrán celebrarse menos de cinco sesiones de Cabildo Abierto al año."19 Por otra parte se le exige a las Corporaciones Municipales una respuesta inmediata a las peticiones que sobre su gestión se plantee por parte de los concurrentes. La LM fija también un plazo de quince días para dar esa respuesta en caso de gestión particular distinta.20 El Reglamento aprobado posteriormente especifica quien puede tomar la iniciativa, la cual puede partir de cualquier miembro de la Corporación o a solicitud de los vecinos con el aval de por lo menos la cuarta parte del sector peticionario.21 Una vez decidida de manera "firme" la resolución de convocatoria, el Alcalde tiene la obligación "inexcusable" de efectuar el Cabildo Abierto "dentro del término de 5 días."22 Más aún, la sesión se fijará para una fecha "no menor de ocho ni mayor de quince días después de la publicación de la convocatoria." La Corporación está obligada a asistir "en los mismos términos de las sesiones ordinarias" pero sin el requisito de quórum para la realización del Cabildo Abierto.23 Los resultados del Cabildo Abierto deberán ser publicados y cualquier vecino puede hacer uso de los recursos que le da la ley para reclamar en caso de estimar que el contenido del Acta no corresponde a lo sucedido. No existe un estudio exhaustivo de las formas en que el Alcalde, las diferentes Corporaciones y la comunidad se han aproximado a esta figura desde la incepción de la LM. No obstante, sobre la base de una muestra de más de la mitad de los municipios donde ha trabajado el PDM en el pasado y otros reportes, no cabe duda que las respuestas han sido extremadamente variadas. Un reciente encuentro da testimonio de lo anterior. Eusebio Bracamonte, Alcalde de Santa Rosa de Copán en 1993 dice: Las relaciones humanas, eso sí está más difícil, prácticamente por una cosita que le

muevan aquí ya está el hombre enojado, furioso, no se puede platicar con él, inclusive con esos Cabildos Abiertos hay que tener mucho cuidado porque llegan allí los líderes de los sindicatos y empiezan a tirar machetazos por todos lados... es la amargura, el resentimiento, la pobreza, es un montón de cosas que vienen a descargar, más bien es un cuadro tétrico.24

En ese mismo encuentro se expresó una opinión exactamente opuesta a la anterior. El Sr. Luis

19 Ley de Municipalidades, artículo 32. 20 Ley de Municipalidades, artículo 14. El Reglamento por su parte definió una y otra de la siguiente manera: "Se entiende por asuntos de interés general aquellos que afectan a toda la comunidad y de carácter particular los que sólo afectan a uno de los vecinos o aun determinado grupo," como consta en el artículo 19, inciso 7. 21 Ver Reglamento, artículo 19, inciso 3. 22 Ver Reglamento, artículo 19 inciso 4. 23 Ver Reglamento, artículo 19 inciso 5. 24 Memoria. El Rol de la Autoridad Municipal en los Programas de Participación Comunitaria en Salud, (Tegucigalpa, M.D.C., Universidad Nacional Autónoma de Honduras, Maestría Latinoamericana de Trabajo Social, Ministerio de Salud Pública, Organización Panamericana de la Salud, 1992) 24.

19

Alonso Gómez, representante del Alcalde de Danlí en esa fecha dijo: Otra cosa que les quiero hacer mención es que nosotros creemos que dentro de nuestra Ley

de Municipalidades debemos tener Cabildo Abierto. Desgraciadamente no sé qué pasará pero cuando hay estas reuniones es una ausencia tremenda, la gente no asiste, a veces llegan 5, 8 ó 10 personas y Danlí es una comunidad que tenemos cerca de 50,000 habitantes o sea que pareciera que nos dejan todo a nosotros, a pesar que nosotros hacemos promociones para que asistan...25

Las dos situaciones descritas anteriormente son ejemplos extremos de una gama infinita de situaciones que reflejan las diferentes formas de aproximación a la figura del Cabildo Abierto. Algunas Municipalidades previendo dificultades no convocan a esta asamblea. Hemos oído a Alcaldes decir: "Mi oficina está siempre abierta por tanto no hacen falta reuniones especiales." Otros Alcaldes apenas celebran 1 ó 2 reuniones siguiendo un criterio geográfico envolviendo una zona determinada. Otros han abarcado a todo el Municipio o han hecho una combinación de las dos alternativas anteriores. Algo parecido ha sucedido respecto al tema al que se han referido los Cabildos Abiertos. En muchos casos la convocatoria ha sido general. En otros ha sido convocado el pueblo para la discusión de obras y su presupuestación. Son pocas las Municipalidades que hay completado las cinco reuniones mínimas estipuladas en la LM. El acercamiento más detallado y sistemático se ha producido en San Pedro Sula con el apoyo del Proyecto HON/91/023 "Apoyo a la Municipalidad de San Pedro Sula en su Gestión Administrativa y su Capacidad de Intervención en los Asentamientos Populares" del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Este acercamiento equivale a todas las fases de un proceso de planificación participativa.26 Este ejercicio se prepara con tres meses de anticipación al evento específico del Cabildo Abierto. Los equipos técnicos tienen reuniones junto con la comunidad y comienzan con un diagnóstico de necesidades y una Propuesta Técnica de la Alcaldía. La observación del Cabildo Abierto celebrado los días 27 y 28 de febrero de 1993, arrojó datos valiosos para comprender la naturaleza de los eventos llevados a cabo en San Pedro Sula. Allí se discutió principalmente la presupuestación del Sector Sureste de San Pedro Sula. Anteriormente se habían celebrado Cabildos Abiertos en Cofradía, Calpules-Satélite y Chamelecón. El título del evento demostraba lo anterior al denominarse "Cabildo de Presupuestación." Se trataba de someter a debate los gastos a incurrir en 1994. El tema básico de este cabildo consistió en una propuesta de la Municipalidad que era discutida

25 Memoria 33.

26 Conversaciones con José Eslava del Proyecto del PNUD HON/91/023. Ver también "Cabildos Abiertos: Un Gobierno con y para los Ciudadanos." Mimeografiado.

20

con los vecinos organizados en cuatro comisiones: Saneamiento Básico; Infraestructura y Transporte; Educación y Recreación; y Bienestar Ciudadano. Para cada una de estas áreas se prepararon previamente documentos de base. La asistencia técnica del PNUD intervino en la asistencia a la comunidad y sirviendo de enlace con los cuerpos técnicos de la Alcaldía. A pesar de la preparación previa de la última reunión, la propuesta más controvertida la hizo un maestro representante de la comunidad quien solicitó que las 550 mil Lempiras destinadas a recreación fueran invertidas en escuelas. Esta petición determinó la elaboración de un estudio que tomando en cuenta el presupuesto de la Alcaldía y del Ministerio de Educación, compatibilizara la prioridad que debía tener la educación en el sector. Esta sugerencia fue aceptada por el Señor Alcalde. La preparación de la comunidad fue hecha en todas las experiencias por 3 ó 4 técnicos. Se hizo una convocatoria abierta a la comunidad en colaboración con los Patronatos. En el caso de Chamelecón ese mensaje tenía que llegar a 7 mil viviendas. Se convocó a talleres de trabajo los cuales hicieron surgir pronto el liderazgo necesario para las fases posteriores. Entre los asistentes también se detectó un recurso humano de calidad como maestros y profesionales. El sector sureste fue dividido en 6 sub-zonas con igual número de reuniones en cada una de ellas. A los asistentes se les preguntó qué esperaban de la Municipalidad; que escogieran su representación y que establecieran sus prioridades. El Proyecto del PNUD hacía de enlace con los funcionarios y consolidaba aquellos proyectos de la comunidad que eran fuertemente sentidos y que necesitaban apoyo técnico. Las conclusiones se llevaron a la reunión final. Después de las deliberaciones se concluyó con un Acta que fue firmada por el Alcalde y los representantes de la Comunidad en las diferentes Comisiones. En el evento observado hubo una adición: la firma de los candidatos a Alcalde de los dos partidos principales del país: el Liberal y el Nacional. El contexto bipartidario y el hecho que el proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, ha obtenido la atención del Señor Alcalde que es su contraparte han llevado a feliz término todas las fases de la planificación: diagnóstico, determinación de prioridades, formulación de acciones que se han traducido frecuentemente en proyectos específicos, asignación de recursos, seguimiento y evaluación. En las etapas últimas de seguimiento y evaluación los funcionarios de la Alcaldía tienen una mayor participación. Se hacen reuniones conjuntas donde intervienen los funcionarios y técnicos de la Municipalidad con la comunidad. Para el futuro se anticipa la posibilidad de hacer Cabildos Abiertos sobre determinados temas sentidos por la comunidad tales como "Participación Ciudadana", "Necesidades de Ingresos", "Vivienda", u otros. El país donde se han hecho en mayor escala Cabildos Abiertos y durante más tiempo, ha sido en El Salvador a través de la llamada Comisión Nacional de Restauración de Areas, CONARA ya desaparecida. El programa de la Agencia Internacional de Desarrollo, AID, llamado "Municipalidades en Acción" ha prestado su concurso para el éxito de este programa desde finales de los ochentas. Aunque el programa se ha circunscrito al área de infraestructura, ha sido un

21

vehículo de primer orden para la reconstrucción del país. En este sentido es algo diferente a la experiencia de Honduras. El personal se ufana de haber construido en esos años mediante esta metodología más escuelas y centros de salud que el Ministerio de Educación y el de Salud. Todavía más, a diferencia de programas previos que encontraron la oposición de la guerrilla, estas obras, fuertemente sentidas por la comunidad, fueron respetadas durante la guerra civil que asoló El Salvador. Tanto en el caso hondureño como salvadoreño, se nota cierto desfallecimiento. Después de los esfuerzos de la ayuda internacional en San Pedro Sula, las reuniones han sido menos estimuladas y después del esfuerzo de reconstrucción dio paso a una mayor normalidad lo mismo ha ocurrido en El Salvador. No obstante, se han documentado estas experiencias para difundir lo que puede ser posible si hay una voluntad política y recursos para llevar a cabo estos ensayos que deberían ser extendidos a otros municipios. (4) El Plebiscito o Referendum. El Plebiscito apunta a consultar a la población sobre aspectos cruciales de su quehacer. Se hace una pregunta simple: ¿Autoriza el desalojo de las ventas comerciales en el parque central de la ciudad sede del ayuntamiento? Sí o No es la respuesta. El Referendum envuelve preguntas más complejas y puede referirse a legislaciones enteras para obtener la aprobación de la población. Estas figuras pueden verse como un auxilio para el Alcalde cuando está en el dilema de tomar decisiones que pueden lucir impopulares. Un plebiscito deberá definir problemas tales como los límites jurisdiccionales municipales, la existencia misma del municipio y problemas que atañen al municipio en relación con el gobierno central y grupos de vecinos. Se debe especificar la facultad de la población para comenzar la iniciativa y el grado de aprobación que necesita cuando se apruebe por la Corporación o si es sencillamente obligatoria. Por otra parte, el resultado final debe tener una obligatoriedad total. (5) Las Elecciones Municipales y de Gobernadores. Este es un canal decisivo para las relaciones entre la comunidad y las autoridades municipales. Probablemente es el más definitivo. Pudiera concebirse como la evaluación final de la gestión pública local. La Reforma Electoral tiene su agenda definida en muchos países. La elección de Alcaldes y Gobernadores es reciente en Colombia (1986 y 1991). En Venezuela, la elección de Gobernadores data de 1989. La agenda innovadora incluye el voto domiciliario para aquellas personas impedidas de hacerlo y la celebración separada de elecciones municipales respecto a las presidenciales con el objeto de hacer más transparente y conciente el voto. En Honduras el voto separado en papeletas distintas para Alcalde por una parte y para Diputados y Presidente por la otra también fue muy reciente en Honduras (1994). Esta innovación fue una verdadera conquista de los niveles municipales y descentralizó de los partidos nacionales la elección de los candidatos. Otro espacio significativo a ganar es la posibilidad de permitir la presentación de candidatos

22

independientes en los niveles locales. En la actualidad se permite en muchos países, pero los requisitos para poder hacerlo son tales, que hacen imposible cualquier esfuerzo en ese sentido. Sólo se permite presentar candidatos entonces a los partidos nacionales. Esta agenda también envuelve desde elementos logísticos tales como un registro electoral adecuado hasta los medios para lograr una certificación confiable que el evento lectoral ha sido limpio. Además sistemas representativos deben ser fortalecidos en todas las instancias tales como CDMs u organizaciones de vecinos.27 (6) Alcaldías Auxiliares o Formas Tradicionales de Organización Cívica de la Comunidad. La descentralización no termina en la cabecera municipal. En muchos países la legislación especifica que habrá Alcaldes Auxiliares o figuras equivalentes al Alcalde en circunscripciones menores tales como barrios, colonias, aldeas y caseríos. En otros se encuentra en la agenda todavía como en Guatemala. En algunos casos se estipula que cada una de las circunscripciones anteriores, en asambleas públicas seleccionará una terna de candidatos de la cual el Alcalde propondrá uno a la Corporación Municipal o elegirá él mismo alguno. Se ve esta figura como un puente entre la comunidad y la Alcaldía. Esta apertura a espacios que emanan del derecho consuetudinario se hace extremedamente importante en países con una parte importante de su población de origen indígena como Bolivia, Guatemala, Ecuador y Perú. La Ley de Participación Popular de Bolivia reconoce estas formas naturales que tienen siglos de vigencia y les da cabida legal. En el caso guatemalteco, en la práctica, en muchos municipios es la comunidad quien elige a los Alcaldes Auxiliares y los Alcaldes conforme a la costumbre aceptan esa nominación. No obstante, ello no está reconocido en la legislación. (7) Las Audiencias Públicas. En la actualidad pudiera convertirse esta figura en una antesala donde pudiera apelarse a las partes en los conflictos locales de tal manera que se asegurara una reconciliación, antes de hacer uso de los tribunales de justicia. Otro objetivo más moderno de la figura de Audiencias Públicas es llevar a debate y esclarecimiento temas o alternativas que necesiten decisiones de las autoridades municipales. De esta manera, la Corporación puede invitar a autoridades del gobierno central, técnicos, grupos de interés y vecinos, a proveer información y puntos de vista para tomar decisiones que sean de beneficio común.

27 En el Municipio de Tlaxcala en Mexico ha existido una preocupación también por dar representatividad a las áreas rurales de los municipios que tienden a ser relegadas respecto a su representación. Por esa razón se han creado los llamados "Regidores del Pueblo" que permite a los vecinos ser candidatos si cuentan con 50 firmas de sus conciudadanos presidentes en la misma jurisdicción. Los ayuntamientos tlaxcaltecas, que tradicionalmente se formaban con 6 u 8 regidores, se están formando ahora con 20, 30 ó 40 dependiendo del número de pueblos que existan. De esta manera en la Corporación se encuentran representados los partidos mayoritarios, minoritarios y los representantes de las aldeas. Ver María Navarro, Procesos de Descentralización en España y México, (México: INAP, 1986) 39-48.

23

La imagen-objetivo en esta figura apunta entonces hacia la implantación de una figura formal en que la Alcaldía actúe como árbitro en disputas que dividan a la comunidad pero que proyecte también su quehacer a dicha comunidad a través del tratamiento de temas de beneficio común. El anterior mecanismo, sin embargo, debe ser cauteloso cuando la propia municipalidad sea parte del caso, lo cual es frecuente en los problemas relacionados con la tierra. La concepción más moderna implica identificar temas, girar invitaciones a las personas más relacionadas con decisiones importantes de la Municipalidad, celebrar las audiencias dando la mayor publicidad a las mismas y eventualmente tomar una posición frente al tema. La implementación de esta figura ha adoptado una forma visible en la Ciudad de Asunción, Paragüay entre 1991 y 1996.28 Al igual que en la experiencia de San Pedro Sula esta figura fue aplicada al Presupuesto. En este caso son reuniones públicas en este caso del Intendente que es equivalente al Alcalde que con sus Directores se presenta un día ante la población previos anuncios a la misma para informar cómo y cuanto se recauda y gasta. Se hace con un propósito didáctico para que se enteren los ciudadanos de esta gestión y al mismo tiempo se hagan sus propuestas. Posteriormente el Intendente da a conocer sus decisiones con relación a esas propuestas en el mismo momento en que remite al Legislativo para su estudio el Presupuesto. Esta reunión fué realizada por primera vez el 19 de septiembre de 1995 en Asunción. El secreto del éxito de esta figura está en dar seguimiento a todas las peticiones y permitir que la población haga su “lobby” ante el intendente y los organismos legislativos municipales además de la más amplia difusión. (8) Comisiones nombradas por la Corporación Municipal. Estos cuerpos pudieran constituirse integrando población si se quiere. Muchas municipalidades en la región nombran un Concejal que orienta todas estas actividades. Las Leyes Muncipales por lo general estipulan que la Presidencia debe recaer en un Regidor o Concejal. No obstante, estas Comisiones pudieran ser nombradas también para problemas específicos relacionados con la comunidad. La idea es que al cabo de algún tiempo esta Comisión pueda proveer salidas a coyunturas determinadas que necesiten una participación de la población. En este sentido, además de las Comisiones amplias de la Corporación semejantes a las del Congreso, se pudieran promover comisiones específicas temporales que envuelvan tanto autoridades municipales como líderes de la comunidad en la solución de problemas específicos como por ejemplo en el problema de la basura; la constitución de empresas mixtas para manejar los mercados; las consecuencias en los servicios sociales debido a la presencia de zonas francas. Estas situaciones que se esperan superar son propicias para la formación de Comisiones que

28 Raúl F. Monte Domecq, Transparencia y Participación Ciudadana en el Primer Gobierno Democrático de la Ciudad de Asunción 1991-1996, Cuaderno del Centro Latinoamericano de Capacitación y Desarrollo de los Gobierno Locales, IULA/CELCADEL/World Bank Institute, 33.

24

brinden soluciones a un determinado plazo. Problemas relacionados con la tierra que requieren soluciones de mediano plazo son susceptibles también de este tratamiento. En ambos temas, la cautela debe presidir los pasos que se dan para no crear distancias irreconciliables en la comunidad. La imagen-objetivo en esta figura apunta a la utilidad de las Comisiones en casos de problemas concretos que tengan posibilidades de soluciones a mediano plazo. Se presta también la Comisión para el apoyo de la asistencia técnica ya que por lo general, se requiere un informe técnico como fruto de sus deliberaciones para la toma de decisiones. Dicho informe técnico deberá integrar también el fruto de las deliberaciones hechas en las Audiencias Públicas. (9) Una Administración de cara al Pueblo: visitas casa a casa, Jornadas de Gobierno en los barrios

y aldeas, Audiencias con el Alcalde, Línea Teléfonica Directa, Audiencias Radiales, Rendición Anual de Gestión.

Estas figuras fueron ensayadas en la Ciudad de Asunción entre 1991 y 1996.29 Su común denominador es un Alcalde de cara a su pueblo y por esa razón la hemos expuesto en una sóla figura. Las diversas modalidades son evidentes por sí mismas y no necesitan explicación. (10) La Venta Gubernamental del Bien o Servicio. Conforme el Municipio vaya asumiendo servicios o examinando aquellos que maneja, un primer acercamiento a la cantidad enorme de demandas y los recursos escasos es compartir los costos con los consumidores de esos servicios y la comunidad. De esta manera el gobierno local se hace más solvente. La participación no sólo implica derechos sino responsabilidades. Una práctica saludable comenzada ya en muchos municipios es la contribución por mejoras. Esta parece funcionar mejor cuando participa directamente la población como mano de obra. Una revisión de estas posibilidades debe ser continua. (11) El Contrato. Esta figura se aplica a las necesidades de asistencia técnica. De hecho, para los diseños de alcantarillado y tratamiento de aguas negras, muchas municipalidades en la región centroamericana han contratado empresas privadas. Las construcciones son susceptibles también de ser ordenadas mediante un contrato. Operaciones que no convienen a la Alcaldía como son las de mantenimiento y reparación del transporte pueden ser contratadas afuera. Ello puede ser extendido a operación de aeropuertos, recolección de basura, administración de cementerios, programas de alimentos, etc. La mano de obra para la construcción de un alcantarillado puede ser contratada con la comunidad.

29 Ver Montes Domecq 106.

25

CUADRO NO. 2: SEPARACION DE LAS FUNCIONES DE ORDENACION, PRODUCCION Y FINANCIAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DANDO ACCESO A LA SOCIEDAD CIVIL

1 Se entiende por Comunidad los componentes que la forman divididos en sector privado, con afán de

lucro incluyendo grupos de interés como la Asociación de Ganaderos, Cámara de Comercio, etc. y sin afán de lucro (Ej. OPDs); y las organizaciones de vecinos tales como Juntas de Desarrollo y patronatos. Además se incluyen ciudadanos consumidores agrupados o no y los electores ya sea que estén agrupados o no en partidos políticos.

(12) La Franquicia (exclusiva). En este caso la Municipalidad otorga un monopolio de la producción del servicio a una firma ya sea con afán de lucro o no. La diferencia con el Contrato es que quien paga ya no es el gobierno sino el ciudadano consumidor del bien o servicio. Este hace el pago a la firma contratada. La

Figura Ordenador Productor Pagador 10)Venta Directa del Municipio

Gobierno Municipal

Gobierno Municipal

Ciudadano Consumidor (comunidad)

11) Contrato

Gobierno Municipal

Comunidad1

Gobierno Municipal

12)Franquicia ( Exclusiva)

Gobierno Municipal

Comunidad1

Ciudadano Consumidor (comunidad)

13) Franquicia (Múltiple)

Gobierno Municipal Comunidad1 Ciudadano Consumidor (comunidad)

14) Bonos Consumidor (comunidad)

Comunidad1 Gobierno Municipal

15) Mercado Consumidor (comunidad)

Comunidad1 Ciudadano Consumidor (comunidad)

16) Fondos de Inversión Social

Municipalidad, Gobierno Central y Comunidad

Comunidad o municipalidad

Gobierno Central, Municipalidad, Fuentes Externas y Comunidad

17) Organizaciones de vecinos u ONGs

Organizaciones de vecinos u ONGs

Organizaciones de vecinos u ONGs

No hay por ser voluntarias o finan-ciada externa-mente

18) Organizaciones de vecinos u ONGs o sector privado con contrato o concesión o franquicia

Entidad contratante: gobierno central u organismo internacio-nal

Organizaciones de Vecinos u ONGs o sector privado con afán de lucro

Entidad contratante o concesionaria o la que otorga franquicia

19) Auto ser vicio Ciudadano Consumidor (comunidad)

Ciudadano Consumidor (comunidad)

No hay

26

Municipalidad casi siempre mantiene un control sobre los precios. Esta figura se aplica en mejor grado a servicios públicos tales como agua, electricidad y transporte. Muchos de estos servicios se encuentran en Honduras altamente centralizados y operan mediante tarifas. En la Ceiba, Honduras, el conceder el rastro municipal a la Asociación de Ganaderos tiene estas características. Los bienes de cuota, o sea aquellos que son susceptibles de ser distribuidos y por tanto los que no lo paguen pueden ser excluidos como el cable, la electricidad, la ayuda alimentaria, se prestan a esta figura. (13) La Franquicia Múltiple. Observando el Cuadro No. 2 se nota una similaridad entre la figura anterior y ésta. La diferencia aquí es que la concesión es dada a varios productores. De esta forma puede crearse un mercado con cierta competencia que puede beneficiar a los ciudadanos consumidores. los servicios de educación y salud. En el caso chileno, las transferencias del gobierno central a los municipios y a las escuelas privadas dentro de estas jurisdicciones se hacen en base a un subsidio per cápita sobre la base del número de alumnos matriculados. En esta figura el productor puede ser la comunidad en cualquiera de sus formas, pero tanto el ordenamiento como el pago lo realiza el Gobierno y el ciudadano consumidor. (14) Los Bonos. Se utiliza también esta figura para fomentar el acceso a determinados bienes y servicios. A diferencia del subsidio donde el apoyo va para el productor y se restringe las opciones del consumidor. En esta figura se apoya al ciudadano consumidor que ve multiplicadas sus preferencias a un menor costo para el estado. Figuras como esta se han ensayado en Jamaica y Honduras en materia alimentaria. Se venden los alimentos en el mercado por el país beneficiario. Estos fondos son convertidos en bonos por el Banco Central u otra entidad. El bono se distribuye a través de las estructuras regionales y locales del Ministerio de Salud. Con ese bono, la beneficiaria va a cualquier comercio y lo cambia por productos alimenticios que son de su preferencia. El comerciante posteriormente puede canjear el bono por efectivo. El efecto neto es aumentar las coberturas netas de educación y salud y aumentar los ingresos de los comercios sin necesidad de crear una estructura burocrática más. Esta figura puede ser extendida a educación y salud si se quiere. De esta manera el ciudadano consumidor seleccionará aquellos servicios que estime que satisfacen más sus necesidades básicas. La figura de los bonos tiene como ordenador al propio ciudadano consumidor que puede libremente seguir sus preferencias sin imposiciones. El productor es la iniciativa privada dentro de las redes del mercado, las cuales están disponibles para el consumidor. Por último quien paga es el Gobierno y en último término el donante de los alimentos.

27

(15) El Mercado. Esta figura es prescrita para balancear el exceso de gestión del municipio en actividades que deberían ser realizadas por el sector privado u otras organizaciones de la sociedad civil con afán de servicio o lucro. En este caso el consumidor ordena y paga el bien o servicio. La comunidad civil, ya sea organizada con afán de lucro o no, se encarga de ofrecerlo de acuerdo a las leyes de la oferta y la demanda. En muchos casos esta fórmula permite ciertos criterios por parte del Municipio. Por ejemplo, el Municipio puede ser un promotor de determinados bienes y servicios que puedan generar empleo en su jurisdicción. En Sigüatepeque, Honduras, los vecinos reunidos en un Patronato deseaban pavimentar sus calles en el área del centro comercial. El municipio en este caso dio su aval a los vecinos para que obtuvieran su crédito en los bancos del sistema a las tasas existentes. Esta figura permitió asfaltar la mayoría de las calles. La amortización fue distribuida entre los beneficiarios. Es de notar que la amortización ha sido calificada de excelente por la entidad prestataria, el Banco de Occidente. Aquí el papel del Municipio fue de facilitador dejando que operara el mercado en beneficio de todos. (16) Los Fondos de Inversión Social. Todos los países centroamericanos, con la excepción de Costa Rica y otros países de América del Sur, cuentan con esta figura. Este esquema ha acompañado las políticas de ajuste estructural por algún tiempo. Conforme las economías del área se van reactivando, hay menos justificación para la orientación de emergencia y corto plazo de este instrumento. Por esa razón pasan de ser Fondos de Emergencia Social a Fondos de Inversion Social. No obstante, su inserción en el estado a nivel central es precaria. Pareciera llegada la hora que estos fondos pasen a nivel municipal y dejen de estar centralizados reproduciendo las mismas funciones de otros ministerios. La figura es legítima a un nivel más general si busca la equidad intermunicipal y la negociación de objetivos prioritarios de los niveles centrales pero tal y como está diseñada ahora en la mayoría de los países debiera situarse a nivel municipal ya que responde a proyectos desde el lado de la demanda o sea desde los niveles locales. (17) Las Organizaciones de Vecinos. Esta figura se refiere a actividades netamente voluntarias, es decir que no media pago alguno aunque al trabajo de dichos voluntarios pudiera atribuírsele costos. Este esquema se aplica a aquellos proyectos en donde la comunidad ofrece su aporte gratuitamente en servicios relacionados con actividades municipales, como por ejemplo vigilancia contra el crimen; actividades contra incendios, campañas para el cuidado del medio ambiente, campañas de vacunación, etc.

28

También en este caso convendría a la Municipalidad mantenerse a la expectativa asumiendo sólo papeles de promoción, apoyo y respaldo. De nuevo, la imagen-objetivo apunta aquí en la misma dirección de la figura del mercado. Esto que se escribe fácilmente, en la práctica es extremadamente difícil debido al "síndrome" del "clientelismo" y la obsesión de muchos Alcaldes de ser el eje central de todas las actividades del municipio. (18) Las Organizaciones de Vecinos u ONGs u organizaciones con afán de lucro con Contrato. En esta figura, estas entidades tienen suficiente apoyo como para hacer el ordenamiento del tipo de producto o servicio que desean entregar a la población. La producción pueden contratarla ya sea con el sector privado lucrativo o no lucrativo o con cualquier otra fórmula derivada de la comunidad. El pago por último es realizado por la entidad contratante. (19) El Autoservicio. Esta es la forma más simple de cumplir con las necesidades locales de bienes y servicios. La diferencia con los comités es que el aporte es individual. Todas las acciones que tienen que ver con la prevención, se colocan en este rubro. Los cuidados respecto al medio ambiente para hacer el reciclaje de deshechos; las precauciones en cuanto a arrojar cigarrillos encendidos, la vigilancia y seguridades frente al crimen, son actividades individuales que cada cual puede realizar por sí mismo contribuyendo a un mejor municipio. Savas dice: “La familia como unidad de autoservicio, es el departamento original y más eficiente

de vivienda, salud, educación, bienestar y asistencia humana, y brinda una amplia gama de servicios vitales a sus miembros.”30

Si bien estas figuras pueden abstraerse en la realidad, en la práctica un mismo servicio puede entregarse al consumidor con una combinación de las figuras reseñadas arriba. El tema común que subyace en las figuras presentadas es que éstas no van a llevarse a cabo en tanto la población permanezca ausente de la gestión municipal o con tales tensiones que no permita una participación ordenada. (20) Una Aproximación Integral a la Participación de la Población. La última figura quiere destacar la experiencia de la ciudad de Porto Alegre en Brasil que no cabe en ninguna de las figuras parciales que hemos descirto arriba y que sólo puede ser destacada si se tiene una alta voluntad política y un acercamiento integral a la incorporación de los vecinos a la gestión del municipio. Esta experiencia es importante porque tiene ya alrededor de 10 años de constituida y ha logrado sobrevivir año tras año superando uno de los problemas de la participación que una vez que cesa el impulso externo o comienza el desaliento, las actividades tienden a decrecer.

30 Savas 128.

29

He aquí una experiencia que se hace alrededor del llamado “presupuesto participativo” que en la actualidad se halla bien documentada.31 Para hacer esta actividad, se ha zonificado el municipio y la población se ha organizado alrededor de Consejos Populares que a su vez nombran representantes que son llamados “delegados” que van hacia un Consejo del Presupuesto Participativo. Existe un calendario y un reglamento para todo el proceso de discusión anual del presupuesto. Este proceso comprende 2 Reuniones Plenarias, reuniones intermediarias entre los vecinos y las direcciones administrativas de la municipalidad, selección de temas alrededor de los cuales giran las prioridades que los vecinos seleccionaran. Para ellos se hacen también “foros de servicios” y “foros de delegados”. Las prioridades son decididas sobre 4 problemas prioritarios en su región o prioridades temáticas que son escogidas entre 8 temas: saneamiento básico; política habitacional; pavimentación (asfalto, redes de agua, redes de alcantarillado pluvial); educación; asistencia social; salud; transporte y circulación; organización de la ciudad. Esta es una decisión colectiva. Todo lo anterior se recoge en documentos escritos en las regiones y son indicadores para elaborar la matriz regional del presupuesto. De esta manera una prioridad en una región puede estar en último lugar en otra. Desde el punto de vista técnico la Alcaldía ha creado un Coordinador Regional del Presupuesto Participativo(CROP) dedicado al presupuesto y del proceso de discusión surgió la necesidad del Foro de Asesores Comunitarios (FASCOM). CONCLUSIONES Este trabajo en su primera parte ha descubierto las relaciones entre descentralización y democracia ha enfatizado la contribución de la misma en la creación de un conjunto más amplio de “derechos y deberes” capaces de proteger a los ciudadanos de las arbitrariedades de cualquier otro poder incluyendo el del gobierno central. También ha enfatizado que cualquier definición de descentralización debe dirigirse hacia la creación de muchos focos de poder en equilibrio. Posteriormente se resaltaron las conexiones de cada dimensión de la descentralización con la democracia. De esta discusión se desprende que con la excepción de las dimensiones de devolución, participación y la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo en que se haga explícito el perfeccionamiento de la democracia, las demás dimensiones pudieran ser neutrales, positivas o negativas para la instauración de la democracia. La lección que se desprende es que el impulso de la descentralización debe ser un proceso deliberado que además puede tener derivaciones insospechadas y por tanto necesita una evaluación constante. Ello da margen para la introducción de una planificación estratégica dirigida hacia estos objetivos en que no sólo se persiga la democracia sino también la eficiencia y la equidad. Es necesario hacer un ejercicio de

31 Ver Marta Harnecker, Delegando Poder enla Gente. El Presupuesto Participativo en Porto Alegre, MEPLA, septiembre de 1999 y Tarso Genro y Ubiratan de Souza, Presupuesto Participativo: la Experiencia de Porto Alegre, (San Pablo, Brasil: Editora Fundación Perseu Abramo, 1999).

30

compatibilidad entre estos 3 valores. Seguidamente se expusieron 4 modelos emanados desde el gobierno central, de arriba a abajo que se han desarrollado en América Latina. El primero establece su eje en la unidad productora de servicios; el segundo gira alrededor del estado o provincia; el tercero toma como eje el municipio; y el cuarto, establece nexos entre los diversos niveles partiendo desde el gobierno central, fijando competencias claras en los gobiernos intermedios y municipales. Por último, estableciendo sus ramificaciones hacia las unidades productoras de servicios. Se discutió la propiedad de cada uno de los modelos anteriores. El primero adolecía de su carácter temporario y tecnocrático. Al segundo le resultaba difícil llegar a la población aparte de discordancias entre los traspasos de competencias y los recursos. El tercero presentaba demasiados frentes y adolecía de un desarrollo instituciional, especialmente de su recurso humano. Pareciera que un modelo como el cuarto pareciera el más lógico tanto desde el punto de vista de la democracia como la eficiencia y la equidad aunque resulta difícil mantener los equilibrios entre los diferentes niveles. El mismo proceso se vió después a la inversa, partiendo esta vez desde los niveles locales e insertando a la población en sus formas de estado más inmediatas: los municipios. Establecimos 20 figuras diferentes que podían utilizarse para incorporar a la población a este proceso. Las ocho primeras apuntaban a la institucionalización de instancias donde las autoridades municipales y los vecinos organizados y con representación podían sentarse para hacer una cogestión en relación a la satisfacción de las necesidades de la población. El Consejo de Desarrollo Municipal, los cabildos abiertos, las Comisiones, la Audiencias Públicas, los Alcaldes Auxiliares y las modalidades de gobierno de cara al pueblo son formas que se están desarrollando en la región. En otros casos enfatizaba mediante elecciones, plebíscitos o referendums, la necesaria consulta para apoyar la gerencia de la Alcaldía o la extraordinaria lección ciudadana que representan estos eventos. La novena figura se refería a los convenios intergubernamentales como instrumento de descentralización entre la municipalidad y el gobierno central o intermedio. Las restantes 10 figuras apuntan a la separación entre las funciones de ordenamiento, ejecución y financiamiento. Como resultado de ello, se vincula a la sociedad civil a la cogestión del gobierno local en base a figuras como la venta del servicio (contribución por mejoras), el contrato, la franquicia, los bonos, el mercado y la combinación de lo anterior con organizaciones de vecinos, organizaciones no gubernamentales y el sector privado con afán de lucro. Por último, en la número 20, se hizo referencia a una experiencia integral en la ciudad de Porto Alegre en Brasil donde de manera permanente se haya incorporada la población a diversas instancias que combinan muchas de las figuras mencionadas anteriormente y todavía crea otras como resultado de los avances del proceso. La revisión del proceso desde arrriba y desde abajo, permite arribar que hay en la región numerosas experiencias que apuntar y que éstas contribuyen a una mayor democratización de nuestras sociedades. Se acabaron los tiempos que unos pocos podían decidir por muchos. La

31

tendencia a gobernar de cara al pueblo tanto en el manejo de las competencias como de los recursos, anuncia que la institucionalización de la democracia se comienza a multiplicar en las aldeas más recónditas. La descentralización está probando ser un instrumento poderoso para cumplir con este objetivo pero todavía hay mucho camino y tiempo que recorrer y sobre todo mucha voluntad política que alinear.