unsch, economia, planificacion y presupuesto publico i
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“LOS RETOS
DE LA
GESTIÓN
PÚBLICA”
REVISTA
ECONÓMICA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN CRISTÓBAL DE HUAMANGA
Presentación 4
Conceptos de Administración 6
Administración Público 11
El Estudio de la Administración en el Sector Público 17
La Cosa Pública 18
Administración Pública en el Perú 20
Nueva Gestión Pública, Gobernabilidad Y Gobernanza 25
CONTENIDO
“LOS RETOS
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REVISTA
ECONÓMICA
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REVISTA ECONÓMICA es una publicación semanal para trabajos académicos del
curso Planificación y Presupuesto Público que llevan los alumnos de la serie 500 de la UNSCH de la Escuela de Formación Profesional de Economía. Se caracteriza por su rigor Académico, Científico y su utilidad para la mejora de la gestión pública. Sus áreas de interés son Planificación y Presupuesto Público, Gestión Pública, Administración Publica, estando abierta también a otros campos siempre y
cuando contribuyan significativamente a tratar problemas en la gestión Pública.
REVISTA ECONÓMICA “Los Retos de la Gestión Pública” presenta el primer artículo con temas académicos que aporten conocimiento útil sobre la práctica de la
Planificación y Presupuesto Público. Los trabajos para su posible presentación son sometidos a la evaluación del profesor de curso Dr. Oscar Vallejos Sáez experto en el área de Planificación y Presupuesto Público, los artículos académicos aportan conocimiento útil sobre la gestión pública.
Dr. Oscar Vallejos Sáez
Ayacucho, 17 de abril de 2015
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN CRÍSTOBAL DE HUAMANGA
ESCUELA DE FORMACIÓN PROFESIONAL DE ECONOMÍA
“Hay dos clases de
economistas; los que quieren
hacer más ricos a los ricos y
los que queremos hacer
menos pobres a los pobres”
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CONCEPTOS DE ADMINISTRACIÓN
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1.1. CONCEPTOS DE ADMINISTRACIÓN.
La administración es una actividad inherente a cualquier grupo social. A partir de esto es posible conceptuar la
administración, en una forma simple, como: El esfuerzo coordinado de un grupo social para obtener
un fin con la mayor eficiencia y el menor esfuerzo
posibles.
Comúnmente se dice que: “administración es hacer algo
a través de otros”. Sin embargo, es conveniente emitir
una definición de la administración como disciplina, para
tener un concepto más formal de la misma.
Algunas definiciones de los tratadistas más prestigiados:
Henry Sisk y Mario Sverdlik. Es la coordinación de todos los recursos a través del proceso de planeación, dirección y
control, a fin de lograr objetivos establecidos.
Robert f. Buchele. El proceso de trabajar con y a través de otras personas a finde lograr los objetivos de una
organización formal.
Harold Koontz y Cyril O Donnell. Es la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar sus objetivos,
fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.
Isaac Guzmán Valdivia. Es la dirección eficaz de las actividades y la colaboración de otras personas para obtener
determinados resultados. George R. Ferry. Consiste en lograr un objetivo predeterminado mediante el esfuerzo ajeno.
American Management Association. La administración es la actividad por la cual se obtienen determinados resultados
a través del esfuerzo y la cooperación de otros.
Jose A. Fernández Arena. Es una ciencia social que persigue la satisfacción de objetivos institucionales por medio de
una estructura y a través del esfuerzo humano coordinado.
Joseph L. Massie. Métodod por el cual un grupo en cooperación dirige sus acciones hacia metas comunes. Este método
implica técnicas mediante las cuales un grupo principal de personas (los gerentes) coordinan las actividades de otras.
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1.2 IMPORTANCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.
Después de haber estudiado sus características,
resulta innegable la gran trascendencia que tiene la
administración en la vida del hombre.
Sin embargo, es necesario enunciar algunos de los
argumentos más relevantes que fundamentan la
importancia de esta disciplina:
1. Con la universalidad de la administración se
demuestra que ésta es imprescindible para el
adecuado funcionamiento de cualquier organismo
social aunque, lógicamente, sea más necesaria en los grupos más grandes.
2. Simplifica el trabajo al establecer principios, métodos y procedimientos, para lograr mayor rapidez y efectividad.
3. La productividad y eficiencia de cualquier empresa están en relación directa con la aplicación de una buena
administración.
4. A través de sus principios la administración contribuye al bienestar de la comunidad, ya que proporciona
lineamientos para optimizar el abrochamiento de los recursos, para mejorar las relaciones humanas y generar
empleos, todo lo cual tiene múltiples connotaciones en diversas actividades del hombre.
1.3 LA ADMINISTRACIÓN COMO CIENCIA TÉCNICA Y ARTE.
Muchas divergencias ha originado la determinación del carácter que desempeña la administración dentro del
conocimiento humano.
Es decir, si ésta debe ser considerada ciencia, técnica o arte. Existen tantas opiniones al respecto como tratadistas
en la materia, y aún no hay un criterio unificado.
Para evitar polémicas, se analizarán las características y elementos que conforman una ciencia, una técnica y un
arte.
1.4 FINALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
La administración persigue la finalidad, de combinar los grupos sociales, para poder imprimir la mayor eficiencia en
el logro de sus objetivos. Para ese fin, la administración coordina la estructuración y el funcionamiento de los
organismos sociales, entendidos éstos como aquella unión consciente de personas que persiguen un objetivo común Las finalidades de la administración son: Planear, Organizar, Delegar, Dirigir, Controlar, hacer seguimiento, evaluar,
y si la situación lo a merita proponer y tomar correctivos o vislumbrar nuevas oportunidades.
1.5 CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN
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La administración posee ciertas características inherentes que la diferencian de otras disciplinas:
a) Universalidad. Existe en cualquier grupo social y es susceptible de aplicarse lo mismo en una empresa industrial
que: en el ejército, en un hospital, en un evento deportivo, etc.
b) Valor instrumental. Dado que su finalidad es eminentemente práctica, la administración resulta ser un medio para
lograr un fin y no un fin en sí misma: mediante ésta se busca obtener determinados resultados.
c) Unidad temporal. Aunque para fines didácticos se distingan diversas fases y etapas en el proceso administrativo,
esto no significa que existen aisladamente. La administración es un proceso dinámico en el que todas sus partes
existen simultáneamente.
d) Amplitud de ejercicio. Se aplica en todos los niveles o subsistemas de una organización formal.
e) Especificidad. Aunque la administración se auxilia de otras ciencias y técnicas, tiene
características propias que le proporcionan su carácter específico. Es decir, no puede confundirse con otras
disciplinas afines como en ocasiones ha sucedido con la contabilidad o la ingeniería industrial.
f) Interdisciplinariedad. La administración es afín a todas aquellas ciencias técnicas relacionadas con la eficiencia
en el trabajo.
g) Flexibilidad. Los principios administrativos se adaptan a las necesidades propias de cada grupo social en donde se
aplican. La rigidez en la administración es inoperante.
1.6. RELACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CON OTRAS CIENCIAS.
La Administración, al ser interdisciplinaria, se fundamenta y relaciona con diversas ciencias y técnicas.
1.6.1 SOCIALES.
Ciencias sociales:
Son aquellas cuyo objetivo y método no
se aplican a la naturaleza sino a los
fenómenos sociales. La administración,
cuyo carácter es eminentemente
social, relaciona y utiliza
conocimientos de ciencias sociales,
tales como:
a) Sociología. Ciencia que estudia el
fenómeno social, la sociedad y la
dinámica de sus
estructuras.
Muchos de los principios administrativos fueron tomados de la sociología y de la
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sociología industrial. Otras aportaciones de esta ciencia a la administración son:
estudio sobre la estructura social de la empresa, sociogramas, etc.
b) Psicología. Estudia los fenómenos de la mente humana, sus facultades, comportamiento y operaciones. La psicología
industrial tiene por objeto el estudio del comportamiento humano en el trabajo. Aporta bases técnicas para el
establecimiento de las adecuadas relaciones humanas dentro de la empresa, en áreas tales como: selección de
personal, prueba psicométricas, recursos humanos, técnicas de motivación, incentivos, conflictos, encuestas de
actitud, entrevistas de orientación, estudios sobre ausentismo, etc.
c) Derecho. Es el conjunto de ordenamientos jurídicos que rigen a la sociedad. Esta disciplina delimita la acción de la
administración de tal manera que no afecte a los derechos de terceros. La estructura organizacional de la empresa
así como los principios de la administración, deben respetar el marco legal en el que desarrollen.
El administrador debe conocer los ordenamientos vigentes en las áreas de: derecho civil, mercantil, fiscal,
constitucional y laboral, a fin de poder manejar adecuadamente la empresa.
d) Economía. Ciencia que estudia las leyes y relaciones que tienen los hombres en la producción, distribución y consumo,
de los bienes y servicios. La economía aporta valiosos datos a la administración: disponibilidad de la materia prima,
situación del mercado de trabajo, problemas de exportación e importación, balanza de pagos, etc.
e) Antropología. Es la ciencia cuyo objeto de estudio es el hombre, su cultura y desarrollo en sociedad. La antropología
social proporciona conocimientos profundos sobre el comportamiento humano. Los intereses de grupo: religiosos,
étnicos, etc., influyen sobre la actuación del hombre en su trabajo; de ahí la necesidad de conocer estos aspectos a
fin de ubicar adecuadamente al elemento humano dentro de las organizaciones.
1.6.2 CONTABLES.
Contabilidad: Reutiliza para registrar y clasificar los
movimientos financieros de una empresa, con el propósito de
informar e interpretar los resultados de la misma. La
contabilidad es un auxiliar en la toma de decisiones, una
técnica de control, y no debe confundirse con la
administración.
1.6.3 FINANCIERAS.
Ciencias exactas son aquéllas que sólo admiten hechos rigurosamente demostrables.
Matemáticas: No existe una definición de esta ciencia, aunque es indiscutible que ha permitido grandes avances en la
administración, principalmente en las etapas de planeación y control. Sus aportaciones más importantes se
encuentran en el área de matemáticas aplicadas, específicamente en: modelos probabilísticas, simulación,
investigación, estadística, etc.
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Ergonomía. Estudia la interrelación existente entre las máquinas, instrumentos, ambiente de trabajo y el
hombre, y la incidencia de estos factores en su eficiencia.
Cibernética. Esta ciencia, de reciente origen, es definida como la ciencia de la información y del control, en el hombre
y en la máquina. Tiene gran aplicación en los procesos productivos y, consecuentemente, en el campo de la
administración, donde aporta conocimientos sobre todo en lo que se refiere a sistemas de computación e información.
1.7 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRIVADA Y MIXTA.
Administración Pública: generalmente, se entiende a la organización integrada por un personal profesional, dotada de
medios económicos y materiales públicos que pone en práctica las decisiones tomadas por el gobierno. Se compone
de todo lo que la hace efectiva: funcionarios y edificios públicos entre otros. Por su función, es el enlace entre la
ciudadanía y el poder político. Sin embargo, no solo entre otros. Por su función, es el enlace entre la ciudadanía y el
poder político. Sin embargo, no solo existe Administración Pública en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado
e incluso en entes privados que desempeñan funciones administrativas por habitación del Estado. Del latín
“administrare”,que significa servir, o de “ad manus traer” que alude a la idea de manejar o gestionar.
No obstante, el concepto de Administración Pública puede ser entendido desde dos puntos de vista. Desde un punto de
vista formal, se entiende a la entidad que administra, o sea, al organismo público que ha recibido del poder político la
competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material.
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ADMINISTRACION PÚBLICA
Contenido:
Definición de administración Pública.
Elementos de la Administración Pública.
Órgano Administrativo.
Actividad.
Administrativa Finalidad
DEFINICION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:
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El conjunto de Órganos Administrativos que desarrollan una actividad para el logro de un fin
(Bienestar General), a través de los Servicios Públicos (que es el medio de que dispone la
Administración Pública para lograr el bienestar General), regulada en su estructura y
funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo.
ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA:
Los elementos más importantes de la definición dada se pueden resumir y explicar de la siguiente
manera:
1.- El Órgano Administrativo;
2.- La Actividad que la Administración realiza;
3.- La finalidad que pretende el Estado a través de la administración; y,
4.- El medio que la Administración Pública dispone para la realización de sus propósitos.
ORGANO ADMINISTRATIVO:
Son todos aquellos órganos que pertenecen a la administración pública y que son el medio o el
conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del Estado.
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA:
Esta actividad se desarrolla a través de la prestación de los servicios públicos, a los cuales está
obligada la administración pública para el logro de su finalidad.
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FINALIDAD:
La finalidad es "el bien común" o "bienestar general" de toda la población en general, elemento no
sólo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del artículo 1o. que establece que el Estado
se organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es el Bien Común.
EL MEDIO:
El medio que la administración pública utiliza para el logro del bienestar general o el bien común es
el Servicio Público.
LA ADMINISTRACION ESTATAL:
ADMINISTRACION COMO CONCEPTO GENERAL:
Es el proceso social de planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar un grupo humano
particular para lograr un propósito determinado.
Hablar de los pasos de la administración pública implica hablar de la función administrativa, los
cuales son cinco:
La Planificación, La Coordinación, La Organización, La Dirección y El Control.
LA PLANIFICACION:
Que significa la investigación para garantizar los resultados de la finalidad que se pretende.
Significa ver hacia el futuro y utiliza toda clase de métodos y técnicas científicas.
PRINCIPIOS DE LA PLANIFICACION:
Principio de la precisión, de la flexibilidad y de la unidad. En Guatemala la institución encargada de la
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planificación dentro de la administración
pública centralizada es la Secretaría del
Consejo Nacional de Planificación
Económica SEGEPLAN.
LA COORDINACION: Que significa la
armonización de toda la organización y
sus componentes, se trata de integración, en los que se puede involucrar a todos los órganos de la
administración pública.
PRINCIPIOS DE LA COORDINACION: Es el primer paso práctico de la etapa dinámica, es el punto de
contacto entre lo estático y lo dinámico y, es una función permanente porque en forma constante
hay que estar integrando el organismo.
LA ORGANIZACION: Es la estructuración técnica de las relaciones que deben existir entre las
funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo con el fin
de lograr los planes y objetivos.
LA DIRECCION: Significa conducir las actividades de los subordinados, delegadas por el
administrador.
EL CONTROL: Es la medición de los resultados actuales y pasados, en relación con los esperados,
con el fin de corregir, mejorar y formular nuevos planes.
ACTIVIDAD DE GOBIERNO:
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Es la acción del gobierno que va dirigida al desarrollo de la actividad política y administrativa para el
logro de sus fines (el bien común).
ACTIVIDAD DISCRECIONAL: Es la que la ley otorga dentro de un margen de aplicación, fija
parámetros de donde el funcionario no puede salirse. ej.: imponer multas.
ACTIVIDAD REGLADA: La ley otorga forma y contenido legal de la resolución, no tiene margen
para poder actuar.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: En este principio lo importante es la norma legal y es lo único que
puede autorizar al funcionario para poder actuar.
PRINCIPIO DE JURIDICIDAD: Art. 221 Constitución. Es la aplicación de la norma a un caso
concreto, pero a falta de esta se puede recurrir a los Principios Generales o a las
instituciones doctrinarias.
VIOLACIONES A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y JURIDICIDAD:
Abuso de Poder y Desviación de Poder.
ABUSO DE PODER: Implica la extralimitación de un funcionario en las atribuciones sin tener
la competencia administrativa. Entonces es, el uso y el ejercicio del poder fuera de la
competencia administrativa.
DESVIACION DE PODER: Se refiere al uso y ejercicio de la competencia administrativa con
un fin distinto del que otorga la ley
Concepto de administración pública
Para dar una definición técnica que nos ayude a comprender de qué se trata la administración pública,
podemos decir que ésta comprende la organización llevada a cabo por un grupo profesional, que
cuenta con un número de recursos económicos y materiales públicos que suelen ser los impulsores
de la puesta en práctica que corresponde a la decisiones que se toman por parte del gobierno de un
país.
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La administración pública está conformada por todos aquellos elementos que la hacen
efectiva, como por ejemplo, los funcionarios, los edificios públicos, etc.
La función principal de la administración pública, es la creación de un vínculo o relación entre el
poder político y el pueblo o ciudadanía.
No obstante, debemos remarcar que no solo se conoce una administración pública por parte del
poder ejecutivo, sino que también, la misma es llevada a cabo por parte del Estado y algunas entidades
privadas que desempeñan diferentes funciones y actividades administrativas. De todas formas es
importante conocer que el concepto correspondiente a la administración pública puede ser analizado
desde dos sectores y dos puntos de vista diferentes.
Uno de ellos es el punto de vista formal, en donde se comprende que a la entidad destinada a la administración pública,
se la ha otorgado por parte del poder político, todos los medios necesarios que puedan lograr la satisfacción de los
intereses colectivos. Pero analizándola desde un punto de vista material, podemos decir que la administración pública
como la actividad de un organismo que ha sido considerado en sus problemas de gestión, tanto en aquellas relaciones
impuestas con otro organismos semejantes, como también con aquellos particulares, para poder asegurar y
garantizar la ejecución de la misión correspondiente. Por otra parte, la administración pública, puede ser
considerada como una disciplina que se encarga del manejo practico de los recursos y de la dirección de las
actividades correspondientes al trabajo por parte de las personas, siempre enfocada al lograr el objetivo de
satisfacer los intereses públicos, o sea, las expectativas de la sociedad que constituye dicho país.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como todo proceso administrativo, la administración pública funciona a base de algunos elementos que consideramos,
son importantes de conocer, entre los que mencionaremos están, los medios personales o personas físicas que
intervienen en ella; los tributos correspondientes a cada país que resultan ser los principales medios económicos de
la administración pública; el orden y organización racional y coherente de todos los medios relacionados; los principios
de la entidad administrativa correspondiente y la actuación eficiente dentro de un ámbito de competencia del órgano
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actuante. Ahora bien, la administración pública también tiene un concepto jurídico, que suele utilizarse mucho
más en el sentido formal de la aplicación correspondiente; en este caso debemos remarcar que la administración
pública no denota a una persona jurídica, sino que se trata de un organismo que lleva a cabo una actividad
correspondiente al Estado. Cuando hacemos referencia a la responsabilidad de la administración pública, queremos
decir que el acto consecuente con la administración será responsabilidad del Estado.
No podemos dejar de mencionar que la administración pública cuenta con algunas prerrogativas que la sitúan en un
nivel superior al que posee la gestión pública, ya que, en la administración podemos destacar la interpretación
unilateral de los contratos correspondientes; la capacidad para ejecutar todos los actos administrativas
requeridos, que hace referencia a todos aquellos actos que deben cumplirse obligatoriamente que la administración
pública está autorizada a imponer de manera unilateral a todos los particulares de la sociedad (multas, impuestos,
etc.).
Generalmente en la administración pública, se destaca el sometimiento que se aplica en alguna jurisdicción
especializada, que suele denominarse jurisdicción administrativa-contenciosa. Por último debemos decir que la
administración pública es una obligación con la cual tiene que cumplir cada gobierno de cada país, y aunque es muy
difícil hallar alguna nación en donde la misma sea ignorada, debemos decir que se deben implementar modelos que
resulten eficientes para que de esta manera se pueda lograr un desarrollo económico y social que tanto se necesita
en Latinoamérica. Por ello, un modelo moderno y eficaz de administración pública, debe ser la prioridad de cada
jefe de gobierno.
El modelo actual que se utiliza para llevar a cabo la administración pública en un país es el modelo burocrático que
Max Weber suele describir detalladamente. Este modelo tiene su base en la racionalidad de la utilización de los
instrumentos como también en el ajuste que se debe realizar entre los objetivos a conseguir y los medios que se
emplearan para ello.
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El Sector Público, la Administración y la Política
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL SECTOR
PÚBLICO
Reforma del servicio
civil
Debemos considerar la reforma del
servicio civil en sus actuales etapas
como mero preludio a una reforma
administrativa más completa. Hoy
estamos rectificando los métodos para hacer nombramientos; debernos seguir adelante para ajustar mejor las
funciones ejecutivas y para prescribir mejores métodos de organización. y. acción ejecutivas. Por ello, la reforma del
servicio civil sólo es una preparación moral para lo que ha de seguir. La reforma está aclarando la atmósfera moral
de la vida oficial al establecer la santidad del cargo público como un depósito de la confianza pública y, al hacer
que el servicio esté libre de partidismos, está abriendo el camino para realizarlo de manera objetiva. El Estudio de la
Administración. Woodrow Wilson
El Estado se pondrá al servicio de todos los peruanos. El Gobierno peruano promulgó cuatro decretos legislativos
que buscan alcanzar el máximo desarrollo y desempeño de la función pública. En ese sentido, las normas aprueban la
creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, un Cuerpo de Gerentes Públicos, la capacitación y
rendimiento para el sector público, y un régimen especial facultativo para gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernización institucional integral.
El primer decreto legislativo crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil como organismo técnico especializado,
rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, que se encargará de contribuir
a la mejora continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil. Según la norma,
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este sistema comprende la planificación de políticas de recursos humanos, la organización del trabajo y su
distribución, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación, la gestión del desarrollo
y la capacitación, la gestión de las relaciones humanas y la resolución de controversias. La Autoridad Nacional del
Servicio Civil como Organismo Técnico Especializado estará adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros y su
máxima autoridad será el Consejo Directivo. Esta Autoridad Nacional será el organismo rector que se encargará de
gestionar al Cuerpo de Gerentes, además de organizar la capacitación, desarrollar el sistema de evaluación y
fortalecer las oficinas de recursos humanos para que asuman responsabilidad. Fuente Relacionada.
La pregunta es cómo nuestra serie de gobiernos dentro de gobiernos se debe administrar de tal modo que siempre
vaya en interés del funcionario público servir bien no sólo a su superior, sino también a la comunidad, con los
mejores esfuerzos de su talento y el mejor servicio de su conciencia. ¿Cómo prestará ese servicio de modo que
satisfaga su interés más prosaico de contribuir abundantemente a su mantenimiento, a su interés más caro
fomentando su ambición, y a su interés más elevado favoreciendo su honor y estableciendo su reputación? ¿Y cómo
se hará esto tanto para la parte local como para el todo nacional? El Estudio de la Administración. Woodrow Wilson
LA COSA PÚBLICA
LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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A fin de dotar de contenido a la función administrativa, es necesario definir cuáles son las actividades que la
Administración Pública desempeña en mérito a dicha función, dado que la misma no es en absoluto homogénea. En
primer lugar, las actividades funciones de la Administración Pública deben configurarse como obligaciones, al amparo
del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman. Asimismo,
ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la función gubernativa, la función legislativa o la función
jurisdiccional.
En primer lugar, tenemos la llamada actividad de policía – o actividad de limitación -, que implica la obligación de la
Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del
comportamiento particular al interés público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero
sin sustituir la actuación de los mismos. Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su función la
Administración está autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares. Es en uso de la actividad
limitativa que la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares
desempeñen determinadas actividades.
La actividad prestacional de la Administración es la que está referida al manejo de los servicios públicos. En general,
se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés
público o interés común. Es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes
y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad.
La actividad de fomento consiste en la realización de determinadas acciones por parte de la Administración Pública a
fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, actividades que son
consideradas de interés público. Dicha actividad de la Administración no implica una imposición sino una ayuda para
la realización de la actividad económica en cuestión. La actividad de fomento es desempeñada fundamentalmente a
través de las subvenciones y los subsidios.
La actividad normativa de la Administración consiste en la emisión de normas jurídicas de rango secundario – es
decir, inferior al de la ley – denominadas en forma genérica reglamentos, los mismos que en principio sirven para
complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no
requieren de una ley a la cual reglamentar. A estas normas haremos referencia más adelante al tratar del sistema
de fuentes del derecho administrativo. Es necesario señalar que esta función no implica una intromisión en la función
legislativa otorgada originariamente al Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administración siempre
va a implicar la emisión de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a ésta.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración
sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación
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de delitos. Como veremos más adelante, la actividad sancionadora de la Administración posee ciertos principios que
tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica
impartición de justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad.
Además, debemos considerar la actividad cuasi jurisdiccional del estado, por la cual la Administración Pública se
encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a través del empleo
del denominado procedimiento administrativo trilateral, al cual aludiremos más adelante. Dicha actividad se ejerce a
través de los llamados tribunales administrativos o de los entes encargados de componer conflictos - o resolver
controversias - entre particulares o entre estos y el propio Estado.
Finalmente, aun se discute la existencia de actividad arbitral en la Administración Pública. Por actividad arbitral
debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia
suscitada entre particulares, a través de una decisión que resulta ser vinculante para las partes en conflicto. Esta
actividad debe diferenciarse de la actividad cuasi jurisdiccional en tanto esta última no implica el efecto de cosa
juzgada que sí generaría el laudo arbitral.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL PERÚ
La administración pública en el Perú es llevada a cabo por las entidades que conforman el poder ejecutivo
incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos locales y Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú [T.211,§213] y las leyes
confieren autonomía;, Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú [T.211,§213] y las leyes confieren
autonomía; que también pertenecen al Estado Peruano, Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
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Contenido
1 Leyes o 1.1 Gestión pública
o 1.2 Profesionalismo
2 Eficacia
o 2.1 Macroeconomía
o 2.2 Servicios
o 2.3 Sistema fiscal
1. Leyes
La administración pública está regida por las siguientes leyes:
Ley del Procedimiento Administrativo General LEY Nº 27444
Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado LEY Nº 27658
Ley No. 26922 Ley Marco de Descentralización
1.1. Gestión pública Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones económicas y reguladoras del Estado, mientras
existe un sistema de empleo fragmentado y poco profesionalizado donde no hay aún meritocracia ni carrera
pública. El costo fiscal del empleo público equivale casi el 40% de los gastos del gobierno, en parte debido a la
baja presión tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI, ubicándose sobre el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia -efectividad- en la prestación de bienes y servicios, siendo crítico la provisión de infraestructura y de servicios de carácter social. El estado muestra un buen desempeño en áreas de conducción
macroeconómica y fiscal, y en áreas reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la baja capacidad del erario
fiscal peruano, la excesiva rigidez presupuestaria. Para solucionar uno de los factores, la baja capacidad del
erario fiscal, el Estado ha comenzado a hacer algunas acciones como mejorar el régimen de execciones y mejorar
la eficacia de la administración pública. Perú presenta fuertes ineficiencias debido a: una inadecuada participación de los interesados en la toma de decisiones sobre gasto (instituciones políticas y sociedad civil), la
ausencia de una dirección estratégica, la debilidad de los organismos implementadores del gasto (especialmente los locales), la inercia presupuestaria e insuficientes incentivos, un bajo nivel de integración y consistencia de
los sistema de información de gestión pública, y la debilidad del sistema de adquisiciones públicas. EL MEF -Ministerio de Economía y Finanzas- y la PCM -presidencia del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional compartido en concretar las reformas necesarias para promover una gestión pública más eficiente
y eficaz. En rendición de cuentas, existen factores que perjudican la acción de las instituciones fiscalizadoras
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como el Poder Judicial, el Congreso y la CGR-Controlaría General de la República-. Los medios de comunicación destacan en la fiscalización de las acciones del gobierno: proveen una amplificación de denuncias, opiniones y
propuestas de política sobre la agenda pública del momento y propician el debate político sobre la calidad de las acciones del Ejecutivo. Sin embargo, el déficit de funcionamiento de las instituciones fiscalizadoras evita que se
procese la agenda y el control que diariamente plantean los medios. PAGINA 20 - 24: Http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=917346
1.2. Profesionalismo
Un estudio del BID sobre la calidad de la burocracia en América Latina le dio a Përú una de las clasificaciones
más bajas. Un pequeño funcionariado altamente profesional se encuentra en las funciones económicas y
regulatorias del Estado. El empleo público equivale casi 40% de los gastos del gobierno.
A consecuencia de la poca evolución de la burocracia, la administración pública se reduce a las tradicionales
funciones de administración de personal e intentos del MEF de control fiscal. La planificación de RR HH es bastante
reactiva ante las demandas de personal de los directivos tanto políticos como de la línea de las entidades. La
meritocracia no es una prioridad y aún persisten prácticas clientelares. El régimen privado está extendido pero
no es una estrategia integral del empleo público, conque se agrava la insularidad en las entidades bajo este
sistema y se fragmenta más el sistema.
La informalidad es la alternativa para asegurar el funcionamiento de la gestión de recursos humanos. Esto se
debe a la rigidez del marco normativo, a la ausencia de información adecuada así como la fragmentación de los
normativos e institucionales. Dado la debilidad de estos marcos, las prácticas gerenciales tienen tres dinámicas:
La negociación oportunista entre los actores interesados.
La implementación de arreglos instituciones específicos que resultan ser precarios. Una falta de información sobre empleo público para una acción coordinada.
Existen dos sistemas de recursos humanos:
Unos en organizaciones de reciente creación
Otro que agrupa a casi todos los funcionarios de las agencias centrales, que carecen de sistemas Meritocráticos, competencias específicas y un sistema de carrera efectivo.
La ley de Carrera Administrativa o Régimen 276 regula la burocracia y garantiza el derecho a la estabilidad de la
función, si bien este régimen se encuentra congelado. Está compuesto por un total de 26 categorías y le falta mejores criterios de planificación y dimensionamiento del empleo en relación con las funciones. El 40% de los
trabajadores de los ministerios trabaja bajo este régimen. El régimen de bienes y servicios no personales o llamado también SNP, está regulado por CONSUCODE es más flexible para la designación de salarios, la suspensión
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de la contratación y los períodos de contratación. Es muy utilizada en ministerios y llega a representar hasta el 80% de los trabajadores. Es utilizada políticamente. Representa el 9% de la burocracia total, aunque en los
ministerios representan el 44,6% de los costos salariales. El régimen 728 es similar al régimen del sector privado. Es utilizada en agencias descentralizadoras. Los cargos, formas de pago, las escalas y beneficios (de 12
a 16 sueldos) son diferentes de los demás régimen es. Tanto el régimen 276 y 728 representan el 91% de la administración pública.
El bajo desarrollo de perfiles, la debilidad del proceso de selección y los mecanismos de contratación paralela
son una de las razones de la baja eficiencia, escasa capacidad funcional y coherencia del cuerpo burocrático, así
como la extrema rigidez de los mecanismos de incorporación y remoción del empleo público, y la ausencia de
políticas de movilidad. Los incentivos son ineficaces, no hay mecanismos de adaptación frente a cambios en el entorno.
Las políticas sobre las remuneraciones son confusas, donde prevalecen esfuerzos racionalizadores, incremento
de las remuneraciones y a la vez una política de austeridad fiscal. Los salarios son varían entre los niveles, e
inclusive dentro del mismo nivel; existe además una multiplicidad de conceptos, de asignación fija, de suplementos
y beneficios ligados al desempeño individua o ministerial. Los sueldos de los cuadros medios y administrativos
son superiores que aquellos del sector privado, pero no son competitivas en los sectores gerenciales -sector
público: $357-$2 2797, sector privado: $50-$8 100-. A excepción de los funcionarios-que ganan más en el
régimen SNP, los profesionales, técnicos y auxiliares ganan en promedio más en el régimen 728.
La política de gestión de recursos humanos depende de cada ministerio, aunque en los últimos años MEF y PCM
han hecho reformas.
2. Eficacia
Existe un buen desempeño en cuanto a políticas macroeconómicas y fiscales, pero en general las instituciones se
ubican por debajo del promedio de Latinoamérica.
En las funciones del manejo macroeconómico -régimen monetario, control de la inflación y del déficit fiscal- junto con
las funciones de regulación - inversión, competencia, propiedad intelectual, telecomunicaciones- tienen un desempeño
exitoso y una institucionalidad moderna, son burocracias especializadas y de tamaño reducido y tienen una alta
independencia del poder político. En las otras funciones, relacionadas con bienes y servicios como educación, salud e
infraestructura, es bastante deficiente. Ahí intervienen distintos niveles de gobierno y hay mayor complejidad en el
uso de los recursos.
2.1. Macroeconomía
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Perú ha logrado la estabilización macroeconómica, la estabilidad de las tasas de interés, la reducción de la deuda
pública, un buen crecimiento económico, la disminución de la inflación y la estabilización del tipo de cambio. Esto
se debe a que BCR es independiente -garantizada por la constitución-, un plantel técnico entre los mejores
pagados y una fuerte institucionalidad. Además, para evitar los déficits, se amplió la base de los contribuyentes
y se fortaleció la capacidad de decisión de MEF sobre el gasto público. El Perú -hasta 2 006- no ha logrado bajar
las tasas de desempleo del país, aunque la desocupación no es tan elevada como en otros países de la región. Ha
habido avances en las instituciones reguladoras y en la capacidad institucional de aplicarlas, y se encuentra
apenas por encima que el promedio de la región.
2.2. Servicios
El tamaño de la inversión social y de infraestructura es
bastante bajo debido a la baja presión fiscal y a la alta
inflexibilidad del presupuesto. Los servicios de salud son
deficitarios, por debajo de la región, y la tasa de
mortalidad infantil es bastante alta. La inversión en
infraestructura es baja y muchos sectores no han sido
desregulados. Es clasificado como deficitario por los
empresarios peruanos. Durante el gobierno de Fujimori,
el Estado se preocupó por la reforma de aquellas
instituciones ligadas al mercado, mientras que los
demás ministerios fueron relegados.
2.3. Sistema fiscal
Los ingresos se encuentran concentrados geográficamente y es menos progresiva que el promedio
latinoamericano. El IGV, ISL -el consumo selectivo- y las importaciones representan un 75% de los ingresos,
mientras que el impuesto a la renta, alrededor del 23%. Existen ingresos de carácter extraordinario así como
exenciones -alrededor del 12% de los ingresos tributarios-.
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El origen de la baja presión se debe a un alto índice de informalidad, la estrechez de los contribuyentes, las
exenciones y beneficios sectoriales, la concentración geográfica, la limitada eficacia recaudatoria y el déficit de
la progresividad del sistema tributario.
La estructura de gastos bastante rígida en su composición: gasto corriente es de 62%, servicio de la deuda es
de 25%, gastos de capital es de 12% y otros gastos, 1%. La planilla estatal representa el 27% de los beneficiados,
la deuda el 25%, los bienes y servicios el 15%, el sistema de pensiones el 16%, y otros rubros el 6%.
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA, GOBERNABILIDAD Y
GOBERNANZA
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En la transición de la administración a la nueva gestión pública, entre las causas que detonan esta transformación
están precisamente las tres dimensiones que consideramos pilares del nuevo modelo de gestión pública. En efecto
como nos describe nítidamente Cabrero (2004: p11-12), frente a la crisis fiscal, financiera, de eficacia y de credibilidad
que caracterizaba el Estado Bienestar de los 70 y los 80, se prefiguraba en los noventas un “buen gobierno” como “
… aquél que en el conjunto de redes de agencias funcione bien, es decir con eficiencia en el ejercicio de los fondos
públicos, con eficacia en la interacción de agentes y agencias externas, y con legitimidad en la prestación del bien o
servicio que produce”, traducido esto último en la satisfacción del ciudadano y con rendición de cuentas.
Estos tres elementos forman a su vez las características del modelo de gobernabilidad. En esta forma se observa la
estrecha relación entre el modelo de la nueva gestión pública y la gobernabilidad o más concretamente el fenómeno
de la ingobernabilidad. Si en una determinada coyuntura histórica la gestión de políticas públicas en una comunidad
política no cumple con esas tres características y la condición de estabilidad, es decir de ausencia de conflicto social
severo, entonces estamos frente a una situación de ingobernabilidad (Alcántara, 1995). En este sentido, las dificultades
que presentaban los gobiernos fuero dando lugar a un reclamo cada vez mayor de la ciudadanía no solamente de
eficiencia, eficacia y estabilidad, sino también de participación. Para Arbos y Giner la gobernabilidad es la cualidad
propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio
de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder
ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Olías Lima, 2002). Este es entonces el pivote del modelo de
gobernanza que trasciende radicalmente al concepto de gobernabilidad, la participación de la sociedad en el gobierno.
Si bien gobernabilidad alude al proceso directivo de una sociedad, el concepto va mucho más allá. Nos parece muy
claro el planteamiento que al respecto hace Aguilar (2007: p 2), para quien “… la cuestión nueva consiste en que los
gobernantes legítimos pueden no gobernar. Sus decisiones y acciones pueden tener propósitos directivos pero no
efectos directivos en campos cruciales de la convivencia y de la supervivencia social”.
Para el autor en cita, el centro del problema ya no es la legitimidad o validez institucional del gobierno sino su validez
de dirección, de su acción de gobernar que lleva consigo componentes científicos y técnicos, prácticas políticas en
relación con la ciudadanía, más allá de lo que las normas le exigen a su actuación. El problema ahora se ubica en el
proceso de la gobernanza, íntimamente relacionado con la capacidad y la eficacia de la dirección de gobierno y su
acción en la administración pública.
Ahora la gobernanza o gobernación preocupa a la ciudadanía, y ello se debe a las consecuencias surgidas por la
ingobernabilidad que generó crisis fiscales, económica y políticas en los sexenios 80 y 90; la percepción que la
ciudadanía tiene sobre la prestación de los servicios públicos traducida en ineficacia; el desarrollo de la democracia
al observar la falta de capacidad de dirección de los gobiernos ante el incremento de los problemas sociales, de la
pobreza, así como el hecho de que la liberalización de los mercados terminó con la intervención económica por parte
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del Estado; la globalización; la diferenciación funcional de la sociedad o lo complejo del sistema de sociedad
contemporánea; la democratización del régimen político; la creciente independencia, la autonomía y hasta la
autosuficiencia que personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes han alcanzado en la
atención de sus problemas y podríamos agregar la inseguridad pública; la injerencia de los organismos internacionales
y el cumplimiento a los pactos o convenios internacionales signados por los países que se acogen a los mismos.
Ahora hay demanda de nuevas capacidades que den certidumbre jurídica, seguridad pública (honestidad del sistema
judicial y policial), un sistema hacendario equitativo y competitivo, una administración pública eficiente y de calidad,
un gobierno transparente, pues carecer de estos elementos implica que el gobierno no cuenta con fortalezas para
sostenerse, tomando en cuenta que, además, la globalización económica no permite que el gobierno tenga la capacidad
y conducción del crecimiento económico, pues ya no cuenta con los poderes que ostentaba para manejarse con la
libertad y la soberanía que su hegemonía política le daba.
Para Aguilar, la gobernabilidad y la gobernanza, son dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan con la
acción del gobierno, hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y buscan su
solución, pero tienen un diverso planteamiento del problema y ofrecen una desemejanza, aunque los dos enfoques
sean complementarios. La ingobernabilidad aparece cuando se presenta la indisposición de los ciudadanos a cumplir
con las leyes, planes y políticas de los gobiernos de los estados sociales, por el bajo rendimiento gubernamental en el
terreno del bienestar y la justicia social, lo que exige, o bien, incrementar las capacidades del gobierno, o incrementar
las capacidades de la sociedad, reconociendo su mayor autonomía y libre iniciativa. La Gobernabilidad consiste en la
posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, la ingobernabilidad, significa la posibilidad de que
el gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, provocando con ello, conflictos, crisis políticas, problemas
económicos y sociales. Afirma el autor que la capacidad de gobernar es el proceso de gobernar con sus prácticas de
interlocución y negociación con los actores sociales. En el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo y patrón
tradicional de dirigir a la sociedad, que sigue siendo, pensado y justificado como gubernamentalmente estructurado
y dominado, y que da por un hecho que la sociedad económica y civil puede ser sólo objeto y destinatario del gobierno
y de la Administración Pública, pero en ningún modo sujeto.
Gobernanza es entonces, un nuevo proceso directivo, una nueva relación entre gobierno y sociedad, la gobernanza
incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un gobierno capaz y eficaz. En este sentido, gobernanza
significa el cambio de proceso / modo / patrón de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que
se requieren y activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. En conexión, es el paso
de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado, complementario e interdependiente entre
organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales.
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La gobernanza entonces implicará la capacidad del gobierno para conjugar todos los elementos de naturaleza
económica, de finanzas públicas, la injerencia extranjera, y sobre todo, de protección y beneficio a una sociedad
democrática que reclama el derecho a tener un gobierno honesto, transparente, vigilante, justo y respetuoso de los
derechos humanos
REFLEXIONES FINALES
En el presente estudio hemos descrito brevemente la dinámica que durante las últimas décadas se ha producido en
torno a la teoría y práctica de la administración pública como reflejo de los procesos más amplios y complejos de
reforma del Estado que han sido a su vez provocados por la globalización y otros factores como la emergencia de la
sociedad civil y la complejidad de los problemas que se incorporan en las agendas públicas. La crisis del estado
bienestar provocó un cuestionamiento en el aparato gubernamental y los graves desafíos que en el entorno
latinoamericano provocaban la pobreza, la desigualdad, la inseguridad entre otros, y el déficit democrático, tuvieron
como efecto las transformaciones de los sistemas políticos hacia formas más participativas de conformación de las
políticas públicas y de la gestión, dando lugar a la nueva gestión pública, pero también a la aparición de riesgos de
ingobernabilidad y finalmente a la emergencia de un nuevo modelo de gobierno que se ha llegado a conceptualizar
como gobernanza en el cual se aprecia de manera determinante la colaboración, la contribución y la
responsabilización de la sociedad civil por medio de organizaciones sociales en el quehacer público.
Distinguimos algunas innovaciones que dentro de las propuestas de la nueva gestión pública tienen particular
relevancia en la gobernanza democrática. Tanto con la implementación de la gestión estratégica en las instituciones
públicas como con la incorporación de modelos de calidad en los procesos gubernamentales, los atributos
fundamentales que pretende mejorar la nueva gestión pública se resumen en eficiencia, eficacia, y legitimidad. Esta
legitimidad esta cimentada en la conformidad expresada por la propia ciudadanía en que las acciones y polít icas
públicas que genera el sistema político atienden y satisfacen las demandas que canaliza la población a la agenda
pública. Sin embargo, la expresión de la ciudadanía no se limita a la conformidad y satisfacción de sus necesidades,
sino que exige espacios de expresión y participación que permitan debatir, deliberar y consensar las decisiones y las
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políticas públicas dando lugar a esa nueva forma de gobernar incluyente que considera a los actores sociales como
elementos fundamentales de la dirección social.
Esta gobernanza enfrenta ciertos desafíos. En primer lugar la articulación gobierno y sociedad implica un esquema
de redes que requiere suficiente transversalidad y operación en diferentes niveles gubernamentales. Esto significa
capacidad de coordinación, compromiso y responsabilización de los actores. Por otra parte, un segundo desafío deriva
de la necesidad de definir colectivamente y consensar la priorización de las acciones y metas, así como los medios
para lograrlas. Asimismo, esto requiere transitar de las prioridades a las acciones concretas y a la validación de
éstas para asegurar la legitimidad. Finalmente, es necesario optimizar el rol del gobierno para que asuma sus
funciones de manera responsable y transparente. El énfasis estará en la función de coordinación, de facilitación y en
última instancia de regulación. A la sociedad civil le corresponde cambiar la cultura de participación y acrecentar los
activos de capital social mediante el desarrollo de redes de políticas públicas.
Sin lugar a dudas el mundo actual está exigiendo a los gobiernos efectividad, legitimidad y participación, pero también
que respete, integre y consense las legítimas demandas de grupos minoritarios y vulnerables que no alcanzan a alzar
su voz para exigir una sociedad más justa. Ese es el imperativo ético en la gobernanza: justicia social y progreso
inclusivo.