universidad regional autÓnoma de los...
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADA DE
LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA.
TEMA: “REFORMA AL ART 58 DE LA LEY ORGÁNICA DE TIERRAS RURALES Y
TERRITORIOS ANCESTRALES QUE VULNERA DERECHOS A LA PROPIEDAD DE LOS
AGRICULTORES EN LA PROVINCIA DE LOS RÍOS”
AUTORA SÁNCHEZ BARZOLA LISSET VIVIANA
TUTOR: DR. BARCOS ARIAS IGNACIO FERNANDO, MGS.
Babahoyo - Ecuador
2019
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Quien suscribe, legalmente CERTIFICA QUE: El presente Trabajo de Titulación realizado
por la señorita Lisset Viviana Sánchez Barzola, estudiante de la carrera de Derecho,
Facultad de Jurisprudencia, con el tema “ REFORMA AL ART 58 DE LA LEY ORGÁNICA
DE TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS ANCESTRALES QUE VULNERA DERECHOS A LA
PROPIEDAD DE LOS AGRICULTORES EN LA PROVINCIA DE LOS RÍOS” ha sido
prolijamente revisado, y cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa
pertinente de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES”, por lo que
apruebo su presentación
Babahoyo, Abril del 2019
___________________________________
Dr. Ignacio Fernando Barcos Arias, Mgs.
TUTOR
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD.
Yo, Lisset Viviana Sanchez Barzola,estudiante de la carrera de Derecho, Facultad de
Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el presente trabajo de
investigación, previo a la obtención del título de ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA
REPÚBLICA, son absolutamente originales, auténticos y personales, a excepción de las
citas por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
Babahoyo, Abril del 2019
__________________________
Lisset Viviana Sánchez Barzola
CI. 1205901661
AUTORA
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Lisset Viviana Sánchez Barzola, declaro que conozco la disposición constante en
el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad Regional Autónoma de Los
Andes, que en su parte pertinente textualmente dice: El patrimonio de la UNIANDES, está
constituido por: la propiedad intelectual sobre las investigaciones, trabajos científicos o
técnicos proyectos profesionales y consultorías que se realicen en la Universidad o por
cuenta de ella.
Babahoyo, Abril del 2019.
__________________________
Lisset Viviana Sánchez Barzola
CI. 1205901661
AUTORA
CERTIFICADOS DEL LECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
YO, AB. Alex Peñafiel Palacios, en calidad de Lector del Proyecto de Titulación
CERTIFICO:
Que el presente trabajo de titulación por el estudiante Lisset Viviana Sánchez Barzola,
sobe el tema: “ REFORMA AL ART 58 DE LA LEY ORGÁNICA DE TIERRAS RURALES Y
TERRITORIOS ANCESTRALES QUE VULNERA DERECHOS A LA PROPIEDAD DE LOS
AGRICULTORES EN LA PROVINCIA DE LOS RÍOS”, ha sido cuidadosamente revisado por
el suscrito, por lo que constatar que cumple con todos los requisitos de fondo y forma
establecidos por la Unidad Regional Autónoma de Los Andes, para esta clase de
trabajos, por lo que autorizo su presentación.
Babahoyo, abril del 2019
_______________________
Abg. Alex Peñafiel Palacios
LECTOR
AGRADECIMIENTO
Es para mí un entero beneplácito agradecer a los directivos de la
Universidad Regional Autónoma de los Andes, por su acierto en
la dirección de esta institución.
Agradezco a las gestiones realizadas por el Director de proyecto
de investigación Dr. Ignacio Barcos Arias, Msc. Quien me
entregó su tiempo y guía para materializar este proyecto de
investigación.
Merecen mi gratitud los colaboradores que me ayudaron con su
opinión al momento de practicar las entrevistas.
DEDICATORIA
A Dios, dador de toda virtud y a quien es la
honra,
A mis familiares quienes me dieron la
fortaleza y el apoyo para realizar mis metas.
A mis padres, fortaleza y sostén mío.
RESUMEN
El derecho al acceso a la tierra es un derecho esencial para la vida y desarrollo de las
personas en razón del catálogo de derechos interdependientes que se vinculan por el
solo hecho de acceder además de cumplirse en esta forma con la función social de la
propiedad. El objetivo de este trabajo es analizar en parte el acceso a la tierra rural con
fines de vivienda, además de promover una reforma legal que faculte al ministerio de
ministerio de agricultura, acuacultura y pesca, a que este tipo de trámites sean conocidos
entre sus competencias; de otro lado,los resultados de la investigación desprenden de
manera plausible que existe un vacío legal en cuanto a la competencia del ente rector
que permite las adjudicaciones, es decir no hay legislación que brinde a los ciudadanos
un acceso efectivo a las tierras rurales con fines de vivienda rural. La metodología que
se empleó para establecer la ausencia de ley y por ende una afectación al derecho al
acceso a la tierra es el método inductivo y deductivo, además de usar el método
analítico para la obtención datos que permitan sostener dicha postura, como resultado de
la investigación, se determinó que es necesario una reforma al artículo 58 de la Ley
Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales que permita a la Subsecretaria de
Tierras y Reformas Agrarias, mantener la competencia de los trámites que asumió antes
de la reforma del año 2016.
ABSTRACT
The right to access to land is an essential right for the life and development of people
because of the catalog of interdependent rights that are linked by the mere fact of access
in addition to being fulfilled in this way with the social function of property. The
objective of this work is to analyze in part the access to rural land for housing purposes,
in addition to promoting a legal reform that empowers the ministry of agriculture,
aquaculture and fisheries ministry, that this type of procedures are known among its
powers ; On the other hand, the results of the investigation plausibly show that there is a
legal vacuum in terms of the competence of the governing body that allows for
adjudications, that is, there is no legislation that provides citizens with effective access
to rural land for purposes ofrural housing. The methodology used to establish the
absence of law and therefore an affectation to the right to access to land is the inductive
and deductive method, in addition to using the analytical method to obtain data to
support this position, as a result of the investigation, it was determined that it is
necessary to reform Article 58 of the Organic Law of Rural Lands and Ancestral
Territories that allows the Undersecretary of Land and Agrarian Reforms, to maintain
the competence of the procedures that he assumed before the 2016 reform.
ÍNDICE
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
CERTIFICADO DEL LECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
DERECHOS DEL AUTOR
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
ÍNDICE
RESUMEN
ABSTRACT
INTRODUCCIÓN. - ............................................................................................................... 1
ACTUALIDAD E IMPORTANCIA DEL TEMA.- ......................................................................... 2
IMPORTANCIA DEL TEMA A DESARROLLAR.- ...................................................................... 3
PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN. - ................................................................................... 5
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA .......................................................................................... 6
ÁRBOL DEL PROBLEMA ....................................................................................................... 7
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................................................... 7
OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................ 7
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ..................................................................................................... 7
ESTRUCTURA CAPITULAR ................................................................................................... 8
CAPITULO I. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA ........................................................................... 8
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.- ............................................................................ 8
DERECHO DE DOMINIO Y LA REGULACIÓN SOBRE BIENES ................................................... 8
EL DOMINIO ........................................................................................................................ 8
DE LOS BIENES .................................................................................................................. 10
CARACTERÍSTICAS DE LOS DERECHOS REALES.................................................................. 13
DERECHOS PATRIMONIALES.- ....................................................................................... 13
DERECHOS ABSOLUTOS.- .............................................................................................. 13
DERECHOS SUBJETIVOS PRIVADOS.- .............................................................................. 14
DERECHOS DE GOCE.- ................................................................................................... 14
DEBER GENERAL NEGATIVO.- ....................................................................................... 14
DERECHOS DE PREFERENCIA.- ....................................................................................... 14
DERECHOS PERPETUOS. - .............................................................................................. 15
DERECHOS PROTEGIDOS REGISTRALMENTE.- ................................................................ 15
DERECHOS INMEDIATOS.- ............................................................................................. 15
CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS REALES ...................................................................... 16
DERECHOS PRINCIPALES.- ............................................................................................. 16
DERECHOS ACCESORIOS.- ............................................................................................. 16
EXCLUSIVOS. - .............................................................................................................. 17
NO EXCLUSIVOS. - ......................................................................................................... 17
CON RELACIÓN AL OBJETO.- ......................................................................................... 17
DE LOS BIENES PÚBLICOS ................................................................................................. 18
TEORÍA DE LA NO PROPIEDAD. – ....................................................................................... 18
TEORÍA DE LA PROPIEDAD. – ............................................................................................ 19
CARACTERES JURÍDICOS DE LOS BIENES PÚBLICOS. – ....................................................... 20
DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.- .................................................................... 21
BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO Y DEL DOMINIO PRIVADO ................................................. 22
FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD .................................................................................. 24
EL DOMINIO PÚBLICO EN GENERAL Y SUS FORMAS PARTICULARES ................................... 27
LAS INSTITUCIONES ESTATALES HISTÓRICAS DE MANEJO DE TIERRA EN EL ECUADOR ...... 33
IERAC ............................................................................................................................... 33
INDA................................................................................................................................. 34
CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LAS ADJUDICACIONES ............................................... 35
LA SEGURIDAD JURÍDICA DE LA LEY ORGÁNICA DE TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS
ANCESTRALES Y SU REGLAMENTO. ................................................................................... 39
CAPITULO II. DISEÑO METODOLÓGICO Y DIAGNÓSTICO .................................................... 47
PARADIGMA Y TIPO DE INVESTIGACIÓN ............................................................................ 47
CUALITATIVA ................................................................................................................... 47
CUANTITATIVA ................................................................................................................. 48
MODALIDAD Y TIPO DE LA INVESTIGACIÓN ....................................................................... 48
POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN. ............................................................... 49
PLAN DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN ................................................................... 50
TÉCNICAS. ........................................................................................................................ 50
INSTRUMENTOS ................................................................................................................ 50
PLANES DE PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN. ........................................ 55
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ............................................. 55
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL .................................................
ENCUESTA, RESULTADOS Y ANÁLISIS ............................................................................... 50
CAPITULO III PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA ..................................................... 57
ELEMENTOS QUE CONFORMAN LA PROPUESTA ................................................................. 58
CONCLUSIONES GENERALES ............................................................................................. 62
RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 63
1
INTRODUCCIÓN. -
La presente exposición está encaminada a brindar una solución jurídica de un tema que
afecta a un gran número de ciudadanos tanto en La ciudad de Babahoyo como en los
demás cantones de todo el Ecuador.
El problema que se presenta como objeto de esta investigación se circunscribe un
desacierto de las entidades que realizan la adjudicación de los predios rurales destinados
a vivienda. Así, actualmente existe un problema con la fijación de las competencias, en
un inicio esta competencia la detentaba el Ministerio De Agricultura y
GanaderíaAcuacultura y Pesca, en razón de ello, esta institución recibía solicitudes de
pequeños agricultores y habitantes de la zona rural con la finalidad de regularizar la
situación de sus predios.
Luego de ello existió una reforma legal que transfería la competencia hacia los
municipios entes que según sus ordenanzas propias no regularizan predios inferiores a
una hectárea de ser ubicados en zonas rurales, es decir sus ordenanzas limitan y vedan
que predios de dimensiones pequeñas, ya que son destinados exclusivamente para
habitar, sean inscritos.
Así, quedaron pendientes trámites que antes de la vigencia de esta normativa
introducida por el COOTAD, estaban listos para una adjudicación. Por ello, se evidencia
que existen dos problemas que serán observados a lo largo de esta investigación.
El primero está encaminado a determinar si ha existido una falta de seguridad jurídica,
ya que los solicitantes de adjudicaciones han visto cambiadas de manera diametral las
reglas de que al momento de entrar en vigencia la normativa no les era conocida además
de no ser exigibles.
De otro lado se analiza el régimen de competencias acerca de la materia de
adjudicaciones de predios rurales, su vinculación histórica, y además de su situación
actual, se presenta una crítica a la forma en que se ha manejado este tipo de procesos
frente a los municipios y las regulaciones dadas a través de ordenanzas que hacen
evidenciar, que pese a detentar la competencia se han encargado a través de normativa
2
secundaria, ordenanzas, prohibir la inscripción de estos predios y por ende no es posible
de forma alguna la regularización del estado de sus propiedades.
De otro lado se anticipa al lector que la situación que se presenta para los usuarios es
una disyuntiva insalvable, ya que en el esto actual, los trámites que hayan presentado
directamente a la Sub Secretaria de tierras Rurales y Territorios Ancestrales no pueden
continuar por una falta de competencia, y de otro lado frente a las Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda existe una imposibilidad normativa debido a que no
cuentan con su ley, estatutos, manual de procedimiento para dar paso a la
regularización los predios rurales destinados a vivienda, que por su naturaleza no
cumplen con las dimensiones necesarias para su inscripción en el Registro De La
Propiedad.
ACTUALIDAD E IMPORTANCIA DEL TEMA.-
El estado Ecuatoriano direccionado por los mandatos de la constitución del año 2008,
en particular la disposición del artículo 280 que establece Plan Nacional de Desarrollo
define que este es un instrumento al que se sujetan los proyectos, políticas y programas
que tiene el carácter de públicos; esta programación y ejecución se materializa con
recursos provenientes del Presupuesto General del Estado, de otro lado este instrumento
de directriz tiene el carácter de vinculante y por ende es obligatorio e indicativo para los
demás sectores por fuera del estado central.1
Así, se explica al plan nacional del buen vivir como una norma programática, que de
tanto en tanto fija un catálogo de logros a obtener, contiene mandatos que dirigen la
actividad del estado, y cada gobierno debe encaminar sus esfuerzos y gestión al logro de
1CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR (2008). “el Art. 280.- El Plan Nacional de Desarrollo es
el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y
ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar
las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su
observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores”.
3
los ejes de este plan. El fin del plan es la materialización y concreción de los derechos
contenidos en la parte dogmática de la constitución ecuatoriana.
El actual plan de desarrollo fue elaborado en el año 2017, y sus ejes deben de ser
realizados en la mayor medida de lo posible hasta el año 2021, fecha en que precluye su
vigencia. Este plan vigente a la fecha postula tres ejes que contienen los objetivos que el
Ecuador como nación se ha planteado para su desarrollo.
El primer eje esta direccionado ha:1) los derechos para todos durante toda una vida; el
segundo eje de desarrollo se enfoca en: 2) economía al servicio de la sociedad; y por
último el eje final se dirige a: 3) más sociedad, mejor estado. Para efectos de esta
investigación el eje que tiene vinculo material es el primero, ya que los derechos
contienen las limitaciones al poder punitivo como garantía, además que el derecho penal
tiende a afectar los derechos de libertad y patrimonio he allí el objeto de su vinculación.
De otro lado, los derechos individuales están enlazados con los principios generales del
proceso penal, en particular la prohibición de doble juzgamiento.
De lo anotado se desprende que el tema “REFORMA AL ART 58 DE LA LEY ORGÁNICA DE
TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS ANCESTRALES QUE VULNERA DERECHOS A LA
PROPIEDAD DE LOS AGRICULTORES EN LA PROVINCIA DE LOS RÍOS”, está enteramente
vinculado con el plan nacional de desarrollo, ya que el problema de esta investigación al
final afecta los derechos a las personas en particular el derecho al acceso a la tierra rural
con fines de vivienda.
DESCRIPCIÓN DE LA ACTUALIDAD INTERNACIONAL Y NACIONAL CON
RESPECTO AL TEMA PROPUESTO
La presente investigación toma como punto de partida la tesis sostenida por:
BYRON BOLÍVAR TENEVIZUETE, previsto a la obtención del título de abogado de los
tribunales de la república, de la Universidad Regional Autónoma de los Andes
“Uniandes” del año 2015, con el tema “Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley de
Desarrollo Agrario que garantice las resoluciones emitidas en los trámites de reversión
de adjudicación de tierras para que no se vulnere el principio Constitucional de
reparación por violación de acciones u omisiones de sus Funcionarios. “quien hizo un
4
análisis sobre la situación de las personas que en principio han sido beneficiarias de la
adjudicación de terrenos por parte de la autoridad administrativa del Ministerio de
Agricultura, y que luego de verificar falsedad o algún error en la adjudicación pueden
declarar la reversión de la adjudicación a favor del antiguo poseedor.
Así mismo analiza alguna existente en lo que se refiere a la reparación que el
adjudicatario revocado puede impetrar en contra del funcionario que omitió la
observancia de la ley o reglamentos previstos para el efecto.
De otro lado MENACHOMENACHOLUÍSALBERTO, para la obtención del título de
Abogado de los Tribunales de la República del Ecuador, por la Universidad Regional
Autónoma de los Andes “Uniandes” del año 2016, quien estudió el tema “el derecho de
los pueblos indígenas a no ser desplazados de sus tierras ancestrales en la legislación
nacional”. Dentro de su estudio analiza la forma como afecta los derechos
constitucionales de las comunidades indígenas, que por desconocimiento no utilizan los
medios que franquea la ley para la tutela de sus derechos.
IMPORTANCIA DEL TEMA A DESARROLLAR.-
El derecho al acceso a la propiedad es uno de los derechos más elementales y básicos de
los seres humanos. Los derechos personales para su ejercicio y desarrollo comprenden
la atención del estado, con la sola no molestia de parte del Estado se dan las condiciones
para su desarrollo, más los derechos patrimoniales como el acceso a la propiedad
necesita para su ejercicio de acciones positivas de parte del estado ecuatoriano, a fin de
crear las condiciones y planes que permitan a los individuos regularizar las propiedades
rurales para fines de vivienda otorgando de manera administrativa los títulos de
propiedad.
En la actualidad existe según las ordenanzas de cada Gobierno Autónomo
Descentralizado limitaciones para el registro de predios, ya que el Registro de la
Propiedad se opone a la inscripción si dicho bien no supera una superficie determinada.
De otro lado existe la problemática actual en lo que respecta a los bienes que han sido
calificados como predios rurales según el plan de zonificación de las municipalidades.
5
Este tema es importante en una doble vía, en primer lugar, por cuanto existe un derecho
fundamental detrás, el dominio es un derecho que se adquiere en observancia de ciertas
regulaciones que son establecidas por el legislador en la ley imperante.
De otro lado existe un problema en lo que respecta a la competencia, el ente competente
para realizar adjudicaciones en un primer momento era directamente el MAGAP, que
les permitía a las personas sobre las tierras sin dueño y destinadas a fines de vivienda
adquirir el dominio, más con el traslado de las competencias, ella fue adquirida por los
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda , ello afectó a una población de alrededor
de 400 personas que no pueden terminar el trámite ya comenzado frente al MAGAP, ni
pueden intentar un nuevo procedimiento frente al MIDUVI por razón impiden la
inscripción de predios menores a una hectárea, pese a ser indispensable el derecho a la
vivienda.
Este tema es relevante además porque trata temas elementales en lo que concierne a la
seguridad jurídica que debe existir inescindiblemente en un estado democrático, atiende
además a la necesidad de que la propiedad cumpla su función social.
PROBLEMA DE LA INVESTIGACIÓN. -
La Constitución del Ecuador dentro de su contenido dogmático que comprende una
multiplicidad de derechos reconoce a la propiedad como un derecho que merece la
tutela estatal a través de los diversos mecanismos tanto de justicia ordinaria ( acciones
posesorias, reivindicación); así como, pueden ser tutelados a través de las garantías
jurisdiccionales que son herramientas propias del derecho procesal constitucional , las
cuales están dirigidas a materializar el contenido de derechos en caso que ellos sean
desconocidos, afectados, o anulados.
Así, la constitución dentro del artículo 66 No. 26 ha señalado que reconoce: “El derecho
a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental.
El derecho al acceso a la propiedad se hará efectivo con la adopción de políticas
públicas, entre otras medidas”. De lo anotado se colige que el derecho a la propiedad
para que sea justiciable debe de ser preexistente, es decir, debe de estar declarado antes
6
de intentar una garantía jurisdiccional; y en un momento anterior, las personas pueden
exigir el derecho al acceso a la propiedad, que comprende a que el estado prevea una
serie de políticas públicas, o disposiciones legales que garanticen que luego del trámite
de ley y el cumplimiento de las formas, el poder acceder a la propiedad, y poder con la
función social de la propiedad.
Así, se tiene que dentro del cantón Babahoyo- Provincia de Los Ríos, existen una
pluralidad de solicitudes de adjudicación ante el Ministerio De Agricultura Ganadería
Acuacultura y Pesca MAGAP, estos trámites han sido ingresados por los usuarios a fin de
que se adjudique a su favor el lote de terreno donde han levantado sus viviendas, ya que
por disposición del artículo 18 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y Territorios
Ancestrales, no pueden acudir ante la autoridad jurisdiccional para intentar la
prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, debido a que está expresamente
prohibido.
Debiendo entonces, estar obligados a solicitar la adjudicación a través del MAGAP,
misma que ha sido negada a la actual fecha por una falta de competencia de esta cartera
de estado, y por haberse trasladado la misma a la autoridad rectora del desarrollo urbano
y vivienda, en coordinación con los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Cabe indicar que dichas instituciones por negligencia y desidia no han regularizado la
situación de alrededor de 400 familias que, en ejercicio de su derecho a la propiedad, en
concordancia con el derecho a la seguridad jurídica requieren un procedimiento idóneo
que les permita calificar como aptos para ser adjudicatarios de los predios rurales de
propiedad estatal destinados a vivienda.
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿La falta de regulación acerca del trámite de acceso a la tierra rural con fines de
vivienda afecta el derecho al acceso a la propiedad?
7
ÁRBOL DEL PROBLEMA
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
OBJETIVO GENERAL
Plantear una reforma parcial al artículo 58 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales a fin de que se implemente un procedimiento que garantice el
derecho al acceso a la propiedad rural con fines de vivienda a los agricultores en la
provincia de Los Ríos.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Fundamentar doctrinariamente cual es el contenido y alcance de los derechos al
acceso a la propiedad, propiedad y seguridad jurídica.
Crear una metodología en la cual permita establecer si existe una afectación al
derecho al acceso a la propiedad, así como el derecho a la seguridad jurídica,
Desarrollar la propuesta planteada en el presente proyecto de investigación
Falta de regulación acerca del trámite de
acceso a la tierra rural
CAUSA
Inexistencia de regulacion legal
Falta de seguridad juridica
EFECTO
Afecta acceso a la propiedad rural
8
ESTRUCTURA CAPITULAR
CAPÍTULO I. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.-
En el CDIC de la extensión de Uniandes, existen diversos trabajos de investigación
donde los autores definen el contenido del derecho a la propiedad, debiendo entenderse
ella en una doble dimensión: la primera, referida a su reconocimiento como derecho
constitucional, que implica una obligación por parte del Estado para promover su acceso
y una limitación para que el mismo, no lo menoscabe ni vulnere, es decir, genera
obligaciones de prestación y abstención; mientras que la segunda se refiere a la
declaración de un derecho, en cuanto el derecho de propiedad se encuentra encaminado
al reconocimiento de la titularidad de propietario de un bien o al goce de los derechos
reales bajo las modalidades y formas determinadas en el Código Civil y Código de
Procedimiento Civil.
ACTUALIDAD DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA INVESTIGACIÓN
Principales conceptos expuestos por autores a nivel nacional e internacional
DERECHO DE DOMINIO Y LA REGULACIÓN SOBRE BIENES
EL DOMINIO
De conformidad con el Art. 599 del Código Civil ecuatoriano,2 “el dominio, que
se llama también propiedad, es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y
disponer de ella, conforme a las disposiciones de las leyes y respetando el derecho
ajeno, sea individual o social. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera
o nuda propiedad.”
2 Código Civil, Codificación 10, Registro Oficial Suplemento 46, de 24 de junio de 2005.
9
Acogiendo la definición del derecho real de propiedad, diremos que esta se
manifiesta en el poder legal que una persona ejerce en forma directa e inmediata sobre
una cosa corporal, para aprovecharla en sentido jurídico, en virtud de una relación que
se origina entre el sujeto titular y el objeto, siendo justo título el constitutivo o el
traslativo de dominio, como la venta, permuta, donación entre vivos, las sentencias de
adjudicación en juicios divisorios y los actos legales de partición.
Habrá que decir, sin embargo, que este derecho históricamente ha sido objeto de
grandes modulaciones, que han obrado particularmente en orden a contextos políticos y
socio económicos concretos.
En el caso ecuatoriano, el poder legal sobre los bienes implica que la persona
puede hacer uso y goce de los mismos a su favor, no sin que eventualmente por efectos
de la preeminencia del interés general sobre el particular, pueda limitárselo en torno a la
figura de la expropiación que se encuentra reconocida en el Art. 323 de la Constitución
de la República del Ecuador.
Ante tal consideración, se está frente a un derecho de propiedad relativo, que
tiene en cuenta la preponderancia de intereses sociales más altos y que cede ante ellos.
No es un derecho individual, absoluto, inviolable y sagrado, sino una facultad
reconocida al particular que no puede constituir una valla para el bien colectivo;3 de esta
forma, es el Estado, a través del ordenamiento jurídico, tal como se indica, el que fija el
contenido y límites de este derecho.
La propiedad se lo delimita fijando su contenido, “…a fin de garantizar otros
bienes o valores constitucionales, como el bien común o el respeto al ejercicio de los
derechos de los demás integrantes de la sociedad […], el Estado puede imponer
modalidades a la propiedad privada por causas de interés público o bien, podrá ser
objeto de expropiación por causas de utilidad pública y, por tanto, es ella la que delimita
el derecho de propiedad en aras del interés colectivo, por lo que no es oponible frente a
la colectividad sino que, por el contrario, en caso de ser necesario debe privilegiarse a
3 Eduardo Novoa Monreal, La evolución del derecho propiedad ante los actuales textos constitucionales
latinoamericanos, p. 55, en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/373/4.pdf
10
esta última sobre el derecho de propiedad privada del individuo, en los términos que
dispone expresamente la Norma Fundamental4.
Si bien, la Constitución de la República del Ecuador (2008) reconoce al
ciudadano ecuatoriano el derecho de propiedad, no es menos cierto también, que es
relativa, puesto que el Estado a fin de cumplir con sus fines, es decir, promover el bien
común y anteponer el interés general al interés particular, conforme el buen vivir5 ;
puede limitar el uso y goce de la propiedad, así como su titularidad de dominio, con el
objeto de cumplir con sus fines, tornándolo en un derecho de propiedad relativo.
DE LOS BIENES
El autor Guillermo Cabanellas, haciendo una desagregación de la categoría
bienes, se refiere a éstos como:
Aquellas cosas de que los hombres se sirven y con las cuales se ayudan. Cuantas
cosas pueden ser de alguna utilidad para los hombres. Las que componen la
hacienda, el caudal o la riqueza de las personas.
Todos los objetos que, por útiles y apropiables, sirvan para satisfacer las
necesidades humanas. […] corporales.
Los que se hallan en la esfera de nuestros sentidos. […] incorporales.
Los que no existen sino intelectualmente, los no tangibles ni visibles; como
servidumbres, herencias y, en general, todos los derechos. […] inmuebles. Los
que no se pueden transportar de una parte a otra sin su destrucción o deterioro.
[…] muebles.
4 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIII, Marzo de 2006, Pág.148, en
http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/175/175498.pdf 5 Constitución de la república del Ecuador, Art. 83 numeral 7. Promover el bien común y anteponer el
interés general al interés particular, conforme al buen vivir.
11
Los que sin alteración alguna pueden trasladarse de una parte a otra. […]
particulares. Los integrantes de la propiedad peculiar y exclusiva de un
individuo, o los que están bajo su dominio privado. […] públicos.
Los que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia o nación;
y, en cuanto al uso, a todos los individuos de su territorio. Se denominan
también bienes del dominio público y de la Nación.6
Ya en la esfera de la normativa ecuatoriana, la legislación civil hace alusión a la
categoría bienes, en los siguientes términos.
El Art. 583 del Código Civil (CC), aunque no empieza con una definición,
enuncia una clasificación fundamental, dividiéndolos en cosas corporales o
incorporales. “Corporales son las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los
sentidos, como una casa, un libro. Incorporales las que consisten en meros derechos,
como los créditos, y las servidumbres activas.”
Resulta evidente que los objetos materiales y los inmateriales presentan
características muy peculiares y que tanto la adquisición, el uso, como la defensa de la
propiedad sobre unos y otros bienes materiales suele prevalecer el aspecto físico y la
posesión a la mera tenencia se manifiesta en una forma externa clara como trasunto del
dominio, en tanto que tratándose de objetos inmateriales la propiedad, la posesión y la
tenencia participan del carácter inmaterial y se aseguran principalmente a través de los
títulos, inscripciones o registros. De singular trascendencia es la clasificación de los
bienes muebles e inmuebles, cuyo régimen jurídico presenta importantes diferencias.
Hay bienes muy especiales cuya normativa jurídica corresponde a los últimos
tiempos, en los que se han desarrollado inventos y técnicas hasta no hace muchos
desconocidos y que permiten un cierto dominio sobre ellos, como es el caso de las
ondas, las energías, etc. El mismo ambiente en que vivimos es objeto de regulaciones, y
así se ha constituido en un bien de carácter preferentemente colectivo.7
6 Guillermo Cabanellas, Diccionario Jurídico Elemental, (Buenos Aires: Editorial Heliasta, 1997), 50-52. 7 Juan Larrea Holguín, Enciclopedia Jurídica Ecuatoriana, (Quito: Editorial Graficas Ruíz, año 2008),
208.
12
Respecto a bienes inmateriales, se pueden identificar a los derechos de autor,
patentes de inversión, nombre comercial, agrícola y establecimientos, derechos
personales y derechos reales. Con respecto a los bienes materiales, se los puede
distinguir en universales como el patrimonio hereditario, patrimonio estatal, recursos
naturales, patrimonio de fundaciones; minas, yacimientos, caminos, aguas, ambiente,
etc.; y, en singulares, en inmuebles y muebles, en estos últimos dinero, valores, cartas,
objetos monopólicos controlables, honda, energías.8
Esta clasificación muy singular, inicialmente describe en su conjunto bienes
generales e indivisibles, en segundo orden cosas materiales y fungibles susceptibles de
comercialización y de ser divisibles.
Así también, el Art. 415 del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD), con base en las regulaciones de orden
público en un ámbito descentralizado, sobre los bienes de los gobiernos autónomos
descentralizados señala:
Son bienes de los gobiernos autónomos descentralizados aquellos sobre los
cuales ejercen dominio. Los bienes se dividen en bienes del dominio privado y
bienes del dominio público. Estos últimos se subdividen, a su vez, en bienes de
uso público y bienes afectados al servicio público.
De lo enunciado podemos colegir que los bienes corporales o incorporales,
cumplen con un propósito y tienen al propietario o titular de dominio que directamente
puede hacer uso y goce del bien.
En la distinción de bien público y bien privado, también se señala que para el
caso del Estado ecuatoriano se los denomina bienes públicos, en tanto que para el
ciudadano, bienes particulares sujetos al pago de impuestos como el impuesto predial,
los cuales conforme el COOTAD, son municipales o metropolitanos.9
8 Ibíd., 208-209 9 8 Ecuador, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, publicado en
el Registro Oficial Suplemento 303, de 19 de octubre de 2010. Art. 490.- Los impuestos municipales o
metropolitanos son de exclusiva financiación de dichos gobiernos autónomos descentralizados o de
coparticipación. Son de exclusiva financiación municipal o metropolitana los que, conforme a
disposiciones constitucionales o legales, se han creado o pueden crearse solo para el presupuesto
13
Vale precisar en la línea igualmente antes descrita que habrá bienes de
propiedad del ente público sometidos al dominio privado, denominados también
patrimoniales, que conforme a las regulaciones civiles pueden ser objeto de disposición.
CARACTERÍSTICAS DE LOS DERECHOS REALES
La doctrina ha identificado que los derechos reales tienen una serie de
características que configuran su naturaleza, y en cierto modo, los distinguen de otros
derechos; por lo que a continuación se señalará las principales características atribuidas
por la doctrina.
Derechos patrimoniales.-
Los derechos reales son derechos subjetivos patrimoniales ya que “confieren a
su titular facultades o poderes valorables en dinero” (Aguilar, 2008, pág. 120); y por lo
tanto, se excluyen de esta categoría cualquier derecho que no sea valorable en dinero.
Derechos absolutos.-
“Los derechos reales confieren a su titular un señorío o poder directo inmediato
sobreuna cosa con las siguientes particularidades:
1. Ese señorío o poder es inherente a la cosa. (…)
2. Ese señorío es directo e inmediato en el sentido de que puede ejercerse sin
que jurídicamente se requiera la intervención, mediación, ni cooperación de
ninguna otra persona. (…)
3. Ese señorío o poder propio del derecho real excluye todo otro poder igual o
concurrente. (…)
municipal o Metropolitanos y de coparticipación, los que corresponden al presupuesto municipal como
partícipe del (Aguilar, 2008, pág. 120).
14
4. Ese señorío o poder recae necesariamente sobre una cosa (no sobre una
actividad) (…) una acosa específica o cuerpo cierto y presente, porque no es
posible que poder semejante recaiga sobre cosas genéricas ni futuras.” (Aguilar,
2008, págs. 120, 121)
Derechos subjetivos privados.-
“Consiste en la facultad concedida a una persona, el derecho real es conferido a
una persona, titular y sujeto activo, y se halla dirigido contra una, varias o todas las
personas, que son los destinatarios y sujetos pasivos.” (Ochoa, 2008, pág. 96)
Derechos de goce.-
“En el sentido que procura directamente una ventaja o beneficio a su titular, el
derecho real permite exigir a las demás personas o terceros una conducta
ocomportamiento tal que el titular del derecho, pueda efectivamente gozar o
beneficiarse de lo que le procura el derecho sin perturbación o impedimento”
(Ochoa,2008, pág. 97)
Deber general negativo.-
Consiste en el deber que tienen las personas en abstenerse de impedir al titular
del derecho real, el ejercicio de su señorío sobre la cosa; aunque también esto trae como
consecuencia la oponibilidad frente a terceros.
Derechos de preferencia.-
Es llamado también iusprelationis; consiste en que, en caso de conflicto entre
derechos reales, se aplicará el principio de la prioridad en la adquisición (piori tempore,
potiorfuture). También esta característica significa que, cuando hay un conflicto sobre
una cosa, entre quien la hace valer como un derecho real y quien la invoca como un
derecho de crédito, debe prevalecer el titular del derecho real.
15
Derechos perpetuos. -
Existe en la doctrina una discusión respecto de esta característica, pues a simple
vista se puede afirmar que no se aplica a todos los derechos reales. Los derechos reales
son perpetuos en el sentido de que su ejercicio no los extingue, sino al contrario los
consolida, y que únicamente se extinguen con el perecimiento de la cosa; no obstante,
existen también otros derechos reales cuya característica es la temporalidad. También
cabe destacar que algunos derechos se extinguen por el uso no prolongado. (Aguilar,
2008, pág. 125)
Derechos protegidos registralmente.-
La primera advertencia que hay que realizar de esta característica es que, al igual
que en el caso anterior, no todos los derechos reales son objeto de protección registral.
“Los derechos reales como la posesión carecen de toda protección registral”, al igual
que “los derechos reales sobre muebles”; mientras que ciertos actos de efectos
meramente obligatorios gozan de protección registral” (Aguilar, 2008, pág. 125, 126).
Derechos inmediatos.-
“Alude al poder directo e inmediato sobre la cosa que tiene el titular de un
derecho real, de suerte que puede ejercerlo sin necesidad de mediación o intervención
de otra persona. Sin embargo, existen algunos derechos reales como la hipoteca en que
esta inmediatividad se desdibuja (al no implicar posesión) aunque sí existen
manifestaciones de poder sobre la cosa (como la acción de devastación). Por ello hay
autores que prefieren sustituir el término inmediatividad por el de inherencia.”
(Corredor, 2014, pág. 3)
16
CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS REALES
La doctrina ha realizado una serie de clasificaciones de los derechos reales, en
virtud de diversos criterios, mismos que serán expuestos a continuación.
Con relación a su función
Derechos Principales.-
Son conocidos también como derechos de primer grado; y como su nombre lo
indica, son derechos que existen por sí mismos, en forma autónoma. Son derechos
principales la propiedad, el usufructo, el uso, la habitación y la servidumbre. (Soto,
2005, pág. 149)
Derechos Accesorios.-
“Los derechos reales accesorios, a diferencia de los derechos reales principales
que existen en sí e independientemente, están fijados o unidos a un derecho personal, a
un derecho de crédito, constituyendo garantías particularmente adheridas a un derecho
de crédito. Dichos derechos son establecidos por el derecho, por una decisión judicial o
por una convención o acuerdo entre las partes en beneficio de un acreedor para
garantizar el cumplimiento de una obligación; el acreedor se encuentra entonces
investido de un bien corporal o incorporal, del cual el deudor es propietario, de un
derecho real que le confiere un derecho de persecución y un derecho de preferencia.”
(Ochoa, 2008, pág. 100)
Los principales derechos accesorios reconocidos por la doctrina son: la hipoteca,
la anticresis, los privilegios sobre los inmuebles, la prenda y los privilegios sobre los
muebles. Cabe destacar que esta clase de derechos no confiere al titular el derecho de
uso, goce o aprovechamiento de la cosa, pues en sentido estricto no son ni siquiera
derechos, sino más bien “un poder de protección anexo a un derecho de crédito”
(Ibídem); por lo que no se pueden ejercer sino cuando el deudor incumple la obligación
y se hace efectiva la garantía mediante la exigencia del cumplimiento forzoso.
17
Con relación al Sujeto
Exclusivos. -
“Son exclusivos los derechos reales que no admiten pluralidad de titulares sobre
un mismo objeto. Son derechos reales exclusivos: el dominio, la propiedad horizontal y
el usufructo.” (Verdún, 2015, pág. 15)
No exclusivos. -
Como resulta lógico, y de forma contraria, los derechos reales no exclusivos son
aquellos que admiten una pluralidad de titulares sobre un mismo objeto. Entre estos
derechos se encuentra el derecho de garantía, las servidumbres, el uso y la habitación.
También dentro de esta categoría suele incluirse una clasificación adicional, en
la que se distinguen entre personas naturales y jurídicas, distinguiendo aquellos
derechos reales que pueden ser ejercidos por uno u otro tipo de personas, o por las dos
de ser el caso; tan solo los derechos reales de uso y de habitación quedarían limitados a
ser ejercidos en forma exclusiva por personas físicas. (Martinez,2011,pag.48)
Con relación al Objeto.-
Existen por lo menos dos clasificaciones de los derechos reales en relación al
objeto. La primera los divide en derechos reales sobre cosa propia, entre los cuales se
encuentran: el domino, el condominio y la propiedad horizontal; y derechos reales sobre
cosa ajena, que a su vez se dividen en derechos de goce y disfrute (usufructo, uso
habitación, servidumbres activas); y, derechos de garantía (hipotecas, prenda, anticresis,
censos).
Otra clasificación por el objeto es aquella que divide a los derechos reales en
mobiliarios e inmobiliarios. (Rodriguez,2018,pag.136)
Son bienes muebles aquellos cuerpos que pueden transportarse de un lugar a
otro, ya sea que se muevan por sí mismos como los animales; o los que pueden cambiar
de sitio por efecto de fuerza exterior, como las cosas inanimadas.
18
Contrariamente se consideran objetos inmuebles los que no se puede movilizar;
se trata del bien material constituido esencialmente por la tierra y todo lo que se adhiere
a ella de manera permanente.
Son derechos reales inmuebles la hipoteca, la anticresis, las servidumbres, la
propiedad horizontal, la habitación y los censos; mientras que son derechos reales
muebles la prenda. Pertenecen a ambas categorías los derechos reales de dominio,
condominio, usufructo y uso.
DE LOS BIENES PÚBLICOS
En nuestro derecho, el dominio público está constituido por el conjunto de
bienes nacionales de uso público, o sea, aquellos bienes que pertenecen a la nación toda
y a todos los habitantes de la misma: calles, plazas, puentes, caminos, mar adyacente y
sus playas (Código Civil, artículo 589).
Podría decirse que el dominio público "es el conjunto de cosas afectadas al uso
directo de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial
(Nación, comuna)" 10
.
Nadie duda de que el Estado o, mejor, la administración, es propietaria de los
bienes fiscales de acuerdo con las reglas del derecho privado, modificadas en muchos
casos por normas de derecho público o articulado con ellos; pero tratándose del dominio
público la cuestión es discutidísima.
Dos teorías principales se pronuncian al respecto: para una, el Estado no tiene
ninguna clase de propiedad sobre los bienes públicos; para la otra, tiene un derecho que
no difiere esencialmente del de la propiedad. (Rubiano, 2017, pag.305)
TEORÍA DE LA NO PROPIEDAD. –
10 Bielsa, "Principios de Derecho Administrativo", Buenos Aires, 1949. página 640, N.3,97.
19
Los que sostienen que los bienes públicos no se encuentran sometidos a un
verdadero derecho de propiedad argumentan que entre los poderes que sobre ellos tiene
la administración faltan los atributos esenciales del dominio.
Desde luego el uso pertenece a todos los habitantes del Estado; el abuso (el
derecho de disponer), a nadie pertenece, puesto que los bienes públicos son inalienables.
El derecho del Estado sobre esta clase de cosas se traduce en un simple derecho de
guarda, tuición o supervigilancia y no en un derecho de propiedad. (Alejandro
Morlachetti, 2015, art.21)
TEORÍA DE LA PROPIEDAD. –
Ha sido creada por el jurista francés Hauriou. Dice éste que el error de la tesis
contraria proviene de creer que la única propiedad existente es la civilista, y la verdad es
que también hay una propiedad administrativa o propiedad de afectación, sin que nada
importe que no aparezca de un modo perfecto el uso, el goce y el abuso.
(Hauriou,2014,pag15)
La propiedad de dominio público es una propiedad de afectación, pues la idea
capital es que el dominio público está afectado y que esta afectación (uso del público)
prima.
Pero la administración puede, asegurando y respetando la destinación del bien
público, aprovechar todas las consecuencias económicas de la idea de propiedad,
compatibles con la afectación.
Y en esto estriba la propiedad administrativa, que no es sino la noción general de
la propiedad transportada al derecho administrativo. (Hauriou,2014,pag17)
Así se explica que el Estado sea dueño de los frutos que algunos bienes
nacionales de uso público pueden producir (flores de los jardines públicos); que él
mismo pueda explotar las utilidades económicas de esos bienes en la medida en que su
afectación es respetada.
20
Algunos partidarios de la teoría de la no propiedad, para evitar la conclusión de
que los bienes nacionales de uso público son bienes de nadie, dicen que ellos no son del
Estado, sino del público; pero no reparan que el Estado no es sino la personificación
jurídica del llamado "público".
En síntesis, los partidarios de la tesis de la propiedad consideran que el Estado es
el verdadero y único propietario de su dominio, y que la división del mismo en dominio
público y dominio privado, se refiere simplemente al régimen al cual estarán sometidos
esos bienes según la afectación que se les dé a los mismos.
El destino del bien no modifica su naturaleza. Si el Estado ha adquirido, por
ejemplo, dos propiedades iguales, dos casas idénticas, con parques y destina una de
ellas para recreo de la población y la otra para residencia del Jefe del Estado, se dirá que
la primera está con dominio público, y la segunda en dominio privado. Ello significa
que una y otra están sometidas a un régimen legal diferente, por razón de su destino, no
obstante, la identidad de su naturaleza. Es una simple cuestión de afectación".
CARACTERES JURÍDICOS DE LOS BIENES PÚBLICOS. –
El uso de los bienes públicos pertenece a todos los habitantes de Ecuador
(artículo 604), Tales bienes están fuera del comercio humano. En realidad, ninguna
disposición del Código Civil establece directamente la incomerciabilidad de los bienes
públicos; pero así resulta de la propia destinación de éstos.
Y hay preceptos que suponen la incomerciabilidad de las cosas en referencia.
Por ejemplo, un artículo declara que no vale el legado de cosas que al tiempo del
testamento sean de propiedad nacional o municipal y de uso público (artículo 1133).
¿Por qué no tiene valor ese legado? Porque recae sobre una cosa que es imp5ible que
esté en el patrimonio del testador, y no puede estar porque no es susceptible de derechos
privados, o sea porque es incomerciable.
21
La Corte Suprema de Chile reiteradamente ha declarado que sobre los bienes
nacionales de uso público no cabe alegar posesión exclusiva, dominio privado o
servidumbre11
.
Sabemos que la imprescriptibilidad es una consecuencia del carácter
incomerciable. Por la prescripción adquisitiva, solo puede ganarse el dominio de los
bienes raíces o muebles que están en el comercio humano (artículo 2398);
consecuentemente, no puede adquirirse por prescripción el dominio de los bienes
públicos.
Otra consecuencia de la incomerciabilidad es la inalienabilidad: los bienes
públicos, en su carácter de tales, no pueden enajenarse; no pueden venderse, hipotecarse
ni embargarse. Pero los bienes públicos pueden ser utilizados no solo colectivamente
por el público en general, sino también privativamente por las personas que obtengan
"permiso" o "concesión" al respecto y siempre que no perturben el uso general y común
de los habitantes.
DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.-
No puede transferirse el dominio de un bien público; en primer momento debe
de ser desafectado. Desafectar implica que un bien regido por el derecho público,
cambia su condición jurídica, dejando de ser público y para a un régimen privado, lo
que no comporta que el derecho real de dominio se vea extinto.
En virtud de una ley se puede autorizar la enajenación de bienes del Estado o de
las Municipalidades.
Pero, respecto de los bienes públicos, es necesario, además, que la ley declare
su "desafectación", es decir, su sustracción al dominio público. En esta forma el bien
pierde su carácter de público y puede pasar ·al dominio privado.
11 Corte Suprema de Chile. Sentencias de 21 de noviembre de 1905 (R. Tomo 3, sección primera, pág. 96,
considerando 10 de 1 instancia, pág. 100.); de 28 de noviembre de 1921 (R. tomo 21, sección primera,
pág. 276); y de 4 de julio de 1938 (R. tomo 36 sección primera. Pág. 52)
22
La corte suprema de justicia de la nación de Argentina:
La propiedad pública (…) termina por la desafectación (…) y tal desafectación,
(…) produce el efecto general de cambiar la condición jurídica del bien, que se
torna a partir de ella enajenable, prescriptible, embargable y regido, no ya por
las disposiciones del derecho administrativo relativas a la policía de los caminos
y de las calles, sino por el derecho civil, a cuyo campo de acción ha ingresado,
como consecuencias de aquella.(Luis, 2012)
Puede desafectarse un bien público de dos maneras: ya sea a través de una
manifestación de voluntad del poder público, ya sea a través de ciertos hechos. La
primera, denominada “desafectación formal”, se realiza a través de una ley; la segunda
tiene lugar como consecuencia del acaecimiento de ciertos sucesos naturales o de
algunos hechos del hombre.
Cabe acotar que los bienes públicos de origen natural no pueden ser
desafectados por hechos humanos. La razón, en nuestro sentir, es muy lógica: los bienes
públicos de origen natural integran el denominado en razón de su condición natural; no
resulta posible que dejen de conformarlo sino modificando su naturaleza
transformándolos.
La determinación de su condición jurídica importa su afectación la única manera
en la que resulta posible desafectados sin modificar su condición es derogada o
reformando la norma que les atribuye este carácter, a través de una desafectación
formal.
BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO Y DEL DOMINIO PRIVADO
Sobre los bienes públicos, Guillermo Cabanellas los define como aquellos: “[…]
que, en cuanto a la propiedad, pertenecen a un pueblo, provincia o nación; y, en cuanto
al uso, a todos los individuos de su territorio. Se denominan también bienes del dominio
público y de la Nación.” El mismo autor sobre bienes particulares o propios, indica que
éstos son “[…] los que pertenecen a una persona por su propio derecho y sin restricción
alguna.”
23
Respecto a los bienes privados del Estado, siguiendo al autor de la referencia,
con remisión al caso argentino, se identifican según la legislación los que corresponden
a la propiedad privada, los patrimoniales.
En la legislación ecuatoriana, en lo atinente al gobierno central no se ha definido
o conceptualizado a los bienes del sector público, únicamente se refieren a la
administración de los mismos. (Lerena, 2013, pag45)
Así, el literal m) del Art. 15 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de
la Función Ejecutiva, sobre las atribuciones del Secretario General de la Administración
Pública, indica: “[…] Coordinar el manejo de los bienes inmuebles de las diversas
instituciones del Estado de la administración pública central e institucional.”
La legislación ecuatoriana en cuanto a la administración, uso y goce de los
bienes inmuebles, en el ámbito ejecutivo no ha delimitado competencias de los entes
adscritos al gobierno central.
Por su parte, a nivel subnacional, se encuentran los Gobiernos Autónomos
Descentralizados que se regulan a través del Código Orgánico de Organización
Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) con facultades legislativas para
expedir ordenanzas y resoluciones necesarias para el ejercicio de las competencias a
estos atribuidas.
A su cargo está la administración y control de bienes en torno al cumplimiento
de sus fines de orden público y social y en el caso de inmuebles destinados unos al uso
público y otros afectados al servicio público.
Así, de requerir de un particular un bien inmueble para cumplir dichos fines, e
inclusive de aquellos de orden social como por ejemplo para programas habitacionales,
podrá llegar a la expropiación, debiendo en tal caso cumplir rigurosamente con la
normativa pertinente del COOTAD en su Art. 446,447.
El Estado o las instituciones dependientes del ejecutivo y otras funciones, o de
las autónomas como los Gobiernos Autónomos Descentralizados GADS, deben destinar
24
los bienes propios al uso y al servicio público, pues de no ser así no estarían cumpliendo
con sus fines públicos, sociales y colectivos.
Esta premisa hace que el presente trabajo se enfoque en plantear las vías por las
cuales puede generarse la transferencia de dominio de inmuebles entre instituciones
públicas, en tanto resulte justificada la adquisición del inmueble para el cumplimiento
de los objetivos públicos y sociales que estas entidades persiguen.
Existe un importante número de bienes en el patrimonio del Estado, pero habrá
que diferenciar, tal como lo señala el COOTAD en su Art.415, bienes que el ente
público en la órbita patrimonial y que están sometidos al régimen de derecho privado,
puede disponer, de aquellos que son del dominio público y que están destinados al uso
público o afectos al servicio público que no son disponibles.
Habrá también que señalar que, obrando conforme al procedimiento que
establezca la ley pertinente, bienes en los que no se atribuya propiedad particular podrán
incorporarse al dominio estatal.12
FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD
El uso del suelo rural de producción es de interés público y prioridad nacional
que busca asegurar su mantenimiento y regeneración para garantizar la soberanía
alimentaria. (LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 2016)
Hay que tomar en cuenta que el régimen de soberanía alimentaria está bajo los
principios de sustentabilidad social y ambiental, entre otros6. Por lo tanto, cuando la
Ley Orgánica de Tierra Rurales y Territorio Ancestrales (LORTA) trata sobre soberanía
alimentaria está hablando sobre prácticas productivas sostenibles.
Además, la Ley Orgánica de Tierra Rurales y Territorio Ancestrales
(LORTA), en su artículo 7 establece como uno de los principios para su aplicación, la
sustentabilidad, refiriéndose que el Estado debe promover el “aprovechamiento
eficiente y la conservación de la fertilidad de la tierra rural para garantizar el desarrollo
12 J. Larrea Holguín, Enciclopedia Jurídica Ecuatoriana, 213.
25
social, económico y ambiental equilibrado, que asegure la satisfacción de las
necesidades de las presentes y futuras generaciones.”
El mismo artículo determina que los propietarios o legítimos posesionarios
son responsables del buen manejo del suelo fértil, con lo cual son los que deben cumplir
que el uso de su suelo cumpla con la función social y ambiental.
Las condiciones para cumplir la función social están encaminadas a la
realización de actividades sostenibles y sustentables, que garanticen la soberanía
alimentaria, la generación de trabajo, la desconcentración de tierra y que se mantengan
los promedios de producción y productividad que establece la Autoridad Agraria
Nacional.
Estos no son causas que fomenten la deforestación ya que son definidos
considerando la aptitud del suelo, su potencial productivo y sus características edáficas
y topográficas, garantizando así el mantenimiento de los ciclos vitales del suelo y su
carga natural para una efectiva regeneración.
Mientras que, se cumple la función ambiental cuando se realizan prácticas que
promuevan la sustentabilidad de los recursos naturales, criterios y acciones técnicas
orientadas a calidad ambiental, manejo de recursos naturales y protección del
suelo.(Abril,2012,pag.3)
Para abordar la función social de la propiedad es importarte remitirse a la
Constitución de la República del Ecuador en la que se han incorporado valores,
principios, derechos y garantías inherentes a las personas, derechos colectivos,
promoción de una sociedad intercultural, la responsabilidad y convivencia amigable con
la naturaleza, cuyo efecto genera que el desarrollo de la actividad productiva sea
sustentable en procura del buen vivir o sumakkawsay.
Entiéndase al sumakkawsay de acuerdo al Plan Nacional 2018-2021, “[…] una
idea movilizadora que ofrece alternativas a los problemas contemporáneos de la
humanidad. El Buen Vivir construye sociedades solidarias, corresponsables y reciprocas
26
que viven en armonía con la naturaleza, a partir de un cambio en las relaciones de
poder.
El SumakKawsay fortalece la cohesión social, los valores comunitarios y la
participación activa de individuos y colectividades en las decisiones relevantes para la
construcción de su propio destino y felicidad. Se fundamenta en la equidad con respeto
a la diversidad, cuya realización plena no puede exceder los límites de los ecosistemas
que la han originado.
No se trata de volver a un pasado idealizado, sino de encarar los problemas de
las sociedades contemporáneas con responsabilidad histórica. El Buen Vivir no postula
el no desarrollo, sino que aporta a una visión distinta de la economía, la política, las
relaciones sociales y la preservación de la vida en el planeta. El Buen Vivir promueve la
búsqueda comunitaria y sustentable de la felicidad colectiva, y una mejora de la calidad
de vida a partir de los valores.
Del texto constitucional 2008 podemos evidenciar para el caso, dos aspectos:
El primero, se reafirma la prohibición de acaparar tierras y latifundios, al
establecer en el Art. 282 que:
El Estado normará el uso y acceso a la tierra que deberá cumplir la función
social y ambiental. Un fondo nacional de tierras, establecido por la ley, regulará
el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. Se prohíbe el
latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o
privatización del agua y sus fuentes. […]
En segundo lugar, se incluye por primera vez en forma explícita a la propiedad
urbana como parte de las ciudades, según se constata del contenido del Art. 31, que
señala:
Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y sus espacios
públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a las
diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y rural. El ejercicio del
derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta, en la función
social y ambiental de la propiedad y de la ciudad; y, en el ejercicio. pleno de la
ciudadanía.
27
Queda evidenciado cómo el término propiedad también ha trascendido a los
ámbitos urbanísticos, en los que denota su función social y ambiental.
En el fundamento de la propiedad rural, la tierra un instrumento de trabajo,
mientras que la propiedad urbana es solamente de vivienda. Desde el punto de vista
económico-social, resulta que cuando no se explota o se explota mal la propiedad
urbana; sólo se perjudica el dueño, mientras que cuando no se explota o se explota mal
la propiedad rural, a más de perjudicarse el dueño; también se perjudica colectividad.
Al efecto, se sostiene que la función social alude a que los distintos tipos de
propiedad satisfagan necesidades de la sociedad, que respondan a una justicia
redistributiva; que no vulnere derechos colectivos y que promueva una convivencia
intercultural, con el agregado constitucional de que se promueva su producción
sustentable, con responsabilidad social expresado en un uso y aprovechamiento que
respete la naturaleza y coadyuve a la consecución del buen vivir.
EL DOMINIO PÚBLICO EN GENERAL Y SUS FORMAS PARTICULARES
Más allá de las definiciones del dominio público consignadas en los códigos
civiles de raíz napoleónica desde finales del siglo XIX, que lo identifican con propiedad
pública de determinados bienes; en la actualidad, siguiendo a Vergara Blanco, pueden
identificarse tres vertientes doctrinales respecto de la definición de este concepto.
La primera que podría denominarse la doctrina clásica, que “preconiza la idea de
propiedad del Estado sobre su dominio, nacida de la revolución jacobina y plasmada en
el Código napoleónico”13
, en el cual se distingue, por una parte, el dominio público y
por otra, el dominio privado. La segunda denominada doctrina patrimonialista que
entiende el dominio público como “propiedad especial” de determinados bienes,
13 Lorenzo, Pérez Conejo, Ensayo sobre el dominio público o demanio litoral, Sevilla, Instituto andaluz de
administración pública, 2001, pág. 44
28
formulada por el tratadista Maurice Hauriou14
, que sin dejar de considerarlo como
propiedad, establece que “la idea del dominio público descansa en la idea de la
afectación o destino de las cosas a la utilidad pública”.15
Y finalmente, la denominada doctrina “funcionalista”, para la cual el dominio
público es una “técnica funcional y no una cosa” que consistiría en un conjunto de
potestades públicas orientadas a fines específicos.
Los rasgos más característicos de la problemática que asume y resuelve cada una
de las doctrinas en mención, dan cuenta de la complejidad que encierra este concepto.
La doctrina patrimonialista, originada en el derecho francés y que fue asumida
por el pensamiento jurídico español, siguiendo a Hauriou, asume que “el dominio
público es una propiedad especial –pública- “, estrechamente relacionada con la visión
que se tenga de la Administración Pública, la posición que se adopte frente a la
construcción de la personalidad jurídica de ésta, en caso de tenerla; y, la posición en la
polémica europea “sobre la posibilidad o no de la propiedad de las cosas públicas.” En
consecuencia se asume que la propiedad pública que se ejerce tal cual la propiedad
privada, se caracteriza por encontrarse afectada a un destino o fin público.16
14 José Luis, Villar Palasí, Derecho Administrativo. Introducción y Teoría de las Normas. Madrid,
Universidad de Madrid, 1968, 1986, pág. 32; citado por Alejandro, Vergara Blanco, Teoría del Dominio
Público: El estado de la cuestión, Madrid, en Revista de Derecho Público, Vol. I No. 114, 1989. Pág. 49
15 Alejandro, Vergara Blanco, La Teoría del Dominio Público: El estado de la cuestión, Madrid, en
Revista de Derecho Público, Vol. I No. 114, 1989. Pág. 26
16 “Para Hauriou afirmar que el dominio público es una propiedad especial –pública‐ no es otra cosa que
aplicar a esta cuestión su enfoque global sobre la Administración, a la que concibe como una institución
que posee personalidad jurídica. Entre la formulación de Proudhon (La concepción del gran teórico
moderno del Derecho de bienes públicos, se fundamenta en que “el dominio público no es, por lo tanto,
de nadie, ni aún para el Estado, un dominio de propiedad”) y la de Hauriou hay, además de la polémica
desatada en Centroeuropa sobre la posibilidad o no de propiedad de las cosas públicas, toda la
construcción de la personalidad jurídica del Estado y de la Administración. […] Una vez justificado que
las dependencias demaniales son objeto de propiedad de la misma manera que las dependencias de la
propiedad privada, es necesario acudir a un criterio diferenciador que este autor sitúa en la afectación. En
ella radican las especialidades de esta forma de dominio que, como consecuencia de su destino, es
inalienable, imprescriptible y protegido por especiales reglas de policía.” José Ignacio, Morillo Velarde,
Dominio Público. Pág. 42
29
Numerosos juristas franceses que asumieron esta doctrina, a finales del siglo
XIX destacaban que:
“[…] en este particularismo de la propiedad administrativa, la pieza esencial
ligada a la idea de afectación que ella apunta a proteger es la regla de la
inalienabilidad, regla que se expresa. La finalidad que se persigue con esta regla
es conservar la afectación del bien, o lo que es lo mismo, garantizar que será
utilizado de conformidad con su destino.”17
Por otra parte, en el campo de la doctrina patrimonialista del dominio público, a
principios y hasta la primera mitad del siglo XX, se destacan los aportes de algunos
tratadistas españoles del derecho administrativo como Manuel Ballbe.
“Es Manuel Ballbe, con su Concepto de dominio público (1945) –luego
intitulado Dominio Público en una nueva publicación (1955)- quien, a nuestro
juicio, le da el impulso definitivo a la reflexión sobre el dominio público en la
doctrina española; … […] Ballbe desarrolla una investigación del dominio
público a través de las que él denomina “distintas notas o elementos que pueden
incidir en la esencia del dominio público”: a) El «elemento subjetivo» que
estriba en que la titularidad de la cosa corresponde a un ente público; b) el
«elemento objetivo», respecto al cual, la noción del dominio público es
independiente de la cualidad material de las cosas y que, por ende, pueden
integrarlo así las nudas porciones del suelo, como los edificios, los bienes
muebles y los incorporales o inmateriales; c) el «elemento teleológico», el que
consiste «en la destinación directa de las cosas a la función pública», es decir
que el nexo entre la cosa y función ha de ser el hallarse „destinada‟, esto es
‟afectada‟ a su actuación; y, d) el «elemento normativo» el sometimiento de los
bienes a un régimen de derecho público”.18
En la citada noción sobre el dominio público15, es posible destacar, en primer
lugar, la utilización del término “bienes” (cosas susceptibles de apropiación) para
17 Lorenzo, Pérez Conejo, Ensayo sobre dominio público y demanio litoral, Sevilla, Instituto Andaluz de
Administración Pública. 2001, pág. 54
18 Alejandro, Vergara Blanco, La Teoría del Dominio Público: El estado de la cuestión, Pág. 38
30
referirse al elemento objetivo del dominio público, que está en correspondencia con la
comprensión de éste en tanto propiedad, que participa de todos los rasgos generales de
ésta. Sin embargo, esto significa que en esta reflexión, “toda forma de pertenencia se
identifica como apropiación de bienes y se reconduce, de esta manera, a la idea de
propiedad. […] La propiedad se concibe como un súper concepto con plena validez en
todas las ramas del ordenamiento jurídico”
Sin embargo, la crítica del contenido del dominio público como propiedad
administrativa o especial, entre una de sus conclusiones establece la ineficacia de
utilizar el concepto de propiedad para definirlo. Vergara Blanco desde una clara
comprensión, destaca el efecto de aplicar a la noción de propiedad el concepto del
dominio público. Al respecto afirma:
“[…] el impedimento primario de la pretensión de aplicar la propiedad al
dominio público, es la pérdida de la visión objetiva: de destino o fin de las cosas,
visualizado por los romanos(*), pero que la moderna concepción de la propiedad
privada, por la confusión inyectada desde su visión individualista, ha olvidado;
ya no interesa tanto la titularidad sobre las cosas, sino su finalidad; ya no
interesa tanto esa titularidad, pues, además, ha de enfrentarse obviamente el
tema a las potestades de la administración, que es el aspecto que debe
necesariamente aclarar previamente la ciencia jurídica para poder comprender y
limitar la innegable intervención de la administración en los bienes, no por ser
tales (he aquí la insuficiencia de la cosificación civilista), sino por su habilidad
para cumplir los fines del interés público.
Es éste el punto central de la discusión, a nuestro entender, y a partir del cual
dudamos el carácter de principio ontológico del derecho que se pretende atribuir
a la propiedad.”19
Lo cual significa que para el dominio público lo principal es la finalidad a la que
se destina una cosa o bien y, las potestades de la administración para intervenir en éste.
Esto implica, conforme el citado autor lo expresa, “… que debe destronarse en esta
materia el trío conceptual: bienes-titular-propiedad; y en su lugar, podrá funcionar con
19 Alejandro Vergara Blanco. La Teoría del Dominio Público: El estado de la cuestión, Pág. 35
31
menor rigidez, frente al vínculo público con los bienes, el trío: potestad-afectación-
bienes”.
Sin embargo, más que a bienes el dominio público, este “vínculo del órgano
social con ciertos bienes”20
, se refiere a ciertas “cosas jurídico-públicas”, diferentes de
las “cosas jurídico-privadas”21
. Pero aquí ya se ha traspasado el límite del campo de la
doctrina funcionalista y sus rasgos característicos.
La doctrina funcionalista del dominio público se origina en el trabajo
desarrollado por José Luis Villar Palasí quien, “… con su concepción del dominio
público como título de intervención administrativa plena… abre la brecha para que una
doctrina posterior, ya en los años setenta y ochenta, vaya afirmando con mayor
convicción, la inadecuación del concepto de propiedad y la necesidad de su sustitución
por el de potestad en la construcción del concepto de dominio público.”22
Destacados juristas españoles que asumen esta doctrina sostienen que:
“[…] el problema de la naturaleza del dominio público se complica
extraordinariamente cuando se confunde con una propiedad administrativa y se
explica como una especial categoría de derechos reales semejantes a los de
índole privada; ello es consecuencia de una confusión previa consistente en
establecer que el concepto “cosa”, juega de la misma manera en derecho privado
que en el derecho administrativo.23
En el marco de la doctrina funcionalista se establece la siguiente definición de
dominio público, que contiene muchos de los conceptos ya señalados:
20 Alejandro, Vergara Blanco. . Pág. 31La Teoría del Dominio Público: El estado de la cuestión. “La
única respuesta que podrá proporcionarnos la historia es que la naturaleza jurídica del dominio público, o
sea, este vínculo jurídico que el Estado se ha procurado con ciertos bienes, ha de buscarse en las actuales
tareas del Estado y en su forma de llevarlas a cabo
21 Alfonso, Luciano, Parejo Dominio público: un ensayo de reconstrucción de su teoría general, pág.
2436, Citado por Alejandro, Vergara Blanco, La Teoría del Dominio Público: El estado de la cuestión,
Pág. 52
22 1 Morillo‐ Velarde Pérez, Dominio Público. Pág. 69
23 Roberto Parejo Ramir, y José María, Rodríguez Oliver, Lecciones de dominio público, Madrid,
Instituto católico de artes e industrias, 1976, pág. 7. Citado por Alejandro, Vergara Blanco, La Teoría del
Dominio Público: El estado de la cuestión. Pág. 50
32
“[…] el dominio público, antes que un conjunto de bienes, lo que representa es
un soporte jurídico de potestades; un título jurídico de intervención que lo que
permite es que la administración titular esté en posición jurídica hábil para
disciplinar los conductos de quienes utilicen las cosas calificadas como públicas,
ordenándolas de acuerdo con las exigencias de los intereses generales
En consecuencia, el dominio público, en tanto concepto de derecho
administrativo, es comprendido como el “vínculo” que el Estado ha generado respecto
de algunas cosas públicas a las que asigna una función para el cumplimento del interés
general. En consecuencia, el dominio público es un régimen jurídico que constituye un
elemento general del Estado contemporáneo y de las formas en que actúa el poder
público, a través de la función administrativa de éste, para procurarse los medios que
requiere.
El dominio público consiste en el régimen jurídico, soporte o apoyo material de
las potestades que corresponden a la administración. El “título jurídico” de su amplia
intervención sobre las cosas públicas; como son los recursos o los medios materiales y
económicos sobre los cuales existe interés colectivo.
Precisando los términos y liberando al concepto dominio público de su herencia
decimonónica, de la noción de pertenencia; de la idea de propiedad especial o
administrativa, en fin, de las características de los bienes que serían parte de su dominio,
debería denominarse simplemente “lo público” o “la cosa pública”, como el ámbito que
comprende el conjunto de las potestades que definen la administración pública y que se
integran en un régimen jurídico.
Así definido “lo público” es evidente entonces que se trata de un concepto del
Derecho en general, que a la vez es un concepto clave del Derecho administrativo,
disciplina inscrita y articulada al Derecho político y al Derecho constitucional. Es decir,
articulada a la disciplina jurídica que se ocupa de la regulación de la participación
ciudadana en la vida política; de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, entre
gobernantes y gobernados; de la organización, estructura y actividad del Estado.
33
LAS INSTITUCIONES ESTATALES HISTÓRICAS DE MANEJO DE TIERRA EN EL ECUADOR
Las instituciones estatales de manejo de tierra en el Ecuador han jugado un papel
escueto en la administración del suelo en nuestro país, cometiendo equivocaciones
motivadas principalmente por movimientos y decisiones políticas que hasta el día de
hoy causan problemas con sus efectos negativos.
La administración y adjudicación anti técnica que se hizo de innumerables
extensiones de tierras generó no solamente problemas jurídicos y urbanísticos, sino
incluso problemas ambientales, grandes espacios de bosque fueron talados para explotar
su madera y convertirlos en pastizales y en cultivos de ciclo corto, que poco después se
convirtieron muchos en eriales en donde se fulminó a la flora y fauna y se depredaron
sus micro cuencas.
Es irónico que estas instituciones se hayan convertido en las mayores culpables
del minifundio y de la deforestación del Ecuador por la forma en que fueron
colonizadas las tierras baldías, ya que no se priorizó a la biodiversidad articulada a una
explotación agropecuaria técnica y adecuada.
En el Ecuador son principalmente dos las instituciones que marcaron un hito,
sobre todo por su exorbitante capacidad de adjudicar y entregar títulos de propiedad a
particulares bajo circunstancias determinadas, actualmente las mismas ya no existen y a
pesar de que ciertos efectos de su actuar aún se perciben, en realidad ya no inciden en la
forma que según el marco jurídico actual determina para la administración del suelo.
IERAC
El instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización nace el 9 de octubre
de 1973, la Junta Militar dictó el Decreto 1172, publicado en el Registro Oficial No.
410 de 15 de octubre de 1973, con el nombre de Ley de Reforma Agraria, en donde se
contemplaron varios principios básicos y determinantes que sin duda cambiarían a corto
y largo plazo la función de la propiedad en sí misma, basando su accionar en la
reivindicación del agricultor y pensando en alentar la producción nacional agrícola.
Para el Ecuador la Reforma Agraria constituyó un proceso de cambio gradual y
ordenado de la estructura agraria en sus aspectos económico, cultural, social y político,
34
por medio de operaciones planificadas de afectación y redistribución de la tierra, así
como de los recursos de crédito, educación y tecnología, para alcanzar objetivos como
la integración nacional, la transformación de las condiciones de vida del campesino, la
redistribución del ingreso agrícola y la organización de un nuevo sistema social de
empresa de mercado.
De esta manera el proceso de Reforma Agraria se realizó mediante la aplicación
combinada de dos métodos: el de la organización nacional de un sistema de regiones,
zonas y sectores de intervención prioritaria, en el que se concentren los procesos de
afectación de tierras y los recursos de apoyo financieros y tecnológicos del Estado y, el
de regulación estatal de la función social de la propiedad sobre la tierra.
El Estado con un criterio técnico debía seleccionar las regiones, zonas y sectores
de intervención prioritaria, en territorios cuya localización, condiciones ecológicas,
sociales y de potenciales recursos físicos permitan la transformación de la estructura
productiva por medio de la concentración de inversiones públicas y privadas y la
aplicación de una tecnología moderna y adecuada a las condiciones locales.
Se consideraron como regiones, zonas o sectores de intervención prioritaria
todos aquellos que se seleccionen por sus condiciones ecológicas y sociales, con el
objeto de centrar en ellos los procesos de afectación de tierras y las operaciones de
asentamiento campesino y, los constituidos por tenedores minifundistas, comuneros o
campesinos sin tierras y en estado de indigencia.
La dirección política del proceso de reforma agraria correspondía al Presidente
de la República a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería y su ejecución al
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC), además se creó el
Consejo de Coordinación Agraria y los Comités Regionales de Apelación.
INDA
El Instituto Nacional de Desarrollo Agrario fue una entidad de derecho público
adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, creado con la Ley de Desarrollo
Agrario promulgada el 14 de junio de 1994, a través del Suplemento del Registro
Oficial No. 461, la cual tenía como principal objetivo el fomentar el desarrollo y
protección del sector agrario que garantice la alimentación de todos los ecuatorianos e
35
incremente la exportación de excedentes, en el marco de un manejo sustentable de los
recursos naturales y del ecosistema, con políticas claramente establecidas, como el
reconocimiento al indígena, la oportunidad de obtener mejores ingresos a través de
retribuciones acordes con los resultados de una capacitación técnica agrícola de
preparación, cultivo y aprovechamiento de la tierra o a través de la comercialización de
sus propios productos, individualmente o en forma asociativa mediante el
establecimiento de políticas que le otorguen una real y satisfactoria rentabilidad.
La leycon la Ley de Desarrollo Agrario, mencionaba entre las funciones del
Director Ejecutivo del INDA, las de ejercer la representación legal, judicial y
extrajudicial del INDA, pudiendo celebrar a su nombre toda clase de actos y contratos
necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, otorgar títulos de propiedad de las
tierras que estén en posesión de personas naturales o jurídicas que tengan derecho para
ello, y adjudicar las tierras que forman parte del patrimonio del INDA.
CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LAS ADJUDICACIONES
El 06 de mayo de 2014 la Subsecretaria de Tierras y Reforma Agraria Dr.
Manuel Suarez Rites emitió la Resolución Administrativa 005, en la cual resolvió
aprobar el instrumento técnico y el instructivo para la verificación del cumplimiento al
Plan de Manejo y Planes de Explotación.
En dicho instructivo se plantean ciertas características y lineamientos que deberá tener
el Plan de Manejo de la Adjudicación. Un Plan de Manejo es una proyección de trabajo
que el solicitante deberá elaborar con todos los usos que le dará a su tierra más la
identificación de los impactos ambientales que podría generar.
Para que se entienda de mejor manera, se podrá delimitar en el uso actual del suelo y el
uso futuro del suelo lo siguiente: a) Cultivo de ciclo corto como, por ejemplo: el maíz y
las papas; b) cultivos permanentes y semi-permanentes como, por ejemplo: yuca,
babaco y cacao; c) pasto como, por ejemplo: marandú, elefante. (Resolución No. 005,
2014)
36
Ahora bien, se deberá establecer las características generales del predio. La
ubicación: delimitando el sector, parroquia, cantón y provincia; la división política con
la topografía del mismo, es decir sus pendientes o inclinación.
Las coordenadas son muy importantes ya que limitaran la ubicación del predio y evitará
que exista en un futuro conflicto de linderos. Por último, las características que deberán
ir en el plan de manejo son las fuentes de riego y las vías de comunicación. (Resolución
No. 005, 2014)
En torno a los impactos ambientales, el instrumento técnico estableció la
definición de los mismos llámense a estos últimos el efecto que producen sobre el
medio ambiente, las diversas actividades necesarias para el desarrollo de las actividades
agrícolas.
Como conclusión técnica anticipada se debe señalar que para garantizar un mejor
control sobre la decisión administrativa, se debería realizar una inspección técnica antes
de remitir la declaración juramentada, a fin de evitar que los solicitantes caigan en
perjurio.
Segundo, se debería crear una Unidad Especializada dentro de la Autoridad
Agraria Nacional, que nada tenga que ver con la dirección que lleve el trámite, para
evitar conflicto de intereses, como existen en la actualidad. Por ejemplo, los distritos
austral, central, centro oriental y occidental, son los encargados por medio de los
técnicos ambientales e ingenieros ambientales de acudir a los terrenos y verificar que el
cumplimiento al plan de manejo se está dando de forma adecuada y conforme a lo
estipulado en la providencia de adjudicación, pero a la inspección únicamente acude el
técnico, y el informe es de vital importancia para otorgar el título de propiedad.
La forma más adecuada que veo para lograr un informe de técnico verídico y
sin intereses administrativos, es que un perito de la coordinación jurídica del MAGAP,
acuda a la inspección y de esa manera certifique que lo actuado por el técnico de la
Autoridad Agraria del MAGAP emite su informe conforme a lo visto e inspeccionado.
37
Lo más importante, que dicho predio al momento de ser adjudicado tenga un control un
año posterior con el fin de no perder la finalidad del título de propiedad, que es cumplir
con una función social y ambiental.
Con respecto a la función ambiental en el artículo 12 de la Ley Orgánica de
Tierras Rurales y Territorios Ancestrales establece que la propiedad de la tierra que
posean los beneficiarios de una adjudicación deberá cumplir con la función ambiental, y
en consecuencia deberá contribuir al desarrollo sustentable, al uso racional del suelo y
al mantenimiento de su fertilidad de tal manera que conserve el recurso, la agro
biodiversidad y las cuencas hidrográficas para mantener la aptitud productiva, la
producción alimentaria (Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,
2016).
La constitución con respecto a la función social y ambiental en su artículo 282
manifiesta que es función del Estado normar quien podrá utilizar la tierra estatal y quien
accederá a la misma, cumpliendo en los dos casos la función social y ambiental.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Estas son: erosiones eólicas, hídricas, quemas de cultivos, deforestación, uso de
fertilizantes y pesticidas, lo que facultará al adjudicatario velar por sus cultivos de una
forma correcta y sin que las autoridades vean la necesidad de revertir dicho título de
propiedad, porque como se a analizar en el capítulo ll una mala utilización del predio
generará que la adjudicación sea revertida a favor del Estado, para adjudicarla a otra.
Estos ejemplos deberán ser de una forma correctaimplementados en la
adjudicación y hacen que estos títulos de propiedad sean diferentes a los demás.
(Resolución No. 005, 2014).
38
Otra definición relevante en la norma técnica que debe ser referida es la
posesión. La posesión según lo establecido en el Art. 715 del Código Civil es la
tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño (Codificación del Código
Civil, 2005), es decir que la posesión no es un justo título, es un requisito para lograr
adquirirlo. Y es que la posesión es una de los requisitos más importantes para lograr
adquirir un título de adjudicación.
Pero existe una diferencia entre estar en posesión de un terreno rural y uno
urbano. Para demostrar la posesión en un terreno rural y poder solicitar la adjudicación
es necesario demostrar haber ocupado el terreno 5 años, conforme lo establecido en el
artículo 54 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y Territorios Ancestrales que
establece: "(Posesión agraria es la ocupación material de una extensión de tierra rural
de/ Estado y de sus frutos, que ha sido adquirida de buena fe, sin violencia y sin
clandestinidad, con el ánimo de que sea reconocida y adjudicada su propiedad.
La posesión agraria para ser eficaz deberá ser actual e ininterrumpida por un
tiempo no menor de cinco años Pero como se demuestra que ha sido ininterrumpida
(Ley Orgánica De Tierras Rurales Y Territorios Ancestrales, 2016).
Según lo establecido en el Art. 68 de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales se deberá realizar una declaración juramentada en la cual el
solicitante delimite ciertos datos que serán parte fundamental para el proceso de
titulación. Los cuales textualmente citando no haber sido adjudicatario de tierras del
Estado en superficies mayores a la Unidad Productiva Familiar (Ley Orgánica De
Tierras Rurales Y Territorios Ancestrales, 2016).
De esta manera lo que se logra hacer es que no exista acumulación de tierras,
pero esto en la realidad administrativa no se cumple. Primero porque aún no está
delimitada la superficie de la Unidad Productiva Nacional, ya que la Autoridad Agraria
Nacional es la que deberá delimitar la misma.
39
Segundo punto que tiene que ir la declaración juramentada es Que asume la
responsabilidad directa en la ejecución del plan de manejo productivo este punto es muy
importante ya que es la base primordial para la cual será otorgada la adjudicación que se
dé un cumplimiento social y ambiental en el cumplimiento de la función social y
ambiental, la Autoridad Agraria Nacional o su delegado, a través de la dependencia
encargada de tierras, realizará el análisis de los predios que a su criterio podrían cumplir
dichas funciones, una vez revisada la información presentada por el propietario o
posesionario ";(Reglamento a la Ley Orgánica de Tierras Rurales y territorios
Ancestrales, 2017).
Dicho plan de manejo deberá elaborarse y ser analizado en base a las
diferentes características de la zona como son, clima, riego y acceso a los predios. El
tercer punto parecería ser el más importante puesto es para mí lo es, ya que deberá
demostrar la posesión en el predios o predios que solicitará la adjudicación ha estado en
posesión agraria de la tierra por el período de por lo menos cinco años (Ley Orgánica de
Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, 2016).
Situación compleja de comprobar. Este texto deberá ir en la declaración
juramentada, pero al momento de la inspección ocular, como demostrarlo es lo
complicado. Deberá el terreno tener rasgos de posesión, que puede ser la utilización del
terreno para fines agrícolas, pecuarios, ecoturismo, y demás usos de suelos establecidos
en el instructivo para la verificación de cumplimiento de planes de manejo, el cual
menciona que una vivienda también podría dar rasgos de posesión, claro que la misma
deberá tener un buen estado, caso contrario si está mal cuidada se entenderá que estuvo
abandonada, lo cual no ayudará a demostrar la posesión.
.
.
.
.
40
LA SEGURIDAD JURÍDICA DE LA LEY ORGÁNICA DE TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS
ANCESTRALES Y SU REGLAMENTO.
La Corte Constitucional del Ecuador, con respecto de la seguridad jurídica en la
sentencia N.016-13-SEP-CC, señala:
Para tener certeza respecto a una aplicación normativa, acorde a la Constitución,
se prevé que las normas que formen parte del ordenamiento jurídico se
encuentren determinadas previamente; además, deben ser claras y públicas; solo
de esta manera se logra conformar una certeza de que la normativa existente en
la legislación será aplicada cumpliendo ciertos lineamientos que generan la
confianza acerca del respeto de los derechos consagrados en el texto
constitucional. Mediante un ejercicio de interpretación integral del texto
constitucional se determina que el derecho a la seguridad jurídica es el pilar
sobre el cual se asienta la confianza ciudadana en cuanto a las actuaciones de los
distintos poderes públicos “ Sentencia No. 016-13- SEP-CC, 2013).
En una perspectiva similar, Roberto Dromi sobre la seguridad jurídica expresa:
Las transformaciones del Estado y del derecho llevan al ciudadano a
preocuparse de la escala de valores. De esos valores hoy, la seguridad jurídica y
la solidaridad social ocupan una posición de prevalencia. A la seguridad jurídica
clásica la definen, entre otras, estas reglas: "es inexcusable la ignorancia del
derecho"; "es irrevisable la cosa juzgada"; "es irretroactiva la ley"; "son
inalterables los derechos adquiridos"; "nullumtributum sine lege" y
"nullumpoena sine lege (Dromi, 2004, p. s/n).
En una línea análoga, Ossorio valora a la seguridad jurídica como:
Condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los
individuos que las integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la
ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus
derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad
de los gobernantes puedan causarles perjuicio (Ossorio, 1974, p. s/n).
La carta magna de la legislación regula a la seguridad jurídica en su artículo 82 que
textualmente dice: "EI derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la
41
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas
por las autoridades competentes (...)" (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Otro autor como Pérez sobre la seguridad jurídica manifiesta:
Las reticencias, teóricas e ideológicas, frente a la seguridad jurídica se han ido
desvaneciendo en la medida en que el constitucionalismo democrático ha
situado en la cúspide de las funciones estatales la garantía de los derechos y
libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de
su manipulación, sino que deviene un factor inevitable para el logro de los
valores de la justicia y de la paz social (1990, p. 331).
La importancia del estudio de la seguridad jurídica en las leyes agrarias puede visualizar
en la coyuntura jurídica actual, así pues, dentro del Acuerdo Ministerial No. 281 el 29
de junio de 2011 que expidió el estatuto orgánico de gestión organizacional por
procesos del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, en el cual en el
punto 2.1.1.5 establece las funciones de la Dirección de Saneamiento de Tierras y
Patrocinio, dentro de las cuales están:
a) Asesorar y ejercer el patrocinio en sede administrativa de la institución en los
temas de tierras; b) Remitir a la Coordinación General Jurídica las causas sobre
el uso de tierras, a fin de que ejerza el patrocinio judicial; c) Efectuar la
sustanciación de trámites administrativos y su correspondiente evaluación
técnica; d) Conocer y resolver los recursos administrativos de reposición,
planteados de acuerdo al Estatuto de Régimen Jurídico y Administración de la
Función Ejecutiva (ERJAFE) (Estatuto Orgánico Por Procesos Del MAGAP,
2011).
El 14 de marzo de 2016 entra en vigencia la Ley Orgánica de Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales en la cual deja sin efecto las leyes anteriores, la Ley de
desarrollo Agrario y tierras baldías, y los acuerdos ministeriales aprobados hasta esa
fecha. Dicha Ley determinó en sus disposiciones transitorias primera y vigésima
primera un plazo para que los trámites anteriores a la Ley sean despachados, sin pena de
responsabilidad del servidor encargado.
Al respecto es posible cuestionar dichas disposiciones, puesto que las funciones
de un servidor únicamente las ejerce por sus competencias directas, pero al ser un
42
trámite administrativo, se crean niveles jerárquicos, los cuales estarán encargados de
firmar o aprobar los trámites, por lo que ponerle un plazo para su finalización es
incorrecto.
Al percatarse de este error, el 11 de enero de 2017 entra en vigencia el
Reglamento de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, en la cual
en su disposición general segunda establece:
"(...)Todos los trámites administrativos de tierras rurales, sin excepción, que
fueron sometidos al conocimiento y resolución del Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Acuacultura y Pesca o la Subsecretaria de Tierras Reforma Agraria al
amparo de la derogada Codificación de la Ley de Desarrollo Agrario, su
Reglamento General y la Ley de Tierras Baldías y Colonización, y que no hayan
sido resueltos, serán atendidos y resueltos de conformidad con lo dispuesto en la
normativa legal vigente a la fecha de su presentación (Reglamento a la Ley
Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, 2017)
Dicha disposición suple al error que cometió la disposición de la Ley. Pero al
parecer algunas imprecisiones no quedan ahí.
El 05 de abril de 2017 el Ministro de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y
Pesca expide el Manual de procedimientos y trámites administrativos en materia de
tierras rurales delimitando en su artículo 1 el objeto que tendrá establecer los
procedimientos que la dependencia encargada de tierras, sea la Subsecretaría de Tierras
y Reforma Agraria o la Unidad Administrativa que la reemplace, por Delegación de la
Autoridad Agraria Nacional (Manual de Procedimientos y Trámites Administrativos en
Materia de Tierras Rurales, 2017).Bajo lo señalado, las dependencias de la Autoridad
Agraria Nacional serán las encargadas de aplicar obligatoriamente las disposiciones del
acuerdo, las cuales y en base a lo establecido en el artículo 3 del manual lo harán
basándose en los principios de legalidad, inmediación celeridad, igualdad, oportunidad,
transparencia.
El Acuerdo Ministerial 073 previo a expedir el manual, analiza considerandos
dentro de los cuales constan veinte considerandos sobre artículos de la ley orgánica de
tierras rurales y territorios ancestrales, 1 artículo del Reglamento de la Ley y una
disposición transitoria del Reglamento.
43
Mientras que considerandos de la constitución de la República son únicamente
siete. Al existir más considerandos a la Ley Orgánica y a la Constitución que al propio
reglamento, se tuvo que solicitar a través de la Asamblea una reforma a la Ley, en la
que se delimiten los errores que se están tratando de subsanar.
El Art. 8 de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales con
respecto al fin que tendrá dice: Son fines de la presente Ley a) Garantizar la seguridad
jurídica de la propiedad y posesión regular de la tierra rural y de los territorios de
comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades ancestrales (Ley Orgánica de Tierras
Rurales y Territorios Ancestrales, 2016).
Garantiza una seguridad jurídica que no se cumple en la realidad. La creación de
una figura jurídica como es la nulidad, la cual no figura bajo ningún contexto en la Ley,
y faculta a la autoridad su creación conforme lo dispuesto en la disposición transitoria
tercera del Reglamento a la Ley Orgánica la cual textualmente dice:
Para el cumplimiento de le establecido en las disposiciones transitorias de la
Ley, en todo lo que no se encuentre previsto en el presente reglamento, el
Ministerio de Agricultura, Ganadería. Acuacultura y Pesca emitirá la normativa
técnica correspondiente según sea el caso (Reglamento a la Ley Orgánica de
Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, 2017); siendo una locura que un
reglamento a la ley permita al Ministro emitir la normativa que crea necesaria,
sin ponerle restricción alguna.
(Reglamento a la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales,
2017).
Ahora bien, la nulidad la cual no está regulada en la Ley Orgánica, encuentra su
reglamentación en el acuerdo ministerial 073 subsana ese vacío. Por lo cual, cuando se
quiera buscar una respuesta sobre la nulidad de la providencia de adjudicación sobre
título previo únicamente lo encontrarán en el manual de procedimientos y trámites
administrativos en materia de tierras rurales y ni en la ley ni el reglamento.
Dentro del sistema administrativo hemos descrito, podrán presentarse ciertas
trabas administrativas puesto que los procesos ahora ya no serán únicamente en base a
la reversión, sino que, con esta figura jurídica nueva, "la nulidad" tendrá un
procedimiento que el Manual determinará, pero que no encontrará regulación alguna ni
44
en la ley ni en el reglamento. (Reglamento A Ley Orgánica De Tierras Rurales
Territorios Ancestrales, 2017).
Una potencial solución jurídica podría producirse a través de una consulta de
legalidad al Procurador General del Estado conforme a lo establecido en el Art. 3 literal
e de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado que textualmente dice:
Absolver, consultas y asesorar a los organismos y entidades del sector público,
así como a las personas jurídicas de derecho privado con finalidad social o
pública, sobre la inteligencia o aplicación de las normas "constitucionales",
legales o de otro orden jurídico. El pronunciamiento será obligatorio para la
Administración Pública, sobre la materia consultada, en los términos que se
indican en esta ley (Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, 2004).
ACTUALIDAD ECUATORIANA DEL SECTOR DONDE SE DESARROLLA EL
PROYECTO
En la provincia de Los Ríos el desarrollo de su economía según datos del (INEC, 2010)
se basa en un 49% en el desarrollo de la agricultura, representando el 58,6% del P.I.B.
generado en el sector por otro lado, con el desarrollo de las normativas durante la última
década como lo determina (Sánchez, 2016, p. 98) la competencia de la regulación de
las tierras se ha visto modificado esencialmente por el impacto que tuvo la Constitución
del 2008 en las obligaciones y responsabilidades que el estado delegó a los gobiernos
autónomos descentralizados.
En efecto, la promulgación del COOTAD, motivo a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Cantonales para que en coordinación con la Subsecretaria de Tierras y
Reformas Agrarias la cual es adscrita al Ministerio de Agricultura, Ganadería,
Acuacultura y Pesca se resuelva la concesión de derechos sobre la tierra en particular a
los campesinos, en este contexto, la realidad actual de los sectores agrícolas, además de
la crisis provocada por la depreciación de los precios de mercado, se suma además la
incapacidad jurídica de concretar la posesión jurídica de la tierra que cultivan,
convirtiéndose esto en un impedimento para poder acceder a ciertos beneficios que tiene
el sector.
45
El MAGAP de acuerdo con el artículo 141 de la Constitución de la República, es el ente
rector de la política pública, planificación, ejecución, evaluación y control de la gestión
en la producción agrícola, pecuaria, forestal, pesquera y acuícola del país.
Mediante Decreto Ejecutivo No. 373 de 28 de mayo de 2010, se suprimió el Instituto
Nacional de Desarrollo Agrario - INDA, y se transfirieron al Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Acuacultura y Pesca - MAGAP, las competencias, atribuciones, funciones,
administración y ejecución de políticas agrarias, patrimonio, derechos y obligaciones
del ex INDA. El mencionado cuerpo normativo, además creó la Subsecretaría de Tierras
y Reforma Agraria.
Mediante Acuerdo Ministerial No. 273 de 12 de julio de 2010, se creó la Subsecretaría
de Tierras y Reforma Agraria, dentro de la estructura orgánica por procesos del
MAGAP, cuya misión prioriza una gestión estratégica en la formulación, planificación,
aplicación e implementación de las políticas, planes, programas y proyectos, que
permitan la aplicación de normas e instrumentación de acceso, distribución,
redistribución, reagrupamiento, legalización y uso del recurso tierra y el
perfeccionamiento de la reforma agraria, en los términos expuestos en la Constitución
de la República.
Uno de los objetivos de la Subsecretaría de Tierras, es facilitar el acceso a la titulación
masiva de tierras del Estado, a personas naturales o jurídicas que estando en posesión de
la tierra, cumplen con los requisitos establecidos en la normativa vigente, a fin de que
gocen de seguridad jurídica y se incluyan en el desarrollo productivo, capacitación y
demás acciones encaminadas al progreso del sector, contribuyendo al buen vivir de
campesinos y productores, para lo cual se ha incorporado el proceso de titulación
tierras rurales a los gobiernos locales y a las organizaciones de base, dentro de un
proceso de participación ciudadana.
De conformidad a lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales, corresponde al Estado por intermedio de la Función Ejecutiva,
dirigir la política agraria de adjudicación, redistribución, uso y acceso equitativo a
tierras rurales, así como controlar el cumplimiento de la función social y la función
ambiental.
46
El artículo 59 de la mencionada Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios
Ancestrales, refiere: “...La adjudicación es el acto administrativo público de disposición
o enajenación de tierras rurales, a través del cual el Estado transfiere y titula el dominio
de un predio de su patrimonio, en favor de la persona natural que ha estado en posesión
agraria de tierra rural estatal y que ha cumplido los requisitos determinados en esta Ley
y su reglamento. También se transfieren mediante adjudicación las tierras estatales a
personas jurídicas como parte de programas de redistribución y aquellas tierras rurales
privadas que han sido declaradas de utilidad pública o interés social o expropiado por
no haber cumplido con la función social o la función ambiental, según lo previsto en
esta Ley. Para efectos de esta Ley, la adjudicación de tierras rurales estatales en
posesión agraria, constituye justo título...”.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, son personas jurídicas de
derecho público, de conformidad a lo establecido en el artículo 53 del Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), teniendo entre
sus funciones la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial para propender al
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y fundamentarse en los principios
de la función social y ambiental de la tierra, esto en observancia a lo señalado en los
artículos 296 y 297 ibídem, en concordancia con el Art. 227 de la nuestra Carta Magna.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, de acuerdo a lo establecido
en los literales a, h y n del artículo 55 del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD) tienen como función promover el
desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal, para garantizar la
realización del buen vivir, a través de la implementación de políticas públicas
cantonales, en el marco de sus competencias; diseñar e impulsar políticas de promoción
y construcción de equidad e inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales; y, la prestación de servicios públicos que le sean
expresamente delegados o descentralizados con criterios de calidad, eficacia y
eficiencia; y observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad y
continuidad previstos en la Constitución.
Coordinar y ejecutar en el ámbito de sus competencias, las acciones que permitan
cumplir con las metas señaladas dentro de la planificación del componente de
47
Legalización Masiva de Tierras en el sector rural, elaborado por el Ministerio de
Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca.
Realizar el levantamiento planimétrico en las poblaciones rurales, para agilizar la
legalización masiva de la tierra, de acuerdo con la normativa legal y los compromisos
institucionales constantes en el presente convenio y los que se deriven de su
competencia legal y responsabilidades.
Permitir al MAGAP, el acceso al catastro municipal en forma analógica o digital que
tuviere el GAD Municipal, a fin de implementar eficazmente la titulación de la tierra.
Impulsar el desarrollo de los ciudadanos campesinos y productores a nivel parroquial, a
través del acceso gratuito a la tierra, la capacitación, asistencia técnica en materia
agropecuaria y los beneficios establecidos para el sector.
CAPÍTULO II.DISEÑO METODOLÓGICO Y DIAGNÓSTICO
PARADIGMA Y TIPO DE INVESTIGACIÓN
El tipo de investigación a aplicarse consiste básicamente en la investigación documental
y otras fuentes bibliográficas; en forma accesoria, se anticipa que no está descartada ab
initio alguna modalidad de investigación de campo. En tal sentido, no está descartado
que se apele al mecanismo de encuesta cerrada, requiriendo la opinión de varios
agentespor esa razón usamos el método cuali-cuantitativa.
CUALITATIVA
Este proyecto de investigación realiza un análisis desde el punto de vista normativo, y
practico de la regulación del proceso de adjudicación de tierras rurales, así como de las
competencias para lleva a cabo esta adjudicación, a partir de allí se evidenció una
eventual afectación al derecho de propiedad de los solicitantes en su mayoría
agricultores por esa razón usamos el método.
48
CUANTITATIVA
Este modelo fue utilizado en razón de que mayoritariamente las investigaciones en
ciencias sociales utilizan el método lógico abstracto para la composición de sus
argumentos, mas este método permite a través de registros estadísticos y porcentuales,
vincular la percepción de la población con la necesidad de realizar una eventual reforma
legal.
MODALIDAD Y TIPO DE LA INVESTIGACIÓN
Método científico.- Por estar fundado en todos los elementos recopilados durante la
investigación como pruebas indiscutibles para solucionar la situación jurídica que
plantea el objeto de transformación.
Se aplicó para desarrollar la investigación formulada de manera lógica y lograr la
recopilación, organización y expresión de conocimientos en la parte teórica práctica,
hasta la obtención de conclusiones y recomendaciones, es decir en la utilización de la
estadística, cuanti-cualificando datos.
Para proporcionar el trabajo y encontrar la eficacia debida según la habilidad planificada
de recaudación de datos, de las técnicas existentes se utilizará encuestas. Esta técnica
que consiste en una interrogación escrita que se realiza a las personas con el fin de
obtener determinada información necesaria para una investigación. Por lo frecuente son
estructuradas cuando están compuestas de listas formales que se formulan a todos los
encuestado por igual.
Al aplicar las encuestas se da prioridad a las variables o particularidades investigadas
para que nos permita organizar los datos de acuerdo a la variable que queremos verificar
a fin de graficarlas posteriormente para demostrar la viabilidad de la solución propuesta.
El estudio se realizó exclusivamente en la ciudad de Babahoyo, para cuyo efecto de la
población escogida se seleccionó una muestra de 99 encuestados. Así, siendo este
estudio netamente cuantitativo, una vez procesada las encuestas los resultados obtenidos
son:
49
POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN.
La población con la que se trabaja en esta investigación es con los profesionales del
Derecho, estudiantes, funcionarios del municipio, funcionarios del ministerio del
Magap.
El universo de la población considerado en el cantón Babahoyo y la muestra se
estableció con aplicación de la siguiente fórmula:
n = tamaño de la muestra
N= Población
e2= error
Z2*P*Q*N
n= -----------------
(e)2 (N-1) +Z2*P*Q
38416*0.5+0.5+97=93,1588
n=-----------------------
1,2004
n= 99
.
.
.
POBLACIÓN TOTAL DE POBLACIÓN
Ciudadanía y estudiantes de Babahoyo 20
Abogados en libre ejercicio 53
Funcionarios del municipio y magap 26
Total de personas encuestadas 99
50
PLAN DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN
TÉCNICAS.
Las técnicas a utilizar son:
Encuesta.- Se refiere a la técnica de recolección de datos que utiliza como instrumento
un listado de preguntas que están fuertemente estructuradas y que recoge información
para ser tratada estadísticamente, desde una perspectiva cuantitativa.Esta técnica se
utilizó, mediante la recolección de información, de todos quienes se encuentran
involucrados dentro del tema que se investiga.
INSTRUMENTOS
Cuestionarios.-En la realización y esquematización de interrogantes respecto al tema
de investigación las cuales deberán reportar o evidenciar la factibilidad del problema
investigado, esto es el conflicto normativo que existe en el contrato de transferencia de
marcas.
Fichas de observación.- Para recoger los datos obtenidos en el campo de la
investigación.
.
51
ENCUESTA, RESULTADOS Y ANÁLISIS
1. ¿Conoce usted cual es el trámite para adquisión de tierras rurales de propiedad del
Estado?
OPCIONES PORCENTAJE ABSOLUTO PORCENTAJE RELATIVO
SI
NO
70
29
70%
30%
TOTAL 99 100%
Análisis e interpretación
Queda claro que una mayoría de la población que comprende un 70% de la población es
conocedora del procedimiento para la adjudicación de terrenos estatales. Indicaron
incluso los funcionarios de la subsecretaria de tierras detalles acerca de los requisitos a
obtener. De otro lado un 30% ha señalado que no es de su conocimiento el trámite.
70%
30%
0% 0%
GRAFICO 1
SI NO
52
2. Diga el encuestado ¿Conoce Ud. que la ordenanza municipal del cantón Babahoyo que
impide inscribir parcelas rurales menores a 3528 m 2?
ALTERNATIVA FRECUENCIA ABSOLUTA FRECUENCIA RELATIVA
SI
NO
85
14
86%
14%
TOTAL 99 100%
Análisis e interpretación
Al ser esta pregunta la mayoría de encuestados mantienen conocimiento esta ordenanza
que es un impedimento para el registro de determinados predios que no cumplen con el
requisito de dimensión. El 14% de los entrevistados manifestaron desconocer de aquella
ordenanza.
86%
14%
Pregunta 2
SI
NO
53
3. ¿Estima Ud. necesario que la Subsecretaria De Tierras retome las competencias
materia de adjudicación de predios rurales con fines de vivienda?
ALTERNATIVA FRECUENCIA ABSOLUTA FRECUENCIA RELATIVA
SI
NO
80
19
80%
20%
TOTAL 99 100%
Análisis e interpretación
Un 80% de la población entrevistada indica que es necesaria que la Subsecretaria De
Tierras adjunta alMAGAP retome la competencia para realizar este tipo de adjudicaciones,
en razón de que agilidad, de que cuenta con el personal formado para resolver este
trámite, además de que las municipalidades de plano no tienen un procedimiento para
ejecutar esta competencia. Un 20% se adhiere a que se mantenga el estado actual de las
cosas, no brindo razones.
SI 80%
NO 20%
0%
0%
GRAFICO 3
54
4.- En relación a la pregunta anterior ¿considera Ud. necesaria una reforma al artículo 58
de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y Territorios Ancestrales a fin de que se
implemente un procedimiento que garantice el derecho al acceso a la propiedad rural con
fines de vivienda a los agricultores en la provincia de Los Ríos?
ALTERNATIVA FRECUENCIA ABSOLUTA FRECUENCIA RELATIVA
SI 95 95%
NO 4 5%
TOTAL 99 100%
Análisis e interpretación
Acerca de este tema, una amplia mayoría 95% acreditó su adherencia a la postura de
formular una reforma legal encaminada a reformar al artículo 58 de la Ley Orgánica De
Tierras Rurales y Territorios Ancestrales a fin de que se implemente un procedimiento
que garantice el derecho al acceso a la propiedad rural con fines de vivienda a los
agricultores en la provincia de Los Ríos. El 5% de los entrevistados manifestó su
oposición.
SI; 95%
NO; 5%
; 0 ; 0 ; 0
GRAFICO 4
SI
NO
55
PLANES DE PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN.
RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
El derecho a la propiedad o como tal el derecho al dominio es una capacidad jurídica
que se tiene de manera inmediata sobre un bien sea de naturaleza mueble como
inmueble, este derecho sobre un bien determinado permite a su titular usar la facultad de
disposición en el marco de lo que franquea la ley. En otros términos el dominio se trata
del poder que detentan los sujetos de derecho sobre el objeto de derecho propiedad
dentro de los límites del orden público, y sin dañar a terceros.
El estado normativo actual del derecho a la propiedad desde el punto de vista
constitucional se encuentra en el reconocimiento del derecho a la propiedad como un
derecho fundamental y lo estima como un derecho reconocido y garantizado en las
formas privadas, públicas, comunitaria, cooperativas, en asociaciones e incluso
reconoce la propiedad pública-privada, también establece la Constitución del Ecuador
que la propiedad no puede ser ejercida de manera ilimitada, sino que debe de respetar
tanto la función ambiental, que comprende el que ella observe la normativa de impacto
ambiental y las regulaciones normativas previstas para protección de la naturaleza; de
otro lado la función social, que propugna que la propiedad debe de ser explotada, debe
de estar encaminada a logras los fines que la sociedad de tanto en tanto se plantee en
aras de lograr el bien común.
En cuanto al diagnóstico de los hechos tenemos que en el cantón Babahoyo- Provincia
de Los Ríos, existen una pluralidad de solicitudes de adjudicación ante el Ministerio De
Agricultura Ganadería Acuacultura y Pesca MAGAP, estos trámites han sido ingresados
Encuesta
Se obtuvo información
tomando una muestra
de la población
Se utilizó preguntas
cerradas, es decir
concretas.
56
por los usuarios a fin de que se adjudique a su favor el lote de terreno donde han
levantado sus viviendas, ya que por disposición del artículo 18 de la Ley Orgánica De
Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, no pueden acudir ante la autoridad
jurisdiccional para intentar la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, debido
a que está expresamente prohibido.
Debiendo entonces, estar obligados a solicitar la adjudicación a través del MAGAP,
misma que ha sido negada a la actual fecha por una falta de competencia de esta cartera
de estado, y por haberse trasladado la misma a la autoridad rectora del desarrollo urbano
y vivienda, en coordinación con los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Cabe
indicar que dichas instituciones por negligencia y desidia no han regularizado la
situación de alrededor de 400 familiar que, en ejercicio de su derecho a la propiedad, en
concordancia con el derecho a la seguridad jurídica requieren un procedimiento idóneo
que les permita calificar como aptos para ser adjudicatarios de los predios rurales de
propiedad estatal destinados a vivienda.
57
CAPÍTULO III PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA
Tema:
Ley Reformatoria al art. artículo 58 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y Territorios
Ancestrales.
Objetivos:
Realizar un estudio vinculado a establecer un procedimiento que permita el
derecho al acceso a la propiedad rural con fines de vivienda a los agricultores en
la provincia de Los Ríos.
Determinar si existe afectación al derecho a la propiedad y seguridad jurídica.
Reformar el al art. artículo 58 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales.
Análisis de factibilidad
Económica
Desde el punto de vista económico la presente investigación no comparte que la
universidad realice algún tipo de inversión, ayuda, o erogación ya que estos gastos
operativos han sido cubiertos por la autora. Por ello, este proyecto es factible desde el
punto de vista pecuniario.
Social
Desde la óptica social el proyecto de investigación tiene un catálogo ampliado de
agentes que intervienen en su desarrollo; así, han participado abogados en el libre
ejercicio profesional, estudiantes, funcionarios de la Subsecretaria de tierras, y la
ciudadanía en general, quienes convergen en la necesidad de regular a través de un
procedimiento la adjudicación de predios rurales destinados a vivienda.
58
Legal
Esta investigación es legal e histórico legal, ya que se ha realizado una análisis
sistemática de la legislación ecuatoriano, se ha evaluado el asunto desde la óptica
normativa que precedía y se ha contrastado con la norma actual su vigencia. De otro
lado, se anota la revisión de la ley Orgánica De Tierras Rurales y Territorios
Ancestrales, Código Orgánico Organización Territorial Autonomía Descentralizacióny
la Constitución De La República del Ecuador.
Tecnológica
Este proyecto de investigación ha empleado como elementos herramientas jurídicas
como lexisfinder, además de fiel web, ha realizado una revisión bibliográfica además de
histórica, misma que ha sido lograda a través de las herramientas informáticas y el
acceso al internet.
Fundamentación legal.
Como base legal se han tomado lo normado en la Ley Orgánica De Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales, Código Orgánico Organización Territorial Autonomía
Descentralizacióny la Constitución De La República del Ecuador.
ELEMENTOS QUE CONFORMAN LA PROPUESTA
Los elementos que conforman esta propuesta son los datos adquiridos con las encuestas
practicadas. Además de la fundamentación teórica que alimenta la postura de formular
una reforma legal encaminada a reformar al artículo 58 de la Ley Orgánica De Tierras
Rurales y Territorios Ancestrales a fin de que se implemente un procedimiento que
garantice el derecho al acceso a la propiedad rural con fines de vivienda a los
agricultores en la provincia de Los Ríos.
59
Propuesta reforma Al art. artículo 58 de la Ley Orgánica De Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales.
Asamblea Nacional del Ecuador Nro. ###-2019
CONSIDERANDO
Que, la Asamblea Nacional del Ecuador tiene como objetivo principal garantizar
los Derechos de los Ecuatorianos, precautelando que se respete los principios
consagrados en Constitución de la República.
Que, en el marco del contexto normativo es fundamental que las normas conexas
sean una herramienta más para el cumplimiento de los derechos establecidas en la
Constitución de la República del Ecuador;
Que, la Constitución Ecuatoriana establece en su artículo 1 el carácter
neconstitucional del estado ecuatoriano, donde los derechos imperan por sobre la
ley, además dicho artículo califica las características del estado como laico,
intercultural, social, democrático, soberano, independiente, unitario…”
Que, el Art. 10 de la constitución establece que tanto las nacionalidades, colectivos
y personas individuales gozan de los derechos que franquea la constitución.
Además reconoce a la naturaleza como sujeto de derecho y protección por parte del
estado central.
Que el artículo 11 de la constitución indica la progresividad de los derechos, que el
estado está obligado a generar las condiciones necesarias para que ellos se
materialicen y puedan ser dispuestos por los ciudadanos. De otro lado el artículo 9
de la constitución indica que es obligación estatal el respeto y tutela de los derechos
además de obligarse a hacer respetar ellos frente a terceros.
60
Que, el Art. 82 de la constitución establece “El derecho a la seguridad jurídica se
fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas
previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.”
Que, el estado ecuatoriano ha establecido en el artículo 66 reconociendo “El
derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y
ambiental”
Que el artículo Art. 281 de la constitución del Ecuador indica. “- La soberanía
alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para
garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la
autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente.
Para ello, será responsabilidad del Estado: 1. Impulsar la producción,
transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de
producción, comunitarias y de la economía social y solidaria. 2. Adoptar políticas
fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero
nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos. 3. Fortalecer la
diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y orgánicas en la
producción agropecuaria. 4. Promover políticas redistributivas que permitan el
acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos”.
Que, el Art. 282 de la carta de derechos indicia que la tierra debe de cumplir con la
función social y ambiental. Que a través de un fondo de tierras se regulado por la
ley se dará el acceso equitativo de campesinos a las tierras. Prohibiéndose el
latifundio y las concentraciones de tierras, además de estar prohibida la
privatización del agua y sus fuentes.
Que, el artículo 321 de la constitución garantiza y reconoce el derecho a la
propiedad en diversas formas, tanto privada, publica, en asociación, mixta, y que
ella debe de cumplir las esenciales funciones ambientales y sociales.
Que, el derecho a la propiedad está establecido en el artículo 31 de la constitución e
indicando que todas las personas tienen derecho a disfrutar de los espacios públicos
de las ciudades, bajo los mandatos de justicia social, respeto a las culturas urbanas,
equilibrio entre lo rural y urbano. El ejercicio a este derecho se fundamente en una
61
gestión democrática de ella, además de cumplir con la función social y ambiental de
la propiedad y de las ciudades.
Que, el Art. 147.- de la constitución establece que son atribuciones y deberes de la
Presidenta o Presidente de la República dirigir la administración pública en forma
desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración, organización,
regulación y control, por tal razón dispone un decreto ejecutivo emergente para
resolver los tramites de adjudicación que no se puede dar paso por falta de
seguridad jurídica.
En uso de las facultades dadas en la constitución y la ley
DECRETO
Art.1.Que,la autoridad agraria reactive los procesos de adjudicación de
predios rurales con fines de viviendas de la sub secretaria de tierra rurales y
territorio ancestrales iniciados antes del 14 de Mayo del 2016, para que se
pueda dar paso a los títulos de propiedad de los campesinos y campesinas,
otorgando una prórroga de 18 meses para la culminación de los trámites
Art.2. Que, disponer al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI),
que en su competencia otorgada en el art. 58 de la Ley Orgánica De Tierras
Rurales y Territorios Ancestrales, cree su ley con su respectivo reglamento,
estatutos y manual de procedimiento para que pueda dar cumplimiento a lo
dispuesto por la leyantes mencionada y a su vez mediante la celebración de
convenios con los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales
coordinaran acciones dentro de la circunscripción territorial para dar paso a las
adjudicaciones a los posesionarios de los predios destinados a vivienda .
Dado y suscrito en la ciudad de Quito, capital de la provincia de Pichincha en la
sede de la Asamblea nacional de Ecuador
f)… PRESIDENTE
f)…SECRETARIO GENERAL
62
CONCLUSIONES GENERALES
Que en al trasladarse las competencias de la Subsecretaria De Tierras Rurales y
Territorios Ancestrales al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda han
quedado tramites de adjudicaciones sin resolver, hecho que ha afectado el
derecho al acceso a las tierras rurales con fines de vivienda de los solicitantes.
Que la administración de los Municipios de las adjudicaciones de predios rurales
se ve limitada por su propio desarrollo normativo a través de ordenanzas que
restringen la inscripción de predios rurales con un metraje determinado.
Que se ha afectado el derecho a la seguridad jurídica de los solicitantes por
cuanto sus trámites han quedado en una indeterminación jurídica, ya que jamás
fue introducido por vía normativa un régimen de transición para que se
resuelvan los trámites que estaban pendientes ante la subsecretaria de tierras
Rurales y Territorios Ancestrales.
63
RECOMENDACIONES
Que el departamento de vínculo con la comunidad de la Universidad Autónoma
Regional de los Andes, realice una socialización en las zonas rurales con
instructivos que le permitan conocer a los ciudadanos los requisitos
administrativos y legales para cómo obtener su título de propiedad con fines de
vivienda.
De parte de la acciones a tomar por la Asamblea Nacional, se recomienda acoger
este proyecto de ley que beneficiara a los ciudadanos que habitan en zonas
rurales, además de cumplir con esta propuesta con la función social de la
propiedad, y los postulados del plan de desarrollo.
Que dentro del claustro académico se ponga en la palestra el tema de la
redistribución, acceso y uso de las tierras rurales, para que la ciudadanía acuda a
informarse sobre los procedimientos que le permitan hacerse propietarios de los
bienes rurales en los que han situado sus viviendas.
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ANEXOS
NO. PROCESO: 12334-2016-00490
NO. DE INGRESO: 1
DEPENDENCIA JURISDICCIONAL: UNIDAD JUDICIAL CIVIL CON SEDE EN EL CANTÓN
BABAHOYO ACCIÓN/INFRACCIÓN: NEGATIVA DE INSCRIPCIÓN DE ESCRITURA
ACTOR(ES)/OFENDIDO(S): ORDOÑEZBAJAÑADANIELHUMBERTO
DEMANDADO(S)/PROCESADO(S):
DR.RENDONHENRIQUEZALFONSOMOISES - REGISTRADOR DE LA PROPIEDAD DE BABAHOYO
VISTOS: De fs. 24 a 25 vta., comparece DANIEL HUMBERTO ORDOÑEZ BAJAÑA,
proponiendo demanda en contra del Dr. ALFONSO MOISES RENDON HENRIQUEZ, en
su calidad de Registrador de la Propiedad del cantón Babahoyo, manifestado que
“Mediante Escritura Pública celebrada en la Notaría Primera del Cantón Babahoyo,
autorizada por el Abogado ENRIQUE MOREIRA ARRIAGA, el treinta de diciembre del
año del dos mil quince, por compra a la Seña Marianela Maribel Álava Maldonado y
representada mediante poder especial por su hermano David Jacob Álava Maldonado
adquirí la propiedad de un solar que tiene de superficie Total: CIENTO VEINTIOCHO
METROS CUADRADOS, signado con el número DIECISIETE, de la manzana T ubicado
en el sector cruce de Baba de la parroquia Pimocha de este cantón, circunscritos dentro de
los siguientes linderos y dimensiones: POR EL NORTE, solar que se reserva la vendedora,
con dieciséis metros de longitud, POR EL SUR, solar que se reserva la vendedora, con
igual longitud de dieciséis metros ; POR EL ESTE, solar así mismo de propiedad de la
vendedora, con ocho metros de longitud; y POR EL OESTE, calle vehicular, con igual
longitud, de ocho metros. Es el caso Señor Juez que al presentar la respectiva Escritura en
el Registro de la Propiedad del Cantón Babahoyo, para su respectiva inscripción, el Titular
de dicha Dependencia el Doctor Alfonso Moisés Rendón Henríquez, niega la inscripción
por lo que al final de la misma ha asentado una razón indicando que no inscribe por cuanto
hay una ordenanza de Zonificación Urbana emitida en el año 1990, aprobada por el concejo
Municipal en su primer y segundo debate en las sesiones extraordinaria del 16 de mayo y
29 de junio del 2012, y publicada el 4 de julio del 2012, las 10h00; REFORMA A LOS
ARTS 8 Y 14 DE LA ORDENANZA DE ZONIFICACION URBANA DE LA CIUDAD
DE BABAHOYO, en sesión ordinaria del jueves 27 de noviembre y jueves 04 de diciembre
del 2014, en primer y segundo debate; respectivamente, de conformidad con lo que
establece el art 332 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, en su inciso cuarto, y en base a lo que dispone el Titulo Segundo,
Normas para el Área Rural en su art. 8, establece: "Para efectos de subdivisión de la tierra,
el tamaño mínimo de la parcela se establece 3528m2, por lo que la escritura de
COMPRVENTA, celebrada treinta de diciembre del dos mil quince, ante la Notaría
Primera del Cantón Babahoyo Abogado Enrique Moreira Arriaga, no procede su
inscripción ya que no cumple con el are mínima que establece la indicada ordenanza.” La
demanda fue admitida a trámite mediante auto de calificación de fecha lunes 23 de mayo
del 2016, las 15h15 (fs.28) ordenándose citar al demandado, quien comparece manifestando
su interés de cumplir con la inscripción como se desprende del expediente (fs.27), el
proceso se encuentra en estado de resolver y al hacerlo se considera: PRIMERO:
COMPETENCIA.- El suscrito juez de la Unidad Judicial Civil del Cantón Babahoyo, es
competente para conocer y resolver la presente causa, conforme lo dispuesto en el Art. 240
del Código Orgánico de la Función Judicial, y en virtud de haber sido designado mediante
acción de personal No. 14732-DNTH-2015-SBS, de fecha 26 de octubre del 2015, suscrita
por la Directora General del Consejo de la Judicatura, así como resolución No. 294-2015,
publicada en el Registro Oficial No. 612.- SEGUNDO: SANEAMIENTO.- Examinado el
proceso, no se advierte que existan vicios ni omisiones de solemnidad sustancia que pueda
influir en la decisión de la causa, por lo que se declara su validez, se ha observado el debido
proceso desarrollado en el Art. 76 de la Constitución de la República del Ecuador; el
derecho a la legítima defensa y a la tutela judicial efectiva conforme al Art. 75 ibídem.
TERCERO: CAPACIDAD LEGAL DEL ACTOR.- La capacidad legal del actor para
acudir deduciendo la presente acción se encuentra acreditada conforme obra (fs.4 a 23) esto
es con los documentos escriturarios de y la negativa que presentara el Registrador de la
Propiedad en Inscribir el bien de su propiedad, con lo que se ha establecido que el
accionante se encuentran ejerciendo su pleno derecho conforme a la ley. CUARTO:
MOTIVACIÓN CONSTITUCIONAL.- El sistema procesal es un medio para la realización
de la justicia. Las normas procesales consagrarán los principios de simplificación,
uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, y harán efectivas las
garantías del debido proceso. No se sacrificará la justicia por la sola omisión de
formalidades.” Contempla los arts. 169 de la Constitución de la República; y, para
efectivizar a los justiciables la tutela judicial señalada en el artículos 11.2 y 4, 75, 76, 82,
169, 326, y otros que se contemplan en dicha normativa suprema, se han establecido
normas secundarias, como la que se prevé en los artículos 9, 23 y otros del Código
Orgánico de la Función Judicial, este último que dice: “PRINCIPIO DE TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS.- La Función Judicial, por intermedio de las
juezas y jueces, tiene el deber fundamental de garantizar la tutela judicial efectiva de los
derechos declarados en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos o establecidos en las leyes, cuando sean reclamados por sus titulares o quienes
invoquen esa calidad, cualquiera sea la materia, el derecho o la garantía exigido. Deberán
resolver siempre las pretensiones y excepciones que hayan deducido los litigantes sobre la
única base de la Constitución, los instrumentos internacionales de derechos humanos, los
instrumentos internacionales ratificados por el Estado, la ley, y los méritos del proceso. La
desestimación por vicios de forma únicamente podrá producirse cuando los mismos hayan
ocasionado nulidad insanable o provocado indefensión en el proceso. Para garantizar la
tutela judicial efectiva de los derechos, y evitar que las reclamaciones queden sin decisión
sobre lo principal, por el reiterado pronunciamiento de la falta de competencia de las juezas
y jueces que previnieron en el conocimiento en la situación permitida por la ley, las juezas
y jueces están obligados a dictar fallo sin que les sea permitido excusarse o inhibirse por no
corresponderles”; bajo estas premisas constitucionales y legales, a las que hay que agregar
las contenidas en los arts. 424, 425, 426, de la Constitución de la República tantas veces
citada, que trata sobre la supremacía constitucional, también vale agregar las prescritas en
los arts. 25, 100.1; y 130 del Código Orgánico de la Función Judicial, todas, guardan
apego y armonía entre sí, y han sido observadas en la presente resolución. Por tales
consideraciones en estricto cumplimiento a la norma legal invocada, así como a los
presupuestos establecidos en la Constitución de la República en su artículo 76 numeral 1
“Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las
normas y los derechos de las partes”; y 7.l “Las resoluciones de los poderes públicos
deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas
o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho...”.(sic).- QUINTO: NORMAS JURÍDICAS A CONSIDERARSE
PARA EL ANALISIS Y RESOLUCIÓN.- De acuerdo con la doctrina, la prueba
documental, según Francesco Carnelutti, él dice: “El documento lleva en sí la virtud de
hacer conocer debido a su contenido representativo, es una cosa que sirve para representar a
otra, y siempre es el resultado de un trabajo”. Wasp, dice “Documento es aquel medio de
prueba que consiste en un objeto que pueda por su índole ser llevado físicamente a la
presencia del Juez”.- Para Caravantes, “Documento es todo escrito en que se haya
consignado un acto”, para Maresa y Navarro, “Por documento se entiende en lenguaje
forense, todo escrito en que se hace constar una disposición o convenio, o cualquier hecho
para perpetuar su memoria y poderlo acreditar cuando lo convenga”.- Para DevisEchandia,
“Documento es toda cosa que sirva de prueba histórica indirecta y representativa de hecho
cualquiera”.- El análisis doctrinario anterior, tiene el objeto fundamental de demostrar en el
proceso el valor y calidad que el juzgador debe dar a los documentos que las partes
presenten como pruebas.- El fin de la prueba es la búsqueda de la verdad, la adecuación
entre el pensamiento y la realidad, la verdad puede ser lógica y ontológica. Verdad Lógica,
es la conformidad o adecuación del entendimiento con su objeto o del pensamiento con la
realidad; es decir, Adequatio cum re. Y verdad ontológica es la conformidad o adecuación
del objeto con el entendimiento, o de la realidad con el pensamiento; esto es, adequatiorei
cum intelectu. Sostiene Jairo Parra Quijano que el fin de la prueba es llevarle al juez la
verdad de los hechos aun en el supuesto caso en el que al juez se le demuestre la verdad el
falla cuando se encuentra en un determinado estado anímico en relación a la prueba, que en
el presente caso el juzgador asegura tener la certeza de lo analizado en el proceso,
precisamente en base a las pruebas documentales aportadas por las partes.- La
jurisprudencia se ha pronunciado respecto a la negativa de las inscripciones de propiedad,
así establece que en el Art. 11 de la Ley de Registro, se encuentran determinados los
deberes y atribuciones del Registrador de la Propiedad, entre los cuales consta la facultad
de negarse a la inscripción de un título en los casos 1, 2, 3, 4, 5 y 6. De la negativa del
Registrador, según el inc. 3o. del numeral 6, se puede concurrir ante el Juez competente,
quien, luego de examinar la solicitud del interesado y las causas de la negativa, dictará su
resolución, la que será notificada al Registrador en la forma prevista en el Código de
Procedimiento Civil. Si la resolución ordena la inscripción, no será susceptible de recurso
alguno. Pero si el Juez negare la inscripción, el interesado podrá interponer recurso de
apelación ante la Corte Superior correspondiente, de cuya resolución no había recurso
alguno, de acuerdo con los inc. 4 y 5 del mismo numeral. Gaceta Judicial. Año XC. Serie
XV. No. 7. Pág. 1927. (Quito, 13 de diciembre de 1989).- SEXTO: ARGUMENTACIÓN
Y MOTIVACIÓN RESPECTO AL CASO CONCRETO.- En el caso subjudice el actor ha
presentado Escritura Pública celebrada en la Notaría Primera del Cantón Babahoyo,
autorizada por el Abogado ENRIQUE MOREIRA ARRIAGA, el treinta de diciembre del
año del dos mil quince, por compra a la Seña Marianela Maribel Álava Maldonado y
representada mediante poder especial por su hermano David Jacob Álava Maldonado
adquirí la propiedad de un solar que tiene de superficie Total: CIENTO VEINTIOCHO
METROS CUADRADOS, signado con el número DIECISIETE, de la manzana T ubicado
en el sector cruce de Baba de la parroquia Pimocha, cantón Babahoyo (fs.4 a 22) prueba
plena de la propiedad que este tiene sobre el bien. La negativa del señor Registradora de La
Propiedad Municipal del cantón Babahoyo, es manifiestamente improcedente desde todo
punto de vista, toda vez que si bien es cierto que se fundamenta en la Ordenanza de
Zonificación Urbana de esta ciudad, que en su Art 8 dice: Que para el efecto de subdivisión
de la tierra, el tamaño mínimo de la parcela se establece en cinco hectáreas, no es menos
cierto que lo establecido en dicha ordenanza, se contrapone con lo establecido en los Art.
66, 26 y 324 de la Constitución de la República, que dicen relación con el acceso y el
derecho a la propiedad; es más el numeral 4 del Art.11 de la Constitución de la República,
dice que ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las
Garantías Constitucionales, por tanto, la referida Ordenanza, que en el orden jerárquico de
las leyes previsto en el Art. 425 Ibídem, no está por sobre el Código Civil, peor sobre la
Carta Magna, no puede restringir el derecho del actor a inscribir la escritura de
compraventa de un lote de terreno inferior a cinco hectárea.- Esta negativa limita el derecho
a la propiedad que le asiste al actor así en fallos jurisprudenciales e ha establecido “Sobre la
FALTA DE INSCRIPCION DE TITULO la ex Corte Suprema de Justicia se ha
pronunciado en su fallo de triple reiteración al manifestar “La protocolización del contrato
de compraventa establece propiamente la relación jurídica de comprador y vendedor, en el
caso de inmuebles, al dar validez al título, surgiendo así los derechos y obligaciones de los
mismos; en cuanto que, la mencionada inscripción en el Registro, produce el efecto
jurídico, que se constituya en el modo de adquirir el dominio de la tradición, logrando el
comprador la calidad de propietario del inmueble, garantizándose la autenticidad y
seguridad del título, que es la solemnidad especial normada en el Art. 714 del Código Civil,
cuya ausencia precisamente reprime el Art. 54 de la Ley de Registro, dado que la falta del
certificado de inscripción, origina que el comprador del bien raíz no pueda ejercer los
derechos y obligaciones de propietario, ni en juicio ni fuera; ya que admitir que la simple
escritura pública de compraventa de un fundo o solar está también sujeta a dicha sanción,
sería olvidar los Arts. 6 y 18 No. 1 de la Ley Notarial, que otorgan a dicho documento el
carácter de instrumento público, al tenor del Art. 1744 del Código Civil y del Art. 170 del
Código de Procedimiento Civil. SALA DE LO CIVIL Y MERCANTIL. Gaceta Judicial.
Año XCVIII. Serie XVI. No. 11. Pág. 2800. (Quito, 13 de abril de 1998)”.- SEPTIMO:
ANÁLISIS FACTICO-JURÍDICO.- Todo juzgador debe velar por la seguridad jurídica en
los procesos, en atención a lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Magna, como ya se ha
anotado; el artículo 425 establece el orden jerárquico de las normas, siendo la constitución
la que está en primer lugar; el artículo 424 señala que la Constitución es la norma suprema
y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico, las normas, los actos del poder
público deberá mantener conformidad con las disposiciones constitucionales, en caso
contrario carecerán de eficacia jurídica; del mismo modo, el artículo 426 obliga a las Juezas
y Jueces aplicar directamente la norma constitucional; por las consideraciones expuestas y
establecido los principios constitucionales que para la materia se aplica en estas
controversias judiciales; valoradas las pruebas y excepciones obrantes del cuaderno
procesal, en los que se ha aplicado el principio constitucional de supremacía, verdad y
realidad procesal, en armonía con las de la sana critica prevista en el Art. 115 del Código de
Procedimiento Civil; y concordante con los principios rectores fundamentales dispuestos en
el Código Orgánico de la Función Judicial contenido en los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13,
17, 18, 19, 20, 22, 23, 25, 26, 27, 28, y 29; Cumplido con el requisito de motivación
exigido por el literal l) del numeral 7 del Art. 76 de la Constitución de la República, que se
citan como soporte de este fallo, este operador de justicia, en mi calidad de Juez Titular de
la Unidad Judicial Civil de Los Ríos con sede en el cantón Babahoyo, en uso de las
facultades jurisdiccionales, de que me encuentro investido, ADMINISTRANDO
JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR
AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA”, declara
CON LUGAR la demanda propuesta por DANIEL HUMBERTO ORDOÑEZ BAJAÑA,
en contra del Dr. ALFONSO MOISES RENDON HENRIQUEZ, en su calidad de
Registrador de la Propiedad del cantón Babahoyo; y se ordena que el Señor Registrador de
la Propiedad Municipal del Cantón Babahoyo, proceda a inscribir la Escritura Pública
celebrada en la Notaría Primera del Cantón Babahoyo, autorizada por el Abogado
ENRIQUE MOREIRA ARRIAGA, el treinta de diciembre del año del dos mil quince, por
compra a la Señora Marianela Maribel Álava Maldonado y representada mediante poder
especial por su hermano David Jacob Álava Maldonado adquire la propiedad de un solar
que tiene de superficie Total: CIENTO VEINTIOCHO METROS CUADRADOS, signado
con el número DIECISIETE, de la manzana T ubicado en el sector cruce de Baba de la
parroquia Pimocha de este cantón, circunscritos dentro de los siguientes linderos y
dimensiones: POR EL NORTE, solar que se reserva la vendedora, con dieciséis metros de
longitud, POR EL SUR, solar que se reserva la vendedora, con igual longitud de dieciséis
metros ; POR EL ESTE, solar así mismo de propiedad de la vendedora, con ocho metros de
longitud; y POR EL OESTE, calle vehicular, con igual longitud, de ocho metros.-
Ejecutoriada que sea se dispone que la actuaria del despacho notifíquese al indicado
funcionario, con suficiente despacho remitiéndose la escritura original para los fines de
Ley, de la que se dejará copia debidamente certificada en el expediente.- Cúmplase con lo
dispuesto en el Artículo 277 del Código de Procedimiento Civil.- Intervenga la Ab. Mayra
Zapata Vera, como secretaria encargada.- Dese lectura, Publíquese y Notifíquese.