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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Gobierno Abierto como mecanismo de participación ciudadana en el Distrito
Metropolitano de Quito
Trabajo de Titulación modalidad Proyecto de Investigación, previo a la
obtención del Título de Abogado de los Tribunales y Juzgados de la
República
AUTOR: Ortiz Muñoz Marcos Alexander
TUTORA: MSc. Karina Patricia Tello Toral
Quito, 2019
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, MARCOS ALEXANDER ORTIZ MUÑOZ, en calidad de autor y titular de
los derechos morales y patrimoniales del trabajo de titulación Gobierno Abierto
como mecanismo de participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de
Quito, modalidad Proyecto de Investigación, de conformidad con el Art. 114 del
CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, conceda a favor de la
Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva
para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos. Conservo
a mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la norma citada.
Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de
conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación
Superior.
El autor declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su
forma de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la
responsabilidad por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y
liberando a la universidad de toda responsabilidad.
Firma: __________________________________
Marcos Alexander Ortiz Muñoz
C.C. 1717832701
Dirección electrónica: [email protected]
iii
APROBACIÓN DE LA TUTORA
iv
DEDICATORIA
Dedico la presente a mis padres René e Ipatia por su amor, paciencia y apoyo
durante cada uno de los pasos que he dado y en cada etapa de mi vida. Por
enseñarme a levantarme y nunca rendirme. Por brindarme un hogar lleno de paz,
sueños y lindos momentos.
A mis hermanitas Liz y Anahí, que constituyen la luz y fuerza que dirigen mis
actos cada día. Con quienes he compartido un sin número de cosas y de quienes
siempre aprendo y reaprendo a ser mejor ser humano.
A mis amigos y maestros que hicieron de mi paso por la Universidad Central del
Ecuador una senda de aprendizaje y experiencia excepcional.
Marcos Alexander Ortiz Muñoz
v
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a la vida, por la oportunidad de cursar la Carrera de Derecho
en la Universidad Central del Ecuador, cuna de mentes brillantes y
un espacio de generación de nuevas ideas e ideales que construyan un mejor
porvenir.
Agradezco a mis maestras y maestros que compartieron su experiencia
y conocimiento durante mi formación profesional. De quienes, comprendí que el
estudio y la calidad humana van de la mano en la senda del ejercicio profesional
y de la vida. Asimismo, agradezco por haberme motivado a crecer cada día y
como decía uno de mis mentores Dr. José García Falconí: “ a ser Abogado con A
mayúscula.”
Agradezco a mi apreciada tutora Msc. Karina Tello, quien compartió su
experiencia académica y profesional guiando de la mejor manera cada uno de los
pasos en mi investigación.
A mi estimada Mtra. Dolores Changoluisa, quien con su guía permanente en el
aspecto metodológico, apoyo y experiencia coadyuvó a la realización de la
presente investigación.
Agradezco a mis amigos y amigas, que siempre han estado para mí en los buenos
y malos momentos, de los cuales, he comprendido que cada persona tiene un
aporte a este camino denominado vida. Gracias por su amistad.
Marcos Alexander Ortiz Muñoz
vi
ÍNDICE DE CONTENIDO
DERECHOS DE AUTOR ...................................................................................... ii
APROBACIÓN DE LA TUTORA ........................................................................ iii
DEDICATORIA .................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTOS .......................................................................................... v
ÍNDICE DE CONTENIDO.................................................................................... vi
LISTA DE TABLAS ............................................................................................. ix
LISTA DE GRÁFICOS .......................................................................................... x
GLOSARIO ........................................................................................................... xi
RESUMEN ............................................................................................................ xii
ABSTRACT ......................................................................................................... xiii
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 1
CAPÍTULO I ........................................................................................................... 6
MARCO TEÓRICO ................................................................................................ 6
1.1. El Gobierno Abierto y la Participación Ciudadana .................................. 6
1.1.1. Antecedentes, origen y evolución del Gobierno Abierto. ................. 6
1.1.2. El Gobierno Abierto como mecanismo de gobernanza: construcción
conceptual. ....................................................................................................... 9
1.1.3. Estándares de Gobierno Abierto sobre la participación ciudadana:
hacia una democracia deliberativa ................................................................. 16
1.1.4. Ventajas del Gobierno Abierto con una participación ciudadana
sólida 23
1.1.5. Perspectivas a nivel internacional y local sobre Gobierno Abierto:
potencial de la cogobernanza ......................................................................... 25
1.2. Gobierno Abierto en la formulación de políticas públicas a través de la
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito ........................ 32
1.2.1. El Gobierno Abierto y la creación de Políticas públicas a través de la
participación ciudadana. ................................................................................ 32
1.2.2. Políticas públicas: definición y panorama general .......................... 32
vii
1.2.3. Proceso de creación de políticas públicas ....................................... 34
1.2.4. Políticas públicas bajo estándares de Gobierno Abierto. ................ 37
1.2.5. El Gobierno Abierto en la República del Ecuador y en el Distrito
Metropolitano de Quito. ................................................................................. 40
1.3. El Gobierno Abierto en relación al uso de las tecnologías de información
y comunicación para el fomento de la participación ciudadana en el Distrito
Metropolitano de Quito. .................................................................................... 58
1.3.1. El Gobierno Abierto y el uso de las tecnologías de la Información y
Comunicación. ............................................................................................... 58
1.3.2. Estándares sobre el uso de Tecnologías de la Información y
Comunicación a través del Gobierno Abierto. ............................................... 62
1.3.3. Experiencias de iniciativas sobre el uso de Tecnologías de la
Información y Comunicación para el fomento de la participación ciudadana.
64
1.3.4. Visión integral de los mecanismos tecnológicos para el fomento de la
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito. .................... 66
1.3.5. Análisis del Portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de
Quito y su importancia para fomentar la participación ciudadana. ............... 68
CAPÍTULO II ....................................................................................................... 72
METODOLOGÍA ................................................................................................. 72
2.1. Técnicas e instrumentos de investigación .............................................. 74
2.2. Validez y confiabilidad de los instrumentos .......................................... 74
2.3. Definición de variables ........................................................................... 75
2.3.1. Variable Independiente ................................................................... 75
2.3.2. Variables Dependientes ................................................................... 75
2.4. Universo, población y muestra ............................................................... 75
CAPÍTULO III ...................................................................................................... 77
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................ 77
CONCLUSIONES .............................................................................................. 109
viii
RECOMENDACIONES ..................................................................................... 111
REFERENCIAS .................................................................................................. 112
BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................ 112
NORMATIVAS .................................................................................................. 116
JURISPRUDENCIA INTERNACIONAL ......................................................... 118
ANEXOS ............................................................................................................ 119
ANEXO 1: Solicitud de entrevista dirigida al Director Metropolitano de
Participación Ciudadana del DMQ .................................................................. 120
ANEXO 2: Solicitud de entrevista dirigida al Director Ejecutivo de la Fundación
Ciudadanía y Desarrollo .................................................................................. 121
ANEXO 3: Solicitud de entrevista dirigida a la Expresidenta de la Comisión de
Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo Metropolitano del
DMQ ................................................................................................................ 122
ANEXO 4: Solicitud de entrevista dirigida al Ex – Secretario del Órgano
Legislativo del DMQ ....................................................................................... 123
ANEXO 5: Cuestionario para entrevista de expertos ...................................... 124
ix
LISTA DE TABLAS
TABLA No. 1: Políticas de Gobierno Abierto y nivel de avance ......................... 39
TABLA No. 2: Mecanismos de participación ciudadana ..................................... 50
TABLA No. 3: Mecanismos de control social ...................................................... 52
TABLA No. 4: Metodología de elaboración Plan de Acción de Gobierno Abierto
en el DMQ ............................................................................................................. 55
TABLA No. 5: Nivel de Avance del Gobierno Abierto en el DMQ .................... 57
TABLA No. 6: Portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de Quito 68
TABLA No. 7: Población y Muestra .................................................................... 76
TABLA No. 8: PREGUNTA 1 ............................................................................. 77
TABLA No. 9: PREGUNTA 2 ............................................................................. 81
TABLA No. 10: PREGUNTA 3 ........................................................................... 85
TABLA No. 11: PREGUNTA 4 ........................................................................... 88
TABLA No. 12: PREGUNTA 5 ........................................................................... 91
TABLA No. 13: PREGUNTA 6 ........................................................................... 95
TABLA No. 14: PREGUNTA 7 ........................................................................... 99
TABLA No. 15: PREGUNTA 8 ......................................................................... 102
x
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO No. 1: Principales antecedentes históricos de Gobierno Abierto ......... 8
GRÁFICO No. 2: Pilares del Gobierno Abierto ................................................... 15
GRÁFICO No. 3: Ciclo de políticas públicas ....................................................... 35
GRÁFICO No. 4: De problema social a la agenda política .................................. 36
GRAFICO No. 5: Relación del Gobierno abierto y las TICS ............................... 61
GRAFICO No. 6: Esquema de colaboración del laboratorio LINQ ..................... 67
GRÁFICO No. 7: Niveles de reutilización de los datos de Tim Berners-Lee ...... 70
xi
GLOSARIO
AGA: Alianza por el Gobierno Abierto
CADH: Convención Americana de Derechos Humanos
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
COOTAD: Código Orgánico de Organización Territorial
COPFP: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
CRE: Constitución de la República del Ecuador
DAI: Derecho de Acceso a la Información
DMQ: Distrito Metropolitano de Quito
GA: Gobierno Abierto
LOPC: Ley Orgánica de Participación Ciudadana
LOTAIP: Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible
OEA: Organización de Estados Americanos
OGP: Open Government Partnership
SIDH: Sistema Interamericano de Derechos Humanos
TICS: Tecnologías de la Información y Comunicación
xii
TÍTULO: Gobierno Abierto como mecanismo de participación ciudadana en el
Distrito Metropolitano de Quito
Autor: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
Tutora: MSc. Karina Patricia Tello Toral
RESUMEN
El Gobierno Abierto es un modelo de gobernanza que tiene como pilares la
transparencia, colaboración, participación ciudadana y el uso de la tecnología. En
ese sentido, la República del Ecuador y su ordenamiento jurídico han implementado
diferentes lineamientos sobre el tema para fomentar un gobierno plural y
participativo, específicamente, el Distrito Metropolitano de Quito ha viabilizado la
creación de normativa y políticas públicas de Gobierno Abierto. En consecuencia,
por medio del presente trabajo investigativo se examina la implementación de
estándares de gobierno abierto y el fomento de la participación ciudadana en el
Distrito Metropolitano de Quito, a partir de los niveles exploratorio, descriptivo, y
explicativo, con el objetivo de analizar el Plan de implementación de Gobierno
Abierto y el Portal de Gobierno Abierto en la ciudad. Finalmente, se establece un
diagnóstico integral y observaciones sobre la influencia de los estándares de
Gobierno Abierto en el fomento de la participación ciudadana en el Distrito
Metropolitano de Quito.
PALABRAS CLAVES: GOBIERNO ABIERTO / PARTICIPACIÓN
CIUDADANA / TRANSPARENCIA / COLABORACIÓN / TECNOLOGÍAS DE
LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
xiii
TITLE: Open Government as a mechanism for citizen participation in the
Metropolitan District of Quito
Author: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
Advisor: MSc. Karina Patricia Tello Toral
ABSTRACT
The Open Government is a governance model, whose supports are transparency,
cooperation, citizen participation and the use of technology. In this sense, the
Republic of Ecuador and its juridical order have implemented different guidelines
on the subject, intended to foment a plural and participative government;
specifically the Metropolitan District of Quito has promoted the design of a
regulatory body and public policies for an Open Government. The current
investigation work analyzed the implementation of standards for the open
government and promotion of citizen participation in the Metropolitan District of
Quito, from the exploratory, descriptive and explanatory level, intended to discuss
the plan to implement the Open Government and the Open Government Portal for
the city. Finally, an integral diagnosis was established and remarks were set on the
influence of standards for the Open Government in the promotion of citizen
participation in the Metropolitan District of Quito.
KEYWORDS: OPEN GOVERNMENT / CITIZEN PARTICIPATION /
TRANSPARENCY / COOPERATION / INFORMATIONAL AND
COMMUNICATIONAL TECHNOLOGIES
1
INTRODUCCIÓN
El Gobierno Abierto es un modelo de gobernanza que se ha desarrollado a nivel
mundial y regional en las últimas décadas, el cual se presenta como una alternativa
para la generación de políticas públicas de manera más efectiva y en consonancia
con las necesidades reales de la ciudadanía. En ese sentido, el Gobierno Abierto
replantea el papel de la sociedad civil y de la administración pública, debido a que,
permite crear canales directos de interacción y optimizar la respuesta a
problemáticas desde múltiples aristas.
La vigencia del tópico permitió abordar al Gobierno Abierto desde dos visiones: i)
La puramente académica – descriptiva, en la cual, se analizaron los antecedentes,
origen, evolución, normativa, estándares, experiencias y demás aspectos que
contribuyen a un desarrollo integral a nivel conceptual sobre el Gobierno Abierto;
y ii) La visión práctica, donde se estudió la aplicación del Gobierno Abierto a nivel
regional, nacional y en específico a nivel municipal en el Distrito Metropolitano de
Quito y sus efectos con respecto a la administración pública y el fomento de la
participación ciudadana.
Asimismo, lo novedoso de investigar la aplicación del Gobierno Abierto en un
ámbito municipal radica en abordarlo como un espacio de cogeneración de política
pública que busca dar soluciones a problemas cotidianos. En ese sentido, la
sociedad civil se involucra de manera transversal en la toma de decisiones y se
generan herramientas de control horizontal hacia las autoridades a través de
mecanismos tecnológicos.
Bajo ese contexto, el problema de investigación se describe en los siguientes
términos: ¿Cómo incide la aplicación de estándares de Gobierno Abierto en la
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito?
En consecuencia, se infieren las siguientes preguntas directrices: i) ¿Qué es el
Gobierno Abierto y cuáles son sus estándares respecto a la participación
2
ciudadana?; ii) ¿Cómo el Gobierno Abierto permite la generación de políticas
públicas a través de la participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de
Quito?; y, iii) ¿Cuáles son los estándares de Gobierno Abierto que se están
cumpliendo en el Distrito Metropolitano de Quito con respecto a la utilización de
las tecnologías de la información y comunicación (TICS) para fomentar la
participación ciudadana?
Como resultado, el objetivo general del presente trabajo investigativo es analizar la
incidencia de la aplicación de estándares de Gobierno Abierto en la participación
ciudadana y la cogeneración de políticas públicas a través del uso de la tecnología
en el Distrito Metropolitano de Quito.
Considerando el objetivo general descrito en líneas precedentes, los objetivos
específicos son los siguientes: i) Analizar al gobierno abierto de manera integral y
en específico los estándares de participación ciudadana; ii) Describir la incidencia
del Gobierno Abierto en la formulación de políticas públicas a través de la
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito; y, iii) Explicar los
estándares de Gobierno Abierto que se están cumpliendo en el Distrito
Metropolitano con respecto a la utilización de las tecnologías de la información y
comunicación (TICS) para fomentar la participación ciudadana.
Por todo lo señalado, en el capítulo I se abordaron los siguientes temas: i) El
Gobierno Abierto y la Participación Ciudadana; ii) Gobierno Abierto en la
formulación de políticas públicas a través de la participación ciudadana en el
Distrito Metropolitano de Quito, y, iii) El Gobierno Abierto en relación al uso de
las Tecnologías de Información y Comunicación para el fomento de la participación
ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito.
De lo indicado, se realiza un análisis histórico – doctrinario sobre los antecedentes,
evolución y la construcción conceptual del Gobierno Abierto, recalcando que es un
tema en construcción y evolución constante. Asimismo, se aborda a la participación
ciudadana en relación a la base teórica de la democracia deliberativa, con lo cual,
3
se establece la relación entre Gobierno Abierto y la revitalización de la democracia
en los Estados modernos. Se finaliza este apartado con la determinación de los
estándares específicos y las acciones que debe tomar el Estado para garantizar de
manera idónea la participación ciudadana.
En la segunda parte de este capítulo, se examinan las políticas públicas y su proceso
de creación desde una perspectiva conceptual. Posteriormente, se describe y analiza
el contexto jurídico – social en el Ecuador y, en específico, en el Distrito
Metropolitano de Quito. En ese sentido, se estudia la creación de políticas públicas
y la aplicación del Gobierno Abierto, por lo cual, se establece pormenorizadamente
los diferentes aspectos normativos, operativos y programáticos sobre el tema. Por
último, se examina el primer Plan de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano
de Quito desde su proceso de generación hasta su implementación.
Respecto del último tema, se describen los estándares sobre el uso de las
Tecnologías de la Información y Comunicación en el Gobierno Abierto. Asimismo,
se relatan diversas experiencias a nivel mundial sobre el uso de mecanismos
tecnológicos y datos abiertos, en las cuales, se ha mejorado la calidad de vida de la
ciudadanía al permitir una retroalimentación constante entre autoridades y diversos
sectores de la sociedad civil. De esta manera, se evalúa el portal de Gobierno
Abierto del Distrito Metropolitano de Quito y su implementación en diferentes
aspectos: accesibilidad, utilidad, etc.
Por otra parte, en el Capítulo II se describe la metodología utilizada, en ese sentido,
la investigación abarcó los niveles exploratorio, descriptivo y explicativo, los
cuales, permiten establecer de manera certera los diferentes aspectos
epistemológicos sobre el Gobierno Abierto, las políticas públicas y la participación
ciudadana. Asimismo, se desarrollan las múltiples perspectivas sobre la
implementación del Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito a través
de un análisis de las condiciones actuales de la urbe en relación al tema.
4
Adicionalmente, el proyecto utiliza como métodos de investigación los siguientes:
i) histórico-lógico; ii) sistémico; iii) exegético; y, iv) deductivo-inductivo. En ese
sentido, los métodos señalados permiten que el análisis abarque de manera
exhaustiva la diversidad de parámetros en relación al Gobierno Abierto: historia,
evolución, estado de situación actual, estándares, normativa internacional y
nacional, así como, su aplicación en casos particulares.
Adicionalmente, la técnica de investigación que permitió validar la información
obtenida es el criterio de expertos a través de un cuestionario desarrollado en base
a las variables de la investigación. De lo señalado, se resalta que los expertos
entrevistados aportan relevancia al tema al haber sido partícipes activos en la
implementación del Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito desde
la sociedad civil, sector político y como funcionarios municipales.
Por otra parte, la viabilidad del proyecto de investigación se cimenta en la
ciudadanización de los espacios de generación de políticas públicas a través del
Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito. En ese sentido, este
modelo de gobernanza permite establecer canales de diálogo social entre la
ciudadanía y las autoridades, fomenta la transparencia y direcciona a la
administración pública a solucionar problemas visibilizados por el ciudadano.
Conjuntamente, el tema se respalda a nivel legal, bibliográfico y hemerográfico,
por lo cual, permite que la investigación obtenga importancia académica, jurídica y
social.
En ese sentido, los beneficiarios del proyecto de investigación serán los ciudadanos
del Distrito Metropolitano de Quito e indirectamente futuras generaciones de
profesionales de la Carrera de Derecho, debido a que es un tema de reciente estudio,
aplicación y se encuentra en constante proceso de construcción a nivel conceptual.
Además, estudiantes y profesionales de las carreras afines al desarrollo de
tecnología, puesto que uno de los pilares del Gobierno Abierto es la implementación
de tecnologías de la Información y Comunicación como medios para la
participación ciudadana.
5
Como resultado de la investigación, las conclusiones abordan de manera detallada
la evolución y concepción actual del Gobierno Abierto desde una perspectiva
académica. Además, se determinan los estándares respectivos en base el marco
normativo internacional y nacional sobre Gobierno Abierto. Finalizando, con
reflexiones sobre los retos que ha enfrentado el Distrito Metropolitano de Quito en
relación entre la aplicación del Gobierno Abierto y el fomento de la participación
ciudadana.
Por otro lado, en el marco de las recomendaciones se abordan pautas dirigidas a
sectores académicos, públicos y privados relativos a los siguiente: i) Fomentar la
investigación y desarrollo conceptual del Gobierno Abierto desde una perspectiva
local; ii) Reafirmar la creación de espacios participativos en la toma de decisiones
aprovechando las diferentes capacidades de la ciudadanía; iii) Direccionar las
acciones colaborativas para garantizar la aplicación de los estándares de Gobierno
Abierto por las autoridades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados para el
fomento de la participación ciudadana; y, iv) Socializar el potencial de las TICS y
los Datos Abiertos para potenciar la solución de problemas e incluso la generación
de innovación.
En definitiva, la presente investigación abarca de manera integral los diferentes
aspectos históricos, epistemológicos y normativos sobre el Gobierno Abierto,
políticas públicas y participación ciudadana en el funcionamiento de los Estados.
En ese sentido, el análisis se centra en el contexto jurídico – social de la República
del Ecuador y de manera específica en el Distrito Metropolitano de Quito, por lo
cual, se analiza la implementación del Gobierno Abierto y se evalúan bajo
estándares internacionales las iniciativas más representativas en la materia: Primer
Plan de Acción de Gobierno Abierto del DMQ y Portal de Datos Abiertos.
6
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1.1. El Gobierno Abierto y la Participación Ciudadana
1.1.1. Antecedentes, origen y evolución del Gobierno Abierto.
El Gobierno Abierto tiene su origen en la rendición de cuentas o accountability de
los gobiernos y se fundamenta en la participación ciudadana, el derecho de acceso
a la información pública y prácticas de transparencia en el Estado. Sin embargo,
esta construcción conceptual no apareció de un momento a otro, e incluso, desde la
literatura especializada se resalta que: “La idea de Gobierno Abierto no es nueva,
de hecho, es tan vieja como la propia democracia y subyace a la mayoría de las
constituciones y leyes fundamentales de los estados occidentales modernos”
(Calderón , 2010, pág. 11).
En ese sentido, sus antecedentes se relacionan con el aparecimiento del sistema
democrático de los Estados – nación modernos y con el surgimiento de
movimientos sociales y cuerpos normativos que defienden derechos civiles y
políticos. Pese a que hitos históricos como la Independencia de Estados Unidos
(1776) o la Revolución Francesa (1789) fueron determinantes en la estructura de
los Estados actuales y la configuración de la amalgama de derechos de los
ciudadanos tal y como hoy se conocen.
Por lo referido, los antecedentes del Gobierno Abierto, en la presente investigación,
serán considerados estrictamente desde una perspectiva del surgimiento de
normativa especializada o prácticas que garanticen una gobernanza transparente.
Bajo ese panorama, se debe considerar como antecedente inicial que: “Suecia fue
el primer país en instaurar en su legislación la libertad de prensa y el derecho de
acceso a los archivos, en 1766.” (Sánchez Trigueros, 2015, pág. 71). Sin embargo,
pese a esta manifestación temprana en Suecia, en el siglo XVI, con acciones
7
enmarcadas en la transparencia de la administración pública; el resto del mundo no
siguió dichas directrices sino hasta la segunda mitad del siglo XX.
De lo señalado, un momento de gran trascendencia para el tema en tratamiento es “
(…)1956, cuando se produjo, en Estados Unidos un compromiso de los principales
partidos políticos para que se llevara a cabo un acceso abierto a la información
pública, que finalmente derivaría en su ley de Acceso a la Información” (Sánchez
Trigueros, 2015, pág. 72). En ese sentido, se debe recalcar que el cuerpo normativo
al que se hace alusión fue conocido como Freedom of Information Act y sirvió como
punto de partida para el desarrollo de la transparencia en otros lugares del mundo.
A partir del cuerpo normativo prenombrado surgió el denominado derecho a saber
o right to know, el cual, plantea que la relación ciudadano – Estado debe
transparentarse a través de la información pública, en ese sentido, se debe
mencionar que: “Lyndon B. Johnson finalmente la promulgó en 1966, manifestando
su orgullo de que los Estados Unidos reconocieran el “derecho a saber” (Ozslak,
Gobierno abierto: el rumbo de los conceptos., 2015, pág. 27).
En años posteriores, el espacio de acción del Gobierno Abierto evolucionó y se
relacionó con la transformación social y económica experimentada en la década de
los setenta y ochenta a nivel mundial. En ese sentido, la comunidad mundial analizó
la necesidad de replantear el papel del Estado en cuanto a su funcionamiento y su
relación con la sociedad civil, la empresa privada, las instituciones y la ciudadanía
en general.
Continuando y desde una visión global, se desarrollaron diferentes iniciativas en
función de promover la transparencia, es así que, otros países como Finlandia,
Dinamarca, Noruega, Francia, Australia y Canadá desarrollaron leyes sobre acceso
a la información pública en años subsiguientes. De modo que, para el comienzo del
nuevo milenio, cerca de 90 países ya habían desarrollado normativa sobre
transparencia y acceso a la información (Global Right to Information , 2019).
8
Para el siglo XXI, es necesario establecer que el panorama global ya se encaminaba
a generar nuevas iniciativas sobre transparencia. En ese sentido, el primer paso
formal sobre Gobierno Abierto sucedió en el 2008 durante el primer período
presidencial de Barack Obama en Estados Unidos, en el cual, se expidió el Open
Government Memorandum.
Dicho cuerpo normativo marcó las directrices sobre el fomento de la transparencia
de la información y el uso de la tecnología como vínculo sociedad – gobierno y
motivó a la comunidad mundial a entablar discusiones sobre el tema en años
posteriores. En ese sentido, se procede a ilustrar la siguiente línea del tiempo para
una mejor comprensión de los puntos históricos de mayor relevancia en el
aparecimiento del Gobierno Abierto:
GRÁFICO No. 1: Principales antecedentes históricos de Gobierno Abierto
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
En base a los antecedentes señalados, se infiere que el Gobierno Abierto atravesó
un largo proceso de transformación y adaptación a las diferentes circunstancias
históricas: desde cuerpos normativos sucintos que promovían la transparencia en
Suecia en el siglo XVI; pasando por determinados sucesos en la segunda mitad del
siglo XX relativos a la implementación de políticas de transparencia; y, llegando a
su inicio formal en el 2008 en los Estados Unidos.
9
1.1.2. El Gobierno Abierto como mecanismo de gobernanza:
construcción conceptual.
Una vez determinados los principales antecedentes a nivel global sobre el
aparecimiento del Gobierno Abierto, a continuación, se establecerán las diferentes
perspectivas respecto de su construcción conceptual, la cual, se enmarca dentro del
diálogo y retroalimentación constante entre el mundo académico, la sociedad civil
y las autoridades públicas.
En ese sentido, es necesario reiterar que su uso primigenio se remite a las siguientes
condiciones: “rastrearon los orígenes del término gobierno abierto en su utilización
académica, ya han transcurrido casi seis décadas desde que apareciera por primera
vez en un artículo publicado por Wallace Parks (1957)” (Naser & Ramírez, 2017,
pág. 211). Por lo cual, se infiere que desde su aparición se han generado nuevas
perspectivas y elementos que lo conforman. De hecho, se debe reconocer que los
gobiernos, espacios académicos y foros mundiales han desarrollado valores,
mecanismos y líneas de trabajo que la administración pública debe adoptar para
mejorar su accionar, los cuales, han nutrido la definición de Gobierno Abierto.
Sin embargo, existen criterios divergentes sobre su contenido, delimitación y
alcance del Gobierno Abierto. De hecho, hay varias acepciones sobre el término e
incluso se lo ha denominado como un: “concepto poliédrico1 que representa en
época reciente un nuevo paradigma en la relación gobierno – ciudadanía” (Martínez
Puón, 2012, pág. 20).
Bajo ese panorama, se infiere que la conceptualización de Gobierno Abierto se
encuentra en proceso de construcción constante, es así, que desde la literatura
especializada se determina que: “el concepto de Open Government se encuentra en
plena expansión y permanente redefinición” (Calderón , 2010, pág. 13). Por lo
citado, para lograr una correcta apreciación del término se procede analizar de
1 El concepto de Gobierno Abierto se establece tiene múltiples acepciones y sus elementos
característicos han variado a través de la historia.
10
manera amplia diferentes definiciones. En primer lugar, desde una perspectiva
sociológica, se define al Gobierno Abierto de la siguiente manera:
Un modo de interacción sociopolítica, basado en la transparencia, la rendición
de cuentas, la participación y la colaboración, que instaura una manera de
gobernar más dialogante, con mayor equilibrio entre el poder de los gobiernos y
de los gobernados, al tiempo que reconoce a la ciudadanía un papel
corresponsable. Los fines pretendidos son la mejora en la toma de decisiones y
la implicación de los ciudadanos en la gestión de lo público, a través de un
aumento del conocimiento y de la puesta en marcha de innovación pública.
(Ortiz de Zárate, 2014)
De lo citado, se debe resaltar que los pilares en los que se funda el Gobierno Abierto,
según esta definición, son: transparencia, rendición de cuentas, participación y
colaboración. Asimismo, se debe considerar que el fin con el que se implementan
estándares de Gobierno Abierto es mejorar la relación Estado – ciudadanía y
permitir que la mayor cantidad de actores participen en la toma de decisiones, en la
construcción de planes y en general en el manejo de lo público.
Por otra parte, se debe destacar que las funciones del Gobierno Abierto también son
un elemento a considerar dentro de su conceptualización, es por ello, que es
pertinente indicar lo siguiente:
Gobierno Abierto fluye desde la convicción de repensar la administración
pública, de transformar la sociedad y contribuir a desarrollar democracias más
sanas, de pasar de las jerarquías a las redes, de asumir compromisos transversales
y generar, en conjunto con otros actores sociales y económicos, valor público.
(Ramírez-Alujas, 2011, pág. 103).
De lo referido, se destaca que el Gobierno Abierto es una opción para fomentar una
relación más horizontal con la ciudadanía, bajo lo cual, la generación de ideas y
propuestas se convierta un proceso estructurado con diferentes sectores y que
11
genere valor público. Sin embargo, un factor a considerar dentro del Gobierno
Abierto es el uso de la tecnología, la cual, debe ser entendida como un instrumento
de acercamiento entre el Estado y la sociedad civil.
En ese sentido, desde la literatura técnica, se resalta la importancia que tiene la
tecnología en los siguientes términos: “(…) el Gobierno Abierto supone, de hecho,
una relación de doble vía entre Estado y ciudadanía, facilitada por el desarrollo de
las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC)” (Naser & Ramírez,
2017, pág. 215). De lo aludido, se destaca la integralidad que cobra el Gobierno
Abierto respecto de la administración pública, puesto que ha logrado adecuarse a
las circunstancias actuales y posicionar a la tecnología como una herramienta
indispensable en su funcionamiento.
Por otra parte, la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto lo define de la siguiente
manera: “conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza
pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación
ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación” (Carta Iberoamericana
de Gobierno Abierto, Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto, 2016). De lo
indicado, se infiere que los pilares del Gobierno Abierto, aunque en ocasiones algo
divergentes, se enmarcan grosso modo en: mejorar la interacción Estado –
ciudadanía.
Adicionalmente, la Ordenanza Metropolitana No. 184 sobre Gobierno Abierto del
DMQ menciona la siguiente definición:
A los efectos de la aplicación de la presente Ordenanza, entiéndase por gobierno
abierto al proceso participativo y colaborativo público-privado, que proporciona
a la ciudadanía, herramientas tecnológicas, no tecnológicas y condiciones para
el acceso integral, gratuito y de fácil acceso irrestricto a la información pública
a los diferentes actos de la municipalidad, salvo las excepciones establecidas en
el ordenamiento jurídico nacional y metropolitano. (Ordenanza Metropolitana
No. 184, 2017)
12
De lo señalado, se infiere que la normativa municipal resalta los pilares de Gobierno
Abierto previamente descritos, el uso de la tecnología y el acceso a la información
pública en DMQ. Sin embargo, no considera aspectos más funcionales u operativos
sobre el tema e invisibiliza la posibilidad de retroalimentación desde la ciudadanía.
En definitiva, las acepciones aportadas en líneas anteriores sobre Gobierno Abierto
enfatizan que su funcionamiento prioriza una reconfiguración de la administración
pública, la cual, debe comprender lo siguiente: “(…) abandonar el concepto
administrado por el de ciudadano.” (Calderón , 2010, pág. 14) y propender a generar
espacios de construcción conjunta de planes programáticos y sostenibles. De
manera sucinta: “Un Gobierno Abierto es una horizontalidad con autoridad”
(Nemirovsci, 2010, pág. 87).
En base a las definiciones y elementos precedentes, se sistematiza al Gobierno
Abierto como un modelo de gobernanza que propende a la creación de espacios
conjuntos de identificación, planeación, construcción y control de las decisiones de
las autoridades, en el cual, el uso de la tecnología es transversal y vital para facilitar
la comunicación. Asimismo, en el Gobierno Abierto se identifican los siguientes
pilares fundamentales: i) Transparencia; ii) Colaboración; y, iii) Participación
ciudadana.
Respecto del pilar de la transparencia (saber), la administración pública debe
orientarse a fomentar el escrutinio ciudadano hacia las autoridades estatales a través
de medios tecnológicos, los cuales, faciliten el acceso a la información pública. En
ese sentido, se señala: “Los gobiernos deben ser transparentes porque sólo de esta
forma los ciudadanos pueden acceder a la información sobre lo que están haciendo
sus gobernantes” (Calderón , 2010, pág. 204).
Bajo ese panorama, un factor importante dentro de la transparencia es la
información que la administración pública proporciona a la ciudadanía, por lo cual,
es importante resaltar lo siguiente: “(…) deben estar disponibles en formatos brutos,
13
susceptibles de ser procesados, que puedan ser accesibles a través de herramientas
tecnológicas y de comunicación” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de
ruta para los Gobiernos de la región, 2017, pág. 19). En definitiva, este pilar permite
a la ciudadanía estar informada sobre la actuación de las autoridades, recibir
información a través de diferentes canales tecnológicos y poder contar con
elementos suficientes para acceder a un control adecuado respecto del manejo de lo
público.
En cuanto al pilar de la colaboración (contribuir), se debe señalar que el Gobierno
Abierto tiene relación con el fomento de la creación de espacios plurales para
propiciar el diálogo social entre las autoridades estatales y los ciudadanos. En ese
sentido, las actuaciones de los gobiernos deben encaminarse de la siguiente manera:
“incorporando herramientas que permitan la cooperación constante entre las
distintas instituciones, públicas, privadas, organizaciones de la sociedad civil.”
(Calderón , 2010, pág. 205). De lo citado, se resalta que la convergencia entre
diversos sectores es imprescindible para generar proyectos sostenibles.
En síntesis, este pilar permite la generación de mecanismos y canales de
convergencia entre diferentes sectores: academia, sociedad civil, sector público y
sector privado. Por lo cual, mejora todo el proceso de generación y construcción de
proyectos o planes, puesto que, aprovecha al máximo las capacidades de los
diferentes actores involucrados.
El pilar final es la participación ciudadana (tomar parte), la cual, resalta que la
intervención de la sociedad se convierte en la base del desarrollo de una gobernanza
eficiente. En ese sentido, este elemento del Gobierno Abierto permite una
retroalimentación constante entre las autoridades y la ciudadanía respecto de la
toma de decisiones.
De manera sucinta, la participación ciudadana se concibe de la siguiente manera:
“entramos en la conversación, y conversando entre todos se puede lograr la
sostenibilidad de un proyecto de país.” (Calderón , 2010, pág. 205).
14
Asimismo, este pilar debe ser fomentado desde las autoridades públicas, las cuales,
deben proferir a la creación de espacios participativos y plurales, en base a lo
siguiente: “Los gobiernos deberán buscar que la ciudadanía se interese e involucre
en el debate público, proveyendo los canales apropiados” (CEPAL, Plan de
gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la región, 2017, pág. 20).
En resumen, este pilar es el núcleo del Gobierno Abierto, debido a que busca
generar que la ciudadanía se involucre de manera directa con la toma de decisiones.
Por otra parte, un factor adicional que ha cobrado relevancia en el desarrollo
conceptual del Gobierno Abierto en los últimos años es la innovación, la cual, es
un eje transversal en su implementación. En ese sentido, este componente se ha
posicionado de la siguiente manera: “Apunta a facilitar el intercambio y
comprensión de la información, la colaboración, la participación, así como la
reducción de costos” (Kaufman, 2015, pág. 53).
Asismismo, el acceso a la tecnología genera mejores canales de comunicación entre
ciudadanos y el Estado, por lo cual, se recalca lo siguiente: “lo fundamental que es
incrementar la capacidad de los ciudadanos para usar las nuevas tecnologías.”
(CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la
región, 2017, pág. 20). Recapitulando, este último elemento tiene las siguientes
particularidades: i) Representa una herramienta de gran ayuda para potenciar los
pilares previamente señalados; y, ii) Se debe considerar la brecha digital como un
factor determinante al momento de la aplicación de herramientas tecnológicas.
De lo referido, se resalta que los pilares descritos en líneas precdentes se han
desarrollado de manera interdependiente, al menos, en lo teórico; sin embargo, para
sistematizar la relación existente entre los pilares del Gobierno Abierto y la
Innovación se ilustra lo siguiente:
15
GRÁFICO No. 2: Pilares del Gobierno Abierto
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
De lo indicado, se deduce que la transparencia, colaboración y participación
ciudadana son pilares que se conectan para formar las bases del Gobierno Abierto;
pero, la innovación se presenta como su herramienta transversal, la cual, puede ser
utilizada para facilitar el desarrollo de los demás elementos.
Por otra parte, los términos Gobierno Abierto y Gobierno Electrónico suelen ser
utilizados como sinónimos, incluso al aplicarse en políticas públicas; sin embargo,
su diferencia es muy grande. Por ello, considerando el marco conceptual previo
sobre Gobierno Abierto se procede a puntualizar las diferencias entre los términos
planteados. Bajo ese panorama, la Organización de Estados Americanos (en
adelante OEA) define al Gobierno Electrónico de la siguiente manera:
(…) el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación TIC, por parte
de las instituciones de gobierno, para mejorar cualitativamente los servicios e
información que se ofrecen a los ciudadanos; aumentar la eficiencia y eficacia
de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector
16
público y la participación ciudadana. (OEA, Organización de Estados
Americanos, 2019)
De lo citado, se desprende que el Gobierno Electrónico se centra exclusivamente
en el sector tecnológico, como un medio para proveer de servicios a la ciudadanía.
En contraposición, el Gobierno Abierto se vincula de manera macro en múltiples
esferas del accionar político y social de la administración pública.
Asimismo, se resalta que la diferencia más acentuada del Gobierno Electrónico es
la siguiente: “Es “Estado-céntrico” dado que el ciudadano es un usuario pasivo de
lo que le ofrece la administración pública.” (Gómez , 2015, pág. 24). En síntesis, se
deben puntualizar las siguientes consideraciones: i) El Gobierno Abierto y
Gobierno Electrónico no son sinónimos; ii) Su vínculo es una relación todo – parte;
iii) El Gobierno Abierto es la aplicación de todo un modelo político, normativo y
social, mientras que, el Gobierno Electrónico se refiere únicamente al sector
tecnológico y tiene como principal actor a la administración pública.
De todo lo revisado respecto de la construcción conceptual del Gobierno Abierto y
sus diferentes elementos se resalta lo siguiente: i) Es un término en constante
desarrollo y se define de manera amplia como un modelo de gobernanza que
permite mejorar la relación entre la ciudadanía y la administración pública; ii) Se
identifican como pilares fundamentales los siguientes: participación ciudadana,
transparencia y colaboración; iii) Se determinó que la innovación es un elemento
transversal del Gobierno Abierto, debido a que permite facilitar su implementación;
y, iv) Se diferenció con claridad al Gobierno Abierto del Gobierno Electrónico,
estableciéndose una relación de todo – parte.
1.1.3. Estándares de Gobierno Abierto sobre la participación
ciudadana: hacia una democracia deliberativa
Luego de haber analizado los diferentes aspectos conceptuales sobre Gobierno
Abierto, a continuación, se procede a desarrollar el pilar de la participación
17
ciudadana, la cual, es una herramienta básica para mejorar la gobernanza2. Sin
embargo, es menester aclarar que “(…) la participación ciudadana no se produce
sólo porque la población sea invitada por un gobierno a hacerlo.” (Oszlak, Gobierno
abierto:hacia un nuevo paradigma de gestión pública, 2013, pág. 19). De lo citado,
se infiere que el primer elemento a destacar es que el accionar de la administración
pública debe fomentar la creación de entornos participativos.
En ese sentido, repensar los espacios de toma de decisiones tradicionales es
indispensable, por lo cual, se debe señalar lo siguiente: “estamos hablando de
reinventar y reorganizar todo nuestro sistema aportándole nuevas capacidades en
todos sus puntos, provenientes de la apertura a la ciudadanía” (Calderón , 2010,
pág. 16). De lo indicado, se destaca que la participación ciudadana debe convertirse
en el punto central de la administración pública, lo cual, conlleva: normativa,
recursos, planes de acción y voluntad política.
En esa línea de ideas, el poder político debe comprenderse desde la ciudadanía,
como un ejercicio de toma decisiones apoyadas en el consenso de voluntades de
diferentes grupos sociales. En ese sentido, se señala que: “el poder político logra
concebirse como una forma abstraída de poder social que permite intervenciones
sobre el poder administrativo” (Habermas, 2005, pág. 365). De lo citado, se infiere
que las decisiones de las autoridades son una derivación del poder social y del poder
político, por lo cual, los dos espacios deben confluir de forma permanente y
establecer líneas de acción de manera colaborativa.
Sin embargo, un factor determinante y que impide una relación Estado – ciudadanía
permanente es la crisis de los sistemas democráticos a nivel mundial, la cual, se
caracteriza por: “(…) la corrupción, la pobreza, la desigualdad y la escasez de
espacios de participación de la sociedad.” (Naser & Ramírez, 2017, pág. 177). De
lo referido, se identifica que el reto en el siglo XXI es repensar la democracia
2 La gobernanza involucra un grado de relación entre el Estado y la ciudadanía mucho más amplio,
en el cual, la responsabilidad en la elaboración de las políticas públicas sea compartida entre
autoridades y lis diferentes sectores de la sociedad civil.
18
tradicional, la cual, debe adaptarse a los tiempos modernos y promover soluciones
sostenibles desde la ciudadanía.
En ese sentido, la literatura especializada remarca lo siguiente: “No podremos
hablar de Gobiernos Abiertos si no son democráticos” (Calderón , 2010, pág. 105).
La dificultad surge al momento de querer definir a la democracia, debido a que,
desde una visión tradicional y etimológica concebir a la democracia como el “poder
del pueblo” es reduccionista. Asimismo, sugerir que, entre sus diferentes tipos, la
democracia representativa es la panacea para el funcionamiento de los Estados
modernos se convierte en una falacia, debido a que, en este tipo de democracia el
voto es la única forma de relación entre ciudadanía y autoridades.
Bajo ese panorama, replantear al sufragio como único medio de interacción
democrática y propender a un empoderamiento ciudadano respecto de lo público es
lo ideal. Es así, que se remarca lo siguiente: “Es preciso que el ciudadano no solo
cuente en los procesos electorales, sino que se incorpore de forma sistemática a los
espacios de fundamentación de la toma de decisiones y a la adopción y puesta en
marcha de políticas públicas inclusivas” (Naser & Ramírez, 2017, pág. 67). Por
ello, el protagonismo activo de la ciudadanía en el manejo de lo público se lo ha
denominado como: “democracia deliberativa”.
Desde una perspectiva histórica, la democracia deliberativa o democracia
discursiva apareció en 1980 con Joseph Bessete; empero, su consolidación como
un tipo de democracia con perfil propio se da a partir de las contribuciones
conceptuales de Habermas y otros autores en años posteriores, los cuales,
posicionaron a este concepto como una alternativa para legitimar las decisiones del
poder político a través de la participación ciudadana. En ese sentido, se define a la
democracia deliberativa de la siguiente manera:
(…) designa un modelo normativo -un ideal regulativo- que busca complementar
la noción de democracia representativa al uso mediante la adopción de un
procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas que incluya la
19
participación activa de todos los potencialmente afectados por tales decisiones,
y que estaría basado en el principio de la deliberación, que implica la
argumentación y discusión pública de las diversas propuestas (Martí , 2006, pág.
314).
De lo citado, se resalta que la democracia deliberativa involucra a la ciudadanía en
la toma de decisiones, incorpora el principio de deliberación para generar
propuestas integrales y busca frenar la crisis de legitimidad que ha ocasionado la
democracia meramente representativa.
Adicionalmente, se debe considerar que esta deliberación debe ser
institucionalizada a través de normativa pertinente y políticas públicas. En ese
sentido, autores más contemporáneos definen a este tipo de democracia
considerando a las herramientas tecnológicas como un factor importante:
Es un modelo de democracia que se basa en un diálogo constante y cotidiano
entre el gobierno y la sociedad, facilitado por las tecnologías de la información
y que influye directamente en el proceso de toma de decisiones y en la adopción
de políticas públicas específicas. (Ugalde , 2015)
De lo indicado, se reafirma que la característica principal de la democracia
deliberativa es la comunicación permanente entre la sociedad y las autoridades. Sin
embargo, el elemento que aporta Ugalde es el uso de la tecnología, como facilitador
de esta relación.
Asimismo, un elemento a considerar es el proceso de toma de decisiones bajo
modelos de democracia deliberativa, por lo cual: “las decisiones políticas son
legítimas y, por tanto, vinculantes tan sólo en la medida en que sean resultados de
procesos deliberativos colectivos en los que hayan participado todos aquellos a
quienes van dirigidas” (Habermas, 2005, pág. 363). Por lo señalado, se desprende
que mientras exista mayor participación y se involucre en la deliberación a los
20
sectores afectados por una decisión, las medidas resultantes serán aceptadas y
respetadas.
Otro factor característico de la democracia deliberativa es la horizontalidad, la cual,
se concibe de la siguiente manera: “la elección política, para ser legítima, debe ser
el resultado de una deliberación acerca de los fines entre agentes libres, iguales y
racionales” (Elster, 2001, pág. 18). De lo referido, se evidencia que una deliberación
adecuada se da entre sujetos y sectores en una atmósfera de igualdad, por lo cual,
desde la administración pública se debe considerar siempre propender a buscar
alternativas, escuchar aportes y no imponer posiciones.
En definitiva, la democracia deliberativa es la base teórica del Gobierno Abierto y
considera a la participación ciudadana como el factor determinante al momento de
gobernar y administrar lo público. En ese sentido, se destacan las siguientes
consideraciones: i) La deliberación pública es una forma de enfrentar la crisis en
los sistemas democráticos actuales y legitimar las decisiones construidas en
conjunto con diversos sectores; ii) Se basa en el principio de deliberación e
igualdad, por lo cual, los aportes generados desde los diferentes actores y sectores
gozan de igual importancia al momento de tomar decisiones; y iii) Es
imprescindible que en el siglo XXI se generen espacios colectivos de toma de
decisiones aplicando mecanismos tecnológicos.
Una vez que se ha señalado de manera amplia las diferentes consideraciones
teóricas sobre la participación ciudadana, democracia deliberativa y Gobierno
Abierto. A continuación, se procede a desarrollar los estándares específicos que la
participación ciudadana debe cumplir según la CEPAL en la implementación del
Gobierno Abierto.
Bajo ese panorama, los estándares son: i) Apertura; ii) Plazos claros y razonables;
iii) Información completa, clara y comprensible; iv) Colaboración activa; v)
Procedimientos de trabajo claros; vi) Empoderamiento; y, vii) Transparencia y
rendición de cuentas.
21
Con respecto a la apertura, la CEPAL considera que los Estados deben realizar las
siguientes acciones: “Promover consultas públicas ampliamente, incluso por
Internet, listas de correo, anuncios públicos y medios de comunicación, animando
a todos a participar y en particular, a los grupos de interés comprometidos.”
(CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la
región, 2017, pág. 28).
De lo citado, se resalta que este estándar ubica a la tecnología como un mecanismo
de interacción Estado – ciudadanía, en ese sentido, se propende a generar mayor
nivel de involucramiento en la toma de decisiones y se hace énfasis en centrar esos
esfuerzos en los grupos afectados por determinada medida. En definitiva, promueve
la comunicación permanente con la administración pública.
Respecto al segundo estándar sobre plazos claros y razonables, los Estados deben
procurar que: “los procesos participativos estén estructurados de manera de
asegurar el tiempo suficiente para permitir que las partes interesadas puedan
aprender acerca de la consulta, revisar los materiales, preparar y garantizar la
calidad de los aportes considerados.” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja
de ruta para los Gobiernos de la región, 2017, pág. 28). En ese sentido, la
participación ciudadana no puede darse sin una planificación previa y debe
considerar que los actores y sectores necesitan tiempo para conocer el problema y
construir propuestas válidas.
En cuanto al tercer estándar, la CEPAL indica que la información debe ser
completa, clara y comprensible, por lo cual, señala lo siguiente:
(…) los materiales de apoyo disponibles para los servidores públicos
involucrados en los procesos de toma de decisiones se pongan a disposición de
los ciudadanos; que los principales datos y sus análisis deban ser presentados en
una forma que sea accesible y comprensible para el público. (CEPAL, Plan de
22
gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la región, 2017, pág.
29)
De lo referido, se resalta que la administración pública debe compartir toda la
información con la ciudadanía, de tal manera, que no exista ninguna divergencia de
conocimientos. Asimismo, se destaca que la presentación de la información debe
ser entendible para la sociedad en general, en consecuencia, un proceso
participativo integral se forma con una apertura real desde la administración pública
y en condiciones de igualdad.
Como cuarto estándar de participación ciudadana se tiene la colaboración activa, la
cual, se caracteriza por lo siguiente: “Que los organismos públicos sean proactivos
en sus interacciones con el público, estableciendo múltiples canales para obtener
información” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los
Gobiernos de la región, 2017, pág. 29). De lo citado, se infiere que la administración
pública debe ser un ente activo en el fomento de la participación ciudadana y
viabilizar acciones que la fomenten, debido a que, solo de esa manera se puede
garantizar que las soluciones surjan desde la ciudadanía.
Otro estándar de gran importancia es el establecimiento de procedimientos de
trabajo claro, lo cual, se traduce en la existencia de normativa precisa en todos los
ámbitos de la participación ciudadana, por lo cual, se señala que el Estado debe
adoptar: “Que las reglas sobre la forma de participar en las consultas sean claras,
junto con la definición de plazos y cómo deben ser suministrados los comentarios
que deberán enviarse a la autoridad pública (…)” (CEPAL, Plan de gobierno
abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la región, 2017). En síntesis, se
debe establecer normativa sólida para acceder a los mecanismos de participación.
Por otra parte, el sexto estándar se refiere al empoderamiento, el cual, direcciona a
la administración pública a acoger y analizar todos los insumos que brinda la
ciudadanía. Asimismo, se insta a las autoridades a incluir de manera documental
estos aportes. En ese sentido, el Estado debe fomentar: “Que los procesos
23
participativos tengan por objeto colocar la decisión final en manos del público.
Todos los comentarios recibidos deben ser cuidadosamente revisados y las
perspectivas presentadas deben incorporarse en la documentación sobre la decisión
final.” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de
la región, 2017)
De lo citado, se infiere que el empoderamiento ayuda a que los aportes ciudadanos
sean tomados en consideración al momento de tomar una decisión y garantiza un
análisis profundo de cada uno de los aportes, por lo cual, la ciudadanía asume que
su participación es valiosa.
El estándar final sobre la participación ciudadana es la transparencia y rendición de
cuentas, en el cual, se incrementa aún más el control hacia el manejo de los aportes
ciudadanos y la manera en la que dichos aportes influyen en los procesos de toma
de decisiones. En ese sentido, el Estado debe generar “Informes sobre las respuestas
recibidas, y sobre quienes participaron con comunicaciones escritas o en audiencias
públicas, junto con las principales observaciones presentadas, y el razonamiento
por escrito explicando cómo los comentarios recibidos se tuvieron en cuenta(…)”
(CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la
región, 2017, pág. 29).
Recapitulando, los estándares explicados en líneas anteriores coadyuvan al fomento
de la participación ciudadana en los siguientes aspectos: i) Facilitan el proceso de
involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones; ii) Fomentan que el
conocimiento de los ciudadanos sea aprovechado en los espacios participativos; y,
iii) Fortalecen la implementación del modelo de Gobierno Abierto.
1.1.4. Ventajas del Gobierno Abierto con una participación ciudadana
sólida
Posterior a la revisión de todo lo concerniente al Gobierno Abierto y la participación
ciudadana; se identificó que dicho pilar es la base del modelo de gobernanza en
24
estudio. En ese sentido, las ventajas de acentuar la implementación de estándares
de participación ciudadana para la generación de políticas públicas son varias y es
meritorio su análisis. En líneas generales, este pilar resalta en las siguientes
condiciones: “La participación ciudadana es lo que sustenta y sostiene al gobierno
abierto” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de
la región, 2017, pág. 22). Acorde con lo anterior, las ventajas que se identifican son
las siguientes:
Permite aprovechar las potencialidades de los ciudadanos, debido a que: “En un
mundo cada vez más complejo, las contribuciones de los ciudadanos son un recurso
imprescindible para la formulación de políticas públicas.” (CEPAL, Plan de
gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la región, 2017, pág. 23).
En ese sentido, se destaca que la participación ciudadana facilita a la administración
pública el cumplimiento de sus obligaciones, debido a que, aprovecha el
conocimiento colectivo a bajos o incluso inexistentes costos.
Por otro lado, la participación ciudadana contribuye a reestructurar la lógica de
funcionamiento de las instituciones, viabilizando una administración pública más
eficiente, transparente y que responda a las necesidades reales de la ciudadanía. En
ese sentido, se destaca lo siguiente:
(…) procura precisamente contribuir al restablecimiento de la confianza y
propiciar un nuevo escenario de participación y colaboración en el que todos
pueden soñar, participar, innovar, reformar y construir instituciones que
respondan a las necesidades actuales de la ciudadanía. (Naser & Ramírez, 2017,
pág. 181)
De lo señalado, las ventajas de la implementación de estándares de participación
ciudadana actúan de manera bidireccional, puesto que, crea una mejor
administración pública y empodera a la ciudadanía. Sin embargo, pese a las ventajas
señaladas, generalmente, la propia administración pública no fomenta la creación
de espacios en los que confluyan los ciudadanos para la toma de decisiones. En ese
25
sentido: “El desafío es que los Estados y las organizaciones de la sociedad civil sean
conscientes de estos vínculos y potencialidades.” (Naser & Ramírez, 2017, pág.
171).
Así las cosas, es necesario que la administración pública identifique las ventajas del
Gobierno Abierto y que reconozca que es mucho más sencillo y fructífero gobernar
con la ciudadanía como un ente activo. En ese sentido, la reflexión categórica para
los gobiernos es proferir a un modelo democrático mucho más incluyente, en la
cual, los ciudadanos cobren un rol protagónico.
1.1.5. Perspectivas a nivel internacional y local sobre Gobierno Abierto:
potencial de la cogobernanza
El Gobierno Abierto no solo se ha desarrollado en el mundo académico – teórico;
sino que, ha calado hasta llegar a posicionarse como una iniciativa mundial. Bajo
ese panorama, es indispensable abordar como temas complementarios los
siguientes: i) El derecho al acceso a la información como un derecho humano en el
marco del Gobierno Abierto; ii) Open Government Partnership o Alianza por el
Gobierno Abierto como iniciativa mundial; y, iii) Diferentes experiencias a nivel
internacional sobre su implementación.
Respecto del primer tema, uno de los factores determinantes para la
implementación de políticas de Gobierno Abierto es el acceso a la información
pública, la cual, se concibe como “una herramienta fundamental para la
construcción de ciudadanía.” (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión,
2009, pág. 9). En ese sentido, los Estados: “(…) tienen la obligación positiva de
producir y conservar información, lo que obliga a buscarla y a implementar medidas
que permitan la custodia, el manejo y el acceso a los archivos” ( Gomes Lund y
otros vs. Brasil, 2010, pág. 184).
De lo citado, se infiere que el deber de garantizar el acceso a la información conlleva
una serie de acciones por parte de los Estados; sin embargo, dichas directrices deben
26
dirigirse bajo una visión de derechos humanos y como canal para la consecución de
estos derechos. En ese sentido, la importancia del acceso a la información ha sido
abordada en diferentes cuerpos normativos de carácter internacional3 y en sistemas
regionales de derechos humanos, por lo cual, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha determinado dentro de su jurisprudencia lo siguiente:
El libre acceso a la información es un medio para que, en un sistema democrático
representativo y participativo, la ciudadanía ejerza sus derechos políticos; en
efecto, el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información es necesario
para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas
y la transparencia en la gestión estatal, y permitir un debate público sólido e
informado que asegure la garantía de recursos efectivos contra los abusos
gubernamentales y prevenga la corrupción. (Caso Claude Reyes y otros vs Chile,
2006)
De lo señalado se infiere que el acceso a la información pública involucra las
siguientes consideraciones: i) Es un mecanismo para el ejercicio de derechos; ii)
Mejora la relación ciudadanos – Estado; y, iii) Previene en gran medida el abuso de
poder y la corrupción. En esa línea de ideas, el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos (en adelante SIDH) ha determinado dentro de su jurisprudencia que el
derecho de acceso a la información pública contenido en el Art. 13 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CADH) se rige por
los principios de: i) Máxima divulgación; y, ii) Buena fe.
El principio de máxima divulgación de la información: “ordena diseñar un régimen
jurídico en el cual la transparencia y el derecho de acceso a la información sean la
regla general sometida a estrictas y limitadas excepciones.” (Relatoría Especial para
la Libertad de Expresión, 2009, pág. 3). En ese sentido, se infiere que la regla
general es la transparencia de la información y la excepción es la confidencialidad
3 El derecho al acceso a la información pública se establece en el Art. 13 de la Convención
Americana de Derechos Humanos
27
o reserva de la información, la cual, debe estar regulada bajo ley4 y debidamente
justificada.
Asimismo, la Corte Constitucional Colombiana en aplicación de este principio
determina: “[p]ara la Constitución la garantía más importante del adecuado
funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y
transparencia de la gestión pública” (Sentencia C-491/07, 2007). Por lo citado, se
infiere que el Estado en su deber de garantizar y respetar derechos debe propender
a generar políticas de transparencia en todos los niveles.
En síntesis, el principio de máxima divulgación establece que la información debe
ser pública y estar a disposición de la ciudadanía como norma general. Asimismo,
se destaca que las medidas que un Estado debe tomar para garantizar este derecho
son: la generación de normativa que promueva el acceso a la información.
Por otro lado, el principio de Buena Fe se refiere a la aplicación del ordenamiento
jurídico referente a la información pública y su interpretación en casos específicos,
por lo cual, es concebido de la siguiente manera:
(…) que interpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines
perseguidos por el derecho de acceso, que aseguren la estricta aplicación del
derecho, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes,
promuevan una cultura de transparencia, coadyuven a transparentar la gestión
pública, y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
(Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2009)
De lo citado, se evidencia que este principio es mucho más operativo, debido a que,
se encasilla en generar políticas públicas y mecanismos para acceder a la
información de manera adecuada y, en consecuencia, promover mejores prácticas
en el Estado. En definitiva, los Estados deben garantizar y respetar el derecho
4 Se debe entender “ley” en sentido material y formal, es decir, que cumpla con las garantías
normativas formales y materiales que determina la Constitución.
28
humano de acceso a la información pública, puesto que, constituye una vía para la
garantía de otros derechos.
Recapitulando, las directrices que ha desarrollado el SIDH en su jurisprudencia
identifican que los Estados deberán: “establecer una ley de acceso a la información
pública y a que la interpretación de la misma resulte efectivamente favorable al
derecho de acceso” (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2009, pág.
4). Asimismo, se resalta que el derecho al acceso a la información pública permite
la consecución de otros derechos, en ese sentido, dichas directrices son de
obligatorio cumplimiento para los Estados parte.
De lo señalado, se infiere que este derecho tiene estricta relación con la
implementación de políticas de Gobierno Abierto, debido a que, el pilar de la
transparencia menciona la necesidad de la publicación de la información pública
como el principal factor para el empoderamiento ciudadano y el control a las
autoridades. Sin embargo, al abordar al acceso a la información pública como
derecho humano se han sumado varios elementos para una mejor aplicación del
Gobierno Abierto.
Por otra parte, el segundo factor complementario para el análisis es el Open
Government Partnership (OGP) o Alianza por el Gobierno Abierto (AGA por sus
siglas en español), la cual, es un espacio participativo de diferentes sectores:
Estados, Organizaciones No Gubernamentales, organizaciones sociales, entre otras;
que promueven la implementación de planes de Gobierno Abierto a nivel mundial.
Fue creada en: “(…) septiembre de 2011, en el marco del sexagésimo sexto período
de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, ocho países y nueve
organizaciones de la sociedad civil lanzaron formalmente la Alianza para el
Gobierno Abierto” (Naser & Ramírez, 2017, pág. 91) y en la actualidad, cuenta con
la participación de alrededor de “79 países de OGP y 20 gobiernos subnacionales”
(Ponce , 2018), los cuales, se encuentran desarrollando programas y planes de
implementación de Gobierno Abierto.
29
El proceso para pertenecer al OGP contempla que los Estados interesados se
sometan a una evaluación sobre los siguientes aspectos: i) Transparencia fiscal:
ítem evaluado por Open Budget Index y trata sobre sobre la publicación de
presupuestos; ii) Acceso a la información pública: donde se evalúa normativa sobre
acceso a la información y mecanismos tecnológicos; iii) Declaraciones
patrimoniales: evaluadas por el Banco Mundial y que se evalúa en base a la
existencia de un cuerpo legal que obligue al sector público a transparentar esta
información; y, iv) Participación ciudadana: evaluado por el índice de Democracia
de la Economist Intelligence Unit y valora la cogeneración de políticas públicas.
De lo referido, cabe destacar que la República del Ecuador inició su proceso de
ingreso al OGP en el año 2018 en las siguientes condiciones: “el Gobierno de
Ecuador presentó su carta de intención en la Quinta Cumbre Mundial de AGP que
se celebró en la ciudad de Tiflis, Georgia, en julio de 2018” (Ponce , 2018, pág. 17).
Por lo cual, en la actualidad, se encuentra en desarrollo el primer Plan Nacional de
Gobierno Abierto, el cual, consta del siguiente ciclo de acciones: i) Diálogo y co –
creación; ii) Implementación y monitoreo; y, iii) Evaluación; los cuales, son
repetidos cada dos años.
Por otra parte, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (en
adelante ODS), los cuáles tienen su génesis en las siguientes circunstancias: “En la
Cumbre de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas en septiembre de 2015,
los líderes mundiales avalaron la totalidad de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, que incluye sus 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS)”
(Rodrigues, 2018, pág. 5), contemplan en el ODS No. 16: la paz, justicia e
instituciones sólidas, lo cual, tiene estrecha relación con el Gobierno Abierto,
debido a que, se enfoca en la promoción de la transparencia, inclusión de varios
sectores en la toma de decisiones y la garantía del acceso a la información pública.
Por lo señalado, las metas que el ODS No. 16 contiene en materia de transparencia
son las siguientes:
30
(…)16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que
rindan cuentas.
16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas,
participativas y representativas que respondan a las necesidades.
16.8 Ampliar y fortalecer la participación de los países en desarrollo en las
instituciones de gobernanza mundial. (…)
16.10 Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades
fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos
internacionales (Organización de Naciones Unidas, 2016).
De lo referido, se evidencia que la Agenda 2030 y los ODS promueven que las
actuaciones estatales se encaminen a una gobernanza conjunta con la ciudadanía,
en la cual, la participación ciudadana se ubique como un horizonte a seguir por la
administración pública y se fortalezcan los mecanismos de control.
Finalizando este apartado, se procede a revisar diferentes experiencias a nivel
internacional sobre la implementación de políticas de participación ciudadana y
Gobierno Abierto. En ese sentido, se ha seleccionado dos tipos de ejemplos: i)
Experiencias de colaboración en la elaboración de planes de Gobierno Abierto per
se; y, ii) Experiencias puntuales, en las que se muestra el potencial de la interacción
entre ciudadanía – Estado.
Respecto del primer foco de análisis, la generación de planes de Gobierno Abierto
ha tenido varias visiones a lo largo del tiempo. En ese sentido. en 2015 el Gobierno
de Costa Rica mediante el Decreto No. 38994, creó la Comisión Nacional por un
Gobierno Abierto5, la cual, se posiciona como un ente asesor multisectorial en
materia de Gobierno Abierto y que ha viablizado el desarrollo de los planes de
implementación en aquel país. Se debe destacar, que las reuniones de la CNGA son
mensuales y están abiertas, previa invitación de los integrantes, a los ciudadanos
5 Es una comisión adscrita al Ministerio de la Comunicación de Costa Rica y que se conforma por
representantes del Ejecutivo, sociedad civil y sector productivo del país.
31
para que se generen aportes respecto a lo que se trate. Bajo ese panorma jurídico –
institucional, Costa Rica ha co – generado tres planes de Gobierno Abierto6
Por otro lado, la participación de diferentes actores en la construcción de planes y
proyectos de Gobierno Abierto ha sido trascendental, en ese sentido, la academia
ha tenido un rol protagónico en la región, por ejemplo, en El Salvador (2014 – 2016)
y en México (2013 – 2015) se incluyó en la creación de planes de acción sobre
Gobierno Abierto a los sectores académicos, lo cual, produjo que se fortiquen desde
una perspectiva más neutral y teórica las acciones a implementar.
Respecto del segundo tópico, se debe resaltar la iniciativa ¿Where does my money
go?, que fue desarrollada por Reino Unido, y en el cual: “muestran cómo el
Gobierno está gastando el dinero de tus impuestos” ( Open Knowledge Foundation,
2019, pág. 6). Es decir, existe transparencia por parte del Estado en cuanto al
manejo del erario público, lo cual, fomenta a que la ciudadanía esté consciente sobre
el destino de los recursos, pueda ejercer un rol fiscalizador a la administración
pública e incluso participar de manera informada para optimizar el gasto público.
Asimismo, otra iniciativa importante es la de Madrid Decide, en España, en la cual,
se pone a disposición de la ciudadanía determinado porcentaje del presupuesto
municipal y mediante una plataforma tecnológica, los ciudadanos pueden decidir
sobre qué obra debe priorizarse, en consecuencia, se mantiene un canal de
comunicación permanente y se solucionan problemáticas visibilizadas desde la
sociedad civil.
En conclusión, una gobernanza que priorice la participación ciudadana genera un
ambiente mucho más beneficioso para la sociedad. Asimismo, la promoción de la
participación ciudadana facilita: “la protección social del ciudadano, el respeto de
sus derechos fundamentales y los principios del sistema democrático.” (Naser &
Ramírez, 2017, pág. 57).
6 Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe.
32
En síntesis, se destaca que el derecho al acceso a la información pública, las diversas
iniciativas a nivel mundial y las experiencias sobre implementación de estándares
de Gobierno Abierto son elementos relevantes para consolidar que el modelo de
gobernanza en estudio permite mejorar la gestión pública, así como, identificar de
mejor manera las necesidades ciudadanas.
1.2.Gobierno Abierto en la formulación de políticas públicas a través de la
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito
1.2.1. El Gobierno Abierto y la creación de Políticas públicas a través de
la participación ciudadana.
En el presente apartado, se establecen los elementos teóricos respecto de las
políticas públicas, su ciclo de creación y la relación que existe entre políticas
públicas y Gobierno Abierto. A continuación, se procede al estudio del Gobierno
Abierto en el contexto jurídico – social de la República del Ecuador y de manera
mucho más profunda en el Distrito Metropolitano de Quito. Finalizando con la
valoración integral del primer Plan de Acción de Gobierno Abierto del DMQ.
1.2.2. Políticas públicas: definición y panorama general
El concepto de políticas públicas o public policies contiene varios retos al momento
de encontrar una definición integral, debido a que, involucra varios actores: Estado,
sociedad civil, medios de comunicación, etc. Grosso modo una política pública es
“el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental” (Meny & Thoenig, 1992, pág. 89), es decir, desde una
visión estatista, las políticas públicas son acciones de las autoridades del Estado;
sin embargo, esta definición no considera a la sociedad civil como un actor de
importancia.
En ese sentido, considerar a la sociedad civil como núcleo fundamental es
imprescindible, por lo cual, las políticas públicas: “(…) nacen del contexto social,
33
pero que pasan por la esfera estatal como una decisión de intervención pública en
una realidad social, ya sea para hacer inversiones o para una mera regulación
administrativa” (Boneti, 2017). De lo señalado, se desprende que son acciones que
buscan solucionar un problema determinado y se manifiestan a través de las
actuaciones de los funcionarios del Estado; sin embargo, “el gobierno, más que ser
un ejecutor neto, es un agente coordinador y articulador de la acción colectiva que
lleva a cabo la política pública.” (Torres & Santander, 2013, pág. 57).
En esa línea de ideas, la formulación de políticas públicas constituye el trabajo
coordinado entre las autoridades públicas y la sociedad civil para la resolución de
determinado conflicto. En ese sentido, una política pública se concibe:
(…) como una estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el
comportamiento de los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones
intencionales, que representan la realización concreta de decisiones en torno a
uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables en la
medida en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes. (Torres &
Santander, 2013, pág. 56)
De lo citado, se reitera que la administración pública es un ente que dirige acciones
y se involucra con diferentes sectores para la solución de problemas. Sin embargo,
se evidencia que la visibilización de la problemática social para ubicarla en la esfera
política y generar decisiones es lo trascendental. En síntesis, una política pública es
una estrategia coordinada entre el Estado y la ciudadanía, que utiliza diferentes
mecanismos (jurídicos, tecnológicos, etc.) y recursos para solucionar un problema
socialmente relevante, el cual, ha sido previamente identificado por el accionar de
diferentes actores. En ese sentido, los elementos mínimos por los que se caracteriza
una política pública son los siguientes:
El actor privilegiado en ellas es el Estado;
Involucran una decisión fundamental sobe hacer o no hacer algo;
Tienen una finalidad pública: los destinatarios son los ciudadanos;
34
Se activan a través de decisiones de autoridades investidas con poder
público;
Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas;
Afectan – positiva o negativamente – intereses;
Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas. (Olavarría , 2007)
En definitiva, se comprende a las políticas públicas como la manifestación de la
administración pública frente a un problema, por lo cual, de manera sucinta:
“constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las
necesidades de la población.” (Boneti, 2017, pág. 130). Asimismo, se evidencia que
las políticas públicas requieren acciones coordinadas, recursos y afectan intereses
de forma negativa o positiva.
1.2.3. Proceso de creación de políticas públicas
El proceso de creación de políticas públicas se concibe como una secuencia de
pasos o acciones, y se lo ha denominado ciclo de políticas públicas o policy cycle.
Este ciclo fue desarrollado por Jones en 1970 y determina los siguientes pasos o
fases a seguir para la formulación de una política pública: i) Identificación de un
problema; ii) Formulación de soluciones; iii) Toma de decisión; iv)
Implementación; y, v) Evaluación.
Sin embargo, antes de proceder a detallar cada fase es imperativo entender la
interrelación entre los diferentes actores que participan en la formulación de una
política pública, en ese sentido, se señala lo siguiente:
La política pública hay que comprenderla como el resultado de una acción
colectiva que se desarrolla en lo público y de una serie de transacciones políticas,
en donde el gobierno ya no tiene como único objetivo ejecutar lo planeado, sino
también garantizar la coordinación y la cooperación de los actores clave. (Torres
& Santander, 2013, pág. 56)
35
De lo citado, se desprende que la administración pública debe involucrar diferentes
actores en cada una de las fases por las que atraviese la política pública, es decir,
implementar de manera transversal la participación ciudadana. En ese sentido, el
ciclo de políticas públicas y su relación con la participación ciudadana se ilustra de
la siguiente manera:
GRÁFICO No. 3: Ciclo de políticas públicas
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
Así las cosas, se procede a desarrollar el contenido de cada una de las fases del ciclo
de políticas públicas:
La primera fase es la identificación del problema, en la cual, uno de los problemas
sociales se posiciona en la agenda política para su posterior tratamiento y solución,
lo cual, conlleva varios factores: participación de sociedad civil, obtención de datos,
diálogo con actores clave, etc. Dicho proceso se ilustra de la siguiente manera:
36
GRÁFICO No. 4: De problema social a la agenda política
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
De lo referido, el proceso de transición entre un problema social a un problema
contenido en la agenda política permite que las autoridades prioricen su solución,
debido a que “el Estado no puede tratar todas las cuestiones al mismo momento
(por falta de recursos y de tiempo) y no todas las cuestiones son “igualmente”
problemáticas o valoradas por el Estado” (Gómez , 2015, pág. 2015). En ese
sentido, el proceso de visibilización comprende varios factores y la sociedad civil
juega un rol trascendental en esta primera fase, debido a que, un problema social es
tratado únicamente cuando se lo posiciona en la agenda política.
La siguiente fase en el proceso de formulación de políticas públicas es la
denominada formulación de soluciones, la cual, “Asocia procesos de formulación
(de los métodos y de las soluciones para resolver el problema) y de legitimación
(adquisición de una aprobación política)” (Muller, 2010, pág. 69), es decir, se deben
realizar dos acciones: i) Generación de alternativas para la solución del problema
relevante; y, ii) Búsqueda de legitimación ciudadana.
En ese sentido, esta fase debe estar caracterizada por generar espacios participativos
y aprovechar el conocimiento de la ciudadanía, esto para generar alternativas que
respondan a la realidad y que se establezca un panorama de legitimidad en las fases
posteriores.
Presentado lo anterior y elaboradas las diferentes alternativas para la solución del
problema relevante, se procede con la fase de toma de decisión, en la cual, las
37
autoridades públicas se decantan por una de las opciones construidas para su
posterior implementación. En esta fase, es trascendental contar con legitimidad de
los diferentes sectores involucrados en la problemática social, debido a que, gran
parte del éxito de una política pública es el apoyo que esta posea.
De manera consecutiva, se prosigue con la etapa de implementación de la política
pública, en la cual, se aplican los planes, programas o normativas previamente
seleccionadas. En ese sentido, la fase: “comprende la organización de los medios
para ponerlo en marcha, la interpretación de las directrices gubernamentales y su
aplicación propiamente dicha.” (Muller, 2010, pág. 69).
Para concluir el ciclo, la autoridad pública debe proceder a la fase de evaluación, la
cual, “comprende la especificación de criterios de juicio, la medición de los datos,
su análisis y la formulación de recomendaciones.” (Muller, 2010, pág. 69). Sin
embargo, la etapa de evaluación no debe realizarse únicamente desde las
autoridades, sino que, el ciudadano común también debe involucrarse en generar
retroalimentación y control en los resultados de la política pública.
En resumen, el ciclo de políticas públicas comprende una serie de fases o pasos
ordenados que parten desde la identificación del problema hasta la evaluación del
impacto de la política pública en la solución del conflicto social relevante. Se debe
destacar que, la administración pública debe propender a que la ciudadanía participe
en todas las fases, debido a que, esto mejora sustantivamente la efectividad de una
política pública.
1.2.4. Políticas públicas bajo estándares de Gobierno Abierto.
El Gobierno Abierto se ha convertido en un punto de partida para la generación de
planes y acciones por parte de los diferentes Estados y espacios subnacionales que
lo han acogido como modelo de gobernanza, de hecho, “La popularización del
concepto de gobierno abierto y su expansión como nuevo paradigma emergente de
gobernanza se ha posicionado como uno de los espacios de innovación pública y
38
potencial reforma institucional más atractivos e interesantes en los últimos años”
(Villoria, 2012, pág. 70).
De lo citado, se resalta que la implementación del Gobierno Abierto ha permitido
el desarrollo de varios proyectos en diferentes zonas geográficas, sin embargo, un
espacio que ha dirigido la implementación del Gobierno Abierto de manera decisiva
ha sido la Alianza por el Gobierno Abierto, la cual, ha facilitado la comunicación
multisectorial sobre el tema y ha contribuido para que se compartan experiencias
entre sus miembros. Asimismo, se debe recalcar el rol protagónico de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la cual, ha contribuido para
fortalecer en gran medida las diferentes iniciativas de Gobierno Abierto en la
región.
En ese sentido, los entes anteriormente mencionados han identificado una serie de
parámetros y directrices para que los Estados y la sociedad civil puedan articular
sus esfuerzos y apliquen políticas públicas en el marco del Gobierno Abierto. Lo
cual, conlleva “pasar de un modelo “analógico”, hermético y autorreferente de
gobierno y gestión pública, a un modelo “digital”, abierto, distribuido e incluyente”
(CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los Gobiernos de la
región, 2017, pág. 17) es decir, un paso gigante a nivel cualitativo y cuantitativo en
el manejo de lo público.
Bajo ese panorama, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) ha identificado los siguientes espacios de acción: i) Derecho de Acceso a
la Información (en adelante DAI); ii) Participación Ciudadana; iii) Datos Abiertos;
iv) Servicios Públicos; y, v) Declaraciones patrimoniales. En ese sentido, las
acciones que se deben tomar por los Estados que requieran implementar políticas
de Gobierno Abierto y su nivel de valoración se sistematiza en la siguiente tabla:
39
TABLA No. 1: Políticas de Gobierno Abierto y nivel de avance
Nivel DAI Participación
ciudadana
Datos públicos abiertos Servicios Públicos Declaraciones
patrimoniales
Inicial Crear normativa en materia
de transparencia
Instituciones y personal
capacitado sobre
transparencia.
Crear normativa
Involucrar a la sociedad
civil en evaluación de las
instituciones.
Establecer compromisos
sobre apertura de datos
Identificar información
relevante.
Socializar
información
Crear mecanismos
de recolección de la
opinión ciudadana.
Crear regulación sobre
publicación de
declaraciones
patrimoniales y
problemas de intereses.
Intermedio Fomentar en las instituciones
y ciudadanía prácticas de
transparencia.
Facilitar el uso de TICS
Involucrar a la sociedad
civil en procesos
deliberativos.
Política trasversal de
datos abiertos
Publicación de datos
abiertos.
Involucramiento
integral del
ciudadano en toma
de decisiones y
evaluación.
Publicación del
estado de un servicio
público.
Establecimiento de
mecanismos de control
de patrimonio y
conflictos de interés
Avanzado Adecuar a estándares
internacionales la normativa
y valoración integral sobre la
información disponible.
Creación de
institucionalidad sobre
participación ciudadana
Promover en funcionarios
y sociedad civil la
participación, incluso,
intergeneracional
Creación de mecanismos
tecnológicos y jurídicos
que empoderen al
ciudadano
Creación de institución de
control y supervisión.
Publicación
sistemática de
indicadores de
servicios públicos.
Establecer como datos
abiertos: patrimonio y
conflictos de interés.
Innovador Emplear tecnologías de la
información y generar
evaluación constante.
Diseño de nuevas formas
de participación
ciudadana.
Particularizar
identificadores por
tópicos.
x x
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
40
De lo referido en la tabla, se debe resaltar que a mayor nivel de políticas públicas
relacionadas a los pilares del Gobierno Abierto se incrementa el nivel de
interrelación entre el Estado y la ciudadanía. Asimismo, se resalta que la matriz
generada será una herramienta importante para analizar posteriormente: i) El Primer
Plan de Acción de Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito; y, ii) La
implementación del portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de
Quito.
En definitiva, la adopción de políticas de Gobierno Abierto es un proceso que ha
sido retroalimentado y tratado en diferentes espacios a nivel internacional. En
Latinoamérica, la Alianza por el Gobierno Abierto y la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) han producido una guía base para los nuevos
miembros que quieran introducir políticas públicas bajo los pilares del Gobierno
Abierto.
1.2.5. El Gobierno Abierto en la República del Ecuador y en el Distrito
Metropolitano de Quito.
En la República del Ecuador, el Gobierno Abierto es un tema novísimo para la
administración pública. En ese sentido, el país ha manifestado su intención de
ingreso a la Alianza por el Gobierno Abierto apenas en el 2018, a través de la
respectiva carta de intención, y se comprometió a cumplir con la generación de un
plan de acción a nivel nacional, el cual, se encuentra en proceso de desarrollo al
momento de realizar la presente investigación.
Sin embargo, pese a la intención tardía en adoptar políticas de Gobierno Abierto
bajo estándares internacionales; el país cuenta con un marco normativo bastante
avanzado con respecto a: i) Transparencia y acceso a la información; y, ii)
Participación ciudadana.
En materia de transparencia, el artículo 18 numeral 2 de la CRE resalta la
importancia del derecho al acceso a la información pública, circunscribe que la
regla es la publicidad de la información y determina que la reserva debe estar sujeta
41
a la respectiva justificación y establecida bajo ley; lo cual, está en consonancia con
las consideraciones de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que fueron abordados en líneas anteriores. Asimismo, se debe resaltar
que la transparencia es considerada como principio de la administración pública en
el Art. 227 de la CRE.
Con respecto a la participación ciudadana, los derechos de participación contenidos
en el Art. 61 de la CRE y el reconocimiento de los diferentes tipos de democracia
(representativa, directa y comunitaria) denotan que la CRE se sustenta en que “(…)
la participación no solo es por medio del derecho al voto para conformar la voluntad
general, sino también mediante procesos de veedurías y control social.” (Ávila
Santamaría, 2012, pág. 118).
Asimismo, la CRE en su Título IV, correspondiente a Participación y Organización
del Poder, determina de manera más detallada la relación Estado – ciudadanía,
debido a que, señala desde los Art. 95 al 117 determina grosso modo la participación
de individuos y colectivos es un elemento básico en la toma de decisiones, control
y planificación. Por otro lado, se resalta que la CRE en este título reconoce todas
las formas de organización social, transversaliza la participación ciudadana en todos
los niveles de gobierno e incluso garantiza el derecho a la resistencia.
Bajo ese panorama, el Art. 100 determina que la participación ciudadana debe
priorizarse en los diferentes niveles de gobierno, especialmente, en los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (en adelante GADS). En ese sentido, la coordinación
entre las autoridades públicas y la ciudadanía se realiza para:
1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los
gobiernos y la ciudadanía.
2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo.
3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.
4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia,
rendición de cuentas y control social.
42
5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
De lo citado, se infiere que el desarrollo de políticas públicas debe imperativamente
involucrar a la ciudadanía. Además, se destaca que las políticas de transparencia,
rendición de cuentas y comunicación deben fortalecerse con el apoyo de la sociedad
civil. Adicionalmente, el Art. 101 de la CRE contempla el mecanismo de
participación de la silla vacía, el cual, permite a la ciudadanía participar de forma
protagónica en el debate y en la toma de decisiones en los GADS.
En síntesis, el marco constitucional respecto de los derechos de participación,
acceso a la información y transparencia es suficientemente amplio, reconoce el rol
protagónico de la ciudadanía para la toma de decisiones e incluso regula
mecanismos de participación como la silla vacía. Asimismo, la Constitución
reconoce diferentes tipos de democracia: directa, representativa y comunitaria; y,
se transversaliza la inclusión de la participación en todos los niveles de gobierno,
especialmente, en la formulación de políticas públicas.
A continuación, es menester analizar los principales cuerpos normativos de rango
de ley sobre participación ciudadana y transparencia en la República del Ecuador,
los cuales, son: i) Ley Orgánica de Participación Ciudadana (en adelante LOPC);
ii) La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información (en adelante
LOTAIP); iii) Ley Orgánica del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos
(en adelante LOSNRDP); iv) Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas (en adelante COPFP); y, v) Código Orgánico de Organización Territorial
(en adelante COOTAD).
En ese orden de ideas, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana entró en
vigencia el 20 de abril de 2010 y regula los diferentes mecanismos de participación
ciudadana a nivel del gobierno central. Asimismo, demarca el panorama a seguir
para los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el fomento de la participación
ciudadana.
43
En ese sentido, el Art. 45 de la LOPC determina que: “Las distintas funciones del
Estado establecerán mecanismos para garantizar la transparencia de sus acciones,
así como los planes y programas que faciliten la participación activa de la
ciudadanía en su gestión” (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 2010). Es
decir, desarrolla a nivel de ley la transversalización de la participación ciudadana.
Asimismo, la LOPC determina diferentes mecanismos e institucionalidad respecto
de la participación ciudadana. En ese sentido, los mecanismos de democracia
directa son los siguientes: la iniciativa popular normativa; la reforma constitucional
por iniciativa popular; consulta popular; la revocatoria del mandato. Por otra parte,
respecto de la institucionalidad que contempla la LOPC se tienen a los siguientes
entes: Consejos nacionales para la igualdad, Consejo Nacional de Planificación,
consejos ciudadanos sectoriales.
Sin embargo, para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, los mecanismos de
participación ciudadana que determinan la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana son: audiencias públicas, cabildos populares, silla vacía, veedurías, los
observatorios, los consejos consultivos y la consulta previa.
Asimismo, la LOPC contempla el uso de la tecnología en la administración pública,
por lo cual en el Art. 101 se determina lo siguiente respecto de la Democracia
Electrónica: “Todos los gobiernos autónomos descentralizados expedirán políticas
específicas e implementarán mecanismos concretos para la utilización de los
medios electrónicos e informáticos en los procesos de información, consulta,
constitución de grupos, foros de discusión y diálogos interactivos. (…)” (Ley
Orgánica de Participación Ciudadana, 2010). De lo citado, se desprende que las
TICS constituyen desde la LOPC un aspecto clave para mejorar la gobernanza.
Por su parte, la Ley Orgánica de Acceso a la Información Pública entró en vigencia
el 18 de mayo de 2004 y se posicionó como una de las primeras leyes en materia de
acceso a la información pública en Latinoamérica. Sin embargo, su contenido debe
44
ser revisado de manera inmediata para que se adapte a la Constitución del 2008 y
estándares internacionales en la materia.
Pese a lo señalado, la LOTAIP en su Art. 1 determina el acceso a la información
pública como un derecho de la ciudadanía. Asimismo, en el Art. 7 se señala la
información mínima que deben publicar las diferentes instituciones públicas o que
manejen recursos públicos en sus respectivos medios electrónicos, por ejemplo:
estructura orgánica, directorio completo, servicios que ofrece, etc. En ese sentido,
aunque sea una ley que fue realizada antes de la Constitución del 2008, contiene
aspectos mínimos importantes en relación al manejo de la información pública por
el Estado, así como, las garantías que tiene el ciudadano para poder acceder a la
información.
Continuando con el análisis, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Registro de
Datos Públicos regula el acceso a la información pública y los datos manejados por
diferentes entidades, por lo cual, en su Art. 1 prescribe que el Estado debe: “(…)
garantizar la seguridad jurídica, organizar, regular, sistematizar e interconectar la
información, así como: la eficacia y eficiencia de su manejo, su publicidad,
transparencia, acceso e implementación de nuevas tecnologías.” (LOSNRDP, 2010,
pág. 2).
Por otra parte, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas señala entre
sus lineamientos para el desarrollo y principios comunes a la participación
ciudadana, la cual, se posiciona como un eje transversal en la planificación del
desarrollo de los diferentes niveles de Gobierno.
Sin embargo, lo más relevante en esta norma es la visión respecto de la construcción
de políticas públicas, debido a que en su Art. 15 se señala que: “(…) Para la
definición de las políticas se aplicarán los mecanismos participativos establecidos
en la Constitución de la República, las leyes, en los instrumentos normativos de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados y en el reglamento de este código.”
(COPFP, 2010). En ese sentido, se infiere que la generación de políticas públicas
45
es un proceso eminentemente participativo y se sujeta en estricta relación con las
propuestas ciudadanas.
Por último, el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial (COOTAD) aborda la
participación ciudadana y la transparencia en los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, en ese sentido, en su Art. 3 puntuliza los principios que rigen la
actuación de los GADS, y se reafirma en el literal g) a la participación ciudadana
como un derecho que debe ser garantizado y respetado por el Estado. Asimismo,
este cuerpo normativo determina la interrelación que debe existir entre diferentes
niveles de gobierno para motivarla y fortalecerla.
Con respecto a las funciones que tienen los GADS, el COOTAD determina en su
Art. 54 lo siguiente: “Funciones. – Son funciones del gobierno autónomo
descentralizado municipal las siguientes: (…) d) Implementar un sistema de
participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestión democrática
de la acción municipal; (…)” (Código Orgánico de Organización Territorial, 2010).
De lo citado, se infiere que los GADS deben propiciar la creación de
institucionalidad y espacios que garanticen la participación en la gestión a través de
los instrumentos jurídicos pertinentes.
Asimismo, en el Capítulo III del COOTAD se desarrolla lo concerniente a la
Participación Ciudadana en los GADS, desde el Art. 302 al 312, de lo cual, el acceso
a la información pública se reafirma como la regla general para estos niveles de
gobierno. Además, se regula la creación de un sistema de participación ciudadana
en los siguientes términos:
Art. 304.- Sistema de participación ciudadana.- Los gobiernos autónomos
descentralizados conformarán un sistema de participación ciudadana, que se
regulará por acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendrá una
estructura y denominación propias. El sistema de participación ciudadana se
constituye para: (…) d) Participar en la definición de políticas públicas; (Código
Orgánico de Organización Territorial, 2010)
46
De lo citado, se deduce que, en el caso de los municipios, la norma pertinente para
regular la participación ciudadana es la ordenanza municipal. Asimismo, se destaca
que una de las finalidades de la promoción de la participación ciudadana es la
creación de políticas públicas, esto debido a que, solo bajo esa estructura
participativa se puede lograr responder efectivamente a los problemas reales de la
ciudadanía. Adicionalmente, el COOTAD contempla los siguientes mecanismos de
participación ciudadana: iniciativa normativa, revocatoria del mandato, silla vacía
De manera complementaria, el COOTAD contempla sanciones para las autoridades
que no cumplan con el fomento de la participación ciudadana en la toma de
decisiones, las cuáles, se encuentran contenidas en el Art. 312 en los siguientes
términos: “El incumplimiento de estas disposiciones relativas a la participación
ciudadana por parte de las autoridades de los gobiernos autónomos
descentralizados, generará responsabilidades y sanciones de carácter político y
administrativo, incluyendo la remoción del cargo para los funcionarios (…)”
(Código Orgánico de Organización Territorial, 2010). De lo citado, se infiere que,
el no promover la participación ciudadana es una falta en extremo grave para la
autoridad pública.
Otro aspecto importante se regula en la Sección Cuarta del Capítulo VI del
COOTAD, la cual, corresponde a Gobierno y Democracia Digital, puesto que,
desde el Art. 361 al 363 se determinan los diferentes aspectos sobre el uso
progresivo de las Tecnologías de la Información y Comunicación para mejorar la
prestación de servicios públicos, acceso a tecnología y fomento de la participación
ciudadana a través de medios electrónicos.
En resumen, el COOTAD desarrolla de manera amplia la participación ciudadana
para los GADS, la posiciona como un derecho de la ciudadanía y como un
imperativo para la administración pública de los diferentes niveles de gobierno.
Asimismo, abarca determinados mecanismos de participación y la importancia de
crear políticas públicas desde los aportes que brinda la sociedad civil. También, en
47
dicho cuerpo normativo se resalta a las Tecnologías de la Información y
Comunicación como una herramienta importante para promover una relación más
óptima con la ciudadanía.
Ahora bien, como ya se han analizado las perspectivas generales que el Gobierno
Central de la República del Ecuador ha tenido para implementar políticas de
Gobierno Abierto en años recientes, el marco normativo constitucional y legal de
la República del Ecuador en cuanto a la participación ciudadana y transparencia; es
menester enfocarse en el estudio de la implementación del Gobierno Abierto en el
Distrito Metropolitano de Quito.
En ese sentido, se debe resaltar que el Distrito Metropolitano de Quito es el primer
Gobierno Autónomo Descentralizado a nivel nacional que tiene una
implementación avanzada de políticas de Gobierno Abierto, lo cual, inició
formalmente con la expedición de la Resolución No. A 017, el 12 de diciembre de
2014, bajo el mandato del Dr. Mauricio Rodas como alcalde.
En dicha resolución, se delegó a la Secretaría de Planificación del DMQ la
elaboración de un plan integral para la implementación del Gobierno Abierto y se
dispuso a todas las dependencias municipales que identifiquen datos elegibles para
su publicación en un portal de datos abiertos. En ese setnido, se creó la página web
www.datosabiertos.quito.gob.ec. Sin embargo, lo mencionado sólo constituyó el
inicio, debido a que, se trataba de una resolución del ejecutivo del GAD, la cual,
podía cambiarse con otra administración posterior.
Desde una perspectiva social, en el Distrito Metropolitano de Quito se determina
que: “la desconexión entre ciudadanía y gobierno, acumulada durante décadas, dio
origen a una falta de confianza de los ciudadanos en el gobierno.” (Pozo Donoso,
2017, pág. 405). Por lo cual, para solucionar lo señalado no solo era necesario
aplicar una política desde la alcaldía, sino, una implementación integral de los
estándares del Gobierno Abierto mediante cuerpos normativos que generen
48
institucionalidad y se mantengan vigentes independientemente de la autoridad de
turno.
Bajo ese panorama y en consonancia con el Art. 304 del COOTAD, que determina
que los diferentes niveles de gobierno deben generar la normativa adecuada para la
promoción de la participación ciudadana; el DMQ, generó las siguientes
ordenanzas: i) Ordenanza Metropolitana que regula la Gestión de la Información en
el Municipio del Distrito Metrolitano de Quito No. 101 (del año de 2016); ii)
Ordenanza Metropolitana sustitutiva a la Ordenanza Metropolitana No. 187,
sancionada el 6 de julio de 2006, que promueve y regula el sistema Metropolitano
de Participación Ciudadana y Control Social No. 102 (del año de 2016); y, iii)
Ordenanza Metropolitana de Gobierno Abierto en el Municipio del Distrito
Metrolitano de Quito No. 184 (del año de 2017). A continuación, se procede a
analizar cada una de las ordenanzas.
La Ordenanza Metropolitana No. 101 desarrolla lo concerniente al derecho al
acceso a la información en el DMQ, por lo cual, abarca la transparencia y la
utilización de la tecnología como medio para interactuar con la ciudadanía.
Asimismo, señala principios a los que la información se somete: transparencia,
veracidad, oficialidad, oportunidad y colaboración; lo cual, evidencia que este
cuerpo normativo se enmarca bajo el espectro regulatorio nacional y estándares
internacionales en la materia.
Adicionalmente, la ordenanza contempla la creación del Sistema Metropolitano de
Información, el cual, se rige por: “transparencia, accesibilidad y receptividad con
capacidad de respuesta.” (Ordenanza Metropolitana No. 101, 2016, pág. 8).
Además, un aspecto fundamental en la ordenanza es la interoperabilidad del
sistema, debido a que, determina que toda institución municipal que maneja
información en todo nivel forma parte del sistema.
Asimismo, la ordenanza especifica que la información por norma general es pública
y que se sujeta a reserva únicamente bajo la respectiva justificación y la ley esto en
49
concordancia con el artículo 18 numeral 2 de la CRE y artículo 17 y 18 de la
LOTAIP. En ese sentido, en el Art. 35 de la ordenanza en análisis se contempla
como información reservada lo siguiente: información estratégica, relacionada con
aspectos económicos, industriales y de planificación; información confidencial,
relativa a la seguridad y la vida personal o familiar; información sobre investigación
de infracciones; y, la información sobre proyectos de la municipalidad.
En materia de acceso a la información por la ciudadanía, se menciona en el Art. 43
de la Ordenanza, que cualquier persona puede solicitar información de manera
física o electrónica. Igualmente, el proceso para solicitar dicha información se
subyace a la LOTAIP, por lo cual, la administración municipal tiene el plazo de
diez días para contestar una solicitud de información y de manera justificada un
plazo adicional de cinco.
Además, se regula que las consultas verbales deben ser resueltas en el momento o
motivar al ciudadano a realizar un proceso escrito. De lo referido anteriormente, la
ordenanza contempla sanciones para el funcionario municipal no permita un acceso
adecuado a la información, llegando incluso a un sumario administrativo por dicha
falta.
En síntesis, la Ordenanza Metropolitana No. 101 regula todo lo concerniente a la
información pública que produce el DMQ, se destaca que promueve la
transparencia y el uso de datos abiertos en la ciudadanía. Asimismo, la
conformación de un Sistema Municipal de Manejo de la Información, el cual,
permite la interoperabilidad entre las diferentes entidades municipales y el
ciudadano en general. Por lo señalado anteriormente, esta ordenanza se relaciona
con el pilar de la transparencia del Gobierno Abierto.
Por otra parte, la Ordenanza Metropolitana No. 102 norma la participación
ciudadana y el control social en el DMQ. En ese sentido, dicho cuerpo normativo
cimenta las bases sobre la participación, desarrolla el ejercicio de la fiscalización
50
del ciudadano y el diálogo social directo a través de mecanismos de participación
ciudadana.
Bajo ese panorama, la ordenanza en su Art. 6 distingue los diferentes roles que
ejerce el ciudadano al momento de ejercitar sus derechos de participación: i) Rol
proponente/copartícipe; ii) Rol consultivo; y, iii) Rol vinculante. Para garantizar los
roles y derechos de participación mencionados anteriormente, la ordenanza
reafirma que todos las autoridades y entidades del DMQ están encargadas de
implementar mecanismos ligados a la participación ciudadana y el control social.
Asimismo, se determina a la Comisión Metropolitana de lucha contra la Corrupción
y Quito Honesto como los órganos encargados de ejercer el control social en la
ciudad. Adicionalmente, el Art. 19 de la Ordenanza No. 102 establece que se debe
incorporar un rubro específico en el presupuesto del municipio para la
implementación de la participación ciudadana.
Prosiguiendo con el análisis, se resalta que la ordenanza crea un Sistema de
Participación Ciudadana y Control Social, el cual, se conforma por un conjunto
integrado de políticas, mecanismos y procedimientos que garantizan, respetan y
promueven los derechos de participación. En ese sentido, se ilustran las siguientes
tablas que detallan los mecanismos de participación ciudadana y los de control
social a continuación:
TABLA No. 2: Mecanismos de participación ciudadana
Mecanismo Definición
Asamblea del Distrito
Metropolitano de Quito
Máxima instancia de participación ciudadana del
DMQ en la que se recoge los aportes ciudadanos para
problemáticas sociales.
Asambleas barriales Instancias de deliberación a nivel barrial y constituye
el primer nivel de relación con Municipio del DMQ.
51
Asambleas parroquiales Instancias de deliberación a nivel parroquial y
constituye una instancia intermedia a nivel de
parroquias urbanas y rurales.
Asambleas zonales Instancias de deliberación a nivel de las
administraciones zonales del DMQ.
Consejo Metropolitano
de Planificación
Instancia encargada del desarrollo de planes, políticas
a nivel local y sectorial. Además, cumple con el rol
asesor de la Asamblea del DMQ.
Consejos Consultivos Instancia de apoyo, consulta y asesoramiento en la
implementación de políticas públicas específicas.
Audiencias públicas Instancia en la cual las autoridades municipales y la
sociedad civil tratan temas relativos a la gestión
pública. Las audiencias públicas pueden convocarse
desde la autoridad o por pedido de la sociedad civil.
Consulta previa,
ambiental y
prelegislativa
Instancia de participación que procura generar
acuerdos entre el municipio y los titulares de derechos
colectivos (pueblos, nacionalidades, comunas,
comunas) sobre políticas públicas.
Cabildos populares Instancias de participación que trata temas específicos
de la gestión municipal a través de audiencias abiertas.
Silla vacía Mecanismo de participación que permite al ciudadano
intervenir en iniciativas legislativas en el Concejo
Metropolitano del DMQ.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
Respecto de los mecanismos señalados anteriormente, se debe mencionar que la
administración municipal 2014 – 2019 propendió a generar espacios de
participación ciudadana, en ese sentido, se han tenido desde la aprobación de la
Ordenanza las siguientes cifras: 730 asambleas barriales en el DMQ; 260 sesiones
de asambleas parroquiales en los años 2017 y 2018; 2 sesiones de asambleas zonales
52
en el 2017 y 2018; y, 2 sesiones de la asamblea del DMQ7. Asimismo, se ha
utilizado la silla vacía en el periodo 2017 – 2018 un total de 15 veces8. Por lo
señalado, se verifica que el DMQ propicia la participación ciudadana a nivel de los
mecanismos creados por la Ordenanza No. 102.
Por otra parte, es menester ilustrar la siguiente tabla respecto de los mecanismos de
control social que contempla la Ordenanza 102:
TABLA No. 3: Mecanismos de control social
Mecanismo Definición
Veedurías
ciudadanas
Constituyen mecanismos de fiscalización a personas naturales
o jurídicas de derecho privado que presten servicios públicos
para mejorarlos.
Sus características son: temporales, objetivos, imparcial,
voluntarias y no constituyen órganos de la municipalidad
Observatorios Grupos conformados en el DMQ para impulsar, evaluar,
monitorear y fiscalizar las políticas públicas de la
municipalidad. Sus características son: temporal, técnico
autónomo e interdisciplinario. Se resalta que los miembros no
deben tener conflictos de interés con el DMQ.
Rendición de
cuentas
Se define como: “Proceso sistemático, deliberado, interactivo,
periódico, oportuno, universal y obligatorio, a través del cual
los funcionarios públicos informan sobre su gestión a la
ciudadanía” (Ordenanza Metropolitana No. 102, 2016, pág.
40). La rendición de cuentas es obligatoria para todas las
autoridades electas por elección popular y para el Alcalde
Metropolitano es de carácter anual.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
7 Datos obtenidos del Primer Plan de Acción de Gobierno Abierto del Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito. 8 Datos obtenidos de la Secretaría General del Concejo Metropolitano del DMQ.
53
Adicionalmente, se debe mencionar que el Art. 100 de la ordenanza en análisis
cimenta que el municipio incorpore de manera progresiva mecanismos tecnológicos
para promover la democracia digital. Asimismo, el Art. 101 de la ordenanza en
análisis contempla el régimen de sanciones para los servidores públicos que
incumplan con sus disposiciones.
En síntesis, la Ordenanza 102 desarrolla el pilar de la participación ciudadana,
establece el Sistema de Participación Ciudadana y Control Social con mecanismos
suficientes para mejorar la relación de la ciudadanía con la administración
municipal, lo cuales, se encuentran en utilización. Asimismo, deja sentadas las
bases para una posterior incorporación transversal de la tecnología en la gestión
municipal.
Por último, la Ordenanza Municipal No. 184 desarrolla la implementación del
Gobierno Abierto propiamente dicho, puesto que, determina como pilares la: “(…)
transparencia, apertura de datos públicos, disponibilidad de información y
mecanismos de participación y colaboración ciudadana, rendición de cuentas y
control social (…)” (Ordenanza Metropolitana No. 184, 2017, pág. 5). Asimismo,
la ordenanza plantea en el Art. 4 el “Derecho ciudadano al gobierno abierto”, es
decir, la administración municipal ha incorporado dentro de su ordenamiento
jurídico al Gobierno Abierto como un proceso indispensable para la gobernanza.
Con respecto de la institucionalidad, la ordenanza es imperativa en señalar que
todas las entidades del DMQ e incluso aquellas de derecho privado que perciban
fondos públicos están obligadas a implementar políticas de Gobierno Abierto.
Además, redirecciona la publicidad de la información a lo determinado en la
Ordenanza No. 101 y la participación a la ordenanza No. 102. Sin embargo,
implementa los siguientes principios con respecto al manejo de la información:
gratuidad, dato completo, dato primario, oportunidad y accesibilidad.
Adicionalmente, la ordenanza en análisis contempla la creación de un Consejo
Consultivo de Gobierno Abierto para la implementación de un Plan de Gobierno
54
Abierto que intervenga en todas sus fases, desde la realización hasta el monitoreo
de su cumplimiento. Asimismo, determina que el proceso para conformar el
Consejo Consultivo se realiza por la Comisión de Participación Ciudadana y
Gobierno Abierto del Concejo Metropolitano. Además, se debe mencionar que el
consejo se conforma de la siguiente manera:
Representante de la Secretaría encargada de la planificación;
Tres representantes de la comunidad;
Tres representantes de la academia;
Tres representantes del sector productivo (Ordenanza Metropolitana No.
184, 2017).
Por otra parte, la ordenanza regula la creación del portal web de Gobierno Abierto
en el DMQ, en el cual, se garantice la publicación, difusión y retroalimentación de
la información pública conforme la Ordenanza No. 101. Asimismo, desarrolla de
manera más adecuada la regulación sobre datos abiertos y la retroalimentación
ciudadana a través de mecanismos electrónicos. Empero, en su parte final determina
las sanciones para los funcionarios públicos que no cumplan con lo regulado por la
ordenanza.
En definitiva, la Ordenanza No. 184 determina de manera amplia los pilares de
Gobierno Abierto y su funcionamiento en la administración municipal a nivel
institucional y programático. En ese sentido, se vincula con las ordenanzas No. 101
y 102, por lo cual, cubre de manera integral el derecho de acceso a la información
y la participación ciudadana. Asimismo, es menester mencionar que la creación de
un Consejo Consultivo en el que confluyan varios sectores (academia, Estado,
sector productivo) para, entre otras funciones, crear un Plan de implementación del
Gobierno Abierto se convierte en un avance importante en cuanto a la cogeneración
de políticas públicas.
Finalizando este apartado, es menester proceder con a la valoración del Primer Plan
de Acción de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de Quito, el cual, fue
55
elaborado por el Consejo Consultivo de Gobierno Abierto constituido a partir de la
Ordenanza No. 184 y en Coordinación con la Secretaría General de Planificación
del DMQ. El proceso de trabajo del plan se inició en abril de 2018 y concluyó con
su entrega en febrero de 2019.
En ese sentido, la metodología utilizada para la elaboración del plan fue la siguiente:
i) Conformación del Consejo Consultivo de Gobierno Abierto del DMQ; ii)
Sensibilización sobre Gobierno Abierto y recepción de propuestas de compromisos;
iii) Sistematización y evaluación de propuestas de compromisos; iv) Revisión y
pronunciamiento por parte del Consejo Consultivo de Gobierno Abierto; y, v)
Compromisos del Plan de Acción. De lo referido, se procede ilustrar lo siguiente:
TABLA No. 4: Metodología de elaboración Plan de Acción de Gobierno
Abierto en el DMQ
Metodología de elaboración Plan de Acción de Gobierno Abierto en el DMQ
Fase Acciones
i) Conformación del
Consejo Consultivo de
Gobierno Abierto del
DMQ. (abril 2018)
Se conformó el Consejo Consultivo
ii) Sensibilización sobre
Gobierno Abierto y
recepción de propuestas
de compromisos.
(marzo a noviembre de
2018).
Se procedió con la socialización sobre el aspecto
teórico del Gobierno Abierto en diferentes espacios y
a través de ello se promovió la construcción de
propuestas.
De lo referido, la Dirección metropolitana de Gestión
de la Información recopiló 37 propuestas
iii) Sistematización y
evaluación de
propuestas de
compromisos.
Con las propuestas e información recopiladas se
procedió a su sistematización bajo los siguientes
criterios:
- Propuesta alineada a pilares del GA.
- Propuesta enmarcada en el ordenamiento
jurídico.
56
- Plazo para su cumplimiento 1 año
- Propuesta relacionada con las competencias de
las dependencias municipales
- Propuesta realizable con recursos de la
municipalidad o con alianzas estratégicas.
- Propuestas bajo el método SMART
“específicos, medibles, alcanzables,
relevantes, realistas, calendarizadas”
(Secretaría de Planificación, 2019, pág. 21)
Posterior a la evaluación de propuestas se eligieron las
que más se adecuaban a los requisitos previamente
detallados; dejando de lado otras para un próximo
plan.
iv) Revisión y
pronunciamiento por
parte del Consejo
Consultivo de Gobierno
Abierto.
El Consejo Consultivo presentó un acta en la que
plasman su conformidad con el contenido del plan y
se lo presentó formalmente ante el Concejo
Metropolitano de Quito.
v) Compromisos del
Plan de Acción.
Se generaron compromisos en tres pilares:
transparencia, colaboración y la participación
ciudadana.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
De lo referido anteriormente, es menester analizar los compromisos específicos en
el pilar de la participación ciudadana, los cuales, son:
- Reforzar líneas de diálogo entre el Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito y la ciudadanía.
- Impulsar el voluntariado para fomentar la cultura de solidaridad y
participación de los ciudadanos en el desarrollo de la ciudad.
- Fomentar la comunicación permanente entre autoridades electas del
MDMQ y la ciudadanía. (Secretaría de Planificación, 2019, págs. 30-32)
57
Bajo ese panorama, se procede a establecer el nivel de avance que tiene el Distrito
Metropolitano de Quito en base al sistema de análisis generado a partir de la guía
base que provee la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL):
TABLA No. 5: Nivel de Avance del Gobierno Abierto en el DMQ
Nivel Participación ciudadana en
general
Políticas de participación
ciudadana en el DMQ
Inicial Crear normativa.
Involucrar a la sociedad civil en
evaluación de las instituciones.
El DMQ ha creado la normativa
pertinente de Gobierno Abierto
(Ordenanzas No. 101, 102 y
184).
Asimismo, ha generado
mecanismos para evaluar a las
dependencias municipales.
Intermedio Facilitar el uso de TICS.
Involucrar a la sociedad civil en
procesos deliberativos.
Con la Ordenanza 101 y 184, se
permitió la creación del portal de
Datos Abiertos del DMQ, el cual,
cuenta con varias herramientas
para promover la participación
ciudadana.
Avanzado Creación de institucionalidad
sobre participación ciudadana
Promover en funcionarios y
sociedad civil la participación,
incluso, intergeneracional.
Se está fomentando la creación y
aplicación de espacios
colaborativos; sin embargo, el
proceso aún está en un inicio. Un
gran paso ha sido la creación del
Primer Plan de Acción de
Gobierno Abierto en 2019.
Innovador Diseño de nuevas formas de
participación ciudadana.
No se ha llegado hasta este punto
en el DMQ.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
58
De lo referido, se infiere que el nivel de implementación de políticas de Gobierno
Abierto en el DMQ según el marco de análisis de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) es de AVANZADO, el cual, tiene como
particularidades las siguientes: i) La normativa que se ha creado a nivel de
Ordenanzas logran un marco amplio respecto de las políticas públicas, acciones y
programas que la municipalidad debe aplicar en cuanto a Gobierno Abierto; ii) El
DMQ ha implementado un portal de datos abiertos, el cual, contiene en su primera
fase información pública, sin embargo, la retroalimentación del ciudadano se
convierte en una tarea pendiente; iii) El suceso más importante en políticas de
Gobierno Abierto es la generación del primer Plan de Acción por el Consejo
Consultivo de Gobierno Abierto; y, iv) Con todas la iniciativas planteadas en el
DMQ, la utilización de mecanismos de participación se ha incrementado en gran
medida, lo cual, favorece para una mejor cogobernanza.
1.3.El Gobierno Abierto en relación al uso de las tecnologías de información y
comunicación para el fomento de la participación ciudadana en el Distrito
Metropolitano de Quito.
1.3.1. El Gobierno Abierto y el uso de las tecnologías de la Información
y Comunicación.
EL Gobierno Abierto concibe a las Tecnologías de la Información y Comunicación
(en adelante TICS) como una herramienta para facilitar la interrelación entre el
Estado y la sociedad civil, lo cual, se manifiesta a través de diferentes iniciativas y
acciones: “Los foros, wikis y plataformas colaborativas se han transformado en
moneda común en el mundo de la empresa y el gobierno” (Calderón , 2010, pág.
217). De lo citado, se evidencia que existe pluralidad de acciones y sectores en la
materia, lo cual, genera un espectro mucho más amplio de estudio.
Asimismo, las TICS abren posibilidades de desarrollo, por ejemplo: “Además de
datos abiertos y gobierno abierto, se han difundido, entre otros, los términos
59
Parlamento abierto, justicia abierta, democracia abierta, ciudades abiertas,
universidades abiertas, servicios públicos abiertos e innovación abierta.” (Naser &
Ramírez, 2017, pág. 210). De lo referido, se resalta que la cantidad de nuevos
conceptos, ideas y proyectos demarcan nuevos retos para los gobiernos y la
sociedad en general.
Sin embargo, es necesario centrar el análisis en las herramientas implementadas en
el DMQ, por lo cual, se desarrollará la definición de datos abiertos y
consecutivamente se estudiará la forma en la que la administración del DMQ ha
implementado este tipo de herramientas en la gestión municipal a través del
respectivo portal de datos abiertos.
En ese sentido, la Carta Internacional de Datos Abiertos los define como: “datos
digitales que son puestos a disposición con las características técnicas y jurídicas
necesarias para que puedan ser usados, reutilizados y redistribuidos libremente por
cualquier persona, en cualquier momento y en cualquier lugar” (Open Data Charter,
2015, pág. 1). De lo citado, se desprende que este tipo de información debe estar
sujeta a determinadas características técnicas (formatos específicos) y jurídicas
(derecho de acceso a la información y estándares de transparencia). Asimismo, el
factor determinante es su disponibilidad para la ciudadanía.
Bajo ese panorama, la Ordenanza No. 184 de Gobierno Abierto del DMQ los define
de la siguiente manera: “Todos aquellos datos accesibles, liberado, publicado, o
expuesto sin naturaleza reservada o confidencial y que se puede utilizar y reutilizar,
sin exigencia de permisos específicos por cualquier persona.” (Ordenanza
Metropolitana No. 184, 2017, pág. 9). De lo referido, se evidencia que la normativa
municipal implementa a los datos abiertos bajo los preceptos del derecho al acceso
a la información y resalta que la utilización por el ciudadano sea la prioridad. En
ese sentido, los estándares que deben cumplirse para que la información puesta a
disposición de la ciudadanía sea considerada abierta son los siguientes:
60
Disponibilidad y Acceso: esta característica hace referencia a la gratuidad y
formatos en los que se maneja la información, por lo cual, se señala: “toda
la información debe estar disponible por completo, de manera gratuita (o
con un mínimo de coste de reproducción) y preferiblemente con posibilidad
de descargarse por internet.” (OEA, Gobierno Municipal Abierto en
América Latina: de la Proximidad Administrativa a la Accion Colaborativa,
2014, pág. 16)
Reutilización y Redistribución: para la aplicación de esta característica los
datos deben permitir el cruce de base de datos y estar disponibles para su
reutilización.
Participación Universal: “cualquier persona debe tener acceso al uso, la
reutilización y la redistribución de los datos, sin ninguna discriminación
hacia sectores, personas o grupos.” (OEA, Gobierno Municipal Abierto en
América Latina: de la Proximidad Administrativa a la Accion Colaborativa,
2014, pág. 16). De lo citado, se infiere que los datos abiertos propenden a
mejorar las condiciones de toda la ciudadanía y los gobiernos deben
viabilizar canales accesibles a dicha información teniendo en consideración
factores como la brecha digital.
Siguiendo esa línea de ideas, la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) plantea el siguiente proceso cíclico para poder generar una
apertura de datos adecuada: i) Producción y/o recolección de datos del gobierno; ii)
Preparación y liberación de datos en formatos abiertos; iii) Reutilización de datos
para la creación de nuevos servicios; y, iv) Colaboración ciudadana.
Adicionalmente, los datos abiertos crean nuevas posibilidades para el uso de la
información en los sectores público, privado, academia, etc. Asimismo, se destaca
que la retroalimentación de la ciudadanía es trascendental para el proceso de la
apertura de datos.
61
En ese sentido, la apertura de datos tiene diversos factores para ser exitosa y no se
centra únicamente en la creación de portales web, de hecho, la interconexión con el
resto de pilares del Gobierno Abierto es vital para un uso adecuado de la
información que se libera, debido a que, incluso “La plataforma tecnológica más
avanzada será un fiasco si no se tienen en cuenta el resto de los elementos que
conforman una Administración realmente abierta.” (Fundación Telefónica, 2013,
pág. 53)
Por lo señalado, se reafirma que los pilares del Gobierno Abierto deben
posicionarse como referentes para las políticas públicas; pero, en el siglo XXI es
imprescindible el uso de las TICS como herramienta. En ese sentido, se presenta de
manera ilustrativa la relación de los pilares de Gobierno Abierto y los Datos
Abiertos:
GRAFICO No. 5: Relación del Gobierno abierto y las TICS
Fuente: Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
De lo referido, se destaca que las TICS y los Datos Abiertos son un eje transversal
para la implementación y funcionamiento del Gobierno Abierto. Sin embargo, un
proceso de implementación de políticas de Gobierno Abierto debe identificar la
diversidad económica y social de la ciudadanía, por lo cual, un gran problema a
enfrentar en la región es la brecha digital9, por lo cual, la administración pública
9 Diferencia a nivel de uso de tecnologías de la información y comunicación dependiendo del
estrato económico, diferencia etaria, etc.
62
debe propender a: “ (…) adoptando también programas focalizados que ataquen la
brecha digital desde la matriz educativa y desde la mayor accesibilidad a las
Tecnologías de Información y Comunicación.” (Calderón , 2010, pág. 217)
En definitiva, las TICS y los Datos Abiertos constituyen herramientas útiles para el
funcionamiento del Gobierno Abierto. Sin embargo, para una correcta apertura de
datos se deben considerar los estándares técnicos y jurídicos que permiten la
recolección, utilización y reutilización de los datos por la ciudadanía. Asimismo,
las autoridades deben considerar las dificultades de accesibilidad a las herramientas
tecnológicas que tiene la ciudadanía, lo cual, es el factor determinante para que una
iniciativa de datos abiertos funcione.
1.3.2. Estándares sobre el uso de Tecnologías de la Información y
Comunicación a través del Gobierno Abierto.
Respecto de la apertura de datos, ya se revisaron las características generales que
un proceso de Open Data debe seguir; sin embargo, es menester describir de manera
particular los estándares que ha determinado la Alianza por el Gobierno Abierto en
la Carta Internacional de Datos Abiertos en el año 2015, los cuales son:
1. Abiertos por Defecto
2. Oportunos y Exhaustivos;
3. Accesibles y Utilizables
4. Comparables e Interoperables
5. Para mejorar la Gobernanza y la Participación Ciudadana
6. Para el Desarrollo Incluyente y la Innovación
En ese sentido, el estándar de Datos Abiertos por defecto hace referencia a la
obligación que tienen todos los niveles de gobierno de poner a disposición de la
ciudadanía la información de carácter público, siempre que no se comprometa el
derecho a la privacidad. Asimismo, se vincula con implementar programas de
socialización sobre el uso de datos abiertos.
63
El segundo estándar desarrolla dos acciones: i) la retroalimentación ciudadana que
debe existir sobre la pertinencia de los datos publicados; y, ii) la calidad (selección,
formato de la información, entre otras con la que se presentan los datos. Por otra
parte, el estándar de datos accesibles y utilizables se relaciona con la facilidad con
la que la ciudadanía puede requerir la información publicada y que dichos datos
permitan una toma de decisiones informada.
Respecto del estándar de datos comparables e interoperables, se destaca que los
datos proporcionados por el gobierno “(…) deben ser presentados en formatos
estructurados y estandarizados para apoyar la interoperabilidad, trazabilidad y
reutilización efectiva.” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para
los Gobiernos de la región, 2017, pág. 45). De lo citado, se destaca que esta
característica permite que los datos abiertos sirvan para generar políticas públicas,
iniciativas ciudadanas, estudios, emprendimientos, etc. Debido a la facilidad con la
que se pueden analizar, interconectar y utilizar.
Por otra parte, el estándar sobre la mejora de la gobernanza y la participación
ciudadana hace referencia a la utilización de los datos abiertos como un mecanismo
para evaluar las actividades estatales (fiscalización) y la generación de condiciones
para mejorar el involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones de lo
público (participación ciudadana).
Asimismo, el último estándar permite que la información se utilice como un recurso
que empodera a la ciudadanía para la solución de problemas e incluso para:
“enfrentar retos globales como la pobreza, el hambre, el cambio climático y la
desigualdad” (CEPAL, Plan de gobierno abierto: Una hoja de ruta para los
Gobiernos de la región, 2017, pág. 46).
De lo referido, los estándares que desarrolla la Alianza por el Gobierno Abierto
sobre Datos Abiertos crean un entorno para generar una mejor utilización de la
información, interrelacionar al gobierno y a la ciudadanía, así como, permiten que
64
los datos puestos a disposición de la sociedad sean utilizados como instrumentos de
innovación en diferentes sectores. En ese sentido, se debe mencionar lo siguiente
respecto de la utilización de Datos Abiertos:
Además de facilitar el control social, el acceso a la información pública y el uso
de formatos abiertos deben servir fundamentalmente para mejorar la calidad de
vida en materia de salud, vivienda, derechos humanos, medio ambiente, alivio
de la pobreza y hasta redes hospitalarias y obras públicas y, en general, en todas
aquellas áreas que representen una posibilidad de mejora en la calidad de vida
de los ciudadanos. (Naser & Ramírez, 2017, pág. 173)
En resumen, los Datos Abiertos permiten que la ciudadanía se involucre de manera
protagónica en la toma de decisiones, acceda a la información e incluso se generen
ideas para la solución de problemas sociales. Asimismo, se destaca que el rol del
Estado es adaptar su información a formatos adecuados y recoger de manera
sistemática la opinión ciudadana para mejorar estas herramientas tecnológicas de
manera continua.
1.3.3. Experiencias de iniciativas sobre el uso de Tecnologías de la
Información y Comunicación para el fomento de la participación
ciudadana.
En Latinoamérica han existido importantes iniciativas respecto del uso de las TICS
para mejorar la participación ciudadana, las cuales, pueden ir desde la
implementación de canales de comunicación para mejorar la seguridad en un sector
determinado, la interacción más directa con las autoridades mediante redes sociales
o incluso la mejora en el acceso a internet en una zona geográfica específica. Por
ello, a continuación, se presentan dos casos icónicos:
El primero de ellos se refiere a la aplicación de los presupuestos participativos en
la Municipalidad de Miraflores en Perú. De lo cual , hay que resaltar que dicha
municipalidad implementó el portal www.miraflores.gob.pe, en el cual, se:
65
“incluyen los datos generales del municipio, su información presupuestal, los
proyectos de inversión desarrollados, los datos sobre personal, las contrataciones,
las actividades oficiales y el desarrollo de obras públicas” (OEA, Gobierno
Municipal Abierto en América Latina: de la Proximidad Administrativa a la Accion
Colaborativa, 2014, págs. 22-23).
Si bien, el proceso de transparentar las acciones de las autoridades ha sido un paso
importante en Miraflores, dicha ciudad fue más allá y: “Desde el año 2009, la
municipalidad realiza de manera anual un trabajo participativo para priorizar la
inversión de los recursos públicos mediante un proceso de diálogo y concertación”
(OEA, Gobierno Municipal Abierto en América Latina: de la Proximidad
Administrativa a la Accion Colaborativa, 2014, pág. 23). Por lo cual, el uso de la
plataforma tecnológica facilita la interacción de la ciudadanía y permite que las
autoridades identifiquen y solucionen problemas puntuales respecto de
infraestructura, espacios físicos e incluso señalética.
Otro ejemplo de gran importancia en la materia es lo sucedido en la Ciudad de
México Distrito Federal, en la cual, se implementó un Laboratorio para la Ciudad
que genere proyectos sociales.
En ese sentido, esta iniciativa promueve la construcción de soluciones conjuntas,
por lo cual, la municipalidad implementó la página web www.labplc.mx y se tratan
diversidad de temas: “interacción social, tráfico y peatones, creatividad para los
espacios públicos y residuales, datos abiertos, innovación cívica y, cómo no,
Gobierno Abierto.” (OEA, Gobierno Municipal Abierto en América Latina: de la
Proximidad Administrativa a la Accion Colaborativa, 2014, pág. 28). De lo citado,
se infiere que la municipalidad aprovecha de sus ciudadanos los conocimientos,
perspectivas y co - crea soluciones viables para problemas del día al día.
De los ejemplos citados, se resalta que las Tecnologías de la Información y
Comunicación (TICS) ayudan en gran medida a fomentar la participación
ciudadanía y obtener mejores alternativas para la solución de problemas. Asimismo,
66
se debe destacar que la creación de espacios participativos (físicos o virtuales)
ayudan a las autoridades para mejorar la gestión pública, puesto que, se aprovechan
conocimientos y visiones de la ciudadanía.
1.3.4. Visión integral de los mecanismos tecnológicos para el fomento de
la participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito.
En el Distrito Metropolitano de Quito, el proceso de implementación de
herramientas tecnológicas comenzó en 2014, con la cual, se identificaron datos de
relevancia para la ciudadanía: “Se consolidaron alrededor de 350 colecciones de
datos en 14 categorías, generadas por distintas entidades municipales” (Pozo
Donoso, 2017, pág. 404) y se creó la página web www.datosabiertos.quito.gob.ec.
Bajo ese panorama, se debe resaltar que las herramientas no lograron un uso
masivo, y de hecho “con esa primera iniciativa de datos abiertos, se detectó que
existía un grupo muy limitado de actores sociales y ciudadanos que estaban al tanto
del valor y el uso de los datos abiertos.” (Pozo Donoso, 2017, pág. 405). Por lo cual,
la administración municipal se encargó de elaborar proyectos de capacitaciones a
nivel de sus funcionarios y también encuentros ciudadanos sobre Gobierno Abierto
como hackáthones, wikis, etc.
En ese sentido, un proyecto de gran impacto en el año 2015 fue LINQ, el cual,
permitió a través de: “(…) un mapeo de actores del ecosistema de innovación, a
nivel local, nacional e internacional” crear un primer espacio de co – creación de
ideas y propuestas. Asimismo, se logró entrelazar varios sectores lo cual se
identifica en la siguiente ilustración:
67
GRAFICO No. 6: Esquema de colaboración del laboratorio LINQ
Fuente: Gobierno abierto y laboratorios de innovación pública: el caso del municipio de Quito.
De lo referido, se destaca la interrelación que se logró con LINQ, puesto que, los
resultados alcanzados en esta primera plataforma sobre movilidad e innovación
resultaron de gran importancia para futuros proyectos de la ciudad como:
plataforma de cocreación ciudadana, Quito Reporta, entre otras.
En años posteriores (2015 – 2016) se desarrollaron diferentes herramientas web
para transparentar la administración municipal. Por ejemplo: la iniciativa
presupuesto abierto, planificación abierta y los organigramas institucionales de las
diferentes entidades municipales. De lo señalado, se deduce que este primer periodo
se caracterizó por poner a disposición de la ciudadanía información.
Sin embargo, el verdadero punto de inicio de la implementación de los mecanismos
más innovadores inició en septiembre de 2017, con la aprobación de la Ordenanza
No. 184 y la posterior creación del portal web http://gobiernoabierto.quito.gob.ec,
el cual, se convirtió en un espacio para involucrar los demás pilares del Gobierno
Abierto: transparencia, colaboración y participación.
En definitiva, desde el año 2014 hasta la presente se han ido implementando
diferentes herramientas en cuanto a TICS y Datos Abiertos se refiere. En ese
sentido, se destaca que el portal actual de Gobierno Abierto DMQ cuenta al menos
68
con información básica sobre diferentes temas (estructura organizativa,
presupuesto, etc.) e incluso se ha propendido a generar nuevos espacios de
colaboración a través de medios tecnológicos.
1.3.5. Análisis del Portal de Gobierno Abierto del Distrito
Metropolitano de Quito y su importancia para fomentar la
participación ciudadana.
La implementación de políticas de Gobierno Abierto permite “(…) saltar desde
nuestro viejo modelo de democracia representativa a un modelo de democracia
conversacional y abierta aprovechando las posibilidades que proporcionan las
TIC.” (Calderón , 2010, pág. 11). En ese sentido, el DMQ cuenta con un portal de
Gobierno Abierto, el cual, contiene las siguientes herramientas:
TABLA No. 6: Portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de
Quito
Portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de Quito
Herramienta Definición
La Información estadística,
geográfica y documental
estratégico.
Información estadística del DMQ sobre
demografía, vivienda, seguridad, economía,
territorio, etc.
Concejo Abierto Permite a la ciudadanía conocer los proyectos
normativos, actuaciones del Concejo
Metropolitano, sesiones del Concejo e incluso la
silla vacía.
Información acorde con la
LOTAIP
Parte del portal en la que se encuentra toda
información referente al Art. 7 de la LOTAIP:
estructura orgánico funcional, base legal,
informes financieros, etc.
Presupuesto abierto Indica de manera ilustrativa la composición del
presupuesto municipal.
69
Plan Operativo Anual
abierto
“Presenta los cursos de acción o implementación
de las políticas, definidos para lograr los objetivos
estratégicos o de largo plazo identificados en los
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”
(Secretaría de Planificación, 2019, pág. 13).
Informes de Gestión Abierto Informes anuales de rendición de cuentas en base
al ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Proyectos emblemáticos
abiertos
Se puede visualizar los proyectos más
importantes de la municipalidad, sin embargo, se
encuentra el portal en construcción.
Municipio Móvil Canal de servicios del DMQ para una mejor
gestión pública
Servicios municipales
abiertos
Portal del DMQ donde se ofrecen servicios:
educación, movilidad, seguridad, salud,
denuncias, entre otros.
Mi Barrio Ejemplar
Sostenible
Contiene menciones de honor respecto de
proyectos sociales en diferentes barrios de la urbe
quiteña.
Quito Controla Permite la descarga de los informes de rendición
de cuentas que presentan las autoridades electas.
Quito Participa Permite la sociabilización de los diferentes
mecanismos de participación ciudadana en el
DMQ.
Plataforma de participación
ciudadana “Quito Decide”
Herramienta de construcción de políticas
públicas, que se basa en la plataforma de Madrid
Decide. Permite al ciudadano priorizar
determinadas necesidades a través de la
plataforma digital y que la administración pública
pueda dirigir su contingente.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
70
De lo citado, se infiere que los diferentes mecanismos tecnológicos que ha
implementado el DMQ en su portal de Gobierno Abierto ayudan en varios frentes:
i) Desde la transparencia: se tiene información sobre la actuación de las autoridades
e instituciones municipales, la estructura organizacional, presupuestos, entre otros;
ii) Desde la participación ciudadana, se evidencia que las TICS están pensadas para
mejorar el acercamiento de la sociedad civil al Sistema Metropolitano de
Participación Ciudadana del DMQ; y, iii) Desde la colaboración, se deduce que ya
existen plataformas como Quito Decide para lograr aprovechar el valor público en
la co – generación de políticas, planes, etc.
Sin embargo, es menester mencionar que una forma de medir el grado de
implementación de portales de Gobierno Abierto y Datos Abiertos es la escala de
Tim Berners - Lee10, la cual, se ilustra a continuación:
GRÁFICO No. 7: Niveles de reutilización de los datos de Tim Berners-Lee
Fuente: Blog Contenidos Digitales & Propiedad Intelectual.
De lo citado y con el nivel de herramientas tecnológicas descritas en la Tabla No. 6
se infiere que el DMQ alcanza las DOS ESTRELLAS respecto de la
implementación de Datos Abiertos, debido a que, cumple con la tarea de poner a
disposición de la ciudadanía la información, sin embargo, sus formatos no son los
adecuados para obtener una calificación mayor en la escala.
En todo caso, uno de los entrevistados en la presente investigación, el Ab. Diego
Cevallos, se pronunció sobre este particular y puntualizó que las DOS
10 Inventor del internet y colaborador en la apertura de datos en Reino Unido.
71
ESTRELLAS de la escala Tim Berners-Lee son un gran logro, sin embargo, es
menester que el DMQ siga avanzando respecto el mejoramiento de las plataformas
digitales en todos sus frentes.
En síntesis, el DMQ ha implementado un portal de Gobierno Abierto que cumple
con los estándares mínimos respecto del manejo de la información pública, se
rescata, que es la primera municipalidad del país con herramientas en materia de
transparencia tan avanzadas.
Asimismo, se debe resaltar que quedan varios retos por tratar, siendo el principal,
la adecuación a formatos adecuados para una mejor utilización de los datos que la
administración pública provee. Finalmente, se resalta que la administración pública
debe socializar el potencial de los datos abiertos y los mecanismos tecnológicos
para una masificación de su uso.
72
CAPÍTULO II
METODOLOGÍA
El presente proyecto de investigación jurídico-social, abarcó los siguientes niveles
de investigación:
El nivel exploratorio viabilizó conocer el problema desde una perspectiva
académica y práctica a través de diferentes estudios realizados previamente, los
cuales, manifiestaron la importancia de implementar estándares de Gobierno
Abierto a nivel local para fomentar la participación ciudadana y mejorar la
generación de políticas públicas. Además, posicionó al tema como un espacio en
construcción constante y analizar su implementación en la República del Ecuador
y en específico, en el Distrito Metropolitano de Quito.
Además, se utilizó el nivel descriptivo, el cual se concibe como aquel que: “
Describe los fenómenos sociales en relación a la circunstancia temporal y
geográfica determinada” (Changoluisa, 2016, pág. 65), en ese sentido, este nivel
permitió determinar las principales características del Gobierno Abierto, su vínculo
con el fomento de la participación ciudadana y la relación existente con mecanismos
tecnológicos, los cuales se han convertido en canales entre ciudadanos y
autoridades. Adicionalmente, se estudió los mecanismos de participación ciudadana
existentes y los problemas que atraviesa la administración para la implementación
de estándares de Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito.
De igual manera, se empleó el nivel de investigación explicativo, el cual permitió
establecer las causas jurídico-sociales que hacen imprescindible la aplicación de
estándares de Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de Quito, debido a que
la participación ciudadana y su incidencia en la generación de políticas públicas
puede tener mejores resultados. También, ayudó al análisis de las condiciones
actuales de la ciudad para implementar mecanismos tecnológicos que fomenten la
participación ciudadana y en consecuencia cumplir con los fundamentos del
Gobierno Abierto en la urbe quiteña.
73
Asimismo, se aplicaron los siguientes métodos de investigación para que el
proyecto alcance un análisis jurídico-social de relevancia, que proyecte
conclusiones válidas y reales; entre estos se encuentra: i) histórico-lógico; ii)
sistémico; iii) exegético; y, iv) deductivo-inductivo.
El primer método analizó el proceso de construcción conceptual del Gobierno
Abierto a través del tiempo, las condiciones históricas que motivaron su
implementación en diferentes latitudes y su proceso de evolución jurídico –
normativo a nivel internacional, nacional y local.
El método sistémico examinó los diferentes aspectos epistemológicos sobre el
Gobierno Abierto, sus principios, fundamentos y elementos respecto de su
construcción conceptual. Lo anteriormente señalado, permitió una comprensión
más amplia sobre la implementación del tema en el ordenamiento jurídico
ecuatoriano y analizó en un contexto amplio la normativa pertinente al Gobierno
Abierto.
El método exegético se utilizó para la interpretación de diferentes cuerpos
normativos: Constitución de la República del Ecuador, Código Orgánico de
Ordenamiento Territorial, Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la
información Pública, Ley Orgánica de Participación Ciudadana, la Ordenanza
Metropolitana Nro. 101, la Ordenanza Metropolitana Nro. 102 y la Ordenanza
Metropolitana Nro. 184.
Finalmente, el método inductivo – deductivo permitió el estudio de casos
particulares y aseveraciones generales, por lo cual contribuyó al establecimiento de
relaciones entre experiencias específicas de Gobierno Abierto en otras zonas
geográficas y los fundamentos generales que se han desarrollado en diferentes
espacios: académicos, políticos y ciudadanos; para establecer lineamientos y
parámetros claros en el estudio del Gobierno Abierto y su aplicación en el Distrito
Metropolitano de Quito.
74
2.1.Técnicas e instrumentos de investigación
Las técnicas e instrumentos de investigación que se aplicaron para la obtención de
la información relacionada con el objeto de estudio fueron los siguientes:
Criterio de expertos, lo cual constituye un aspecto clave en el proyecto de
investigación, debido a que permitió validar la información analizada en base a la
experiencia y conocimiento de los expertos en el tópico del Gobierno Abierto, la
participación ciudadana y el uso de la tecnología de la información; lo cual aportó
información de gran relevancia para generar conclusiones que aporten
verdaderamente al presente estudio. La entrevista que se aplicó en el presente
proyecto se estableció en conjunto con el guía metodológico, tutor investigador y
el estudiante responsable.
En sentido, se aplicó la entrevista como técnica de investigación a los siguientes
expertos en el tema: Director Ejecutivo de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo,
Ex presidenta de la Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del
Concejo Municipal del Distrito Metropolitano de Quito, Director Metropolitano de
Participación Ciudadana y Ex Secretario del Órgano Legislativo del GAD del
Distrito Metropolitano de Quito.
Para el efecto, se empleó un cuestionario con el fin de obtener valoraciones,
opiniones y criterios de los expertos señalados en líneas precedentes. Se utilizaron
8 preguntas, la cuales, fueron abiertas y se construyeron tomando en consideración
las variables de la actividad científica investigativa.
2.2. Validez y confiabilidad de los instrumentos
La entrevista es válida debido a que es un instrumento que permitió recoger
información de primera fuente, estableció preguntas puntuales y fomentó la
recolección de información en base a la experiencia, conocimiento y acciones
75
realizadas por los expertos en su ejercicio profesional, académico y activismo
social.
Asimismo, el cuestionario fue el mecanismo idóneo para aplicar las entrevistas,
debido a que constituyó un canal de interacción entre el estudiante investigador y
el entrevistado, mediante el cual se buscó generar una recopilación de
conocimientos teóricos y prácticos para llegar a desarrollar aportes relevantes en el
campo, en consecuencia, este instrumento adquiere la calidad de confiable.
En conclusión, la validez y confiabilidad de los instrumentos permitió obtener
información de calidad y de primera fuente, lo cual aportó valor académico a la
investigación.
2.3. Definición de variables
2.3.1. Variable Independiente
La aplicación de estándares de Gobierno Abierto en la gestión pública en el Distrito
Metropolitano de Quito.
2.3.2. Variables Dependientes
La participación ciudadana y la cogeneración de políticas públicas.
El uso de las tecnologías de la Información y Comunicación (TICs).
2.4. Universo, población y muestra
La investigación se llevó a cabo en la provincia de Pichincha, en el Distrito
Metropolitano de Quito. El conjunto de personas que se encuentran enmarcados en
relación con el problema de investigación y sobre los cuales se hará referencia son
cuatro profesionales expertos en el tema, los cuales son: Dr. Mauricio Alarcón,
76
Director Ejecutivo de Fundación Ciudadanía y Desarrollo; Abg. Daniela Chacón,
Expresidenta de la Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del
Concejo Municipal del Distrito Metropolitano de Quito; Director Metropolitano de
Participación Ciudadana; y Abg. Diego Cevallos, Ex Secretario del Órgano
Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito.
TABLA No. 7: Población y Muestra
INSTITUCIÓN CARGO POBLACIÓN
Fundación Ciudadanía y
Desarrollo Director Ejecutivo 1
Comisión de Participación
Ciudadana y Gobierno Abierto del
Concejo Municipal del Distrito
Metropolitano de Quito
Expresidenta 1
Dirección Metropolitana de
Participación Ciudadana Director 1
Órgano Legislativo del Distrito
Metropolitano de Quito Exsecretario 1
TOTAL 4
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
77
CAPÍTULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
El Gobierno Abierto ha sido analizado a lo largo de la presente investigación desde
diferentes perspectivas. En ese sentido, se lo ha definido como un modelo de
gobernanza que permite mejorar la relación Estado – ciudadanía, el cual, se cimenta
en pilares fundamentales como: transparencia, colaboración, participación
ciudadana e innovación. Además, se ha realizado una valoración integral respecto
su implementación en el Distrito Metropolitano de Quito.
Bajo ese panorama, para validar el conocimiento desarrollado en el presente
proyecto se utilizó como técnica de investigación el criterio de expertos, lo cual,
permitió abordar de manera integral los diferentes aspectos que engloba el Gobierno
Abierto y su aplicación en el Distrito Metropolitano de Quito.
En ese sentido, el cuestionario que se generó como herramienta de investigación se
conformaba por preguntas de índole teórico y otras de naturaleza más empírica.
Asimismo, los expertos elegidos para responder y fundamentar el cuestionario han
tenido vasta experiencia en diferentes sectores de la sociedad: activismo político,
administración pública y activismo social; lo cual, permitió comprender de mejor
manera el tema de investigación. En definitiva, las respuestas brindadas por los
expertos consultados al cuestionario previamente mencionado son las siguientes:
TABLA No. 8: PREGUNTA 1
PREGUNTA:
1. ¿Cómo se concibe el Gobierno Abierto a nivel internacional y cuáles
son sus estándares?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
El modelo de Gobierno Abierto a nivel internacional se lo concibe como una
respuesta a la falta legitimidad que están teniendo ahora las autoridades, esto a
consecuencia del hartazgo que existe en la ciudadanía, no solo sobre la estructura
de partidos políticos sino también en la forma de tomar decisiones. El ciudadano
78
al poder acceder a más información quiere involucrarse en la toma de decisiones
y ahí tenemos dos de los estándares:
Transparencia, en primer lugar, el ciudadano quiere conocer cómo se toman las
decisiones, como se financian las obras, qué se está haciendo con su dinero.
Y el segundo estándar, participación, el ciudadano considera ahora que el
gobierno no debe limitarse a que se le pregunte si está de acuerdo o no está de
acuerdo con la toma de decisión específica, sino que pueda colaborar dentro de
esta toma de decisión.
El tercer estándar refiere a la rendición de cuentas, que dentro de una sistema de
mayor transparencia y de mayor participación, las autoridades deben rendir
cuentas de sus actos, deben participar, deben comentar, deben entregar
información a la ciudadanía sobre, por ejemplo: si el costo de un servicio público
está acorde a lo que conlleva el presupuesto de la ciudad, es decir, si no se está
pagando más de lo que realmente se tiene para no endeudar a una ciudad.
Saber con quienes se reúnen los tomadores de decisiones, para saber si esas
decisiones son legítimas y que no están siendo direccionadas para favorecer a un
sector económico en específico.
Finalmente, el factor de la innovación, tratar de aprovechar las Tecnologías de la
Información y Comunicación para optimizar el uso de recursos y así como
también tratar de acercar de mejor manera a la ciudadanía a los gobiernos.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Bueno el Gobierno Abierto no tiene muchos años, es una iniciativa que nace
principalmente en los Estado Unidos en el Gobierno de Barack Obama y lo que
busca es dar un paso más allá del tema de la transparencia de la información,
ósea, ya se había implementado el tema del gobierno electrónico, la posibilidad
de mejorar procesos a través de la utilización de las tecnologías; pero, el Gobierno
79
Abierto busca dar el siguiente paso, que es de alguna manera la gobernanza a
través de estos procesos.
Entonces, los estándares principales del Gobierno Abierto son: la participación
ciudadana, la transparencia y el acceso a una información que sea accesible,
entendible, que sea fácil de leer e interpretar; y, el tercer pilar, que enlaza los
otros dos es como a través de la participación y utilización de esta información
se puede cocrear políticas públicas, se puede cocrear soluciones del día a día de
la gente a los problemas sociales y como la ciudadanía se puede involucrar más
activamente en la generación de un gobierno. Asimismo, ese gobierno se
convierte en algo mucho más efectivo en dar respuesta a los problemas de la
gente porque crea las soluciones con la gente, a través, del uso de herramientas
tecnológicas.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
El Gobierno Abierto es una metodología de acceso a la información, que se
apuntala en tres pilares fundamentales: transparencia, participación ciudadana y
colaboración. En ese sentido, como Municipio Metropolitano de Quito hacemos
Gobierno Abierto desde la Secretaria General de Participación a través de la
Dirección de Gestión de la Información. Esta experiencia para nosotros es
bastante importante porque justamente somos la primera institución del país en
contar con una página de Gobierno Abierto y sobre todo con un Consejo
Consultivo y un Plan de Gobierno Abierto.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
El Gobierno Abierto es un esquema de gestión pública, que en realidad no es
novedoso; sino que, se remonta a la llegada de Barack Obama a la presidencia de
los Estados Unidos, en el año 2008 y en adelante empieza a retomar fuerza.
Es un esquema de gestión pública, que básicamente, se funda en los principios
de transparencia, participación ciudadana, colaboración e innovación. Los
tradicionales son los tres primeros, el de innovación es algo que se ha venido
incorporando al concepto de manera global, pero en definitiva lo que implica es
un nuevo de gestión pública, porque los Estados fueron concebidos como una
80
suerte de cajas negras donde muy poco importa el ciudadano, solo importan las
entidades gubernamentales y la eficiencia con la que se prestan los servicios
públicos que a ellas se les encomendaba; pero, a partir de la llegada e irrupción
de las tecnologías de la información, esto necesariamente incidió en los cambios
de modelos de gestión porque el ciudadano tiene mayor facilidad para acceder a
la información pública y además tiene interés en incidir en la definición de
políticas públicas, a través, de los mecanismos que la ley lo faculta así.
En ese sentido, no podemos gestionar los Estados modernos en base a los
estándares a los que se fundaron en el siglo pasado. El Gobierno Abierto, lo que
trata precisamente es de promover que un Estado deje de ser vertical (donde la
autoridad impone sus decisiones), a transitar a un Estado horizontal, donde de
manera conjunta con la academia, organizaciones de la sociedad civil y sector
productivo se definen soluciones a los problemas que afrontas como sociedad.
ANALISIS E INTERPRETACIÓN:
Esta primera interrogante tiene una perspectiva teórica – jurídica, por lo cual los
expertos analizaron y opinaron sobre la construcción conceptual del Gobierno
Abierto, sus antecedentes y a breves rasgos su implementación en el Distrito
Metropolitano de Quito.
En ese sentido, los expertos coincidieron en que el momento puntual en el que
surge el Gobierno Abierto es el año 2008 en Estados Unidos; pero, discreparon
conceptuales sobre los elementos lo conforman en la actualidad, por lo cual, se
sintetiza que el Gobierno Abierto abarca muchas aristas: participación,
colaboración, rendición de cuentas y, de manera reciente, la innovación.
Asimismo, es necesario mencionar que los funcionarios y ex funcionarios
metropolitanos se centran en posicionar al Gobierno Abierto como un espacio de
construcción constante y que involucra a múltiples sectores de sociedad.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
81
TABLA No. 9: PREGUNTA 2
PREGUNTA:
2. ¿Cómo se ha implementado el Gobierno Abierto en el Distrito
Metropolitano de Quito?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Esto tuvo un momento inicial, que fue cuando el alcalde Mauricio Rodas, a través
de un decreto de alcaldía, estableció que el modelo de Gobierno Abierto será
tomado en cuenta dentro de su administración. Asimismo, se empezó con una
política de datos abiertos a nivel municipal, así como, un portal de datos abiertos.
Existió un segundo momento después de esta decisión ejecutiva, en el que se
incidió en el aspecto normativo de Gobierno Abierto, la municipalidad de Quito
hizo una reforma a la ordenanza de transparencia así como a la ordenanza de
participación ciudadana para poder fortalecer primero estos dos pilares y con el
apoyo de la Comisión, en ese entonces, presidida por Daniela Chacón se logró
debatir el primer proyecto de ordenanza de Gobierno Abierto de Quito; y
mediante el uso de la silla vacía, que se lo hizo a través de fundación Ciudadanía
y Desarrollo, logramos cocrear la ordenanza de Gobierno Abierto en el marco de
la participación de diversos actores que ahora integran la red nacional por la
transparencia y el Gobierno Abierto; y logramos que Quito sea la primera ciudad
del país en tener una ordenanza de Gobierno Abierto, que nos garantiza que a
nivel normativo el modelo de gestión sea sostenible en el tiempo
independientemente del cambio de administraciones.
Finalmente, el Plan de Acción de Gobierno Abierto fue cocreado a través de la
figura del Consejo Consultivo de Gobierno Abierto de Quito; y, actualmente, se
encuentra en la fase de implementación del plan.
Esperamos que este cambio de administración que nos ha retrasado un poco en
la implementación no sea un limitante definitivo del fomento de este modelo de
gestión en la ciudad. Sin, que comprendan la importancia no sólo de cumplir con
82
la ley, sino también de los beneficios que existirían al implementar este plan de
acción.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Ha sido un proceso relativamente lento; pero, que de alguna manera ha dado unos
pasos firmes. Esto empieza en la administración de Mauricio Rodas; sin embargo,
en la administración de Barrera se empieza con una suerte de estrategia digital,
que era en esta línea del gobierno electrónico; y, en la administración de Rodas
se da este paso hacia el Gobierno Abierto a través de varios pasos que se dieron.
El primero fue una resolución que firmó el alcalde Rodas, señalando la
importancia del Gobierno Abierto para la administración, para el ejecutivo y
diseñando las estrategias para la implementación de un portal de Datos Abiertos.
Posteriormente, la aprobación de la ordenanza de Gobierno Abierto ya da un
esquema jurídico sobre definiciones sobre los pilares del Gobierno Abierto, como
se interrelacionan los unos con los otros, una ordenanza que además tiene un
Consejo Consultivo de Gobierno Abierto, que está conformado por actores de la
sociedad civil, de la academia, de los gremios y del gobierno local para elaborar
un plan de implementación de la política de Gobierno Abierto, para que no se
quede en papel.
Y los primeros pasos, en ese sentido han sido: la creación del portal de Datos
Abiertos, el sistema de Concejo Abierto y la plataforma Quito Decide, que han
sido pasos importantes, pero que todavía son muy incipientes, es decir, todavía
falta optimizar que estas herramientas sean utilizadas de mejor manera, que
tengan información que sea más relevante; a veces, uno si entra a la página de
datos abiertos y no toda la información está accesible o es información en
formatos que no puede entender.
Entonces, si bien se han sentado las bases y se han dado pasos importantes, lo
cual considero es un buen primer ejercicio, si hace falta profundizar, implementar
83
al cien por ciento la ordenanza y realmente explotar lo que puede ser una
estrategia de Gobierno Abierto bien implementada en la ciudad, en términos en
los que la ciudadanía sepa que puede acceder a estas herramientas, que puede no
solo utilizarlas para darle sugerencias al gobierno sobre sus necesidades y sobre
una mejor implementación de políticas; sino, también herramientas que le sirven
para mejorar sus negocios, para tomar decisiones respecto de su vida económica,
de su vida de ciudad. Entonces, ese paso que es como una profundización del
Gobierno Abierto todavía nos falta.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
El marco normativo de Gobierno Abierto es la ordenanza 184, que establece los
mecanismos de Gobierno Abierto que a la vez se relaciona con la ordenanza 101
de Acceso a la Información y la 102 de participación ciudadana, son ordenanzas
complementarias justamente entre las tres componen los pilares fundamentales
de Gobierno Abierto, ese es el marco normativo.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
Creo que el primer gran antecedente que hay que hacer respecto de una política
de Gobierno Abierto es la Constitución del 2008, porque en definitiva nos da un
importante marco normativo en materia de derechos de participación. Los
derechos de participación se convierten en un eje transversal a lo largo del texto
constitucional y posteriormente en el desarrollo de la legislación secundaria, en
función de los preceptos contenidos en la constitución.
Esto obligaba a que muchos de los gobiernos deban desarrollar un sistema de
participación ciudadana fundado en esos principios de la Constitución, que yo
diría, que son los más avanzados que puedes encontrar a nivel global en materia
de participación ciudadana, no necesariamente por eso en la práctica es lo mejor;
pero, al menos en la teoría tú tienes un marco normativo que te permite y facilita
la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas.
Pero, en contraparte, tú no tienes un marco normativo en materia de transparencia
y acceso a la información pública adecuado para los tiempos modernos, es decir,
la LOTAIP es del 2004 y por ejemplo en materia de Gobiernos locales, no está
84
precisamente adecuada a las necesidades que tienen los ciudadanos respecto del
acceso a la información pública de sus gobiernos municipales principalmente.
Entonces, lo que se hizo en el 2014 fue emitir una resolución en la cual se
disponía que todas las dependencias municipales tenían que identificar aquellos
datos que eran elegibles para ser publicados en un portal de datos abiertos, es el
primer antecedente. En el 2016, se aprueba la ordenanza de participación
ciudadana y la del sistema metropolitano de la información y finalmente en 2017,
para cerrar esto, se aprueba la ordenanza de Gobierno Abierto en el Distrito
Metropolitano de Quito.
Todo esto a partir de los preceptos contenidos en la Constitución del 2008; pero
además en función de la voluntad política de transitar a un modelo de gestión
pública que es más horizontal que los tradicionales verticales.
ANALISIS E INTERPRETACIÓN:
El proceso de implementación del Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano
de Quito tiene varias antecedentes, sin embargo, uno de los expertos señaló
enfáticamente que la Constitución de la República del Ecuador del 2008 marcó
un punto de partida importante, debido a que, contiene en su parte dogmática una
protección integral y avanzada respecto de los derechos de participación.
En consonancia, a nivel municipal, el primer antecedente surge en la
administración de Mauricio Rodas, mediante un decreto de alcaldía, que fomentó
una política de datos abiertos a nivel de la municipalidad y se consolidó con la
creación, tratamiento y aprobación de las ordenanzas 101, 102, y 184; las cuales,
se fundan en los pilares del Gobierno Abierto.
Adicionalmente, cabe resaltar que la creación de un Consejo Consultivo y el
primer Plan de Gobierno Abierto ha cimentado un nuevo periodo para
implementar el Gobierno Abierto en la ciudad de Quito. Sin embargo, el cambio
de administración se posiciona como reto a superar.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
85
TABLA No. 10: PREGUNTA 3
PREGUNTA:
3. ¿Cómo se relaciona la administración pública con el Gobierno
Abierto?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Ha sido difícil realmente porque existe una pérdida de inteligencia institucional
muy grande durante el cambio de administración, es decir, que los líderes, los
funcionarios municipales que estaban llevando a cabo este proceso, muchos de
ellos salieron por el cambio de administración y existe una desconexión a partir
de eso han sido tres meses complejo, en los cuales, hemos hecho acercamientos
a distintas autoridades y dependencias para que se pueda retomar el plan de
acción, creemos que ahora existe mucha apertura para querer implementarlo.
Esperamos que este pequeño retraso, sea solo un rechazo y no una negativa,
creemos que va a ser así.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Creo que la administración pública local, que es de la que puedo hablar, todavía
no entiende bien el Gobierno Abierto, es decir, es una herramienta nueva, es una
concepción nueva la gobernanza, porque, en realidad lo que el Gobierno Abierto
lo que te obliga es a abrir completamente el gobierno, a transparentar
información, a ser de alguna manera vulnerable ante los ciudadanos y le obliga
también al ciudadano a ejercer un rol corresponsable, en la toma de decisiones,
entonces este nuevo modelo de gobernanza es algo que cambia completamente
la estructura del tradicional gobierno, en el que son los técnicos y los tomadores
de decisiones los que tienen las respuestas, a través de los estudios y las
consultorías, entonces, el dar este salto, no es un tema de la noche a la mañana;
y, es un tema que requiere una continua capacitación a los funcionarios públicos,
a los tomadores de decisiones.
Entonces, creo que en principio la administración pública tiene una suerte de
rechazo, más que rechazo, miedo al Gobierno Abierto, al no saber que pasa si se
abre toda la información, si se abre toda la participación ciudadana, porque
86
siempre en el sector público hay mucho miedo a la participación ciudadana
porque se piensa que se retardan los procesos o que es más difícil tomar
decisiones. Cuando en realidad, si bien, eso hace que las cosas demoren un
poquito más, las soluciones son más sostenibles, entonces, creo que la relación
es de tira y afloja por así decirlo y es una relación, que al menos en Quito, no está
cien por ciento entendida.
Recuerdo cuando estábamos aprobando y discutiendo la ordenanza de Gobierno
Abierto, tuvimos que hacer toda una serie de capacitaciones a los miembros del
Concejo Metropolitano para que pudieran entender que el Gobierno Abierto era
algo más que el Gobierno Electrónico, ósea, había una confusión muy importante
entre Gobierno Abierto y Gobierno Electrónico, y, tampoco se entendía como era
esto de la cocreación y de la colaboración.
Entonces, estas son nuevas formas y en la medida que se vaya implementando
con capacitaciones y con generación de habilidades para entender el Gobierno
Abierto, creo que la relación entre la administración pública y el Gobierno
Abierto va a ser mucho más fácil, va a ser entendida y va a ser también
aprovechada por el funcionario público, es decir, esta es una herramienta que el
funcionario público puede aprovechar muy bien para la planificación, para el
diseño de políticas, para la implementación de políticas y siento que es una
herramienta que está ahí, pero de alguna manera es como un gigante dormido,
que aún no le despiertan.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
Todos los componentes que contiene la página de Gobierno Abierto se
encuentran en la Ordenanza 184, dentro de esta administración pública, las
instituciones municipales están obligadas a transparentar la información y a
proveer información al ciudadano a fin de que pueda conocer la administración
municipal.
87
Esto no solo le permite al ciudadano acceder a los servicios municipales y a la
gestión municipal, sino también nos abre espacios de relacionamiento
interinstitucional con otras dependencias del Estado.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
El Gobierno Abierto es un esquema de gestión pública que se implementa en las
administraciones públicas, no necesariamente, en la administración pública del
gobierno central y tampoco es restringido al ámbito ejecutivo, sino que tiene una
aplicación en las diversas instancias de lo público.
Encuentras ejemplos de políticas de gobierno abierto en el ámbito legislativo, en
el ámbito judicial. Por ejemplo, en el ámbito legislativo, nosotros en la anterior
administración nos enfocamos mucho en darle importancia al parlamento abierto,
al Concejo Abierto, que lo buscamos es transparentar la información legislativa,
para que, a partir de ello, promovamos la participación de los ciudadanos a través
de los mecanismos que establecía nuestra legislación en las decisiones del
Concejo. Entonces, el concepto de Gobierno Abierto está involucrado
directamente con lo que es la administración pública.
ANALISIS E INTERPRETACIÓN:
En esta interrogante, los expertos coincidieron que el Distrito Metropolitano de
Quito es un espacio de construcción e implementación de Gobierno Abierto con
varios retos, entre los cuales se señalaron: i) Falta de comprensión integral del
Gobierno Abierto por los funcionarios municipales; y, ii) Falta de interrelación
entre autoridades y ciudadanía.
Asimismo, se resalta el proceso de implementación de políticas de Gobierno
Abierto en la ciudad como un proceso incluyente y participativo, lo cual, ha
tomado tiempo; pero, se ha convertido en una posición sostenible a largo plazo.
Además, se resalta el papel de la ciudadanía en diversas iniciativas derivadas de
la aplicación del modelo de gobernanza.
En conclusión, en esta pregunta, los expertos destacan que la administración
pública de la ciudad ha implementado políticas de Gobierno Abierto de manera
88
pausada pero firme, lo cual, ha originado un escenario positivo para próximos
pasos e iniciativas ligadas al tema en tratamiento.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
TABLA No. 11: PREGUNTA 4
PREGUNTA:
4. ¿Cuáles son los estándares de gobierno en el aspecto específico de la
participación ciudadana?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Los estándares en materia de participación ciudadana, son:
En primer lugar, no se logre una elitización de la participación ciudadana, me
refiero a que si nosotros creemos que con Gobierno Abierto únicamente debemos
implementar mecanismos online para que la gente participe no estamos
incorporando dentro del debate de lo público a estos sectores que están en la
brecha digital, que no pueden acceder internet, que no pueden comprar un
smartphone o que no saben cómo utilizar un smartphone; entonces, este primer
estándar es muy importante en el sentido de que todos tienen que involucrarse
dentro de los procesos de participación de la ciudad.
Un segundo estándar se refiere a que no debemos buscar únicamente democracias
plebiscitarias, sino también, democracias colaborativas, es decir, que la
participación no se limite únicamente a que le consultemos al ciudadano si está
de acuerdo o no está de acuerdo con algo, sino que pueda aportar con sus
conocimientos para el desarrollo de políticas públicas, para el desarrollo de
programas de actuación y también para su evaluación.
Y talvez, en un tercer lugar, creo yo que es muy importante buscar no solo la
participación; sino también la innovación colaborativa, es decir, que los
gobiernos, en este caso subnacionales, comiencen a fomentar la creación de
espacios de innovación pública, espacios de innovación social para que con la
89
participación de los ciudadanos podamos adelantarnos a posibles contingencias
que aparezcan dentro de nuestras ciudades y generar soluciones colaborativas.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
En la manera en la que se le pensó en Quito y como está estructurada la
ordenanza, es que el Gobierno Abierto es parte del sistema de participación
ciudadana, es decir, así como tenemos la ordenanza de participación ciudadana y
las herramientas de participación ciudadana, pues una de esas herramientas
también es el Gobierno Abierto, entonces no es algo que está solo y se sostiene
por sí mismo, sino que forma parte de un sistema y por tanto se convierte en una
herramienta que permite mejorar la participación ciudadana, incluso en las
mismas estructuras de participación que ya existen, es decir, tienes los cabildos,
las asambleas, los presupuestos participativos.
Bueno, el Gobierno Abierto puede convertirse en una herramienta para que esos
procesos de participación ciudadana que ya existen, que ya tienen su propia
historia, sus propias fallas por la falta de acceso a la información, porque no se
pueden desarrollar correctamente proyectos, el objetivo justamente que a través
de las herramientas de Gobierno Abierto se pueda fortalecer los procesos ya
existentes, pero también se pueda generar nuevas formas de participación, es
decir, estamos frente al reto del uso de las tecnologías, de que cada vez más gente
se siente más alejada de su gobierno local, a la gente ya no le interesa participar
y esto no implica que la participación necesariamente sea a través de herramientas
tecnológicas, sino entender bien como la utilización de herramientas tecnológicas
permite una mejor participación, una mejor articulación de actores y que además,
esa participación de un salto cualitativo, no es solo la participación para
quejarme, para decir hay tal cosa en mi casa, hay tal cosa en mi barrio, sino, que
además es una participación ciudadana que permite generar soluciones
colaborativas. Entonces, esa es la concepción de la participación ciudadana en
Gobierno Abierto.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
90
La participación ciudadana se enmarca en la ordenanza 102, dentro de la
ordenanza 102 se tienen metodologías específicas para la participación
ciudadana. Sin embargo, los aspectos específicos que conforman la participación
ciudadana y el Gobierno Abierto son el enlace para acceder a los espacios
municipales y a su vez participar en estos.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
Siempre señalo que, para que pueda existir participación ciudadana el requisito
fundamental es la transparencia, el ciudadano no participa en lo que desconoce.
Voy a poner un ejemplo, en el 2016, es decir, ocho años después que se aprobó
la Constitución, en marzo de 2016 se aprueba la ordenanza de participación
ciudadana en Quito y finalmente se regula el mecanismo de acceso a la silla vacía,
entre el 2008 y 2016, pese a estar previsto en la Constitución, nadie había
accedido a la silla vacía en Quito por la falta de regulación del gobierno local, a
partir de la ordenanza 102 ya tienes regulado el mecanismo, pero entre marzo de
2016 y marzo de 2017 ningún ciudadano accedió a la silla vacía, no se accedió a
la silla vacía porque los ciudadanos desconocían los temas que se están tratando
en el Concejo y por lo tanto los temas en los cuales podía participar e incidir para
definir la política pública local. A partir de ello, lo que hicimos fue implementar
esta política de Concejo Abierto, a través, de la cual transparentábamos la
información legislativa local y en función de eso promovíamos la participación
ciudadana a través de la silla vacía. Para que tengas una idea de la diferencia
abismal entre el primer año de implementación y los años posteriores, entre
marzo de 2017 y mayo de 2019, tuvimos 29 solicitudes de acceso a la silla vacía,
de las cuales 19 habían sido admitidas, es decir, la diferencia es diametralmente
opuesta cuando tú tienes un esquema que transparenta la información y uno en el
cual, aun cuando tengas mecanismos participativos no los transparentas, entonces
me parece que el principio fundamental de la participación ciudadana es la
transparencia de la administración pública.
Otro tema puntual es que la participación ciudadana no puede ser selectiva y no
puede ser vista como un mecanismo por el cual la administración de turno busca
91
generar aplausos hacia la política que estás implementando. Porque estás
tergiversando lo que es el mecanismo de participación, si tú solo estás generando
el mecanismo para que personas allegadas a la administración de turno lleguen a
alabar lo que se está realizando, en realidad, eso no es participación. Te da
exactamente hacer una parrillada en casa con tus amigos que lo que estás
haciendo en ese caso. Entonces, esos son los estándares para que exista una
participación ciudadana adecuada.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El Gobierno Abierto tiene entre sus pilares la participación ciudadana, la cual,
debe implementarse bajo una serie de estándares que faciliten la inclusión de la
mayor cantidad de ciudadanos y ciudadanas. En ese sentido, los expertos
resaltaron una serie de retos, entre los cuales se tienen: i) Estar conscientes y
luchar contra la brecha digital; ii) Implementar espacios colaborativos para la
ciudadanía; iii) Aprovechar el conocimiento colectivo para generar innovación;
y, iv) Promover la transparencia de la información.
Sin embargo, aunque se tengan directrices claras para la generación de
participación ciudadana, se debe considerar la voluntad política de la
administración como un factor determinante. Adicionalmente, se rescató que el
marco normativo existente genera un espacio propicio para la participación de la
ciudadanía en la ciudad.
En definitiva, la participación ciudadana como pilar del Gobierno Abierto tiene
estándares plenamente identificados por los diversos sectores inmiscuidos en su
aplicación; pero, contiene retos y problemas con respecto a voluntad política,
capacitación y planificación de la administración pública de la ciudad.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
TABLA No. 12: PREGUNTA 5
PREGUNTA:
5. ¿Cómo se vincula la cogeneración de políticas públicas con el
Gobierno Abierto?
92
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Precisamente, dentro de la misma línea, el hecho que, en la época actual, esperar
que un representante, que un gobernante tenga conocimiento de todos los temas,
no solo que es algo irreal, sino que se convierte en algo ineficiente.
Por ejemplo, que un alcalde tenga que contratar a 20 asesores para poder dominar
todos los temas implica un mayor gasto para la administración, cuando lo que
debería hacerse es que la cocreación de políticas públicas y programas de
actuación se apoye en la sociedad civil, en la academia y en el sector productivo,
de tal manera que aprovechemos esas inteligencias y que no solo, optimicemos
recursos económicos, sino que tengamos más miradas en la toma de decisiones.
Que las políticas públicas no se construyan en cuatro paredes, sino que más bien
tengamos una política de puertas abiertas.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Es muy difícil responder eso, porque no hay mediciones y tampoco se tenía una
línea base.Además, decirte si ha habido un efecto específico es algo que lo puede
hacer mejor la administración, que es la que ha implementado la política de
Gobierno Abierto, yo era legisladora y tenemos un límite en nuestras
competencias.
Lo que podría decir de efectos positivos y como se ha vinculado ha sido el
ejercicio y la implementación del Consejo Consultivo de Gobierno Abierto, es
decir, la idea detrás de la generación de ese Consejo Consultivo, fue que,
entendiendo que esto no era un proceso de la noche a la mañana; que si se daba
a la sola voluntad de la administración pública no se hubieran dado los pasos en
la velocidad y en la profundidad que se requiere.
Entonces, siempre se pensó en este Consejo Consultivo como un potencial para
que sea la misma ciudadanía, los actores que están involucrados en este proceso
y que entienden el proceso, sean los principales impulsadores, creo que eso si ha
tenido un efecto positivo, se ha generado el primer plan de Gobierno Abierto, se
93
presentó frente al Concejo Metropolitano, el cual dio su venia para su
implementación, entonces el poder contar con la voluntad política es muy
importante, por lo cual, ese plan es un paso muy importante.
Entiendo, que la nueva administración no está interesada en temas de Gobierno
Abierto, pero esperemos que justamente este Consejo Consultivo tenga un rol
más activo, en exigirle a esta nueva administración que cumpla con lo que ya está
en la normativa, con lo que ya ha sido aprobado, esto no es un tema de voluntad
de que, si la nueva administración quiere o no, sino simplemente cumplir con una
política que se viene dando desde tiempo atrás.
Si bien, está en etapas iniciales en Quito, entonces es difícil saber si ha tenido
impacto o si ha mejorado la participación; creo que, esa también sería una tarea
del Consejo Consultivo, demandarle a la administración, por ejemplo, tomemos
una línea base, cuál es el mecanismo de participación que vamos a estudiar y
vamos a ver como la implementación de una herramienta de Gobierno Abierto
puede ayudar a que ese proceso participativo mejore y que eso sirva como un
piloto por así decirlo, para que el mismo funcionario público mire que tan
efectivo pueden ser las herramientas de Gobierno Abierto y también se animen
ya a su implementación más integral.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
La participación ciudadana se enmarca en la ordenanza 102, dentro de la
ordenanza 102 se tienen metodologías específicas para la participación
ciudadana. Sin embargo, los aspectos específicos que conforman la participación
ciudadana y el Gobierno Abierto son el enlace para acceder a los espacios
municipales y a su vez participar en estos.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
Siempre señalo que, para que pueda existir participación ciudadana el requisito
fundamental es la transparencia, el ciudadano no participa en lo que desconoce.
Voy a poner un ejemplo, en el 2016, es decir, ocho años después que se aprobó
la Constitución, en marzo de 2016 se aprueba la ordenanza de participación
94
ciudadana en Quito y finalmente se regula el mecanismo de acceso a la silla vacía,
entre el 2008 y 2016, pese a estar previsto en la Constitución, nadie había
accedido a la silla vacía en Quito por la falta de regulación del gobierno local, a
partir de la ordenanza 102 ya tienes regulado el mecanismo, pero entre marzo de
2016 y marzo de 2017 ningún ciudadano accedió a la silla vacía, no se accedió a
la silla vacía porque los ciudadanos desconocían los temas que se están tratando
en el Concejo y por lo tanto los temas en los cuales podía participar e incidir para
definir la política pública local. A partir de ello, lo que hicimos fue implementar
esta política de Concejo Abierto, a través, de la cual transparentábamos la
información legislativa local y en función de eso promovíamos la participación
ciudadana a través de la silla vacía. Para que tengas una idea de la diferencia
abismal entre el primer año de implementación y los años posteriores, entre
marzo de 2017 y mayo de 2019, tuvimos 29 solicitudes de acceso a la silla vacía,
de las cuales 19 habían sido admitidas, es decir, la diferencia es diametralmente
opuesta cuando tú tienes un esquema que transparenta la información y uno en el
cual, aun cuando tengas mecanismos participativos no los transparentas, entonces
me parece que el principio fundamental de la participación ciudadana es la
transparencia de la administración pública.
Otro tema puntual es que la participación ciudadana no puede ser selectiva y no
puede ser vista como un mecanismo por el cual la administración de turno busca
generar aplausos hacia la política que estás implementando. Porque estás
tergiversando lo que es el mecanismo de participación, si tú solo estás generando
el mecanismo para que personas allegadas a la administración de turno lleguen a
alabar lo que se está realizando, en realidad, eso no es participación. Te da
exactamente hacer una parrillada en casa con tus amigos que lo que estás
haciendo en ese caso. Entonces, esos son los estándares para que exista una
participación ciudadana adecuada.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El Gobierno Abierto tiene entre sus pilares la participación ciudadana, la cual,
debe implementarse bajo una serie de estándares que faciliten la inclusión de la
mayor cantidad de ciudadanos y ciudadanas. En ese sentido, los expertos
95
resaltaron una serie de retos, entre los cuales se tienen: i) Estar conscientes y
luchar contra la brecha digital; ii) Implementar espacios colaborativos para la
ciudadanía; iii) Aprovechar el conocimiento colectivo para generar innovación;
y, iv) Promover la transparencia de la información.
Sin embargo, aunque se tengan directrices claras para la generación de
participación ciudadana, se debe considerar la voluntad política de la
administración como un factor determinante. Adicionalmente, se rescató que el
marco normativo existente genera un espacio propicio para la participación de la
ciudadanía en la ciudad.
En definitiva, la participación ciudadana como pilar del Gobierno Abierto tiene
estándares plenamente identificados por los diversos sectores inmiscuidos en su
aplicación; pero, contiene retos y problemas con respecto a voluntad política,
capacitación y planificación de la administración pública de la ciudad.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
TABLA No. 13: PREGUNTA 6
PREGUNTA:
6. ¿Cómo el Gobierno Abierto ha influido en la creación de políticas
públicas en el Distrito Metropolitano de Quito?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Por el momento no se ha implementado ningún tipo de política pública bajo un
modelo de cocreación bajo la actual administración. Tal vez podríamos
mencionar el tema de presupuestos participativos y la aprobación del presupuesto
municipal que actualmente se lo está haciendo con la Asamblea de Quito, pero
que ese es un mecanismo más bien de participación ciudadana. Sin embargo,
durante la anterior administración creo que los ejemplos más claros de cocreación
fueron:
La ordenanza de Gobierno Abierto de la ciudad, así como, otras ordenanzas que
atravesaron procesos de silla vacía, como la de movilidad sostenible. Asimismo,
96
creo que una gran muestra de un proceso de cocreación fue precisamente el plan
de acción de Gobierno Abierto, no solo intervino el Consejo Consultivo, sino que
el plan fue validado con funcionarios municipales, de tal manera que se garantice
que lo contenido en el plan de acción sea plenamente factible.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Es importante entender que las TICS son unas herramientas del Gobierno
Abierto, más no son el Gobierno Abierto, es decir, hay personas que piensan que
pongo una plataforma de datos abiertos y pongo una plataforma de toma de
decisiones, ya estoy cumpliendo con Gobierno Abierto y eso no es así.
Eso simplemente, es uno de los pilares que permite el aprovechamiento y la
utilización de las tecnologías de la información para profundizar los procesos
participativos y la cocreación de política pública, pero es solo una herramienta.
Entonces, si a la par de la implementación de la herramienta no existen procesos
en cuales la administración responde, entonces no va a servir de nada la
herramienta, eso ha pasado con el Quito Decide, porque, además, fue una
implementación casi al final de la anterior administración, entonces le queda a la
nueva administración aprovechar su uso. Te pongo un ejemplo de cómo no está
siendo aprovechado su uso, entiendo que sacaron este concurso vía redes sociales
para el logo del metro, para que tú le pongas un me gusta o un retwitt, en Twitter,
que además es una comunidad del tres por ciento de la población ¿Por qué no
utilizaste la plataforma Quito Decide? Si la plataforma Quito Decide pudo ser
una plataforma de mucho mayor alcance para generar un proceso de participación
más profundo en una decisión tan simple como esa.
Entonces, siento que falta mucho todavía, hay las herramientas implementadas y
está la plataforma de Quito Decide que es una herramienta fantástica, porque,
además, se hizo con el apoyo y asesoramiento de Madrid, que ellos tienen esta
plataforma Madrid Decide y dan asesoría para que otros gobiernos locales
implementen este tipo de plataformas.
97
En el caso de Madrid por ejemplo, que es lo que no está pasando en Quito todavía,
ponen a disposición de la gente un porcentaje específico del presupuesto anual
de toda la administración para que la gente decida en qué se van a invertir esos
recursos y las propuestas que ganan a través de la plataforma es en lo que se
invierten los recursos; y no es que el gobierno dice no voy a implementar esto,
ya fue decidido por la plataforma y por tanto eso se ejecuta; entonces, ese es el
salto que nosotros no hemos dado, es decir, está allí la plataforma, está allí el
portal de datos abiertos.
No puedo responder si cumplen con los estándares de datos abiertos, ese no es
un tema en el cual yo soy experta; pero, lo que sí puedo decir, es que, en tema de
su accesibilidad, para los ciudadanos todavía es una herramienta que es difícil de
manejar, no está al alcance de todos, la gente no conoce; yo le hablo a la gente
que se meta a buscar en el portal de datos abiertos, que van a encontrar
información, me quedan: “¿enserio esa información está ahí?” y les digo sí.
Creo que hace falta una estrategia de comunicación por parte de la administración
para que de alguna manera se ciudadanice el portal de datos abiertos y que eso
también sirva como una suerte de retroalimentación, es decir, que la misma
plataforma de datos abiertos tenga una función para que uno pueda dejar
retroalimentación y diga: “este formato no se entiende”; “esta información no
está clara”. Para que la misma plataforma se vaya alimentando de las opiniones
de los ciudadanos y que pueda mejorar en la manera que se presenta la
información y como esa información realmente está siendo utilizada y
aprovechada por los ciudadanos.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
El Gobierno Abierto como tal crea y contiene políticas públicas; sin embargo, un
tema muy importante es la constitución del Consejo Consultivo y de sus
miembros, que definen espacios y compromisos, no solo institucionales, sino
también ciudadanos para el desarrollo de la gestión.
98
Es decir, la función que se realiza desde la participación ciudadana y Gobierno
Abierto es asumir las políticas públicas que se deberían tener en toda la gestión
para dar a conocer a los ciudadanos transparentemente.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
Los casos señalados son dos casos puntuales en los que todos los principios del
Gobierno Abierto se vieron implementados, en dos políticas puntuales, la
ordenanza de Gobierno Abierto y la de movilidad sostenible.
Lo que el Gobierno Abierto busca implementar los estándares de transparencia y
acceso a la información pública en la ciudad. No vas a encontrar ninguna ciudad
en el Ecuador y ni siquiera la Asamblea Nacional tienen estándares de
transparencia de la información legislativa, por ejemplo, que permita al
ciudadano acceder a la información de manera oportuna, para estar debidamente
informado y si así lo requiere, acceder a los mecanismos de participación.
Otros de los temas en los que se evidencia la importancia del Gobierno Abierto
en el distrito, es en el uso de los mecanismos de participación, porque se ha
utilizado la silla vacía en otros caso, aprobación de ordenanzas, aprobación de la
pensión jubilar patronal de los jubilados del municipio, personas de la tercera
edad accediendo con voz y voto en el Concejo, algo que no había sido visto
previamente; ordenanzas para el plan especial del Quito Tennis; son varios casos
en los que el ciudadano ha tenido la oportunidad de ser partícipe del debate y
discutir con voz frente a los concejales; pero además, teniendo la posibilidad de
votar sobre los textos, que finalmente, serán los que rijan la vida de la ciudadanía
en un tema puntual.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
Los expertos coinciden que se han generado varias oportunidades en las que se
evidenció el potencial que tiene el Gobierno Abierto, en específico, con respecto
a la participación ciudadana. En ese sentido, se mencionaron los siguientes
ejemplos: i) Tratamiento de varias ordenanzas en las que participaron diferentes
99
sectores; ii) Formación del primer Consejo Consultivo de Gobierno Abierto y
creación del Plan de Gobierno Abierto de manera conjunta, entre otros.
Adicionalmente, se resaltó la importancia de la creación del Portal de Datos
Abiertos, que, aunque no ha contado con la debida socialización, cuenta de
momento con un banco de datos importante. De igual manera, se destacó que el
Distrito Metropolitano de Quito es la primera ciudad del país con políticas de
Gobierno Abierto.
En conclusión, se reafirma que el modelo de Gobierno Abierto ha influido de
manera positiva en las iniciativas de política pública que se han generado en la
ciudad, debido a que, ha involucrado a diversos sectores de la sociedad y así se
han obtenido mejores resultados. Pero, otros pilares del Gobierno Abierto como
el uso de las TICS, pese a estar implementado, no han sido socializados
adecuadamente.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
TABLA No. 14: PREGUNTA 7
PREGUNTA:
7. ¿Cómo se vinculan las TICS con el Gobierno Abierto?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Lo que se busca es que precisamente que aquellas personas que no están en la
brecha digital, es decir, que tienen pleno acceso y conocimiento al internet,
Smartphones, computadores, así como, el conocimiento para manejarlo, pues
aprovechen estos conocimientos para participar en los procesos de toma de
decisiones y de evaluación de servicios.
Quito Decide es una gran muestra de eso, puesto que estas personas que no están
en la brecha digital están acostumbradas a la rapidez que te puede generar las
tecnologías de la información y comunicación y no deciden participar a través de
mecanismo off line que demoran mucho, entonces debemos tratar de orientar
estos esfuerzos de Gobierno Abierto a estos dos campos, a la ruralidad, que está
100
dentro de la brecha digital, para no dejarlos atrás; pero, también a la gente que
también está dentro de una clase social media, media – alta y que está dentro del
centro urbano de la ciudad, que quiere involucrarse pero que no tiene tanto
tiempo, que quiere algo mucho más rápido; ahí es cuando las TICS nos ayudan a
optimizar la participación de todos; pero, también a entregar una información de
una manera mucho más ágil a la ciudadanía.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Lo que se busca es que precisamente que aquellas personas que no están en la
brecha digital, es decir, que tienen pleno acceso, conocimiento, tanto a internet
como a smartphones, computadores, así como, conocimiento para usarlo,
aprovechen estas tecnologías para participar en los procesos de toma de
decisiones y de evaluación de servicios.
Entonces debemos tratar de orientar los esfuerzos de Gobierno Abierto a estos
dos campos: la ruralidad, que está dentro de la brecha digital para no dejarlos
atrás; pero, también orientarlos a la gente que está en una clase social media,
media – alta, que está cerca del centro urbano de la ciudad y que quiere
involucrarse; pero que no tiene tanto tiempo, que quiere algo mucho más rápido.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
Complementariamente la ordenanza 101 de acceso a la información determina
varias metodologías de acceso a la información a través de las TICS, en este
sentido, el Gobierno Abierto relaciona también las TICS con la plataforma que
se tiene ahora y los espacios colaborativos que esta contiene a través de las TICS
podemos definir mucha de la información que es valiosa para la consulta
ciudadana. Es un espacio bastante amplio de información y de gestión hacia
dentro, entonces la innovación no solamente viene de la mano de las TICS, sino
también de la participación ciudadana; del involucramiento ciudadano a los
procesos municipales.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
No necesariamente las iniciativas del Gobierno Abierto se agotan en las
tecnologías de la información, ayuda sí; pero, no se limitan a ese. En los aspectos
101
que te ayudan, por ejemplo, al estar directamente vinculados a los temas de la
transparencia de la información y de la participación de la ciudadanía. A través
de las tecnologías de la información, lo que puedes hacer es facilitar que la
ciudadanía participe de la discusión, generación de propuestas y decisión sobre
temas de interés en general en temas del distrito.
Lo que tenemos puntualmente con la plataforma Quito Decide es exactamente lo
que tiene Madrid, de hecho, la plataforma inicialmente era Madrid Decide y la
trasladó a Quito sin costo alguno y lo que hace es crear un espacio por el cual la
ciudadanía puede elevar propuestas a la municipalidad de política pública y si
recibe un respaldo mínimo de las propuestas recibidas, la municipalidad se obliga
a ejecutar esas propuestas; ya sea en el ámbito ejecutivo o legislativo.
Si la propuesta es generar una ordenanza para regular tal tema la municipalidad
con cierto apoyo que reciba esa propuesta tendrá que canalizar a través del
legislativo; si es dirigido hacia el ejecutivo, por ejemplo, realizar un parque en
determinado lugar, si es que recibe apoyo, la municipalidad se compromete a
través de las dependencias municipales que correspondan, viabilizar los estudios
para ejecutar un parque en determinado sector.
Entonces, las TICS definitivamente promueven el acceso de la ciudadanía a la
información y la participación a través de mecanismos que no son los
tradicionales.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
En esta pregunta, los expertos coinciden que el uso de las Tecnologías de la
Información y Comunicación (TICS) son fundamentales para viabilizar procesos
colaborativos de mejor manera. Sin embargo, la implementación de las TICS
enfrenta varios retos, entre los cuales destaca la brecha digital existente en la
sociedad ecuatoriana.
Sin embargo, los expertos mencionaron que las herramientas existentes (Quito
Decide y el portal de Gobierno Abierto de Quito) han marcado un inicio valioso
102
inicio para fomentar una participación ciudadana más ágil y efectiva. Asimismo,
se aclaró que las TICS no lo son todo en el Gobierno Abierto, sino que,
constituyen una herramienta de este.
Por lo señalado, se concluye que las TICS representan un instrumento
imprescindible para la aplicación de una política de Gobierno Abierto. En el caso
específico del Distrito Metropolitano de Quito, su se encuentran implementadas
diversas herramientas; sin embargo, hace falta una correcta socialización que
permita comprender su potencialidad.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
TABLA No. 15: PREGUNTA 8
PREGUNTA:
8. ¿Cómo se ha implementado el portal de Gobierno Abierto en el Distrito
Metropolitano de Quito?
Fundación Ciudadanía y Desarrollo:
Bueno en este caso, el portal de Gobierno Abierto ya tiene algunos años, creo que
una de las falencias es que la ciudadanía no lo conoce por completo; pero
también, otra falencia es que no ha existido un ejercicio de retroalimentación al
respecto de la información que debería estar colocada dentro del portal.
Yo creo que es necesario que se haga un acercamiento hacia la ciudadanía, hacia
la academia, hacia el sector productivo, sobre todo del emprendimiento,
consultándoles que datos necesitan; porque cometemos el error, a veces, como
administraciones públicas, en las que abrimos toda la información, requiere una
gran cantidad de esfuerzo; pero que es talvez, información que no está siendo
utilizada, que talvez el usuario requiere otro tipo de información, por lo que
debemos generar esta comunicación bidireccional y que esta información sea
comunicada en formatos amigables, para que se conviertan los portales de
Gobierno Abierto en una herramienta útil y no solo en ejercicio, se lo conoce en
la jerga internacional, como open washing, es decir, dar la impresión de que
103
abrimos todo, pero, hay información que puede ser mucho más valiosa y que no
la estamos abriendo.
Comisión de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo
Municipal del Distrito Metropolitano de Quito:
Hay diferentes cosas, primero se tiene Concejo Abierto, donde tienes la
información sobre que ordenanzas han sido presentadas, por quién, cuál es la
temática, lo que te permite además ocupar la silla vacía, que es una herramienta
de participación súper poderosa y que su utilización si ha crecido, por ejemplo,
ese es un indicador que se puede medir, que esa información te la puede dar Diego
Cevallos, ya que ellos manejaban esa plataforma. A partir de la implementación
de Concejo Abierto, cuántas solicitudes de acceso a la silla vacía se dieron, ese
podría ser un indicador de impacto porque, en efecto, una de las preocupaciones
que teníamos y que pusimos en la ordenanza de Gobierno Abierto, fue el mandato
a que se creara el portal de Concejo Abierto, porque de lo contrario es muy difícil
acceder a la información y saber en lo que tu puedes participar de las actividades
del Concejo.
Entonces, creo esa ha sido una herramienta que ha estado funcionando de alguna
manera bastante bien, es decir, ahí tienes información sobre en qué comisión está
un Concejal, de qué se trata esta comisión, cómo puedo acceder a la información,
entonces creo que ese ha sido uno de los portales que mejor ha estado
funcionando y que la información que está ahí es fácil y entendible por la gente;
mientras que, datos georreferenciados o datos estadísticos es un poco más difícil.
En ese sentido, me parece que el portal de datos abiertos si bien tiene información
geolocalizada, georreferenciada sobre, por ejemplo, servicios básicos que existen
en una comunidad, cuántos sesenta y piquito, casas barriales existen en una zona,
toda esa información está en el portal, lo que yo siento es que no es tan fácil
entender el uso de esa información georreferenciada y como bajar esa
información.
104
Y luego, hay otra información que no está subida y que eso es lamentablemente
un tema de voluntad política de la administración, que también puede servir para
hacer estudios de política pública y por ejemplo tener información si es que cierta
política ha funcionado o no; por ejemplo, que puedas tener publicado: cantidad
de accidentes de tránsito, dónde se dieron, cuáles fueron las razones, cómo va
variando eso de año a año; que te permita por ejemplo identificar que en ciertos
sectores de la ciudad hay accidentes de tránsito, bueno qué será, que nos falta
hacer una zona cebra, poner un semáforo, qué es lo que está pasando.
Entonces, esa información todavía no está subida, pienso que el portal, su
estructura de software es buena, está ahí y tiene potencial; pero, ese siguiente
paso, que es que la administración ponga a disposición la información a la gente,
es lo que no se está cumpliendo cien por ciento y por lo tanto el portal no está
teniendo el potencial que podría tener, justamente porque aún está limitado en
sus funciones.
Dirección Metropolitana de Participación Ciudadana:
A partir de la página de Gobierno Abierto se han generado muchos espacios de
consulta ciudadana, son muy importantes porque contienen información que no
solo lo maneja el ciudadano común; sino también la academia y lo que considero
más importante es contar con este plan de Gobierno Abierto, que contiene varios
compromisos ciudadanos.
Dentro de esos compromisos ciudadanos se establecen muchos espacios que
tienen que ser ahora mismo trabajados por la Secretaria de Planificación y por
parte de la Coordinación Territorial como por ejemplo el diseño y la
implementación de los laboratorios de innovación ciudadana, que son espacios
participativos y colaborativos, donde el ciudadano no solamente va a pedir que
se le atienda, sino también a plantear sus conocimientos y capacidades, para que
puedan ser compartidas en la comunidad y utilizadas.
Otro tema muy importante, es el fortalecimiento del modelo de gestión
participativo que va a estar involucrado en la página Quito Decide y vamos a
105
hacer una revisión, para darle más fuerza, más mecanismos de acción e
interacción ciudadana a través de la participación justamente.
Adicionalmente, tenemos temas como voluntariado, que se van a fortalecer, a
través de la realización de voluntariado en todas las dependencias municipales
para que se involucre más al funcionario Municipal con los procesos de gestión
hacia la ciudadanía.
Secretaría del Órgano Legislativo del Distrito Metropolitano de Quito:
El portal de datos abiertos de la ciudad surgió justamente a partir de la resolución
de la alcaldía del 2014 que disponía que se tenía que identificar aquellos datos
susceptibles de publicación en formatos abiertos y reutilizables en un portal de
Gobierno Abierto de la municipalidad; todas las dependencias comenzaron a
identificar esa serie de datos y en el caso puntual de la Secretaría del Concejo,
nosotros habíamos identificado que teníamos todas las iniciativas legislativas,
datos de asistencia a comisiones, datos de asistencia al Concejo, datos de
votaciones, etc. En cuando a la calidad de los datos, me podría enfocar en el tema
legislativo, nosotros lo que buscábamos es que la información que se colgaba en
el portal sea reutilizable en función de los estándares de las organizaciones que
promueven Gobierno Abierto a nivel internacional, es decir, nosotros en ningún
momento promovíamos la reutilización de datos si es que nosotros subíamos los
datos de asistencias, los datos de votaciones en un archivo de imagen PDF porque
le dificultas al ciudadano la reutilización de esos datos, nosotros lo que hacíamos
es subir la información en formatos de Excel o Word, en formatos que finalmente
faciliten que el ciudadano pueda reutilizar esa información, ya sea, para temas de
control social o para temas de algunas propuestas, soluciones, emprendimientos,
lo que sea, en función de la información que nosotros difundíamos.
Se que la Secretaría de Planificación está en un proceso de tratar de avanzar en
la categorización y calificación de la información que nosotros tenemos subido
en el portal, existe una categorización internacional, donde tú vas evaluando las
estrellas que tienes, vale la pena que se revise eso, Quito me parece que estaba
en dos estrellas, digamos, son los primeros esfuerzos tendientes a consolidar una
106
política de Gobierno Abierto más avanzada con relación a otros países; pero, el
solo hecho de contar con esta información que en ningún otro lugar vas a
conseguir, facilitaba en el ámbito legislativo el acceso a la información pública a
través de la página de Gobierno Abierto, por lo cual se había incrementado su
uso, mientras que en la ventanilla disminuyó. Entonces, era una relación opuesta,
por lo cual la ciudadanía no tenía que hacer un viaje hasta el centro para solicitar
determinada información, sino que sabía que esa información la podía solicitar
en la página web, la iba a tener debidamente actualizada, iba a poder reutilizarla
y darle el uso que ellos estimen pertinente.
Otro tema en el cual nos fue muy útil, fue para el tema del acceso de los medios
de comunicación e información en el Concejo, esto relacionado con la gestión de
los integrantes del Concejo, para nosotros era muy útil tener fuentes oficiales y
actualizadas a través de nuestro portal de Gobierno Abierto, y que sirva para que
los medios de comunicación puedan generar debate, opinión pública, etc. Tal vez,
uno de las anécdotas que podemos citar sobre el tema es: si tú buscas una de las
entrevistas que se hizo a Luisa Maldonado, que fue candidata a la alcaldía de
Quito, en la Posta, el Castigo Divino de Luisa Maldonado, hay una parte que Luis
Vivanco le dice “oiga, usted ha faltado 92 en este periodo legislativo”; Luisa
Maldonada se molesta un poco, se pone a rebatir, Vivanco le dice “No, no, 92
veces ha faltado entre comisiones y Concejo”; y ella le dice: “¿Quién le pasó esa
información, el Diego Cevallos?” y Vivanco le dice: “No, descargué del portal
de datos abiertos del municipio”; entonces, facilita la transparencia, la rendición
de cuentas y el control social.
Es importante difundirlo, porque a partir de eso, tú tienes un montón de
oportunidades que surgen a partir de los datos publicados por los diversos
ámbitos de la gestión de la municipalidad.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
En este ítem, los expertos resaltaron que el Portal de Datos Abiertos y demás
páginas web del Distrito Metropolitano de Quito están alineadas a políticas de
Gobierno Abierto. En ese sentido, la funcionaria municipal recalcó que siguen
107
con detenimiento las metas propuestas en el plan de Gobierno Abierto y se
propende a generar espacios colaborativos e interactivos con la ciudadanía a
futuro.
Sin embargo, desde la sociedad civil se evidencia que la sola implementación de
portales de datos no asegura la participación ciudadana efectiva; de hecho, se
destaca la falta de retroalimentación en las páginas oficiales de la municipalidad,
lo cual, produce que la información liberada no responda a las necesidades
sociales. Asimismo, se resaltó que uno de los principales aspectos en materia de
Datos Abiertos es la reutilización de estos para el beneficio de la ciudadanía, por
lo cual, sus formatos deben ajustarse a estándares internacionales y ser
manejables.
En conclusión, la implementación de portales de datos abiertos y de Gobierno
Abierto perse permite dar un primer paso en la implementación de esta política,
sin embargo, en el caso puntual de Quito se tienen diversos problemas a superar:
i) Se necesita retroalimentación por parte de la ciudadanía; ii) Se debe evaluar,
sintetizar y mejorar la calidad de datos e información disponible en los diversos
portales; y, iii) Se debe mejorar en temas de socialización y transparencia de la
información para fomentar una cultura de participación ciudadana activa.
Elaborado por: Marcos Alexander Ortiz Muñoz.
Una vez realizado el análisis e interpretación de cada una de las preguntas
planteadas a los expertos se ha evidenciado que el Gobierno Abierto cobra
importancia a nivel internacional en el 2008 y es un concepto en constante
evolución. Sin embargo, a nivel del país, se confirmó que, aunque el marco
constitucional desde el 2008 es muy avanzado respecto de los derechos de
participación; se ha trabajado en el país muy poco en la implementación de políticas
de Gobierno Abierto. De hecho, Quito es el único municipio a nivel nacional que
cuenta con normativa, un plan de acción y un Consejo Consultivo sobre el tema.
Asimismo, se enfatizó que el Gobierno Abierto en el Distrito Metropolitano de
Quito presenta varios retos, en especial, con la nueva administración, debido a que,
108
se ha dado un retraso en diferentes áreas. Sin embargo, se resaltó que con las
herramientas normativas creadas desde el 2016 se han originado diferentes
iniciativas colaborativas exitosas: construcción de ordenanzas, generación de
planes programáticos y establecimiento de Consejos Consultivos.
En el aspecto específico de la participación ciudadana, se evidenció que romper la
brecha digital y aplicar políticas de transparencia son aspectos vitales para que la
ciudadanía participe. Asimismo, se resaltó que los espacios colaborativos generan
valor público y pueden fortalecer en gran medida las políticas públicas.
Con respecto a las tecnologías de la información y comunicación (TICS), los
expertos coincidieron que el DMQ posee mecanismos con gran potencial; pero, no
han sido utilizadas ni socializadas de la manera adecuada. Asimismo, se destacó
que el uso de las TICS es una una herramienta del Gobierno Abierto. Sin embargo,
se evidenció que los portales del DMQ están lejos de recibir retroalimentación de
la ciudadanía y de brindar datos que la sociedad civil utilice.
En definitiva, los expertos aportaron desde sus respectivos campos de acción
información de calidad respecto de los procesos de implementación de Gobierno
Abierto. En ese sentido, los funcionarios municipales demostraron que conocen del
tema y que el DMQ, pese al cambio de administración, prosigue con la aplicación
de lo programado. Desde la sociedad civil y los actores políticos, se evidenció que
la administración anterior viabilizó de manera decisiva la creación de un panorama
positivo para aplicar estándares de Gobierno Abierto; pero, que actualmente este
tema no es una prioridad en la agenda política del municipio.
109
CONCLUSIONES
1. El Gobierno Abierto ha atravesado un proceso de evolución desde múltiples
perspectivas. En lo histórico, su estudió inicia desde el aparecimiento de los
Estados – nación modernos en el siglo XVI, pasa por las diferentes
iniciativas a nivel global en materia de transparencia en el siglo XX y se
determina su punto de inicio formal en el año 2008 con el Open Goverment
Memorandum en Estados Unidos. Desde el punto de vista conceptual, el
Gobierno Abierto constituye un espacio en constante evolución, sin
embargo, desde una perspectiva amplia se lo define como un modelo de
gobernanza que se basa en tres pilares: transparencia, colaboración y
participación ciudadana; resaltando el factor de la innovación como un eje
transversal que aprovecha la tecnología para mejorar la relación Estado –
ciudadanía.
2. El Gobierno Abierto se relaciona con el sistema democrático de los Estados.
Desde lo teórico, se vincula con la denominada democracia deliberativa, la
cual, se caracteriza por mantener horizontalidad entre la ciudadanía y el
Estado para cogenerar decisiones, planes, políticas públicas, etc. Desde lo
práctico, se resalta que los diferentes estándares que se han generado
respecto de la participación ciudadana en diferentes espacios (CEPAL,
OEA, etc.) han coadyuvado para el establecimiento de acciones puntuales
por parte de los Estados y órganos subnacionales en proceso de
implementación de políticas de Gobierno Abierto. Asimismo, el fomento de
políticas de transparencia se encuentra contenido en varios cuerpos
normativos, iniciativas a nivel internacional e incluso en planes
programáticos mundiales como los ODS.
3. En la República del Ecuador existe un marco normativo y planes
programáticos sobre transparencia; sin embargo, solo el Distrito
Metropolitano de Quito tiene normativa específica a nivel de ordenanza
sobre Gobierno Abierto. En ese sentido, se debe resaltar que su proceso de
110
implementación inició en el año 2014 y ha ido profundizándose mediante
las Ordenanzas Metropolitanas No. 101, 102 y 184, las cuales, se han
adaptado a los pilares del Gobierno Abierto: transparencia, participación
ciudadana y colaboración. Sin embargo, el cambio de la administración del
GAD ha pausado el desarrollo de la política pública en la materia.
4. Entre las diferentes políticas públicas y cuerpos normativos que se han
generado en el DMQ bajo estándares de Gobierno Abierto, se destaca la co
– creación del Primer Plan de Acción de Gobierno Abierto del Distrito
Metropolitano de Quito, el cual, fue resultado de lo determinado en la
Ordenanza No. 184 y surgió a partir de diferentes sectores que confluyeron
en el Consejo Consultivo de Gobierno Abierto. En ese sentido, este plan
muestra de manera clara el potencial de la participación ciudadana y la
creación de valor público en la generación de políticas públicas. Por lo
señalado, según el marco de análisis de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) el nivel de implementación de
políticas de Gobierno Abierto en el DMQ es AVANZADO.
5. El portal de Gobierno Abierto del Distrito Metropolitano de Quito tiene
varios mecanismos de para fomentar la transparencia de la gestión pública
municipal y la participación ciudadana. Sin embargo, necesita implementar
mejores estándares respecto del uso de Datos Abiertos y programas de
socialización en cuanto a su potencial y uso. Asimismo, se resalta que la
retroalimentación ciudadana es casi inexistente. Por lo señalado, según la
escala para la valoración de reutilización de los datos de Tim Berners-Lee
el DMQ posee DOS ESTRELLAS.
111
RECOMENDACIONES
1. Se recomienda a los sectores académicos profundizar el análisis respecto de
la construcción conceptual del Gobierno Abierto, puesto que, esto permitirá
comprender de mejor manera la potencialidad que tiene este modelo de
gobernanza y hacerlo sostenible en el tiempo.
2. El gobierno central de la República del Ecuador, dentro del marco de sus
competencias, debe acoger la implementación de estándares de Gobierno
Abierto en su gestión. Aunque la entrada en la Alianza por el Gobierno
Abierto en 2018 resulte un gran paso, es necesario trabajar de manera
intersectorial con los GADS, para mejorar la transparencia de la
información y fortalecer el rol de los ciudadanos en la gestión pública.
3. Se recomienda a la administración del DMQ que mantenga la aplicación de
los cuerpos normativos (ordenanzas) y programáticos (Plan de Acción del
Gobierno Abierto) de manera adecuada. Asimismo, que se sigan
implementando de mejor manera las herramientas tecnológicas a través del
portal de Gobierno Abierto.
4. Se recomienda a la administración del DMQ motivar la creación de espacios
participativos para la co – creación de políticas públicas. Asimismo, crear
un plan integral de difusión sobre el potencial de las TICS y los Datos
Abiertos en la vida de diaria de la ciudadanía, lo cual, ayudará de manera
trascendental a la utilización de los mecanismos tecnológicos previamente
creados por la administración pública.
5. Es de suma importancia que, el gobierno local del DMQ siga acogiendo
dentro de su planificación estándares sobre Gobierno Abierto y que no se
pause su aplicación por el cambio de administración, debido a que, ya existe
la normativa adecuada y varias iniciativas en curso.
112
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119
ANEXOS
120
ANEXO 1: Solicitud de entrevista dirigida al Director Metropolitano de
Participación Ciudadana del DMQ
121
ANEXO 2: Solicitud de entrevista dirigida al Director Ejecutivo de la
Fundación Ciudadanía y Desarrollo
122
ANEXO 3: Solicitud de entrevista dirigida a la Expresidenta de la Comisión
de Participación Ciudadana y Gobierno Abierto del Concejo Metropolitano
del DMQ
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ANEXO 4: Solicitud de entrevista dirigida al Ex – Secretario del Órgano
Legislativo del DMQ
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ANEXO 5: Cuestionario para entrevista de expertos
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
CARRERA DE DERECHO
ENTREVISTA A EXPERTOS – CUESTIONARIO
Título del tema de investigación: “Gobierno Abierto como mecanismo de
participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito”
Entrevistador: Marcos Alexander Ortiz Muñoz
Nota: Estimado entrevistado, el presente cuestionario ha sido elaborado para la
recolección de información con fines estrictamente académicos.
Las interrogantes son:
1. ¿Cómo se concibe el Gobierno Abierto a nivel internacional y cuáles
son sus estándares?
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2. ¿Cómo se ha implementado el Gobierno Abierto en el Distrito
Metropolitano de Quito?
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3. ¿Cómo se relaciona la administración pública con el Gobierno
Abierto?
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4. ¿Cuáles son los estándares de gobierno en el aspecto específico de la
participación ciudadana?
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5. ¿Cómo se vincula la cogeneración de políticas públicas con el
Gobierno Abierto?
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6. ¿Cómo el Gobierno Abierto ha influido en la creación de políticas
públicas en el Distrito Metropolitano de Quito?
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7. ¿Cómo se vinculan las TICS con el Gobierno Abierto?
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8. ¿Cómo se ha implementado el portal de Gobierno Abierto en el
Distrito Metropolitano de Quito?
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