unidad 6 economÍa polÍtica del petrÓleo economÍa polÍtica del petrÓleo y el gas natural y el...

UNIDAD 6 UNIDAD 6

ECONOMÍA POLÍTICA DEL ECONOMÍA POLÍTICA DEL PETRÓLEO PETRÓLEO Y EL GAS NATURALY EL GAS NATURAL

IntroducciónIntroducciónLa década de los noventa fue testigo de un importante incremento La década de los noventa fue testigo de un importante incremento en la inversión en el sector de petróleo y gas en América Latina. en la inversión en el sector de petróleo y gas en América Latina.

En la mayoría de los países la inversión privada aumentó En la mayoría de los países la inversión privada aumentó considerablemente luego de las privatizaciones y liberalizaciones considerablemente luego de las privatizaciones y liberalizaciones del sector. En Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela, la del sector. En Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela, la inversión privada petrolera, generaron importantes incrementos en inversión privada petrolera, generaron importantes incrementos en las reservas y producción petrolera y gasífera.las reservas y producción petrolera y gasífera.

En la última década, sin embargo, la región experimentó una En la última década, sin embargo, la región experimentó una nueva ola de nacionalizaciones en el sector de hidrocarburos, con nueva ola de nacionalizaciones en el sector de hidrocarburos, con aumentos de la participación fiscal y el control del Estado.aumentos de la participación fiscal y el control del Estado.

IntroducciónIntroducciónLa creciente alza de los precios internacionales del petróleo puso presión La creciente alza de los precios internacionales del petróleo puso presión sobre los sistemas impositivos poco progresivos e imperfectos y sobre sobre los sistemas impositivos poco progresivos e imperfectos y sobre gobiernos que no vieron aumentar la contribución fiscal del petróleo a la gobiernos que no vieron aumentar la contribución fiscal del petróleo a la par de los precios internacionales. par de los precios internacionales.

En muchos casos el aumento del precio internacional del petróleo En muchos casos el aumento del precio internacional del petróleo coincidió con la parte decreciente de los ciclos de inversión, es decir, con coincidió con la parte decreciente de los ciclos de inversión, es decir, con situaciones donde las compañías petroleras ya habían realizado situaciones donde las compañías petroleras ya habían realizado significativas inversiones en activos inmovilizados y estaban en proceso de significativas inversiones en activos inmovilizados y estaban en proceso de recuperación. recuperación.

Este conjunto de factores contribuyeron a que varios países de la región Este conjunto de factores contribuyeron a que varios países de la región de América Latina experimentasen esta ola de nacionalizaciones y de América Latina experimentasen esta ola de nacionalizaciones y expropiaciones. expropiaciones.

Concepto de Economía PolíticaConcepto de Economía Política

¿Qué estudia la Economía Política?¿Qué estudia la Economía Política?

La economía política estudia las relaciones que los La economía política estudia las relaciones que los individuos establecen entre sí para organizar la individuos establecen entre sí para organizar la producción colectiva. Aquellas relaciones que se producción colectiva. Aquellas relaciones que se establecen entre los dueños de los medios de establecen entre los dueños de los medios de producción y entre quienes no los poseen. producción y entre quienes no los poseen.

Concepto de Economía PolíticaConcepto de Economía Política

Desde la perspectiva de la economía política vamos a definir Desde la perspectiva de la economía política vamos a definir el valor como: “la expresión del trabajo incorporado a la el valor como: “la expresión del trabajo incorporado a la mercancía”mercancía”

Y el precio es “la tasación de ese valor que hace el Y el precio es “la tasación de ese valor que hace el mercado”. mercado”.

La Economía Política de la Industria La Economía Política de la Industria Petrolera Petrolera

El análisis de la El análisis de la economía política del sector economía política del sector hidrocarburoshidrocarburos debe tomar en cuenta la interacción entre debe tomar en cuenta la interacción entre los siguientes factores: los siguientes factores:

1.1.Las características propias del sector que lo diferencian Las características propias del sector que lo diferencian de otras industrias.de otras industrias.

2. La dotación de recursos en cada país, es decir el 2. La dotación de recursos en cada país, es decir el potencial geológico de reservas.potencial geológico de reservas.

La Economía Política de la Industria La Economía Política de la Industria Petrolera Petrolera

3. Las características del marco institucional y contractual, 3. Las características del marco institucional y contractual, incluyendo el sistema impositivo.incluyendo el sistema impositivo.

4.4. Factores económicos, incluyendo la etapa del ciclo de Factores económicos, incluyendo la etapa del ciclo de inversión, el cambio tecnológico, la dependencia de rentas inversión, el cambio tecnológico, la dependencia de rentas petroleras por parte del fisco y el ciclo de precios.petroleras por parte del fisco y el ciclo de precios.

Los determinantes primordiales de las políticas petroleras son Los determinantes primordiales de las políticas petroleras son los factores:los factores:

SECTORIALESSECTORIALES GEOGRÁFICOSGEOGRÁFICOS INSTITUCIONALESINSTITUCIONALES ECONÓMICOSECONÓMICOS

Características propias del sector hidrocarburos Características propias del sector hidrocarburos que lo diferencian de otras industriasque lo diferencian de otras industrias

Para analizar la economía política de los hidrocarburos en Para analizar la economía política de los hidrocarburos en Latinoamérica es preciso tomar en cuenta las Latinoamérica es preciso tomar en cuenta las característica propias del sector y las implicaciones que característica propias del sector y las implicaciones que estas tienen sobre la gobernabilidad, instituciones y estas tienen sobre la gobernabilidad, instituciones y políticas del sector. políticas del sector.

Es un sector donde:Es un sector donde:

Características propias del sector hidrocarburos Características propias del sector hidrocarburos que lo diferencian de otras industriasque lo diferencian de otras industrias

Se generan rentas muy significativas Se generan rentas muy significativas Existen altos costos hundidos (inversiones Existen altos costos hundidos (inversiones inmovilizadas)inmovilizadas)La mayor parte de las reservas se encuentran La mayor parte de las reservas se encuentran localizadas en países institucionalmente débiles con localizadas en países institucionalmente débiles con altos riesgos políticosaltos riesgos políticosLa exploración del petróleo implica altos riesgos La exploración del petróleo implica altos riesgos geológicosgeológicosLos productos son consumidos ampliamente por la Los productos son consumidos ampliamente por la poblaciónpoblaciónEl precio del petróleo y en alguna media del gas, en El precio del petróleo y en alguna media del gas, en el mercado internacional es volátil, por tanto, las el mercado internacional es volátil, por tanto, las rentas también lo son. rentas también lo son.

Se generan rentas muy significativasSe generan rentas muy significativas

A diferencia de otras industrias, la explotación petrolera, y A diferencia de otras industrias, la explotación petrolera, y en menor medida, la explotación del gas, generan en menor medida, la explotación del gas, generan importantes rentas. importantes rentas.

Las rentas se definen como la ganancia en exceso del Las rentas se definen como la ganancia en exceso del costo de oportunidad de los factores de producción costo de oportunidad de los factores de producción reproducibles (trabajo y capital).reproducibles (trabajo y capital).

Las rentas pueden resultar de la presencia de costos de Las rentas pueden resultar de la presencia de costos de extracción bajos o de reservorios de minerales de muy alta extracción bajos o de reservorios de minerales de muy alta calidad (precios altos), en relación con el producto. Este calidad (precios altos), en relación con el producto. Este tipo de rentas se conoce como rentas diferenciales. tipo de rentas se conoce como rentas diferenciales.

La industria petrolera y gasífera también se La industria petrolera y gasífera también se caracteriza por la presencia de altos costos hundidos caracteriza por la presencia de altos costos hundidos

La industria petrolera y gasífera también se caracteriza por la La industria petrolera y gasífera también se caracteriza por la presencia de altos costos hundidos. presencia de altos costos hundidos.

Los activos que por su propia naturaleza quedan Los activos que por su propia naturaleza quedan inmovilizados antes de que las empresas comiencen a inmovilizados antes de que las empresas comiencen a recuperar su inversión. recuperar su inversión.

Los estudios sísmicos, la exploración y desarrollo de Los estudios sísmicos, la exploración y desarrollo de yacimientos, y la construcción de oleoductos o gasoductos yacimientos, y la construcción de oleoductos o gasoductos son ejemplos de activos inmovilizados. son ejemplos de activos inmovilizados.

La existencia de altos riesgos geológicosLa existencia de altos riesgos geológicos

La fase de exploración provee incentivos para que los La fase de exploración provee incentivos para que los gobiernos ofrezcan condiciones atractivas a los gobiernos ofrezcan condiciones atractivas a los inversionistas en esta fase. inversionistas en esta fase.

Sin embargo, cuando la exploración es exitosa, los Sin embargo, cuando la exploración es exitosa, los gobiernos comienzan a tener incentivos para renegociar las gobiernos comienzan a tener incentivos para renegociar las condiciones iníciales. condiciones iníciales.

Los contratos generalmente no incorporan cláusulas que les Los contratos generalmente no incorporan cláusulas que les permitan a los gobiernos apropiarse de todas las rentas que permitan a los gobiernos apropiarse de todas las rentas que se generan luego de un descubrimiento significativo. se generan luego de un descubrimiento significativo.

La volatilidad de los precios La volatilidad de los precios internacionales del petróleo internacionales del petróleo

Se traduce en una alta Se traduce en una alta volatilidad de las rentas petrolerasvolatilidad de las rentas petroleras. . Los sistemas impositivos de los países tienen dificultad para Los sistemas impositivos de los países tienen dificultad para capturar toda la renta que se genera en diferentes capturar toda la renta que se genera en diferentes escenarios de precios, por ende, la volatilidad del precio del escenarios de precios, por ende, la volatilidad del precio del petróleo es particularmente problemática. petróleo es particularmente problemática.

En el caso de países que dependen de sus exportaciones En el caso de países que dependen de sus exportaciones petroleras, la volatilidad del precio puede causar gran petroleras, la volatilidad del precio puede causar gran inestabilidad macroeconómica y fiscal salvo que se tengan inestabilidad macroeconómica y fiscal salvo que se tengan establecidos efectivos mecanismos de estabilización, lo cual establecidos efectivos mecanismos de estabilización, lo cual ha sido poco común en estos países. ha sido poco común en estos países.

Dotación de recursos y excedentes exportablesDotación de recursos y excedentes exportables

El nivel de reservas probadas no es solo basado en El nivel de reservas probadas no es solo basado en la abundancia natural del recurso en el subsuelo, la abundancia natural del recurso en el subsuelo, sino que también sino que también depende de manera importante de: depende de manera importante de:

la inversión en exploración,la inversión en exploración, de los cambios tecnológicos y, de los cambios tecnológicos y, del nivel de precios de petróleo en el mercado del nivel de precios de petróleo en el mercado internacionalinternacional. .


Además del nivel de reservas es muy importante Además del nivel de reservas es muy importante tomar en consideración tomar en consideración el nivel de producción el nivel de producción y de y de excedentes exportables excedentes exportables de cada país.de cada país.

Un país es un exportador neto de petróleo cuando: Un país es un exportador neto de petróleo cuando:

tiene la capacidad de producir petróleo y/o sus tiene la capacidad de producir petróleo y/o sus productos derivados por encima de su consumo productos derivados por encima de su consumo interno totalinterno total. .


Los principales determinantes del mercado interno Los principales determinantes del mercado interno son:son:

la la población país y,población país y,

el tamaño de su economíael tamaño de su economía (producto interno (producto interno bruto). bruto).

Relación entre Estados y Empresas PetrolerasRelación entre Estados y Empresas Petroleras

Los gobiernos tienen incentivos para atraer inversión Los gobiernos tienen incentivos para atraer inversión petrolera, porque se benefician del desarrollo del petrolera, porque se benefician del desarrollo del proyecto y de la producción en su territorio. proyecto y de la producción en su territorio.

Los gobiernos pueden tener incentivos para aumentar la Los gobiernos pueden tener incentivos para aumentar la participación del Estado en las ganancias, la porción de participación del Estado en las ganancias, la porción de los beneficios que se apropia el gobierno, o para regular los beneficios que se apropia el gobierno, o para regular los precios de los productos derivados o uso del gas en los precios de los productos derivados o uso del gas en el mercado interno.el mercado interno.


Los incentivos de los gobiernos dependerán de la Los incentivos de los gobiernos dependerán de la medida en que un país es exportador o importador medida en que un país es exportador o importador neto de petróleo. neto de petróleo.

Si el país es un exportador neto importante, un Si el país es un exportador neto importante, un asunto clave para anticipar sus incentivos se refiere asunto clave para anticipar sus incentivos se refiere a si los ingresos petroleros representan una a si los ingresos petroleros representan una sustancial fuente de ingreso fiscal.sustancial fuente de ingreso fiscal.


Cuando el precio del petróleo aumenta Cuando el precio del petróleo aumenta significativamente, los exportadores netos se significativamente, los exportadores netos se encuentran en la mejor posición para negociar. encuentran en la mejor posición para negociar.

En el caso de los importadores netos de petróleo, los En el caso de los importadores netos de petróleo, los incentivos están sesgados hacia la consecución de la incentivos están sesgados hacia la consecución de la inversión y lograr incrementos en la producción inversión y lograr incrementos en la producción

Estos países tienen por tanto fuertes incentivos a Estos países tienen por tanto fuertes incentivos a incrementar la producción y la inversión para abastecer incrementar la producción y la inversión para abastecer al mercado interno ofreciendo condiciones más al mercado interno ofreciendo condiciones más atractivas para la exploración y explotación, atractivas para la exploración y explotación,


Los exportadores netos Los exportadores netos suelen ser suelen ser más proclives más proclives a a subsidiarsubsidiar significativamente el precio de los productos significativamente el precio de los productos derivados en el mercado interno derivados en el mercado interno con las rentas con las rentas obtenidas en el exterior. obtenidas en el exterior.

En el caso de los importadores netos estos subsidios En el caso de los importadores netos estos subsidios suelen ser de menor magnitud o inexistentes. suelen ser de menor magnitud o inexistentes.

De hecho algunos De hecho algunos importadores netos cargan importadores netos cargan importantes tributos al consumo de gasolina. importantes tributos al consumo de gasolina.


Los gobiernos de países productores de petróleo y gas Los gobiernos de países productores de petróleo y gas tendrán una mejor posición para aumentar la participación tendrán una mejor posición para aumentar la participación del estado en las ganancias si:del estado en las ganancias si:

tienen reservas significativas y alta expectativa de tienen reservas significativas y alta expectativa de encontrar petróleo y gas en la exploraciónencontrar petróleo y gas en la exploración tienen recursos financieros propios para financiar el tienen recursos financieros propios para financiar el desarrollo de la inversión desarrollo de la inversión se encuentran la final de un ciclo de inversión exitosose encuentran la final de un ciclo de inversión exitoso hay significativos activos hundidos o ya inmovilizados y hay significativos activos hundidos o ya inmovilizados y se requiere de poca inversión adicionalse requiere de poca inversión adicional si el precio del petróleo y gas en los mercados si el precio del petróleo y gas en los mercados internacionales es muy alto.internacionales es muy alto.

Sistemas Contractuales e Impositivos y sus efectosSistemas Contractuales e Impositivos y sus efectos

Los países de la región usan una variedad de Los países de la región usan una variedad de esquemas contractuales e impositivos para regular esquemas contractuales e impositivos para regular la actividad petrolerala actividad petrolera y capturar las rentas que se y capturar las rentas que se generan en ella. generan en ella. Sin embargo, la mayor parte de los esquemas tienen en Sin embargo, la mayor parte de los esquemas tienen en común que no han sido común que no han sido progresivosprogresivos. .

Es decir, son esquemas que cuando suben las Es decir, son esquemas que cuando suben las ganancias obtenidas por los operadores, no se ganancias obtenidas por los operadores, no se incrementan proporcionalmente la participación del incrementan proporcionalmente la participación del Estado en las ganancias o hasta se reduce. Estado en las ganancias o hasta se reduce.

Sistemas Contractuales e Impositivos y sus efectosSistemas Contractuales e Impositivos y sus efectos

Veamos un ejemplo: Veamos un ejemplo:

si el precio del petróleo es de $20 por barril y el costo por si el precio del petróleo es de $20 por barril y el costo por barril $10, una regalía de 25% captura para el Estado $5 por barril $10, una regalía de 25% captura para el Estado $5 por barril (0.25 x 20 = 5), lo que representan el 50% de la barril (0.25 x 20 = 5), lo que representan el 50% de la ganancia por barril (20 - 10 = 10). ganancia por barril (20 - 10 = 10).

Si el precio del barril sube a $100 la regalía de 25% captura Si el precio del barril sube a $100 la regalía de 25% captura $25 (0.25 x 100 = 25), lo que representa 28% de la ganancia $25 (0.25 x 100 = 25), lo que representa 28% de la ganancia (25/(100-10)). (25/(100-10)).

Es decir, que a medida que se sube el precio baja la Es decir, que a medida que se sube el precio baja la participación del Estado en las ganancias (en el ejemplo de participación del Estado en las ganancias (en el ejemplo de 50% a 28%). Como es de esperarse, esquemas poco 50% a 28%). Como es de esperarse, esquemas poco progresivos o regresivos generan importantes presiones para progresivos o regresivos generan importantes presiones para la renegociación de contratos e impuestos cuando ocurren la renegociación de contratos e impuestos cuando ocurren aumentos de precio.aumentos de precio.

Ciclos de Inversión y ExpropiaciónCiclos de Inversión y Expropiación

La combinación de los incentivos de economía política La combinación de los incentivos de economía política antes descritos con la falta de progresividad de los antes descritos con la falta de progresividad de los marcos fiscales y contractuales ha tendido a generar el marcos fiscales y contractuales ha tendido a generar el fenómeno de los ciclos de inversión y expropiación. fenómeno de los ciclos de inversión y expropiación.

Es decir, una vez que ocurren periodos de exitosa Es decir, una vez que ocurren periodos de exitosa inversión en activos inmovilizados, con incrementos en inversión en activos inmovilizados, con incrementos en reservas y producción, los gobiernos se ven tentados a reservas y producción, los gobiernos se ven tentados a incrementar su participación en las ganancias o a incrementar su participación en las ganancias o a nacionalizar activos, sobre todo en periodos de auge en nacionalizar activos, sobre todo en periodos de auge en los precios del petróleo. los precios del petróleo.

En la última década se dio esta combinación en En la última década se dio esta combinación en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela. Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela.

Dependencia del Petróleo y Dependencia del Petróleo y sus efectos en la Economíasus efectos en la Economía

Países dependientes del petróleo han tenido menor Países dependientes del petróleo han tenido menor crecimiento en el promedio de las últimas cuatro décadas que crecimiento en el promedio de las últimas cuatro décadas que sus pares no dependientes. La explicación que encuentran los sus pares no dependientes. La explicación que encuentran los estudios recientes es que la dependencia petrolera y minera estudios recientes es que la dependencia petrolera y minera causa debilidad institucional y esta a su vez produce pobre causa debilidad institucional y esta a su vez produce pobre desempeño económico. desempeño económico.

La corrupción y el rentismo parecen haber deteriorado la La corrupción y el rentismo parecen haber deteriorado la calidad institucional de estos países y su gobernabilidad. calidad institucional de estos países y su gobernabilidad. Asimismo, estos países han sido víctimas de la falta de Asimismo, estos países han sido víctimas de la falta de competitividad de sus sectores transables por la apreciación competitividad de sus sectores transables por la apreciación real del tipo de cambio producto de los influjos de petro-real del tipo de cambio producto de los influjos de petro-dólares, fenómeno denominado “enfermedad holandesa”dólares, fenómeno denominado “enfermedad holandesa”

Dependencia del Petróleo y Dependencia del Petróleo y sus efectos en la Economíasus efectos en la Economía

Recientemente la literatura también ha encontrado que la Recientemente la literatura también ha encontrado que la dependencia de rentas puede tener efectos negativos dependencia de rentas puede tener efectos negativos sobre la democracia y generar tendencias autoritarias en sobre la democracia y generar tendencias autoritarias en los países. los países.

Si bien este resultado es controvertido, es evidente que la Si bien este resultado es controvertido, es evidente que la dependencia petrolera puede en manos de regímenes dependencia petrolera puede en manos de regímenes autoritarios o semi-autoritarios convertirse en un arma autoritarios o semi-autoritarios convertirse en un arma poderosa para enraizarse en el poder. poderosa para enraizarse en el poder.

Los beneficios de controlar el Estado en países petro-Los beneficios de controlar el Estado en países petro-dependientes son muy superiores a los obtenidos en dependientes son muy superiores a los obtenidos en Estados que viven de cobrar impuestos a sus ciudadanos. Estados que viven de cobrar impuestos a sus ciudadanos.

CASOS DE ESTUDIO: BOLIVIACASOS DE ESTUDIO: BOLIVIA

Bolivia representa el caso típico de un país que ha Bolivia representa el caso típico de un país que ha tenido éxito en la atracción de inversión, aumentando tenido éxito en la atracción de inversión, aumentando la producción y las reservas de gas con un esquema la producción y las reservas de gas con un esquema impositivo no progresivo, diseñado en un periodo de impositivo no progresivo, diseñado en un periodo de bajos precio internacionales de los hidrocarburos. bajos precio internacionales de los hidrocarburos.

Como consecuencia de este proceso, una vez que los Como consecuencia de este proceso, una vez que los precios internacionales aumentaron y que la mayor precios internacionales aumentaron y que la mayor parte de las inversiones ya se había inmovilizado, el parte de las inversiones ya se había inmovilizado, el gobierno tuvo fuertes incentivos para renegociar los gobierno tuvo fuertes incentivos para renegociar los contratos y llevar a cabo la nacionalización de la contratos y llevar a cabo la nacionalización de la industria.industria.


Bolivia logró incrementar exitosamente la inversión Bolivia logró incrementar exitosamente la inversión extranjera, la producción, las exportaciones y las extranjera, la producción, las exportaciones y las reservas de gas natural. reservas de gas natural.

La inversión extranjera directa en hidrocarburos La inversión extranjera directa en hidrocarburos alcanzó $US 2.5 mil millones en el periodo 1993-alcanzó $US 2.5 mil millones en el periodo 1993-2002, representando el 40% de la inversión extranjera 2002, representando el 40% de la inversión extranjera total en ese país. Las reservas probadas de gas total en ese país. Las reservas probadas de gas natural aumentaron siete veces y las exportaciones natural aumentaron siete veces y las exportaciones netas cuatro veces. netas cuatro veces.


El reciente aumento de precios y el hecho de que la El reciente aumento de precios y el hecho de que la inversión significativa en el sector ya se había inversión significativa en el sector ya se había realizado generaron incentivos para que el gobierno realizado generaron incentivos para que el gobierno boliviano, en primera instancia aumentara su boliviano, en primera instancia aumentara su participación en las ganancias del gas y en segunda participación en las ganancias del gas y en segunda instancia, procediera con la nacionalización de la instancia, procediera con la nacionalización de la industria. industria.

Las regalías se incrementaron de 18 a 50%, y el Las regalías se incrementaron de 18 a 50%, y el gobierno obtuvo el control accionario de todos los gobierno obtuvo el control accionario de todos los proyectos de hidrocarburos.proyectos de hidrocarburos.

unidad 6 economÍa polÍtica del petrÓleo economÍa polÍtica del petrÓleo y el gas natural y el...

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