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Una Ley general de Edu-cación

-La perfección a que se debe aspirar, la seguridadjurídica, la fluidez necesaria entre las diferentes ra-mas de la enseñanza, reclaman la existencia de unaley general de educación, en la que se configuren laslíneas capitales de la organización docente". Con es-tas palabras dejamos esbozada, hace ya más de dosarios, una cuestión de bastante importancia (1), sobrela que interesa volver de nuevo.

POR QUE UNA LEY GENERAL?

Las disposiciones generales para una rama cual-quiera de la enseñanza, sobre todo si tienen el rangode ley, son valiosas y a veces hasta imprescin-dibles. Es cierto que en un régimen de amplia po-testad reglamentaria de la Administración públicalas normas reguladoras de la enseñanza o de la edu-cación en general emanan con la mayor frecuenciade los órganos administrativos; pero esta realidad nopuede hacer olvidar la conveniencia de apoyarse enunos cimientos más firmes, que sólo en la ley se en-cuentran; la mayor permanencia y la mayor publi-cidad de sus preceptos son garantía no sólo de losparticulares, sino también de la sociedad política.

Esto no obstante, tales leyes, que en otro sentidopodemos denominar particulares, son siempre insu-ficientes, aunque sumadas extiendan su imperio atodos los aspectos de la educación de un país. Care-cen, en efecto, de una base común de partida, de unmarco general en el cual desenvolverse; por eso sonfrecuentes, en tal supuesto, las fricciones, las inter-ferencias, las soluciones diferentes para problemasanálogos, cuando no las contradicciones que llevana la derogación de ciertas normas de una ley porparte de otra que, teóricamente, pretende regular uncampo de enseñanza diferente. La innecesaria repe-tición de normas comunes es otra consecuencia dela falta de unidad; será acaso perfecto tener queenunciar en seis o siete leyes distintas unos mismosprincipios jurídicos o pedagógicos, cuando éstos, devalor constitucional o casi constitucional, hallaríanmejor emplazamiento en tina ley más general ? Heaquí por qué insistimos tanto en la materia.

El ejemplo de otros países queremos dejarlo a unlado con toda intención. Tal vez volvamos pronto so-bre algunas leyes extranjeras de indudable interés;pero hoy, quizá imprudentemente, intentamos plan-

(1) Véase Derecho y educación, en el número 53 dela REVISTA DE EDUCACIÓN; Madrid, 2.s quincena de diciem-bre de 1958; pág. 67, columna 1.s, núm. 3.

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tear y resolver nuestro peculiar problem 411:rit rerimedios y ante las dificultades que brotan iiiieq% "cl

realidad legislativa propia.

eAlltPOR QUE AHORA?

Tal vez se nos tilde de incongruentes; en las pági-nas antes citadas recordábamos que no siempre seencuentra la enseñanza en condiciones de ser regu-lada por una norma de carácter tan general, aunquetambién apuntábamos la idea de que con ésta pudie-ran resolverse algunos problemas que no han llegadoa un feliz término. No hay incongruencia; a nuestrojuicio, lo que en el ario 1956 no se habría podidoacometer puede ser iniciado ahora, en el año 1959.

¿ Por qué ?Las reformas realizadas en los últimos años en

diversos campos de la educación española, la apari-ción de algunas nuevas leyes dictadas para ordenaralgunos aspectos determinados de ella, han condu-cido a una situación que nosotros llamariamos detensión; no en un sentido peyorativo, sino en el autén-tico, con todos los matices de impulso, de palpitaresperanzado, de intenciones tendidas, que la palabraencierra. Si hemos de concretarlos, para evitar cual-quier extensión innecesaria de estas consideraciones,diremos que el momento es propicio por la existen-cia de cuatro clases principales de factores: de co-hesión y estabilidad, de dispersión, de inestabilidady de debilidad.

1. COHESIÓN Y ESTABILIDAD.

Los grandes factores de cohesión y de estabilidadestán representados por las leyes particulares, quecubren prácticamente toda la educación española. Suexistencia asegura que una ley general no tendría queimprovisar sobre unos u otros problemas; todos ellos,virtualmente, están ya debatidos en grado suficientepara permitir la obtención de unas conclusiones devalidez general. Si pasamos revistas a los diversosórdenes, comprobaremos que la enseñanza prima-ria, la enseñanza media, la media y profesional, lade la economía y el comercio, la formación profesio-nal industrial, las enseñanzas técnicas en sus diver-sos grados, la universitaria e incluso la protecciónescolar como campo de especial atención, se hallanregidas ya, cada una de ellas, por una ley especial.renovadora de los antiguos moldes y dotada de unatécnica depurada. Incluso el dificil rincón de las be-

llas artes está a punto de obtener la consagraciónlegislativa de sus nobles ambiciones (2).

2. DISPERSIÓN.

Hay, igualmente, factores de dispersión de la en-señanza, que, de suyo, quizá no influyan en que éstasea mejor o peor; pero que, ciertamente, minan launidad orgánica si no se desenvuelven en un marco

(2) Cf. -R. E.", núm. 60, 1. e quincena de abril de1957; pág. 18.

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general bien pensado. Es un fenómeno natural quela concesión de un principio de autonomía a un ór-gano cualquiera se convierte en semilla de discordiacon gran facilidad, porque esa autonomía tenderásiempre a ser mayor. En el orden concreto de la edu-cación española, nos parece que están sembradas al-gunas de esas simientes; que no se ha hecho con malavoluntad, es evidente; pero 2, hasta qué punto no in-teresa poner orden antes de que las cosas se com-pliquen de manera excesiva ?

La doble competencia de los Ministerios de Edu-cación Nacional y de Asuntos Exteriores sobre loscentros españoles de enseñanza en el extranjero, sien-do buena en principio, aparenta en la práctica no serel mejor sistema para el funcionamiento de aquelloscentros y, sobre todo, para la erección de otros nuevos.

La jurisdicción atribuida al Ministerio de Informa-ción y Turismo sobre materias tan decisivas para laeducación nacional como la cinematografía y el tea-tro, puede ser igualmente, si no se ordena bien elconjunto, o bien un semillero de problemas o la raízde una doble acción simultánea y no siempre biencoordinada.

De menor importancia es, quizá, la competenciaconcurrente de dos Ministerios en algunos aspectosde la protección escolar, que, a nuestro juicio, sonexclusivamente del orden educacional.

Un último ejemplo, y no el menos importante, lohallamos en las Universidades Laborales. La promul-gación de la Ley número 40/1959, del día 11 de mayoúltimo ("Boletín Oficial del Estado" del día 12), or-gánica de esas Universidades, pone de manifiesto lapotencia de los factores de dispersión. Cuando leemosen el artículo octavo de la ley la amplitud de activi-dades que se admite, nosotros no entramos a juzgarsi es acertada desde el punto de vista pedagógico ono lo es; lo que sí nos atrevemos a opinar, con todoslos respetos debidos, es que por ese camino será muyfácil salirse del marco orgánico de nuestra enseñan-za; tanto más fácil cuanto que tal marco sólo existede un modo inconcreto.

Establece el mencionado artículo que en las Uni-versidades Laborales, dependientes casi exclusiva-mente del Ministerio de Trabajo. "según las carac-terísticas y condiciones de las mismas, podrán esta-blecerse también cuantos estudios, incluso de carác-ter superior, puedan ser desarrollados con eficacia,de acuerdo con lo que para cada uno de ellos se dis-ponga en la legislación general que regule el ordendocente que corresponda". Esta última reserva, ¿seráuna garantía de observancia de la actual legali-dad, en el sentido de que la implantación de algo nue-vo no podrá tener lugar si la legislación no tiene pre-vista su extensión a las Universidades Laborales?A nuestro juicio, no; todo lo contrario. Creemos queel sentido del texto legal es éste: que, respetado elcontenido de unos determinados estudios señaladospor su peculiar legislación, la extensión de los mis-mos a las Universidades Laborales no podrá ser im-pedida, porque para eso está el artículo octavo desu ley orgánica.

3. INESTABILIDAD.

Otras razones abonan la tesis que en estos párra-fos venimos Sosteniendo. Así, la inestabilidad de que

adolece alguna de las piezas del sistema, concreta-mente la enseñanza mercantil. Todos los que de unmodo o de otro se interesan por las cuestiones do-centes han contemplado una evolución, que sin dudano ha llegado aún a su final. Las enseñanzas comer-ciales dejaron de ser, hace pocos años, una rama in-dependiente. para acomodarse en gran parte de sutrayectoria a las del bachillerato general; tanto, queel tránsito de éste a aquéllas y el recíproco llegó aser en extremo fácil. Después pasaron a ser, no pa-ralelas al bachillerato elemental, sino posteriores aéste; y por fin, la aparición del bachillerato laboraladministrativo, aunque pensado para otros proble-mas, ha repercutido también en el plan de comercio;decimos mal , no en el plan, sino en el juicio profanosobre la importancia de éste. Bien seguro podemostener que aún queda por salvar otra etapa, la del en-cuadramiento, la de la coordinación de todas estasenseñanzas. Nuestra opinión es que ésta debe llegarno por la vía de una nueva ley especial, antes bienen el marco de la ley general de educación.

4. DEBILIDAD.

Un último grupo de factores es el que hemos de-nominado de debilidad. Si las enseñanzas comercia-les esperan su perfección, hay otras que más bienclaman por una primera regulación, al menos poruna regulación moderna. Es éste el caso de las en-señanzas de lenguas vivas. Todo el mundo quierehoy aprender idiomas o, cuando menos, comenzar aaprenderlos; ¿llena la sociedad con sus propias fuer-zas esta necesidad ? en qué medida, si aquélla no lohace, puede acudir el Estado a remediarla? Creemosque no es descubrir un secreto el mencionar la insu-ficiencia de centros oficiales, o con participación es-tatal, para la enseñanza profunda, extensa, cuidada,de los idiomas.

¿COMO DEBERIA SER?

A) CONTENIDO DE UNA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN.

La ley general de educación que convendría a laactual situación española no tendría que ser muyextensa, tal como nosotros la imaginamos: tal vez conque estableciera las reglas fundamentales sobre cincogrupos de cuestiones sería suficiente.

1. Principios jurídicos.

En primer lugar, debería sentar con claridad unosprincipios jurídicos. Debería regular la competenciadel Ministerio de Educación Nacional, tanto en cuan-to a su propia sustancia como por delimitación res-pecto de los demás órganos competentes en la ma-teria o relacionados con ella. La definición de lasatribuciones de aquel Ministerio, a juicio nuestro,debe entenderse como genérica; las que otros órga-nos puedan tener, se deben entender como excepcio-nes. Por otra parte, en lugar de figurar en textosde categoría subordinada, seria en esta ley en la que

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se debería incluir el reconocimiento de los diferentesfueros en materia de educación: cuál sea el de laIglesia, cuáles los de la sociedad y los de la familia,cuál el del propio Estado.

2. Principios pedagógicos.

Los principios pedagógicos más entrañados en elespíritu nacional, aquellos que todos debemos consi-derar como inspiradores de las diferentes manifes-taciones concretas, también tendrían lugar en esaley. La subordinación de los derechos de los educa-dores a los de los educandos, en cuanto medios con-ducentes a un fin; la disciplina que sujete a los edu-candos, por su parte, a los educadores; la importan-cia de la educación moral y de la educación física;éstos y otros varios serían puntos a definir con todaclaridad.

3. Cuadro fundamental de la enseñanza.

Menos importante en el orden teórico, pero consuma trascendencia práctica, seria la construccióndel cuadro fundamental de la enseñanza española.Habría que delimitar los diferentes planos o nivelesde ésta; regular en lo fundamental su conexión su-cesiva, permitiendo en unos casos el paso directo yestableciendo en otros los necesarios exámenes deingreso, intermedios y finales; configurar la relaciónque llamaríamos horizontal entre unas vías y otras,mediante la incorporación directa o la convalidaciónen la forma oportuna; intentar una definición másexigente y más eficaz de la obligatoriedad escolar,precisando los modos variados de poder cumplirla;dar normas, en fin, sobre la validez de las enseñanzasy de los títulos académicos.

4. La protección escolar.

En cuarto lugar, y sin perjuicio de que luego exis-tiera una ley más concreta para la materia, opina-mos que en la ley general de educación se debería re-coger la esencia del régimen de protección escolar,aprovechando la ocasión para perfeccionarlo no sóloen extensión, sino también en su mejora sustantiva,como coronación de los esforzados intentos actuales.

5. Deberes y derechos del profesorado.

Como último grupo de preceptos de la ley incluiría-mos nosotros unas breves bases de los deberes y delos derechos del profesorado, que permitiesen luegola redacción de un estatuto más concreto y que fue-ra a la vez lo más uniforme posible para todos loscuerpos y categorías de profesores.

B) ASPECTO FORMAL.

Ya aludimos, en las páginas citadas al principiode estas líneas, a la "prudencia" que debería reves-tir esa ley de educación; perfilando más aquella pri-mera idea, nos interesa subraya/ tres de sus carac-teres formales.

La ley, entendemos, debería ser cardinal; queremosdecir que, en lo fundamental, habría de ser lo másprecisa que el legislador pudiera y, en lo accidental,todo lo más genérica posible; concisa en la expresión,en todo caso.

Por supuesto, tendría que ser concordada con laIglesia, según está convenido en diversos acuerdosformales, aunque la Santa Sede podría delegar enla Jerarquía eclesiástica española los poderes nece-sarios para llegar a un texto concorde, como ya haocurrido en alguna otra ocasión.

Para su mayor eficacia, creemos que la ley gene-ral de educación no debería ser una ley de bases, queconfiriese al Poder ejecutivo la facultad de desarro-llarla, sino directamente un texto articulado. Pues-to que su contenido sólo habría de extenderse a pun-tos fundamentales, no vemos con claridad cómo sepodría hacer primero una ley mas fundamental aún,perdónese la expresión, para después articular untexto más completo.

Como se puede observar a lo largo de todas estaslíneas, hemos rehuido deliberadamente toda afirma-ción que pudiera prejuzgar la orientación concreta dela ley para la solución de los diversos problemas.No se trataba ahora de emitir opiniones sobre lo quela ley debería decir; sino tan sólo sobre la urgenciay sobre el modo de llevar adelante una ley generalde la educación española.

MANUEL UT.ANDE IGUALADA.