trabajo de investigacion dirigida
TRANSCRIPT
TRABAJO DE INVESTIGACION DIRIGIDA
EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO DESDE SU PRESPECTIVA PROCEDIMENTAL Y
JURISPRUDENCIAL
FELIPE MENDOZA 199811165
Dirigido por: Diana Durán
Universidad de los Andes Facultad de Derecho
Enero 30 de 2003
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN ................................................................................... 1
1. El SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO....................................... 2
1.1 La Registraduría Nacional del Estado Civil ..................................... 2
1.2 El Consejo Nacional Electoral – Sus funciones constitucionales y
composición ...................................................................................... 4
1.2.1 Atribuciones del Consejo Nacional Electoral ................................ 4
1.2.2 Investigaciones de carácter electoral ........................................... 6
2. LOS JUICIOS ELECTORALES ......................................................... 8
2.1 La Acción Electoral .......................................................................... 8
2.2 Nulidades Electorales ...................................................................... 11
2. LOS PROBLEMAS DE VIOLENCIA Y ORDEN PUBLICO EN EL
SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO............................................ 17
3.1 Trasteo y compra de votos ............................................................... 18
3.2 Nulidades electorales por violación del artículo 40 de la Constitución. 20
4. COMPETENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO............................... 22
5. PROCEDIMIENTOS............................................................................ 23
5.1 Caducidad.......................................................................................... 23
5.2 Demanda en forma............................................................................ 24
5.3 Los actos demandados mediante la acción electoral deben
comprender el acto confirmatorio....................................................... 26
5.4 Intervención de terceros y desistimiento........................................... 27
CONCLUSIÓN......................................................................................... 28
1
INTRODUCCION
La aspiración del Constituyente de 1991 en referencia a la Organización
Electoral consistía principalmente en lograr una autonomía en la organización
electoral respecto del Gobierno de turno y la eliminación o erradicación de los
actos de corrupción en el ejercicio del sufragio.
Con miras a satisfacer este objetivo fundamental en el desarrollo del Estado
Social de Derecho, la Constitución de 1991 le dio estructura a la Organización
Electoral mediante su artículo ciento veinte. De acuerdo con esta norma, “ La
organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la
Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la
ley. Tienen a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así
como lo relativo a la identidad de las personas.”
Este trabajo tiene como objetivo darle una mirada al funcionamiento del
sistema electoral colombiano, analizando las diferentes funciones de los entes
que lo conforman, la clase de pronunciamientos que profieren y su importancia
dentro del Estado Social de Derecho. En su gran parte, este documento es un
análisis jurisprudencial de las diferentes instituciones que integran el
procedimiento electoral así como de los conflictos que en el pasado se han
presentado y que la jurisprudencia electoral ha tenido que dirimir.
2
1. El SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO
1.1 La Registraduría Nacional del Estado Civil
“El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional
Electoral para un período de cinco años y deberá reunir las mismas calidades
que exige la Constitución para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida
la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación
de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en
los casos que aquella disponga”. Estas son las funciones que el artículo 266
de la Constitución Nacional le da al ente registrador. Mediante el decreto ley
1010 de 2000, se reglamentó el artículo citado anteriormente y se le
atribuyeron nuevas funciones a la Registraduría dentro de las cuales
resaltamos las siguientes:
! Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la
organización y vigilancia electoral, la identificación de las personas y el
registro civil y de las demás funciones asignadas a la Registraduría
Nacional del Estado Civil de conformidad con la Constitución y la ley.
! Fijar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el
adecuado manejo administrativo y financiero de la Registraduría Nacional,
en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal dentro de los
3
límites establecidos en la Constitución y la ley.
Nos interesa de buena forma para está investigación saber que la
Registraduría Nacional del Estado Civil tiene la misión de garantizar la
organización y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y
confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al
fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad,
promover la participación social en la cual se requiera la expresión de la
voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral en cualquiera de sus
modalidades.1
En resumen, la Registraduría Nacional del Estado Civil, en desarrollo de las
funciones constitucionales asignadas, planea, organiza, dirige, coordina y
controla el proceso electoral, para la elección de autoridades y corporaciones
de: Presidente y Vicepresidente, Congreso, Asambleas Departamentales,
Gobernadores, Concejos Municipales, Alcaldes y Juntas Administradoras
Locales. Así mismo, facilita el ejercicio de los mecanismos de participación
ciudadana en todos los procesos democráticos con el fin de garantizar el
derecho al voto.2
Para cumplir con estas importantes funciones, la Registraduría dispone de 33
circunscripciones electorales, 20 Registradurías Auxiliares, 67 Registradurías
especiales y 1.022 Registradurías municipales, que le permiten hacer
presencia en cada uno de los 1.089 municipios del país, 2.433 corregimientos y
1 Decreto Ley 1010 de 2000. 2 Iván Duque Escobar en: Democracia Política y Electoral en America Latina, Universidad Sergio Arboleda, pg. 191.
4
4.091 inspecciones de policía.3
1.2 El Consejo Nacional Electoral – Sus funciones constitucionales y
composición
De acuerdo al artículo 264 de la Carta Política, “El Consejo Nacional Electoral
se compondrá del número de miembros que determine la ley, que no debe ser
menor de siete. Serán elegidos por el Consejo de Estado por un período de
cuatro años, de ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. El consejo deberá reflejar la composición política del
Congreso. Sus miembros deberán reunir las mismas calidades que exige la
Constitución para ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia y no serán
reelegibles.”
La parte marcada con itálicas debe llamarnos la atención, pues de acuerdo a
con este planteamiento y con la cantidad de partidos y movimientos políticos
que actualmente tienen presencia en el Congreso es imposible que la
composición del Consejo Nacional Electoral refleje la composición política del
cuerpo legislativo. Esto significa en la práctica, que los miembros del Consejo
Nacional Electoral solo reflejan las mayorías que existen en el Congreso y a mi
juicio, con esto no se satisface el interés que tuvo el Constituyente al redactar
este artículo.
1.2.1 Atribuciones del Consejo Nacional Electoral
El artículo 265 de la Constitución Política de Colombia la da al Consejo
3 Ibídem, pg. 191.
5
Nacional Electoral las siguientes atribuciones:
1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.
2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.
3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las
decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos
hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales
correspondientes.
4. Servir de cuerpo consultivo del gobierno en materias de su competencia,
presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de
decreto.
5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos, y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión
política; por los derechos de la oposición y de las minorías , y por el
desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas
electorales y para asegurar el derecho de participación política de los
ciudadanos, establezca la ley.
7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la
declaratoria de elección y expedir las credenciales que a haya lugar.
8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.
9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos.
10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y
movimientos para la escogencia de sus candidatos.
11. Darse su propio reglamento.
6
12. Las demás que le confiera la ley.
Sobre el numeral tres resaltado en itálicas, vale la pena aclarar, que la decisión
de los recursos contra las resoluciones sobre escrutinios generales que
profieran sus delegados, tocan únicamente cuestiones de hecho, “pues la
validez misma de las elecciones es materia de decisiones judiciales de la jurisdicción
contencioso administrativa”.4 De lo anterior podemos afirmar que los actos que
emita el CNE son actos administrativos y que no tiene como algunos piensan,
funciones judiciales.
Sobre este punto profundizaremos cuando estudiemos los procesos
electorales.
1.2.2 Investigaciones de carácter electoral:
Mediante la Resolución 134 de 1995, el Consejo Nacional Electoral se declaró
competente para adelantar investigaciones de índole administrativa, contra
candidatos, partidos y movimientos políticos, medios de comunicación y en
general, personas jurídicas y naturales que infrinjan las disposiciones en
materia electoral. Dichas investigaciones las puede iniciar el CNE de oficio o a
solicitud, o por información o queja presentada por cualquier persona.
Mediante resoluciones, el CNE puede solicitar explicación al partido,
movimiento político, candidato independiente, director de campaña, tesorero,
contador, representantes legales, de los diferentes medios de comunicación y
personas naturales o jurídicas que hayan podido infringir los decretos o
reglamentos vigentes en materia electoral.
4 Luis Carlos Sáchica, Nuevo Constitucionalismo Colombiano, ündecima Edición, Editorial Temis, 1994, pg. 272.
7
Para complementar esta introducción sobre la organización electoral en
Colombia, vale la pena estudiar un importante fallo de la Corte Constitucional
en esta materia. Según la Corte, “la función electoral cumple un papel esencial en
cualquier democracia constitucional, puesto que, desde el punto de vista formal, una
democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las
normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisiones
colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el
principio democrático de autoorganización de la sociedad –en el cual el orden es
construido a través de la voluntad de los gobernados- del principio de autocrático –en
el cual son los propios gobernantes quienes determinan de manera discrecional el
orden social. Y esa autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se
efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a
ellos, los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de
manera directa, determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros
mecanismos de democracia participativa.”5
La Corte sostiene que para lograr el objetivo anterior, es necesario que dentro
del Estado exista una organización electoral que se haga responsable de que
la función electoral funcione adecuadamente. Por ello, argumenta la Corte, “así
como no puede haber democracia sin función electoral, esta última no puede ser
ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta la expresión de la
voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido, por lo cual le corresponde
al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea
adecuadamente recepcionada y contabilizada.”6 De lo anterior, podemos establecer
5 Corte Constitucional, sentencia C-055 de 1998. MP: Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara. 6 Ibídem.
8
la gran importancia que tienen el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del Estado Civil en nuestra democracia y por ello sus funciones se
han elevado a rango Constitucional.
Hecha esta introducción podemos analizar en concreto nuestro objeto de
estudio. Haremos un estudio profundo de los juicios electorales en donde
además del procedimiento, estudiaremos las competencias y el papel que
desempeña el Consejo Nacional Electoral con sus pronunciamientos y también
los aspectos importantes de la jurisprudencia electoral en Colombia.
2. LOS JUICIOS ELECTORALES
La regulación para los procesos electorales esta consagrada en el Capítulo IV
del Código Contencioso Administrativo. No es la intención del presente trabajo
discutir todo el procedimiento electoral, pero sí analizar los puntos sustanciales
más importantes de los procesos electorales y la jurisprudencia del Consejo de
Estado en relación con estos puntos.
Debemos partir de los más importante y para ello estudiaremos las
características de la acción electoral. En el pasado han existido confusiones
con respecto a la naturaleza y características de dicha acción.
2.1 La Acción Electoral
La acción electoral se fundamenta en el artículo 227 del Código Contencioso
Administrativo que sostienen lo siguiente: “Podrá cualquier persona ocurrir en
demanda directa por vía jurisdiccional contra los actos de las corporaciones
electorales para que se anulen o se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen las
resoluciones de esas corporaciones electorales por medio de las cuales se declara
9
indebidamente alguna nulidad, o se computen votos a favor de ciudadanos que
constitucional o legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un
registro, o se haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos.”
En sentencia de mayo 14 de 1992, el Consejo de Estado sostuvo que “en
cuanto hace a la acción electoral cabe observar que su objeto no sólo mira a la
preservación de la legalidad del proceso eleccionario, también lo es la pureza
del sufragio como soporte del régimen representativo democrático.” En este
fallo, se resumieron las características de la acción electoral de la siguiente
manera:
a) “Siendo una acción pública, puede ser ejercitada por cualquier ciudadano que tiene
el interés de establecer la legalidad del acto impugnado, como quiera que contiene
la expresión de su propia voluntad electoral.
b) La acción electoral se origina por la trasgresión de las disposiciones que regulan lo
relacionado con los procesos y decisiones electorales y con el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que afecta a los elegidos.
c) La acción en comento procede contra los actos por medio de los cuales se declare
una elección, prospera en la medida en que el acto electoral demandado se anule
y la elección resulte total o parcialmente afectada. Los motivos que la ley ha
erigido en causales de nulidad por los procesos electorales, aparecen
taxativamente relacionadas en el artículo 223 del Código Contencioso
Administrativo.”7
Continuando con este análisis, se dice que la electoral, es una acción objetiva,
pública, “es un contenciosos popular abierto a todas las personas que quieran
ejercitarlo, sin que exista norma legal alguna que limite ese derecho o que exija un
7 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de Mayo 14 de 1992; CP: Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
10
interés jurídico especial, concreto en la persona que lo ejercita.”8
Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, es importante tener en cuenta que la
acción electoral, a pesar de ser pública, no es igual a la acción de simple
nulidad y existen diferencias significativas entre una y otra. En concepto del
Consejero de Estado Jorge Valencia Arango, la acción electoral “es
fundamentalmente distinta a la de nulidad, con la cual no tiene más coincidencia que la
de ser pública, en cuanto puede ejercerse por cualquier persona, pero con importantes
diferencias.”9 Según el doctor Valencia, las diferencias más significativas son
las siguientes: “Tiene caducidad, en el electoral son demandados el nombrado o
todos los elegidos y en tal carácter ha de tenérseles sin que puedan actuar como
partes adhesivas, impugnadoras o coadyuvantes, mientras que en las de simple
nulidad, cualquiera puede coadyuvar o impugnar; en la electoral sólo pueden actuar
como coadyuvantes quienes no fueron elegidos y figuraron en listas legalmente
inscritas, mientras en las de simple nulidad cualquiera puede actuar como
coadyuvante; con la de nulidad se ataca un acto o reglamento, abstracto y general, no
creado, por sí solo, de situaciones jurídicas subjetivas o concretas, mientras que en la
electoral, se ataca un acto-condición por el cual se coloca a uno o varios individuos
dentro de una situación reglamentaria y se crea, para cada uno de ellos, una situación
concreta, en relación con la dignidad, la función, la categoría social, política y
económica y un régimen salarial y prestacional determinado, que da lugar al
restablecimiento del derecho”.10
De acuerdo a lo dicho por este Consejero de Estado, la acción electoral es más
8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de agosto 31 de 1977 Exp: 276, CP: Samuel Buitrago Hurtado. 9 Consejo de Estado, Salvamento de Voto de Mayo 19 de 1987, Exp: E-013, Consejero Jorge Valencia Arango. 10 Ibídem.
11
similar a la de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto supone el
estudio de una situación jurídica concreta y subjetiva y por lo tanto podría dar
lugar a un restablecimiento del derecho.
Contraria a esta tesis, está la posición mayoritaria del Consejo de Estado
según la cual cualquier acción que se ejercite con el objeto de modificar los
escrutinios en las elecciones de los miembros de cualquier tipo de corporación,
ataca el acto independientemente de quienes se perjudiquen o se favorezcan
con su resultado.
De lo anterior se concluye que no puede existir acción de nulidad y
restablecimiento del derecho cuando es indiferente si el acto acusado favorece
o perjudica a una persona o personas determinadas.
De hecho, su carácter público impide que la acción electoral admita
desistimiento. Así lo ha expresado la jurisprudencia del Consejo de Estado de
la siguiente forma: “…la manifestación escrita del demandante, de no tener interés
en continuar el juicio, debe interpretarse, desde el punto de vista procesal, como un
desistimiento de la acción electoral que dio origen a la iniciación de este proceso, esto
es, como un abandono voluntario e incondicional de sus pretensiones de demandante.
Sin embargo, en los procesos electorales el desistimiento de la acción, dejó de ser un
derecho del cual pueda disponer a su arbitrio el demandante, en atención a la naturaleza
pública de dicha acción, por lo que, esta posibilidad debe rechazarse de plano.”11
2.2 Nulidades Electorales
Teniendo claridad sobre la naturaleza y características de la acción electoral
podemos entra a estudiar el tema referente a las nulidades electorales. El
11 Auto del Consejo de Estado citado en: Manual de Jurisprudencia Electoral, Jose Libardo Lopez Montez, Editorial Docente, Colombia 1991, pg. 84.
12
artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, hace una enumeración
taxativa de los casos en los cueles las actas de escrutinio de los jurados de
votación son nulas. Los casos son los siguientes:
1) Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o
mezclado con otras las papeletas de votación, o estas se hayan destruido
por causa de violencia.
2) Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los
elementos que hayan servido para su formación.
3) Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo
escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las
expiden.
Sobre estas dos últimas causales de nulidad electoral vale la pena agregar,
que de acuerdo con el Consejo de Estado, “en relación con la prueba idónea para
establecer o demostrar alteraciones, enmendaduras o tachaduras de las actas de
escrutinio, ocurridas después de su firma por parte de miembros de la respectiva
corporación electoral, estima la sección conveniente precisar lo siguiente: cuando el
cargo se hace consistir en tales hechos (alteraciones, tachaduras, borrones, o
enmendaduras), su demostración requiere prueba pericial practicable exclusivamente
sobre los documentos originales, y en todo caso prueba directa como testimonio de
quienes tengan conocimiento del hecho o hubieren intervenido en él, pues es claro
que la fotocopia o la copia autenticada de los documentos a analizar por los peritos
para llegar a una conclusión sobre su eventual falsedad o apocrificidad, no dan
certeza, ni brindan u ofrecen las mayores garantías para llegar a una conclusión sobre
los aspectos controvertidos por las partes y que la someten a los auxiliares de la
13
justicia”.12
4) Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con
violación del sistema de cuociente electoral adoptado por la Constitución
Política y leyes de la República.
5) Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las
calidades constitucionales o legales vigentes.
6) Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones
escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección
popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil.
En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los votos del candidato
o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición.
Es importante que exista claridad en cuanto a que las causales de nulidad
electoral no son las únicas que proceden en los juicios electorales, pues las
causales generales de nulidad también les son aplicables. En el pasado se
han suscitado algunas controversias con respecto a este tema y ha sido la
jurisprudencia del Concejo de Estado la encargada de clarificar los vacíos
legales que existían al respecto.
Argumenta el Concejo, que “no es válido el planteamiento según el cual en los
procesos electorales sólo tienen cabida las causales de nulidad consagradas en el
artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, pues, precisamente, esta Sala ha
modificado la jurisprudencia que sobre el particular tenía (...) Se ha dicho que en los
procesos electorales también procede la declaración de nulidad de los actos de
elección y nombramiento por las causales de nulidad establecidas para la generalidad
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto de 11-X-1990,Exp: 0413.
14
de los actos administrativos, es decir, por las consagradas en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo. Esto sin perjuicio de que, igualmente, proceda la nulidad
de los actos de declaración de elecciones de carácter popular, por las causales
especiales de nulidad consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso
Administrativo para las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda
corporación electoral, y por las de los artículos 227 y 228 ibídem.” Las
consideraciones de este fallo, constituyen un cambio de jurisprudencia de la
Sala, “pues esta reiteradamente en el pasado sostenía que en los procesos
electorales sólo procede la declaración de nulidad de los actos de elección de carácter
popular por las causales establecidas en los artículos 223, 227 y 228 del Código
Contencioso Administrativo. Pero esa nueva postura jurisprudencial encuentra
explicación en la consideración de que el articulo 84 del Código Contencioso
Administrativo, de un parte, consagra las causales de nulidad de los actos
administrativos y dentro de estos, sin lugar a dudas, se encuentran los de elección y
nombramiento, y, de otra, esa norma hace parte del libro segundo del Código
Contencioso Administrativo, que se refiere al Control Jurisdiccional de la actividad
administrativa y la expedición de esa especie de actos administrativos implica el
ejercicio de actividad administrativa por las correspondientes autoridades.”13
En este punto es importante observar la competencia que la ley le da al
Consejo Nacional Electoral para conocer de las diferentes reclamaciones que
se puedan producir con ocasión de los escrutinios. Así, el artículo 42 de la ley
96 de 10 de 1985 prescribe que el Consejo Nacional Electoral o sus delegados
tienen plena competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y
ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios
13 Consejo de Estado, Secciòn Quinta, sep.22 del 99. MP. Darìo Quinones Padilla.
15
respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales
legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente
los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir
las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales:
1) Cuando funciones mesas de votación en lugares o sitios no autorizados
conforme a la ley.
2) Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la ley,
o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin.
3) Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados
de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos.
4) Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no
existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.
5) Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de
ciudadanos que podía votar en ella.
6) Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, un
corregimiento, una inspección de policía o sector rural exceda al total de
cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de
policía o sector rural, según los respectivos censos electorales.
7) Cuando los pliegos se hayan introducido al arca triclave
extemporáneamente, amenos que el retardo obedezca a circunstancias de
violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público
competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir
los pliegos.
16
Estas causales se completan con otras 5 y los recursos decididos por los
delegados del Consejo Nacional Electoral podrán ser apelados en efecto
suspensivo ante el Consejo Nacional Electoral.
Declarada una nulidad de un registro o de un acta electoral, estas serán
excluidas del cómputo general de los votos en él contenidos.
Por su parte, la nulidad de la elección de un principal no afecta a los suplentes
si la causa de nulidad fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal
del candidato o su inhabilidad para ser elegido. Estos serán llamados a ocupar
el cargo del titular.14
En materia de nulidades electorales opera el principio de especificidad. Este
principio “se traduce en que ellas únicamente se configuran cuando se presenta la
irregularidad establecida expresamente en la ley, lo cual implica la imposibilidad de
extendernos a otros casos o defectos que aparezcan en los procesos, mediante
interpretaciones analógicas. Las causales de nulidad referidas surgen como desarrollo
del artículo 26 de la Carta que consagra las garantías del debido proceso y del
derecho de defensa; ellas tienen que ver esencialmente con el interés de la parte
demandada y su derecho a ser oída en el proceso.”15
Un aspecto muy importante de lo dicho en los párrafos anteriores, tiene que ver
con el hecho de si los recursos resueltos por el Consejo Nacional Electoral o
sus delegados son recursos de vía gubernativa que se deben surtir antes de
acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Al respecto el Consejo de Estado ha argumentado que no existe ningún texto
legal que haya instituido como condición para el ejercicio de la acción electoral
14 Artículo 226, Código Contencioso Administrativo. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto de 3-IX-1990, exp. 0423; CP: Jose Joaquín Camacho.
17
el requisito del previo agotamiento de la vía gubernativa cuando la nulidad que
se interpreta se fundamenta en alguna de las causales que son igualmente de
reclamación ante los órganos y funcionarios del ramo electoral.16 Lo anterior
nos dice que los recursos que resuelve el Consejo Nacional Electoral como
suprema autoridad electoral no son recursos de vía gubernativa y por lo tanto
no se requieren para presentar demanda ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
La razón para que esto sea así, tienen que ver con el carácter público de la
acción electoral. Las causales de reclamación administrativas, ante el Consejo
Nacional Electoral por ejemplo, solo pueden ser invocadas por los candidatos,
sus representantes y los testigos electorales y por lo tanto, de exigirse el
agotamiento de la vía gubernativa para ejercer la acción electoral, se
desnaturalizaría la acción pues esta quedaría restringida para los ciudadanas
comunes y corrientes interesados en la defensa del interés general. En
palabras del Consejo de Estado, “no puede el juzgador establecer la condición del
agotamiento previo de la vía gubernativa, para el ejercicio de la acción electoral, pues
estaría restringiendo, en el caso de los candidatos, y negando, en el de los demás
ciudadanos, un derecho legalmente otorgado para defender la legalidad del proceso
de elección de una parte de los funcionarios y corporaciones que ejercen el poder
público en Colombia.”17
3. LOS PROBLEMAS DE VIOLENCIA Y ORDEN PUBLICO EN EL SISTEMA
ELECTORAL COLOMBIANO
Resulta interesante para el presente documento, discutir brevemente algunos
16 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Electoral, Sent. De mayo 19 de 1987, CP: Joaquín Vanín Tello. 17 Ibídem.
18
de los casos conflictivos que la jurisprudencia ha tenido que dirimir con
respecto a los problemas de orden público que han venido afectando las
elecciones en algunos de los municipios del país afectando la democracia
participativa que la Constitución de 1991 quiso implementar en Colombia.
3.1 Trasteo y compra de votos.
La figura del trasteo de votos se da como resultado de lo prescrito por el
artículo 316 de la Constitución Política que exige la residencia en el lugar como
requisito para poder participar en la elección de alcaldes y en las consultas
sobre asuntos locales. Sobre el trasteo de votos, se ha dicho que el propósito
del Constituyente del 91 al exigir la condición de residente para sufragar en la
elección de autoridades locales, es el de impedir el trasteo de electores de una
circunscripción a otra, para evitar que personas ajenas al respectivo municipio,
influyan en las decisiones políticas y administrativas que se deban adoptar en
dicho municipio, construyéndose en un obstáculo para su desarrollo.18
Sin embargo, a pesar de que la práctica es señalada como un vicio político por
el articulo 316 de la Carta, esta norma no la sanciona como un vicio de nulidad
del voto para quienes la infrinjan, ni existe disposición alguna en el régimen
electoral colombiano que así lo haga, a pesar de que sí existen sanciones de
tipo penal o administrativo. Por ejemplo, la Ley 2 de 1992 dictada de manera
transitoria con relación especifica a las elecciones del 8 de marzo de dicho año,
mediante la cual, en su artículo primero se impuso para los infractores una
sanción penal; la ley 84 de 1993 que en su artículo 5 contemplaba (el artículo
fue declarado inconstitucional en sentencia C’145 de 1994) una sanción pero
18 Consejo de Estado, Secciòn Quinta, Sent. Jun. 29 de 1995, Exp 1304, MP: Luis Eduardo Jaramillo.
19
de tipo administrativo, al atribuirle competencia al Consejo Nacional Electoral
para dejar sin efectos las inscripciones realizadas en desacato de la
Constitución.
Con respecto al concepto de residencia, el artículo 4 de la ley 163 de 1994
dispone lo siguiente:
“Para efectos de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, la
residencia será aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo
electoral.
Se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad de juramento
residir en el respectivo municipio.
Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante procedimiento breve y
sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio el Consejo
Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción.”
Es claro, entonces, que en la legislación nacional no existe una sanción de nulidad
para el trasteo de votos, ni se le puede ubicar, según la jurisprudencia, dentro de la
causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 223 del Código Contencioso
Administrativo, “cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos apócrifos
loe elementos que hayan servido para su formación”, pues era constante la
jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que “la noción de falsedad
entraña la intención de engañar, de disfrazar la realidad. Y la apocrifidad es lo
supuesto, lo inexistente, pero en ambos debe producir una alteración del resultado
electoral, que requiere comprobación mediante medios de convicción idóneos.”19
Sin embargo, la Sala tuvo una última oportunidad para replantear su posición
con respecto a este tema y rectifico su anterior criterio en sentencia 2125 de
enero 28 de 1999. Argumenta la Sala en este fallo, que “si el artículo 316 de la
19 Ibìdem.
20
Constitución prohíbe que en votaciones que se realicen para la elección de
autoridades locales participen ciudadanos residentes en otros municipios, el voto
cumplido contra esa expresa prohibición constitucional es nulo. Y será nula,
consecuentemente, la elección correspondiente , cuando del número de votos nulos
sea determinante de la misma, pues en caso contrario la nulidad del voto sería
inocua.”
De esta manera, para alegar con éxito la causal de nulidad que resulta del
artículo 316 de la Constitución Política, debe demostrarse, de acuerdo con el
fallo en comento, que los inscritos no residían en el respectivo municipio, en el
lugar indicado al momento de la inscripción, bajo juramento, en los términos del
artículo 4 inciso segundo, de la Ley 163 de 1994, y que efectivamente votaron.
También se debe establecer la incidencia que tuvieron esos votos nulos en el
resultado electoral.
Lo anterior, sin perjuicio de que el Consejo Nacional Electoral, en conformidad
con el artículo 4 de la Ley 163 de 1994, declare sin efecto la inscripción cuando
compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio con el fin de
evitar que este vote.20
Nos queda claro ahora, que la figura conocida como trasteo de votos si se
sanciona con la nulidad del voto y de la elección correspondiente.
3.2 Nulidades electorales por violación del artículo 40 de la Constitución
Política.
El artículo 40 constitucional dispone: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 20 Consejo de Estado, Sent. 2125, ene 28 de 1999, M.P. Mario Alario Pérez.
21
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares
y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que
establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las instituciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo loa
colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad.
Es clara la importancia que tiene la eficacia de este articulo en la consolidación
de una democracia participativa. De acuerdo con el Consejo de Estado, “es
evidente que toda estructura jurídica en materia electoral, está construida sobre la
base de que las elecciones se cumplan dentro de circunstancias que le permiten al
ciudadano ejercer o no libremente su derecho a participar en ellas. Pero lo que jamás
imagino el Constituyente o el legislador fue que algún día la violencia de las armas de
cuerpos armados al margen de la institucionalidad, determinan o la abstención o la
participación de los ciudadanos en las gestas electorales.”21
21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sent. Sept, 18 de 2000, Exp: S-359. M.P. Nicolás Pájaro Penaranda.
22
Para hacerle frente al grave problema de orden público que afecta al país, la
Sala argumentó que “el desarrollo de las instituciones jurídicas, entre ellas la
interpretación de normas, lo determina la realidad social que constituye su
fundamento.” Así, la Sala confirmo una sentencia impugnada por una supuesta
interpretación errónea de las normas del Código Electoral, pues se había
declarado la nulidad de unas elecciones con base en la violación del artículo 40
anteriormente citado. De acuerdo con el fallo, la situación fáctica de violencia
que se en el municipio, exigía una decisión justa y acorde con los principios
democráticos constitucionales que nos rigen, concretamente el artículo 40 de la
Constitución Política.
4. COMPETENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO
En materia electoral, el Consejo de Estado tiene competencias en única y
segunda instancia dependiendo del proceso del cual se trate. De acuerdo con
el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo, la sala de lo contencioso
administrativo del Consejo de Estado conoce privativamente y en única
instancia de los siguientes procesos:
(…)
3. De los de nulidad de elecciones del Presidente y vicepresidente de la
República, senadores, representantes a la cámara, así como de los de nulidad
de las elecciones o nombramientos hechos por el Presidente de la República,
el Congreso, las Cámaras, la Corte Suprema de Justicia, la Corte
Constitucional, el Congreso Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario,
23
corporación o entidad descentralizada, del orden nacional.
En segunda instancia, al Consejo de Estado le compete conocer “de las
apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales
administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de
apelación o se conceda en efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el
extraordinario de revisión.”22
5. POCEDIMIENTOS
En este punto nos parece importante discutir algunos temas significativos con
relación a los procedimientos en los procesos electorales.
Ya habíamos mencionado anteriormente, que la acción electoral tiene
fundamento en el artículo 227 del Código Contencioso Administrativo, el cual
sostiene que cualquier persona puede “ocurrir en demanda directa por vía
jurisdiccional contra los actos de las corporaciones electorales para que anulen,
o se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen las resoluciones de esas
corporaciones electorales por medio de las cuales se declare indebidamente
alguna nulidad, o se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional
o legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o
se haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos.
5.1 Caducidad
De acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,
modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción electoral caduca
en veinte (20 ) días contados a partir del siguiente a aquel en el cual se
22 Artículo 129, Código Contencioso Administrativo.
24
notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya
expedido el nombramiento de cuya nulidad de trata. Frente a los actos de
confirmación, dice la norma, el término de caducidad de la acción se contará a
partir del día siguiente a la fecha en la cual se confirme la designación o
nombramiento.
La norma discutida anteriormente fue demandada por inconstitucional pues el
actor consideraba que estas acciones no debían tener ningún termino de
caducidad pues eso negaba el acceso a la justicia.
En sus consideraciones, la Corte no hizo distinción alguna entre las diferentes
acciones contencioso administrativas y dijo que “el derecho de acceso a la
administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como
lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada,
abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante
concepción, conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar
justicia. Implícitamente supondría además, la exoneración del individuo de toda ética
de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz.
Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el
general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a
la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de
resolución a sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la
Carta.”23
5.2 Demanda en forma
En varias ocasiones, el Consejo de Estado se ha tenido que pronunciar sobre
23 Corte Constitucional, Sent. C-781 de 1999. MP. Carlos Gaviria Díaz.
25
el tema del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”, es decir, a
los requisitos que se deben cumplir al presentar una demanda de carácter
electoral. Estos requisitos son los mismos que contempla el Código
Contencioso Administrativo en su artículo 137 y siguientes, dentro de los cuales
debemos destacar los que se refieren a la copia del acto administrativo
cuestionado y al anexo con el texto de las normas invocadas como violadas
que no tengan alcance nacional, y en algunos procesos, la prueba del
presupuesto municipal para determinar la competencia.24
En cuanto al aspecto puramente formal, la Sala sostiene que la ineptitud de la
demanda sólo es predicable en los siguientes casos:
a) Cuando se omite la designación correcta de las partes.
b) Cuando no se precisa lo que de demanda.
c) Cuando no se individualiza el acto administrativo cuya nulidad se alega.
d) Cuando se omiten las normas que se consideran violadas y las
disposiciones procedimentales que prescriben la causal de nulidad
alegada.
Cualquier otra informalidad que se cometa al presentar la demanda no alcanza,
según el Consejo de Estado, a enervar el trámite y la decisión de fondo, “por
cuanto el carácter de pública que tiene la acción electoral permite al juzgador, en aras
de la eficacia de la administración de justicia y del alto interés involucrado en la
definición del contencioso, pasar por alto falencias secundarias en la formulación de la
demanda.”25
24 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sent. Abril 27 de 1993., Exp. Acumulados 0639, 0623, 0624 y otros. MP: Armando Gutierrez Velásquez. 25 Ibídem.
26
5.3 Los actos demandados mediante la acción electoral deben
comprender el acto confirmatorio
Otro aspecto importante del procedimiento electoral, tienen que ver con los
actos que se deben demandar. Durante algún tiempo, la jurisprudencia
sostuvo la tesis según la cual “cuando una resolución se limita a confirmar o a no
reponer otra, en realidad no hay sino un sólo acto administrativo en dos autos o
providencias que llevan diferentes fechas.”26 Según la Sala, la principal de ellas,
es la primera, pues es esta la que define en realidad la situación, limitándose la
segunda a resolver el recurso en sentido negativo. La idea que tenía la
jurisprudencia en ese entonces, partía del concepto de que respecto de actos
jurídicos en los que uno posterior se limita a confirmar lo decidido en otro
anterior, o a negar su reposición, bastaba con demandar el primer acto pues se
entendía que el primero en nada cambiaba con relación al segundo.
Hoy en día, esta jurisprudencia ha sido modificada con fundamento en el
siguiente argumento. “Aceptar que se demande sólo el acto principal, es dejar
de lado lo prescrito por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo
cuando dice que: “Si la acción intentada es la de nulidad de un acto administrativo,
se individualizará éste con toda precisión”, y desconocer también lo que establece
como complemento el artículo 86, que exige que el actor acompañe “una copia del
acto acusado con las constancias de su publicación, notificación o ejecución según los
casos.” 27
La Sala explica que “individualizar el acto con toda preescisión” como dice el
artículo exige la inclusión de todos los actos producidos en la vía gubernativa,
aunque sean confirmatorios del primero, porque estos son tan importantes para
26 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sent.de enero 27 de 1989. MP: Armando Gutierrez Velásquez. 27 Ibídem.
27
el acto principal, que son ellos los que finalmente permiten saber si antes de la
decisión judicial, el acto principal se mantiene vigente o no. “Anulado el acto
principal, estos actos no quedan sin piso jurídico, porque, al contrario, son ellos los
que le dan firmeza jurídica al principal, pues mientras ellos no se dicten no se puede
decir que el acto principal está en firme, a no ser el caso del silencio administrativo.”28
Así pues, se concluye que para satisfacer el requisito del artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, esto es, para que se individualice el acto acusado
con toda precisión, la demanda mediante la acción electoral debe comprender
tanto los actos principales, como los confirmatorios.
5.4 Intervención de terceros y desistimiento
De acuerdo con el artículo 235 del Código Contencioso Administrativo, en los
procesos electorales cualquier persona puede pedir que se le tenga como parte
en el proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda. Ni el
demandante ni los intervinientes adhesivos pueden desistir de la acción
electoral.
La posibilidad de que cualquier tercero pueda intervenir en los procesos de
simple nulidad, tiene fundamento en el artículo 146 del Código Contencioso
Administrativo según el cual en estos procesos “cualquier persona podrá pedir
que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora.” Por el contrario, en
los demás procesos “el derecho a intervenir como parte adhesiva se le
reconocerá a quien acredite un interés directo en las resultas del proceso.” De
acuerdo con la jurisprudencia del Concejo de Estado, los procesos de simple
28 Ibídem.
28
nulidad “son aquellos en que es objeto de litigio la defensa del derecho objetivo
el cual se declara satisfecho con la simple declaración de certeza, positiva o
negativa, o sea la declaratoria de nulidad o la negación de la misma, sin que
haya lugar a declaración adicional.”29
Concretamente, los procesos electorales, a pesar de ser similares a los de
simple nulidad, son procesos especiales que tienen su propio régimen. El
Consejo de Estado ha dicho que en lo referente a la intervención de terceros, el
proceso electoral no comparte con los de simple nulidad la posibilidad de que
cualquier persona intervenga sin acreditar interés alguno. Es necesario,
entonces, para intervenir como tercero en un juicio electoral, acreditar un
interés directo en el proceso. El concepto que da la Sala es que “si bien es útil al
derecho en general y al derecho público, en particular, que cualquier ciudadano pueda
demandar la nulidad de cualquier elección, también resulta lógico, armonioso y
conveniente, que iniciado el proceso, no pueden vincularse ilimitada e
indiscriminadamente centenares o millares de ciudadanos que acabarían con el
proceso mismo, sino aquellos que acrediten “un interés directo” como son, por
ejemplo, los candidatos inscritos para la misma elección y en la misma
circunscripción.”30
CONCLUSION
El presente documento nos permite concluir la importancia que para nuestro
Estado y para nuestra sociedad tiene la organización y el sistema electoral. En
palabras de la Corte Constitucional: “De la imparcialidad de la organización
electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos,
29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto, oct.30 de 1984, MP: Jorge Valencia Arango. 30 Ibídem.
29
movimientos y derechos de oposición, depende la vigencia de las instituciones
democráticas y la confianza que en su recto discurrir puedan tener los ciudadanos y
diferentes actores de la vida política.”31 Vimos brevemente como el Consejo
Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada una de las
materias mencionadas razón por la cual la integración del Consejo refleja la
composición política del Congreso y en dicha medida hay que destacar la labor
del legislador para permitir que los partidos y movimientos minoritarios
participen en su conformación, de manera que se garantice con su presencia,
la neutralidad de las organizaciones electorales frente a los eventos políticos y
las controversias que se dan dentro de nuestro sistema democrático y
participativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, en este trabajo se discutió la manera como los
diferentes actores políticos y en general los ciudadanos pueden acceder a la
administración de justicia con el fin de proteger y hacer valer sus intereses y
decisiones políticas. Por ello se hizo mucho énfasis en los juicios electorales,
las nulidades electorales, el procedimiento electoral y se analizaron algunos
puntos conflictivos que la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha
encargado de solucionar, llenando los vacíos y lagunas que existen en las
normas sobre elecciones, partidos políticos, etc.
La legitimidad de nuestro ordenamiento jurídico se asienta sobre un sistema de
democracia participativa en el cual los destinatarios de las normas son los
mismos que las producen. Sin embargo, la abstención de votantes, la
corrupción dentro de los entes legisladores, la presión ejercida por grupos de
31 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994.
30
interés poderosos, la arremetida de los grupos guerrilleros y paramilitares para
obstruir los procesos electorales ente otros problemas, han puesto en jaque
nuestro sistema democrático y la legitimidad de nuestro ordenamiento jurídico.
Ante estos graves problemas que afectan a las instituciones más importantes
del Estado, debe surgir un interés colectivo para recuperar la confianza en el
sistema electoral y en las personas que elegimos como representantes de
nuestra voluntad.
El sistema electoral colombiano y su funcionamiento no es objeto de estudio en
las universidades de nuestro país, y muy pocos sabemos que existe un
procedimiento y unos jueces encargados de velar para que las personas que
nosotros elegimos nos representen adecuadamente y para que su gestión sea
en interés de sus electores y no de unos pocos con intereses particulares. No
cabe duda que por el momento estamos muy lejos de que exista una verdadera
representación en el Congreso, pero con el buen uso de las normas y los
procedimientos que existen para regular la materia, podemos acercarnos más a
este objetivo común.
Así pues, este documento es una guía útil, para quienes quieren informarse de
un tema que no tiene la divulgación que debería tener por la importancia que
tiene para nuestro Estado democrático. A todos los ciudadanos nos debe
interesar la legalidad de las elecciones y la transparencia en los escrutinios y
más aún, la posibilidad que tenemos todos de acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa para defender nuestros derechos políticos.